Die Osterweiterung der EU

Heft 1/ 2004

Hrsg: LpB

Inhaltsverzeichnis

VOR DER ERWEITERUNG: WAS IST WIRKLICH NEU?

Bereits seit dem Fall des Eisernen Vorhangs 1990/91 ist ein sehr intensiver Prozess der Integration der früheren RGW-Mitglieder in die europäische und globale Wirtschaft, also in die internationale Arbeitsteilung, zu beobachten. Über die Europaabkommen (Assoziierungsabkommen, die von vornherein die Hinführung zur späteren EU-Mitgliedschaft beinhalteten) wurde die Schaffung bzw. Anpassung der institutionellen Rahmenbedingungen für diesen Integrationsprozess (einschließlich ihrer perspektivischen Weiterentwicklung) unterstützt.

Dieser ökonomische Integrationsprozess bezog sich (und bezieht sich) bisher im Wesentlichen nur auf die beiden Faktoren Güter und Kapital: Ziel war und ist es, den freien Austausch von Gütern und die Bewegungsfreiheit von Kapital zwischen der EU und den Transformationsländern (den heutigen Beitrittsländern) herzustellen. Dies ist mittlerweile weit gehend (mit einigen wenigen Ausnahmen zum Beispiel im Agrar- und Textilsektor) geschehen; sogar so weit, dass Deutschland mehr in die heutigen Beitrittsländer exportiert als in die USA.

Über diese Integration wurden weit reichende wichtige Strukturanpassungsprozesse ausgelöst, und zwar sowohl in den Beitrittsländern wie in den EU-Ländern, insbesondere auch auf den Arbeitsmärkten:

• In den EU-Ländern, insbesondere in Deutschland, ist eine Verstärkung des Trends zur technikintensiven Produktion zu beobachten, die mit der Erhöhung der Nachfrage nach hochqualifizierten Arbeitskräften verbunden ist. Gleichzeitig erfolgte ein Abbau bzw. Rückgang von lohnintensiver Produktion, insbesondere in bestimmten Wirtschaftszweigen, wie der Textil- und Bekleidungsindustrie.

• In den Beitrittsländern zeigt sich eine Erhöhung der Arbeitsproduktivität; zunächst durch den Abbau der Unterauslastung von Arbeitskräften. Versteckte Arbeitslosigkeit wurde dadurch zu offener Arbeitslosigkeit. Gleichzeitig wurde und wird die Wettbewerbssituation unter anderem durch ausländische Direktinvestitionen wesentlich verbessert.

Man kann also diesen Prozess nicht ohne die Rückwirkungen auf den dritten ökonomischen Faktor, die Arbeitskraft, sehen.

Für den innereuropäischen Integrationsprozess ist dieser Faktor von Anfang an einer der zentralen Bestandteile der Integrationspolitik gewesen. Die Sicherstellung auch der Freizügigkeit der Arbeitskräfte (neben freiem Handel und unbeschränktem Kapitalverkehr) und der Verbesserung der Rahmenbedingungen hierfür gehört zum Kernbereich der Bemühungen der Europäischen Kommission bzw. der EU-Politik insgesamt. Die Arbeitskräftefreizügigkeit ist seit den Römischen Verträgen eines der unverzichtbaren Rechtsinstitute der europäischen Integration. Gleichzeitig muss aber eine wichtige Feststellung getroffen werden, dass es nämlich zwischen den EU-Ländern nur eine geringe, vielleicht zu geringe Mobilität von Arbeitskräften gibt!

ARBEITSKRÄFTEMIGRATION UND FREIZÜGIGKEIT - AKTUELLE SITUATION

Hinsichtlich freiem Handel und unbeschränktem Kapitalverkehr zwischen den Assoziierungsländern (den heutigen Beitrittskandidaten) und der EU wurde also Wesentliches inzwischen erreicht. Hier wird sich auch bei einer EU-Mitgliedschaft nichts grundsätzlich Neues mehr tun. Ganz anders aber bei der Arbeitskräftefreizügigkeit. Diese war bei den Europaabkommen ausgeschlossen und ist jetzt somit ein zentraler und gleichzeitig einer der sensibelsten Punkte bei den Beitrittsverhandlungen.

