Zeitschrift 

Die Osterweiterung der EU


 

Heft 1/ 2004

Hrsg: LpB

 



 

Inhaltsverzeichnis

  Ist die EU undemokratisch und ineffizient?
 

Die erweiterte EU in der Legitimitätskrise 

 

Marcus Höreth

 


     
  Kurz vor der Osterweiterung leidet die Europäische Union unter einem Stimmungstief. Während die Volksabstimmungen in den Beitrittsländern ein durchweg positives Votum erkennen lassen, nehmen immer mehr Bürgerinnen und Bürger der Alt-Mitgliedstaaten zur Frage der Mitgliedschaft ihres Landes in der EU eine indifferente oder gar ablehnende Haltung ein. Des Weiteren sinkt die Akzeptanz der Erweiterung in den Bevölkerungen der EU-15-Staaten. Die Vertrauenskrise erstreckt sich hauptsächlich aber auf den institutionellen Bereich, auf das EU-Entscheidungssystem, das zunehmend als wenig handlungsfähig, undurchsichtig und undemokratisch wahrgenommen wird. Der Beitrag von Marcus Höreth erörtert die Legitimationsprobleme des Regierens in der EU. Die relevanten Institutionen werden danach befragt, welche Beteiligungsmöglichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger überhaupt vorgesehen sind und welche Legitimität diese Institutionen besitzen. Bleibt im Institutionengefüge alles beim Alten, wird die Erweiterung die Probleme des Regierens in der EU verschärfen. Die Handlungsfähigkeit kann nur durch effiziente, demokratisch legitimierte und starke europäische Institutionen gesichert werden. Wenn auch der Entwurf einer europäischen Verfassung in Brüssel im Dezember 2003 (noch) nicht verabschiedet wurde, könnte dieser Entwurf ein erster Schritt für positive Neuerungen sein. 

Red.

 
     

 

Die Eu leidet unter einem historischen Stimmungstief

Die immer stärker werdende Kritik an der Europäischen Union (EU), ausgedrückt in Schlagworten wie „Demokratiedefizit“, „mangelnde Bürgernähe“, „Brüsseler Kompetenzanmaßungen“, „Bürokratismus“ und „Handlungsunfähigkeit“, scheint in dem Maße stärker zu werden, wie die Integration Europas voranschreitet. Ausgerechnet vor der historischen Erweiterung der Union um zehn weitere Mitgliedstaaten am 1. Mai 2004 leidet die Integra­tionsgemeinschaft unter einem historischen Stimmungstief. Spätestens seit der Verabschiedung des von fast allen EU-Staats- und Regierungschefs als unbefriedigend angesehenen Vertrages von Nizza 2001, der bereits die EU hinreichend auf die Erweiterung vorbereiten sollte, steckt die europäische Integration in einer Dauerkrise. Neben dem Misstrauen, mit dem die Bürger der EU aufgrund ihres intransparenten und wenig demokratischen Charakters begegnen, manifestiert sich diese Krise vor allem durch die düstere Prognose, dass auf der Basis der institutionellen Regelungen im Nizza-Vertrag der Alltag der EU-25 von Entscheidungsblockaden bestimmt würde. Die EU-Staats- und Regierungschefs schienen angesichts dieser Malaise zunächst entschlossen handeln zu wollen und leiteten folgerichtig mit der Erklärung von Laeken zur Zukunft der EU (Europäischer Rat 2001) den so genannten Post-Nizza-Prozess im Dezember 2001 offiziell ein (vgl. Zervakis/Cullen 2002). Im Zentrum dieses Prozesses stand der im Feb­ruar 2002 eingesetzte Konvent zur Zukunft Europas. Hier sollten endlich die institutionellen und verfassungsmäßigen Voraussetzungen geschaffen werden, damit das Regieren in der erweiterten EU nicht nur demokratischen Grundsätzen entspricht, sondern auch die Steuerungsfähigkeit der Union nach innen und ihre Handlungsfähigkeit nach außen erhöht wird. Am Ende der Konventsberatung stand die feierliche Überreichung des „Entwurfs eines Vertrages über eine Verfassung für Europa“ (Europäischer Konvent 2003) durch den Präsidenten des Europäischen Konvents Valéry Giscard d’Estaing an den Präsidenten des Europäischen Rates am 18. Juli 2003. Die im Oktober 2003 eingesetzte und im Dezember 2003 abgeschlossene EU-Regierungskonferenz wollte auf dieser Basis der Europapolitik einen Verfassungsrahmen geben, um auf diese Weise die Krise zu überwinden. 