Trotzdem: Schon bisher hat einiges an Beschäftigung von Angehörigen aus Mittel- und Osteuropa (MOE) stattgefunden:

• überwiegend in Deutschland und Österreich arbeiten 80 Prozent aller in der EU beschäftigten Arbeitskräfte aus den mittel- und osteuropäischen Ländern;

• bei einer Größenordnung in Deutschland von zirka 200.000 bis 300.000 Personen pro Jahr (Programmarbeitnehmer, vor allem Saison-, Werkvertrag-, Grenz- und "neue" Gastarbeitnehmer) - mit steigender Tendenz insbesondere bei den Saisonarbeitnehmern;

• aber in stark reguliertem Rahmen innerhalb bilateraler Verträge und Vereinbarungen;

• vor allem in einzelnen, festgelegten bzw. definierten Wirtschaftszweigen (Landwirtschaft, Bau, Hotel- und Gaststättengewerbe).

Dies wird sich im Rahmen einer EU-Mitgliedschaft und bei Wirksamwerden der Arbeitskräftefreizügigkeit sicherlich zwangsläufig anders entwickeln.

· Die jetzigen EU-Mitglieder haben sehr unterschiedliche Interessen hinsichtlich des Termins der Einführung der Arbeitskräftefreizügigkeit (Vereinbarung einer Übergangsfrist und deren eventueller Dauer). Die Kompromissfindung gestaltete sich schwierig. Die politische Setzung von Bundeskanzler Schröder vom Dezember 2000 (Weiden) lautete auf sieben Jahre Übergangsfrist. Der Göteborg-Kompromiss (Juni 2001) führte dann zur "2 - 3 - 2"-Regelung, formal also tatsächlich zu einer bis zu siebenjährigen Übergangsphase: 

• Jedes Land entscheidet für sich, ob es die Übergangsfrist einführt. 

• Für die ersten zwei Jahre ist dies ohne Begründung möglich.

• Für weitere drei Jahre kann die Übergangsfrist begründet (unter Bezug auf konkrete Probleme auf dem Arbeitsmarkt) verlängert werden.

• Eine weitere Verlängerung ist nur bei ausführlicher Darlegung von erheblichen Schwierigkeiten auf dem Arbeitsmarkt möglich.

WESHALB WANDERN ARBEITSKRÄFTE?

In der Wirtschaftstheorie gibt es zwei Hypothesen zur Mobilität von Arbeitskräften in Integrationsräumen. Nach der Integrationstheorie¹ wird bei Schaffung eines gemeinsamen Marktes die wirtschaftliche Wohlfahrt erhöht, wenn Arbeitskräfte dahin gehen können, wo ihre Produktivität und damit auch ihr erzielbarer Lohn am höchsten ist. Unterstellt wird also eine Mobilität von den weniger produktiven zu den höher produktiven Arbeitsplätzen der Gemeinschaft. Dieser Prozess dauert so lange, bis sich die Grenzproduktivitäten und damit die Löhne (für die selbe Arbeit) im Integrationsraum angeglichen haben. Voraussetzung ist natürlich, dass die Arbeitskräfte mobil sind, dass Transparenz über die verfügbaren Arbeitsplätze gegeben ist, dass keine Wanderungsbarrieren vorliegen, wie legale Hindernisse (Arbeitserlaubnis, Aufenthaltserlaubnis), die Nichtanerkennung von Qualifikationen, oder auch kulturelle und sprachliche Unterschiede.

Demgegenüber geht die klassische Außenhandelstheorie von der Immobilität der Arbeitskräfte zwischen den Staaten aus. Bei unterschiedlicher Ausstattung mit Produktionsfaktoren (Bodenschätze, Kapital, Technikstand, Arbeitskräfte) erfolgt ein Ausgleich und eine Steigerung des Wohlstandes durch die Handelsbewegungen. Jedes Land konzentriert sich auf die Produktion jener Güter, bei denen es einen komparativen Vorteil hat, weil es im Vergleich zu den anderen Ländern kostengünstiger produzieren kann (Heckscher - Ohlin - Theorem). Über den Handelsaustausch ergibt sich dann eine Arbeitsteilung entsprechend den komparativen Kostenvorteilen. Durch die Tauschbeziehung erhöht sich der Wohlstand der beteiligten Länder. Arbeitskräftewanderungen wären nach diesen Überlegungen nicht nötig. Der Außenhandel wird als Substitut für Wanderungen gesehen. Ganz abgesehen davon, ist Kapital in der Regel mobiler als Arbeitskräfte.

Die oben genannten Wanderungsmotive lassen sich systematisch als so genannte Zugfaktoren (pull-factors) und Druckfaktoren (push-factors) klassifizieren. Erstere sind wirksam, wenn im potenziellen Einwanderungsland hohe Einkommen erzielbar sind und zugleich die Möglichkeit zur Beschäftigung gegeben ist. Letztere bestehen zum Beispiel in mangelnden Beschäftigungsmöglichkeiten, in Arbeitslosigkeit oder niedrigem Einkommen im Heimatland. Liegen beide Faktoren in zwei Ländern vor, besteht zwischen ihnen prinzipiell ein Wanderungsdruck bzw. Wanderungssog. 

In der Migrationstheorie wird auch die Bedeutung von Netzwerken hervorgehoben. Netzwerke vermitteln Informationen über das Zielland. Diese Kenntnis kann sich ergeben aus früheren Beziehungen, oder dadurch, dass es schon Migranten gibt, die für ihre Landsleute den Zuzug leichter machen. Das Vorhandensein von Netzwerken bestimmt vor allem die Richtung von Wanderungsströmen, kann aber auch in gewissem Umfang einen verstärkenden Effekt haben. Beispiele sind Algerier in Frankreich (koloniale Vergangenheit) oder Türken in Deutschland (Nachzug). 

Aus diesem theoretischen Überblick wird deutlich, dass für ökonomisch bedingte Wanderungen vor allem drei Aspekte wichtig sind: Handelsbeziehungen, Einkommensunterschiede und Arbeitsmarktsituation. 

WARUM BLEIBEN ARBEITSKRÄFTE?

Die Migrationsliteratur befasste sich bis vor wenigen Jahren fast ausschließlich mit der Frage, warum Arbeitskräfte wandern, obwohl der überwiegende Teil der Menschen dies nicht tut. Erst in letzter Zeit wird diskutiert, warum es sich auch lohnen kann, zu bleiben.² Folgende Gründe werden hervorgehoben: 

• Bestimmte Kenntnisse, Fähigkeiten oder Erfahrungen sind nicht transferierbar, da sie nur "vor Ort" zu verwenden sind. Beispiele hierfür sind arbeitsbezogene Präferenzen (Unternehmensphilosophie, firmenspezifische Produktpalette oder Produktionsprozess, Kenntnis des Kundenverhaltens usw.) oder freizeitbezogene Vorteile (soziales Umfeld, Freunde, Einkaufsmöglichkeiten, Wohnungsmarkt usw.)

• Die meisten Menschen sind risikoscheu. Zieht man in ein anderes Land, setzt man sich aber unkalkulierbaren Risiken aus, da man nicht über alle relevanten Informationen verfügt und die eigene Anpassungsfähigkeit nicht abschätzen kann. 

• Es besteht die Gefahr der verdeckten oder offenen Diskriminierung. Diese ist in der Regel um so größer, je stärker sich die Zuwanderer von der einheimischen Bevölkerung unterscheiden - in Sprache, Aussehen, Qualifikation oder Einkommen. Für die EU-Angehörigen ist allerdings davon auszugehen, dass sie weniger Benachteiligung fürchten müssen als andere ausländische Arbeitskräfte, da sie einen gesicherten Aufenthaltsstatus haben.

• Abwarten kann ein Wert für sich sein (option value of waiting), wenn dadurch Unsicherheiten und Informationsdefizite verringert werden. In der Zwischenzeit kann sich die Situation im Heimatland verbessern. Oder man hat sich arrangiert: der Spatz in der Hand ist besser als die Taube auf dem Dach. Die Migrationsentscheidung wird aufgeschoben und schließlich begraben. 

• Zwei weitere Gründe sollen der Vollständigkeit halber erwähnt werden, auch wenn sie im Rahmen der EU-Freizügigkeitsregelung keine große Rolle mehr spielen: Grenzkontrollen, legale Hemmnisse (Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis), Unterschiede in den Sozialsystemen. 

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass im Verlaufe der europäischen Integration Wanderungsdruck eher abgebaut wurde. Verstärkter Handelsaustausch und die Transfers der europäischen Strukturfonds bewirkten eine Annäherung der Wohlstandsniveaus. Handel und Kapitaltransfers (Direktinvestitionen) fungierten als Substitute für Arbeitskräftewanderungen. Die neoklassische Außenhandelstheorie wurde bestätigt. Migration ist letztendlich eine individuelle Entscheidung. Die makroökonomischen Wanderungsdeterminanten bestimmen zwar den potenziellen Wanderungsdruck, aber die individuelle Entscheidung hängt auch von "Vorteilen des Bleibens" ab. Im Übrigen werden Wanderungsentscheidungen nicht nur von den absoluten Einkommensdifferenzen zwischen Herkunfts- und Zielland bestimmt, sondern auch von der relativen Höhe der Einkommen im Heimatland: Hat man zum Beispiel ein "sozial akzeptables" Einkommen im Heimatland, muss die Einkommensdifferenz zum Zielland schon erheblich sein, um zum Fortzug zu bewegen. Anders sieht es natürlich aus, wenn im Heimatland nur ein Armutseinkommen erzielt wird. Ein "sozial akzeptables" Einkommen wird in den EU-Staaten inzwischen aber weitgehend erzielt.