 

     
   
  VALERY GISCARD D’ESTAING, PRÄSIDENT DES EUROPÄISCHEN KONVENTS, AUFGENOMMEN AM 9.9.2003 IN BERLIN IM KANZLERAMT. 

Fotonachweis: picture-alliance/ZB

 

 

Ist die erweiterte EU noch regierbar?

Dieses ambitionierte Ziel konnte jedoch nicht erreicht werden, da insbesondere das Neumitglied Polen und Spanien auf ihre auf dem Europäischen Gipfel von Nizza ausgehandelte überproportionale Gewichtung ihrer Stimmen im Ministerrat nicht verzichten wollten – umgekehrt aber auch vor allem Deutschland und Frankreich nicht bereit waren, vom Prinzip der doppelten Mehrheit (Mehrheit der Mitgliedstaaten, die gleichzeitig 60 % der Unionsbevölkerung repräsentieren müssen) abzurücken, das vor allem für die bevölkerungsreichen Mitgliedstaaten Vorteile birgt. Zumindest bis ins Jahr 2009 könnte daher der von fast allen Europaexperten als ungenügend eingestufte Unionsvertrag von Nizza die Grundordnung der europäischen Politik bilden. Damit stellt sich die Frage nach der „Regierbarkeit“ (Hennis 1999) der erweiterten Union erneut – und diesmal mit noch höherer Dringlichkeit. Diese Frage beschreibt längst nicht mehr nur ein technisches Prob­lem des europäischen Politmanagements, vielmehr sind dem Regieren in der EU Legitimationsprobleme inhärent, welche die Anerkennungswürdigkeit des politischen Systems insgesamt in Frage stellen. 

 

Eindeutig positives Votum in den Beitrittsländer

Die Legitimationsprobleme Europäischen Regierens manifestieren sich in zurückgehenden Zustimmungsraten für das europäische Eini­gungswerk, insbesondere in der Alt-EU. Bemerkenswerterweise hat die EU seit dem Maastrichter Vertrag 1992 mit Akzeptanz­prob­lemen in der Bevölkerung ihrer Mitgliedstaaten zu kämpfen, obwohl sie im gleichen Zeitraum – wie die Vielzahl an Mitgliedschaftsanträgen zeigt – für viele Staaten, die noch nicht Mitglied sind, kaum attraktiver hätte sein können. Letzteres hat sich später eindrücklich bestätigt, als im Anschluss an den die Erweiterung endgültig ermöglichenden Gipfel von Kopenhagen im Dezember 2002 alle zehn Kandidatenländer dem Beitritt per Referendum (Ausnahme Zypern: Parlamentsentscheid) zugestimmt haben. 

Bei der Betrachtung dieser Zahlen fällt zunächst auf, dass in allen diesen Staaten, sieht man von Malta einmal ab, das Ergebnis der Abstimmung mit einem klaren positiven Votum ausfiel. Die Nachlässigkeit der EU-Reformbemühungen in den 1990er-Jahren führte also nicht zu einer Abkehr der mittel- und osteuropäischen Bevölkerung zum Gedanken der In­tegration in die EU. Noch herrscht dort die Erwartung vor, dass mit dem Beitritt wesentliche Vorteile verbunden sind, welche die durchaus ebenfalls erwarteten Nachteile überwiegen.

 

TABELLE 1: ERGEBNISSE DER REFERENDEN

Staat  Ja  Nein
Polen  77,45 % 22,55 %
Tschechische Republik  77,33 % 22,67 %
Ungarn  83,76 % 16,24 %
Estland  67 % 33 %
Lettland  67 %  33 %
Litauen  91,07 % 8,93 %
Slowakei  93 %  7 %
Slowenien  89,61 % 10,39 %
Malta  53,6 %  46,4 %

Quelle: Eigene Zusammenstellung. In Zypern wurde kein Referendum durchgeführt. Das Parlament des griechischen Teils der Insel stimmte am 14. Juli 2003 dem Beitritt zur EU zu.