	SCHON BISHER ARBEITEN ANGEHÖRIGE DER MOE-STAATEN IN DEUTSCHLAND. FRISCH GEERNTETE GURKEN VON EINEM SO GENANNTEN „GURKENFLIEGER“ (IM HINTERGRUND) IN BRANDENBURG. DIE VON INSGESAMT 120 DEUTSCHEN UND 240 POLNISCHEN ERNTEHELFERN GEPFLÜCKTEN GURKEN WERDEN ZU DEN BELIEBTEN SPREEWÄLDER GURKEN VERARBEITET.  Fotonachweis: picture-alliance/ZB

MÖGLICHE ARBEITSKRÄFTE-WANDERUNGEN - EMPIRISCHE UNTERSUCHUNGEN

Die möglichen Größenordnungen (Migrationspotenziale) von Arbeitskräftewanderungen von den Beitrittsländern in die heutigen EU-Länder nach Wirksamwerden der Arbeitskräftefreizügigkeit wurden seit Beginn der Diskussion um eine EU-Erweiterung um die mittel- und osteuropäischen Transformationsländer vielfach und mit sehr verschiedenartigen methodischen Ansätzen untersucht (zur Übersicht vgl. Hönekopp 2001). In jüngerer Zeit wurden die Ergebnisse zweier größerer Studien vorgelegt, die jeweils auf der Basis ökonometrischer Modelle erstellt worden waren (EIC 2000; ifo 2001).³ Beide Untersuchungen gehen von der Süd-Nord-Wanderung (von den Mittelmeerländern in die nördlichen Industrieländer der damaligen EG) aus, schätzen die Einflüsse ökonomischer Variablen auf die Wanderungsprozesse und übertragen diese Parameter im Rahmen der jeweiligen Modelle auf mögliche zukünftige Entwicklungen bei der Ost-West-Wanderung. Die Ergebnisse beider Studien sind in Tabelle 1 einander gegenübergestellt.

TABELLE 1: WANDERUNGSPOTENZIAL VON AUSGEW. BEITRITTSLÄNDERN NACH DEUTSCHLAND BEI AK-FREIZÜGIGKEIT (SCHÄTZUNGSERGEBNISSE EIC UND IFO) IN TAUSEND

gerundete Werte
EIC: mittlere Variante
Ifo: Schätzung bei relativem Einkommenswachstum von 2%
* ?European Integration Consortium (DIW, IAB, u.a.), The Impact to Eastern Enlargement on Employment and Labour Markets in the EU Member States, Berlin/Milano 2000, 

http://europa.eu.int/comm/dgs/employment_social/enlargement_en.pdf

** ?Sinn, Hans-Werner, et al., EU-Erweiterung und Arbeitskräftemigration - Wege zu einer schrittweisen Annäherung der Arbeitsmärkte, ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung Nr. 2, München 2001
Quelle: Hönekopp, Elmar, Überblick über die Ergebnisse bisher vorliegender Schätzungen zum Migrationspotenzial im Falle einer Arbeitskräftefreizügigkeit im Rahmen der Osterweiterung der EU, Vortrag Tutzing, Manuskript, 2000; eigene Zusammenstellung und Berechnung nach den Originalquellen

Die entscheidenden Annahmen/Einflussfaktoren der Schätzungen von bisherigen bzw. erwartbaren Entwicklungen beziehen sich dabei entsprechend den oben skizzierten theoretischen Ansätzen vor allem auf

• Wohlfahrts-/Einkommensunterschiede und deren Angleichungsprozesse ("relative" Wirtschaftsentwicklung);

• Arbeitsmarktsituation und -entwicklung: Push- und Pull-Perspektiven;

• Kosten der Migration: Distanzen zwischen Herkunfts- und Zielländern.

Solche Potenzialschätzungen sind zwangsläufig mit Unsicherheiten behaftet. Zunächst muss klar sein, dass diese Ergebnisse keine Prognose darstellen (also keine Vorhersage, was definitiv sein wird), sondern eine Projektion (was unter gesetzten Annahmen wahrscheinlich eintreten dürfte). Daneben ist in einem Modell die Wirklichkeit nur begrenzt abbildbar. Andererseits muss auch gefragt werden, inwieweit bei der Süd-Nord-Wanderung relevante Zusammenhänge auf die künftige Ost-West-Wanderung übertragbar sind. Offen bleibt vor allem, ob die den Schätzungen zugrunde gelegten Annahmen (etwa der Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung) tatsächlich eintreffen werden (zu den bisher insgesamt relativ günstigen Entwicklungen im ökonomischen Angleichungsprozess vgl. die Tabellen 2-4). 

TABELLE 2: AUSGEWÄHLTE BEITRITTSLÄNDER - KENNZIFFERN 2002 ARBEITSMARKT

* auf der Basis der Arbeitskräfteerhebungen © IAB-Hö 0311
** Schätzung bzw. Prognose (Herbst 2003)
Quellen: Eruostat, AKE - Wichtige Ergebnisse 2002 EU und EFTA bzw. Beitretende Länder, Statistik kurz gefasst, Luxemburg 2003

TABELLE 3: AUSGEWÄHLTE BEITRITTSLÄNDER - KENNZIFFERN 2002 WIRTSCHAFTSWACHSTUM

* Based on GDP data at constant prices in national currencies © IAB-Hö 0311
** Schätzung bzw. Prognose (Herbst 2003)
Quellen: Eur. commission, European Economy, Economic Forecasts, Autumn 2003

TABELLE 4: AUSGEWÄHLTE BEITRITTSLÄNDER - BIP PRO KOPF 1993 UND 2002

KKP: Kaufkraftparitäten; BIP zu laufenden Preisen und Wechselkursen © IAB-Hö 0311
1) Deutschland und Griechenland: 2001
Quelle: Eurostat, NewCronos (BIP pro Kopf); eigene Auswertung und Berechnung

Des Weiteren wurde in den Studien das Jahr 2002 als Referenzpunkt eines Inkrafttretens der Arbeitskräftefreizügigkeit angenommen. Das ist inzwischen aufgrund des Kompromisses von Göteborg (s.o.) und der aktuellen Beschlüsse von Kopenhagen (Dezember 2002) hinsichtlich des Beitrittsprozesses nicht mehr Realität. Insbesondere ist klar, dass zumindest Deutschland und Österreich, wohl aber auch andere derzeitige EU-Mitgliedsländer die Übergangsfristen in Anspruch nehmen werden. Es ist somit erst von einem Wirksamwerden der Arbeitskräftefreizügigkeit ab dem Jahre 2011 auszugehen. Das bedeutet aber auch, dass die ökonomischen Anpassungstrends bis dahin weitergehen werden, dass ein eventuell bestehender Wanderungsdruck tendenziell weiter abgebaut wird.

ARBEITSKRÄFTEWANDERUNG UND ÖKONOMISCHE ANGLEICHUNG

Trotz allem kann nach diesen Studien davon ausgegangen werden, dass die möglichen Größenordnungen von Arbeitskräftewanderungen (von Ländern der ersten Erweiterungsrunde) wegen des relativ positiven ökonomischen Angleichungsprozesses in diesem Kontext eher gering bleiben dürften (vgl. Tabelle 1). Entscheidend wird dann auch sein,

• welche Personengruppen zum Wanderungspotenzial gehören könnten. Aufgrund der Entwicklungen in den Beitrittsländern dürften das eher weniger gut qualifizierte Personen sein, da dort der Bedarf nach Hochqualifizierten schon jetzt - wie bei uns - relativ hoch ist und noch steigen dürfte, und da umgekehrt im Rahmen des Strukturwandels Niedrigerqualifizierte auch weiterhin stärker von Arbeitslosigkeit betroffen sein dürften;

• wohin diese potenziellen Arbeitsmigranten gehen könnten: Wo wären denn Arbeitplätze für solche Personen vorhanden, in welchen Regionen und in welchen Wirtschaftszweigen?

• wie sich bei uns der Bedarf an Arbeitskräften entwickeln wird, auch im Zusammenhang mit dem demographischen Wandel: Ein Bedarf an Niedrigqualifizierten wird wohl kaum entstehen; der Bedarf an Arbeitskräften dürfte aber aufgrund dieser Entwicklungen auch in Pflegeberufen, bei Haushaltshilfen u.ä. wachsen.

Umgekehrt müssen aber auch die Entwicklungen der schon heute bestehenden West-Ost-Migration berücksichtigt werden. Seit 1990 sind zahlreiche, oft aus politischen Gründen ausgewanderte Personen in ihre Heimatländer Polen, Tschechien und Ungarn zurückgekehrt. Weiterhin arbeiten bereits schon zehntausende Arbeitskräfte (oft Hochqualifizierte) aus dem Westen in den Beitrittsländern. 