 

Zurückgehende Zustimmungsraten in der EU-15

Ein ganz anderes Bild ergibt sich zur Frage der Akzeptanz der Erweiterung mit Blick auf die Alt-Mitgliedstaaten der EU. Je näher die Erweiterung heranrückt, desto kritischer wird sie von der Bevölkerung der noch 15 Mitgliedstaaten betrachtet. Nach den neuesten Zahlen des Eurobarometers (2003a, S. 10) unterstützen lediglich 47 Prozent der EU-Bevölkerung die Erweiterung, während 36 Prozent der Bürger die Erweiterung ablehnen. In manchen Mitgliedstaaten sind die Bevölkerungen besonders kritisch eingestellt. Neben Luxemburg und Belgien (jeweils 45 %), lehnen relative Mehrheiten der Bevölkerungen in Österreich (42 %), Großbritannien (40 %), Deutschland (42 %), und vor allem in Frankreich sogar eine absolute Mehrheit

(55 %) die Erweiterung ab. Die heftigen Kontroversen um den Irak-Krieg, bei denen sich bereits eine deutliche grundsätzliche Konfliktlinie zwischen „altem“ und „neuem“ Europa zeigte, haben sicher dazu beigetragen, dass viele Bürgerinnen und Bürger des alten Europa den Beitrittskandidaten mangelnde Solidarität mit der (Alt-)EU unterstellten. Gerade in den Bevölkerungen von Frankreich und Belgien – zwei Länder, in denen die amerikafreundlichen Positionen des „neuen“ Europa besonders stark kritisiert wurden – ist die Zustimmung zur Erweiterung stark zurückgegangen. 

Die Gründe für die mangelnde Zustimmung zur Erweiterung dürften jedoch nicht nur da­rin liegen, dass die Neumitglieder und deren vermeintlich mangelnde Europaorientierung grundsätzlich nicht akzeptiert werden, sondern vielmehr darin, dass immer mehr Bürger daran zweifeln, ob die EU überhaupt hinreichend auf die Erweiterung vorbereitet ist. Immerhin 54 Prozent der EU-Bürger glauben, dass die EU nicht gut bzw. überhaupt nicht auf die Erweiterung vorbereitet ist (Eurobarometer 2003b, S. 28). Besonders kritisch ist die Bevölkerung in Frankreich eingestellt, denn hier glauben 67 Prozent der Bürger, dass die EU nicht gut oder gar überhaupt nicht erweite­rungsfähig ist. In Italien sind es 61 Prozent und in Deutschland immerhin 55 Prozent der Bevölkerung, die diesbezüglich skeptisch sind. Diese grundsätzliche Skepsis bezüglich der Erweiterung korrespondiert mit zunehmenden Zweifeln bei der Bevölkerung in vielen Mitgliedstaaten an der Mitgliedschaft ihres Staates in der EU. Der noch immer bestehenden Mehrheit in der gesamten EU-Bevölkerung, welche die Mitgliedschaft in der EU „für eine gute Sache“ halten (48 %), stehen immer mehr Bürger gegenüber, die der Mitgliedschaft in der EU entweder indifferent oder gar ablehnend gegenüber stehen (46 %).

 