SAISONARBEITNEHMER IN DER LANDWIRTSCHAFT

Wie oben erwähnt, werden in Deutschland bereits heute in nicht unerheblichem Umfang Arbeitskräfte aus den Beitrittsländern insbesondere als Saisonarbeitnehmer4 beschäftigt. Dabei konzentriert sich die Beschäftigung der Saisonarbeitnehmer in mehrfacher Hinsicht:

• über 90% aller Saisonarbeitnehmer sind in der Landwirtschaft bzw. verwandten Bereichen tätig;

• ebenfalls über 90% der Saisonarbeitnehmer arbeiten in Westdeutschland;

• zirka 80% aller Saisonarbeitnehmer kommen aus Polen.

Die Vermittlung (und Beschäftigung) von Saisonarbeitnehmern ist seit 1974 kontinuierlich und zum Teil sehr deutlich angestiegen, wohingegen die Erwerbstätigkeit in der Landwirtschaft - einem langjährigen Trend folgend - stetig zurückgegangen ist (vgl. Tabelle 5). Die Zahlen am aktuellen Rand verdeutlichen die mittlerweile immense Bedeutung der Saisonarbeitnehmerbeschäftigung für die Landwirtschaft (278.000 Vermittlungen bei einer Gesamterwerbstätigkeit in der Landwirtschaft von ca. 684.000 Personen). Allerdings muss berücksichtigt werden, dass Saisonarbeitnehmer nur bis zu drei Monaten pro Jahr arbeiten dürfen (siehe Fußnote 5). Dies reduziert rein rechnerisch das durchschnittliche Jahresvolumen der Saisonarbeitnehmerbeschäftigung auf zirka 70.000 Personen. Doch auch dies ergäbe einen recht hohen Beschäftigungsanteil der Saisonarbeitnehmer an der Erwerbstätigkeit in der Landwirtschaft von knapp 10%.⁵

TABELLE 5: ERWERBSTÄTIGKEIT (INSGESAMT, LANDWIRTSCHAFT), SAN-VERMITTLUNG UND ARBEITSLOSIGKEIT (LANDWIRTSCHAFT) IN DEUTSCHLAND WEST 1991-2002

Hinweis: bei Alo bis 1998 Wirtschaftszweigklassifikation der BA, ab 1999 WZ 93 (NACE) © IAB-Hö 0308
1) SAN-Vermittlungen (realisierte Vermittlungen, ohne Stornos);
alle SAN, nicht nur Landwirtschaft; in Landwirtschaft vermittelte SAN stellen über 90 % aller SAN-Vermittlungen dar.
Quellen: Erwerbstätigkeit: Eurostat (LFS), SAN: ZAV, Alo: Bundesanstalt für Arbeit (St4); eigene Aufbereitung und Berechnung

Diese Entwicklungen und der hohe Anteil der Saisonarbeitnehmer könnte die Frage aufwerfen, ob nicht hierdurch ungünstige Auswirkungen auf die Arbeitsmarktsituation inländischer Arbeitskräfte entstanden sein könnten, dass Inländer also in diesem Kontext in größerem Umfang arbeitslos geworden sein könnten. Ein Vergleich der Tendenzen von Erwerbstätigkeit, Arbeitslosigkeit und Saisonarbeitnehmervermittlung scheint jedoch eher positive Effekte der Saisonarbeitnehmerbeschäftigung anzudeuten: Gleichgültig, auf welcher regionalen Ebene diese Zusammenhänge betrachtet werden (Westdeutschland, Rheinland-Pfalz oder auch Brandenburg, vgl. die Abbildungen 1 bis 3), ist nirgendwo eine Auswirkung in Richtung Erhöhung der landwirtschaftlichen Arbeitslosigkeit zu erkennen. Im Gegenteil: trotz des deutlichen Anstiegs der Saisonarbeitnehmerbeschäftigung ist die Arbeitslosigkeit in der Landwirtschaft in den letzten Jahren eher zurückgegangen. Insbesondere gilt diese Aussage für Rheinland-Pfalz mit einem über dem Bundesdurchschnitt liegenden Anteil der Saisonarbeitnehmervermittlung (bzw. -beschäftigung). Es scheint eher so zu schein, dass die Landwirtschaft durch die Verfügbarkeit von relativ günstigen Arbeitskräften aus den Beitrittsländern gestützt wird.

	ABBILDUNG 1: ERWERBSTÄTIGKEIT (INSGESAMT, LANDWIRTSCHAFT), SAN-VERMITTLUNG UND ARBEITSLOSIGKEIT (LANDWIRTSCHAFT) ENTWICKLUNG IN DEUTSCHLAND-WEST 1991–2002 (INDEX, 1993 = 100)

	ABBILDUNG 2: ERWERBSTÄTIGKEIT (INSGESAMT, LANDWIRTSCHAFT), SAN-VERMITTLUNG UND ARBEITSLOSIGKEIT (LANDWIRTSCHAFT) ENTWICKLUNG IN RHEINLAND-PFALZ 1991–2002 (INDEX, 1993 = 100)

	ABBILDUNG 3: ERWERBSTÄTIGKEIT (INSGESAMT, LANDWIRTSCHAFT), SAN-VERMITTLUNG UND ARBEITSLOSIGKEIT (LANDWIRTSCHAFT) ENTWICKLUNG IN BRANDENBURG 1991–2002 (INDEX, 1993 BZW. 1997 = 100)

WIE VIELE GRENZPENDLER?