Umfrageergebnisse im Längsschnitt

Diese Zahlen sind besonders bemerkenswert, wenn man sie mit den Umfrageergebnissen der Vergangenheit kontrastiert. Während die Mitgliedschaft in der Europäischen Union in den 1980er-Jahren auf stetig wachsende Akzeptanz in der EU-Bevölkerung gestoßen ist, sind die 1990er-Jahre insgesamt von einem deutlichen Rückgang der Zustimmungsraten gekennzeichnet gewesen – ein negativer Trend, der auch in den letzten drei Jahren deutlich bestätigt wurde. So waren zum Beispiel 1989 noch 65 Prozent aller EU/EG-Bürger der Auffassung, dass die Mitgliedschaft eine „gute Sache“ ist (Eurobarometer 1989, S. 10). Dieser positive Trend wurde 1990 im Zuge des Zusammenbruchs der Sowjetunion noch fortgesetzt, denn 69 Prozent aller Europäer empfanden die Mitgliedschaft ihres Landes damals als eine „gute Sache“ (Eurobarometer 1990,S. 6). Im folgenden Jahr fand dieser Trend sogar seinen seither nie mehr erreichten Höhepunkt mit 72 Prozent Zustimmung zur Mitgliedschaft in der EU (Eurobarometer 1991,S. 8). Seitdem liegen die Zustimmungsraten deutlich niedriger – zwischen 58 Prozent im Jahre 1994 (Eurobarometer 1995, S. iii) und 48 Prozent auf dem Höhepunkt der BSE-Krise 1996 (Eurobarometer 1997, S. 10) – und erreichten jüngst wieder mit diesen 48 Prozent ihren historischen Tiefststand. Bedenkt man, dass die jüngsten Umfragen des Eurobarometers noch vor dem Scheitern des Brüsseler Gipfels erhoben wurden, so lässt dies die Annahme durchaus zu, dass die Zustimmungsraten in der Gegenwart wahrscheinlich noch deutlich niedriger liegen. 

 

TABELLE 2: ZUSTIMMUNGSRATEN IN DEN EU-15-LÄNDERN

Bevölkerung in Mitgliedstaat EU-Mitgliedschaft ist eine gute Sache EU-Mitgliedschaft  ist weder gut noch schlecht EU-Mitgliedschaft ist  eine schlechte Sache
Luxemburg  77 %  15 % 6 %
Irland  73 % 15 %   6 %
Griechenland  62 % 30 % 7 %
Spanien  62 %  27 % 7 %
Niederlande  62 % 23 % 12 %
Italien  58 % 28 % 10 %
Dänemark  57 % 19 %  22 %
Belgien  56 %  29 % 12 %
Portugal  55 % 26 % 11 %
Deutschland  46 %  34 % 10 %
Frankreich  44 % 36 % 17 %
Schweden  40 % 27 %  32 %
Finnland  39 %  37 % 22 %
Österreich  35 % 42 %  20 %
Großbritannien  28 %  30 % 29 %
EU gesamt 48 %   31 % 15 %

Quelle: Eurobarometer 2003 a, S. 8

 

Wird dem Einigungsprojekt die Unterstützung entzogen?

Bei aller Vorsicht, mit der solche Zahlen interpretiert werden sollten, so ist es doch kaum übertrieben zu behaupten, dass die EU in einer Legitimationskrise steckt. Wenn noch nicht einmal jeder zweite EU-Bürger sich dazu bekennen kann, dass die Mitgliedschaft seines Landes in der EU prinzipiell eine „gute Sache“ ist, dann wird dem europäischen Einigungsprojekt zunehmend jene „diffuse“ Unterstützung (Easton 1965) entzogen, die jede politische Ordnung – auch die EU als „neuer Herrschaftstypus“ (von Bogdandy 1993) – um ihrer Existenz willen bedarf. Die Gründe für diese Krise liegen sicher nicht ausschließlich in der Unzufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger über einzelne Politiken. Die Vertrauenskrise erstreckt sich vielmehr auf den institutionellen Bereich, auf das EU-Entscheidungssystem, das zunehmend als wenig handlungsfähig, undurchsichtig und undemokratisch wahrgenommen wird. Der bis zu Beginn der 1990er-Jahre noch konstatierte „permissive Konsensus“ zugunsten der Vergemeinschaftung (Reif 1993) – eine Form genereller diffuser Unterstützung (Easton 1965) für das Einigungswerk, die jedoch nicht tief verwurzelt ist – könnte zunehmend erodieren und sukzessive durch eine ebenso diffuse Ablehnung der EU abgelöst werden. Wesentlicher Grund hierfür dürfte sein, dass seit dem Vertrag von Maastricht die Art und Weise, wie in der und durch die EU regiert wird, als problematisch empfunden wird – zumal davon ausgegangen werden muss, dass diese Problemwahrnehmung in einer erweiterten Union noch zunehmen wird. Dass die Zustimmung zur Mitgliedschaft bei den EU-Bürgern mit höherer Bildung stärker ausfällt als bei jenen mit formal niedrigerer Bildung, ist kein Trost. Im Gegenteil: Längst sind von den EU-Politiken nicht nur die von ihr besonders profitierenden Eliten der Wirtschaft und Politik betroffen, sondern alle Bürger unabhängig von ihrem sozialen Status oder Bildungsgrad. Schon vor 34 Jahren haben Leon Lindbergh und Stuart Scheingold in einer bahnbrechenden Studie darauf aufmerksam gemacht, dass bei zunehmender Integrationsdichte die elitendominierte funktionalistische Europapolitik zugunsten demokratischer Entscheidungsmuster abgelöst werden müsste, wenn sie nicht auf die Zustimmung der Bürgerinnen und Bürger in Europa verzichten wolle (Lindberg/Scheingold 1970, S. 277). 