Nicht einbezogen in die Analysen der erwähnten Studien sind Fragen möglicher Grenzpendlergrößenordnungen. Im Vergleich mit einer allgemeinen Arbeitskräftewanderung über weite Distanz handelt es sich hier um eine besondere Situation. Denn das Charakteristische des Pendelns ist es, das die Personen an ihrem Heimatort wohnen bleiben, somit die Kostenvorteile beiderseits der Grenze nutzen können. Hieraus zu schließen, dass die Regionen an der deutschen Ostgrenze unter den Druck umfangreicher Pendlerbewegungen geraten könnten, ist nicht unbedingt plausibel. Denn:

• die Wirtschafts- und Arbeitsmarktsituation längs der Grenze stellt sich auf beiden Seiten sehr differenziert dar (vgl. Abb. 4-7, S. 39);

• sowohl auf der polnischen wie auf der tschechischen Seite der Grenze handelt es sich (mit partieller Ausnahme des nordböhmischen Gebietes) nicht um sehr dicht besiedelte Gebiete, aus denen Massen abwandern könnten;

• die nächstgelegenen Wirtschaftszentren (und potenziellen Zielgebiete für diese Form des Wanderns) sind zu weit entfernt, als dass sie noch für ein Kurzzeit-Pendeln interessant sein könnten;

• schon jetzt kann man beobachten, dass die Grenzarbeitnehmer im Rahmen der legalen Möglichkeiten entsprechend der regionalen Arbeitsmarktsituation in sehr unterschiedlichem Ausmaß beschäftigt werden.

	ABBILDUNG 4: BRUTTOINLANDSPRODUKT IN DEN GRENZREGIONEN DER BEITRITTSLÄNDER ZUR EU 2000

	ABBILDUNG 5: BRUTTOINLANDSPRODUKT PRO KOPF IN DEN GRENZREGIONEN DER EU ZU DEN BEITRITTSLÄNDERN 2000

	ABBILDUNG 6: ARBEITSLOSENQUOTEN IN DEN GRENZREGIONEN DER LME ZUR EU 2001

	ABBILDUNG 7: ARBEITSLOSENQUOTEN IN DEN GRENZREGIONEN DER EU ZU DEN LME 2001

Ausgehend von einer Analyse der innerdeutschen Wanderungsprozesse längs des vormaligen Zonenrandgebietes nach der Wiedervereinigung wurde - ebenfalls auf der Basis eines ökonometrischen Modells und mit ähnlicher ökonomischer Logik wie die oben erwähnten Studien zu den allgemeinen Migrationspotenzialen - vor kurzem eine Schätzung möglicher Grenzpendlerpotenziale durchgeführt. Auch wenn hier einige weitere methodische Vorbehalte erhoben werden müssen (unter anderem fehlende längere Zeitreihen, unterschiedliche Sprachproblematik), erscheinen die Ergebnisse nicht unplausibel (siehe Tabelle 6). Sie werden in der Tendenz auch durch Ergebnisse einer Befragung in den tschechischen Regionen längs der bayerischen Grenze bestätigt.⁶

TABELLE 6: PENDLERPOTENZIAL AUS POLEN UND TSCHECHIEN

* bei durchschnittl. Distanz von 100 km
Quelle: Alecke, Björn, Untiedt, Gerhard, Pendlerpotenzial in den Grenzregionen an der EU-Außengrenze. 
Methoden, Ergebnisse und Prognosen (Preparity, Teilprojekt D-7), o.O., Februar 2001

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die Größenordnungen möglicher Arbeitskräftewanderungen im Rahmen der EU-Osterweiterung (bei Einführung der Arbeitskräftefreizügigkeit) dürften nicht sehr umfangreich sein. Entscheidender sind eher die strukturellen Wirkungen und Konzentration dieser Migration. Auch die möglichen Entwicklungen in den Grenzregionen sind sehr differenziert zu betrachten.

Viel wichtiger dürfte es sein, die Position Deutschlands im europäischen Wettbewerb um Investitionen zu beobachten und zu verbessern. Die Europäische Kommission setzt sich in ihrem neuesten Bericht "Beschäftigung in Europa" (2003) mit diesen Veränderungen intensiv auseinander.7 Die Standorte in den neuen Mitgliedsländern dürften zunehmend attraktiv werden, da sie relativ niedrige Löhne verbunden mit steigender Qualifikation der Arbeitskräfte und besser werdender Arbeitsproduktivität anbieten.

Die zunehmende Beschäftigung von Saisonarbeitnehmern in der Landwirtschaft scheint sich eher positiv für die Gesamtentwicklung der Landwirtschaft ausgewirkt zu haben. Allerdings ist hier eine sektorspezifische Bevorzugung festzustellen, die zu strukturellen Verzerrungen geführt hat (in Deutschland und in Relation zu den Herkunftsländern der Saisonarbeitnehmer). Es ist nicht davon auszugehen, dass diese Bevorteilung der Landwirtschaft erhalten bleiben wird. Man wird sich rechtzeitig darauf einstellen müssen, dass es hier bald deutliche Anpassungsprozesse geben wird.

Beachtet werden muss bei dieser Diskussion auch die Zeitdimension, innerhalb derer sich die Entwicklung abspielen wird. Die heutigen Kandidatenländer (ohne Bulgarien und Rumänien) werden im Mai 2004 Mitglieder der EU sein. Zumindest für Deutschland und Österreich ist mit der Einführung von Übergangsfristen für Arbeitskräftefreizügigkeit zu rechnen. Dies bedeutet, dass die Freizügigkeit spätestens ab dem Jahr 2011 wirksam wird. Wegen der demographisch bedingten Entwicklungen bei unserem inländischen Arbeitskräfteangebot werden wir dann vielleicht gerne auf ein Arbeitskräftepotenzial in unserer Nähe zurückgreifen können. Allerdings müssen die Entwicklungen bis dahin beobachtet und auch gestaltet werden, gemeinsam auch mit unseren östlichen Nachbarn. Denn Wanderungen gehen selten nur in eine Richtung. Die Beitrittsländer werden bald selber Konkurrenten um qualifizierte Arbeitskräfte sein. Schon jetzt arbeiten in nennenswertem Umfang Deutsche in den Beitrittsländern. Es wird also darauf ankommen, zum einen bald die inländischen Potenziale besser zu nutzen, und zum anderen den Standort Deutschland attraktiver für qualifizierte ausländische Arbeitskräfte zu machen.

Alvarez-Plata, P./Brücker, H. u.a.: Potential Migration from Central and Eastern Europe into the EU-15 - An Update. Report for the European Commission, DG Employment and Social Affairs, Final Report. Berlin 2003; zugänglich unter: 

http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/impact_en.htm

Belke, A./Hebler, M.: EU-Osterweiterung, Euro und Arbeitsmärkte. Wien 2002

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¹ Peter Robson: The economics of international migration. London 1987, S. 65; George Borjas: Economic theory and international migration. In: International Migration Review, 3/1989, S.457ff: Willem Mole: The economics of european migration. Aldershot 1994, S. 205.

²Ausführlicher bei Peter A. Fischer/Thomas Straubhaar: Should I stay or should I go? In: Thomas Hammar u.a. (Hrsg): International migration, immobility and development. Oxford/New York 1997.

³Die EIC-Studie wurde vor kurzem aktualisiert (Alvarez-Plata/Brücker u.a. 2003). Die Ergebnisse entsprechen aber im Wesentlichen der EIC-Studie. Unlängst wurde auch eine neue Studie für das britische Home Office veröffentlicht, die in den "Normalvarianten" zu eher noch geringeren Wanderungspotenzialen für Deutschland kommt (siehe Dustmann u.a. 2003).

⁴ Den offiziellen Bestimmungen entsprechend, werden - wenn keine inländischen Arbeitskräfte zur Verfügung stehen - Arbeitserlaubnisse für Saisonarbeitnehmer für die Sektoren Landwirtschaft/Gartenbau und Hotel/Gaststätten erteilt, und zwar pro Jahr für eine Beschäftigungsdauer von maximal drei Monaten innerhalb eines Zeitraumes von neun Monaten.

⁵ Exakte Größenordnungen und Relationen sind hier nicht darstellbar, da ein größerer Teil der Saisonarbeitnehmer im Rahmen des Labour Force Surveys von Eurostat nicht erfasst sein dürfte (vgl. Hönekopp 1999 und EIC 2000). Der Saisonarbeitnehmeranteil an der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit dürfte somit eher deutlich niedriger liegen.

⁶ Vavreckova u.a. 2002.

⁷ European Commission: Employment in Europe 2003; siehe vor allem das Kapitel 3 (wage structures and determinants in an enlarged Europe