Der Fortgang der Integration hat diese Einschätzung eindrucksvoll bestätigt. Tatsächlich warf die EG als funktionaler Zweckverband noch bis Mitte der 1980er-Jahre keine erheblichen Zweifel an der Legitimität ihrer Existenz und der Maßnahmen ihrer Organe auf. Die am Gemeinwohl ihrer Ergebnisse orientierte Politik Jean Monnets setzte auf die Akzeptanz und Mitarbeit durch die politischen Eliten der EG-Staaten, die das Einigungsprojekt teilweise euphorisch aufnahmen: Das Einigungsprojekt schien nicht nur vorteilhaft und wünschenswert, sondern offensichtlich politisch notwendig, die Frage nach der Legitimität der EG angesichts dessen „auf das Überzeugendste beantwortet“ (Kielmansegg 1996, S. 37). Die Situation änderte sich grundlegend mit der Entwicklung der EG von einer wirtschaftlich zent­rierten und damit zugleich begrenzten Gemeinschaft zu einer zunehmend politische Züge annehmenden Europäischen Union. Die im Zuge des von Jacques Delors Mitte der 1980er-Jahre initiierten Binnenmarktprojektes unvermeidliche Vergemeinschaftung politischer Prozesse und der hiermit einhergehende Kompetenz- und Machtzuwachs auf europäischer Ebene ließ erstmals die demokratische Legitimation der EG zum erkannten Problem werden. Die elitendominierte technokratische Legitimation der EG schien zunehmend ungeeignet, das Entscheidungssystem der EG generell und abschließend demokratisch zu legitimieren. Insbesondere wurde die Machtkonzentration bei den Exekutivorganen Kommission und Ministerrat zunehmend als problematisch betrachtet und die Abwesenheit jeglicher supranationaler parlamentarischer Kontrolle als Defizit erkannt (Hänsch 1986, S. 199). Der Vertrag von Maastricht, der die Kernbereiche nationaler Politik umfasst, und die Maastricht-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG 1994) brachten die bis heute andauernde Diskussion in Gang. Längst ist anerkannt, dass sich die EU über das Stadium eines technokratisch-funktionalen Zweckverbandes hinaus zu einem eigenartigen System politischer Herrschaft entwickelt hat, welches einer hinreichenden – auch eigenen – demokratischen Legitimation bedarf .

Die kumulative Ballung der Probleme, mit der die EU derzeit konfrontiert ist – mangelnde Akzeptanz der Erweiterung einerseits, stärkere generelle Legitimationszweifel bezüglich des eigentümlichen politischen Systems der EU andererseits – erschweren die Aufgabe für die EU, sich „fit“ zu machen für die Erweiterung. Doch steckt in jeder Krise auch eine Chance (Kirt 2001), weil sie das Problembewusstsein der politischen Eliten dafür schärft, durch­greifende institutionelle Reformen angehen zu müssen, die nicht nur ein Mehr an Handlungsfähigkeit, sondern auch ein Mehr an Demokratie versprechen. 

 

Legitimationsprobleme des Regierens in der Europäischen Union

Aus dem abstrakten Befund, dass die EU in einer Legitimitätskrise steckt, lassen sich kaum konkrete Handlungsimperative ableiten, wenn nicht genauer danach gefragt wird, worauf sich die Legitimationsprobleme des Europäischen Regierungssystems im Einzelnen zurückführen lassen und wo dementsprechend angesetzt werden müsste, um eine Verbesserung der Situation herbeizuführen. Eine wesentliche Ursache für die Legitimitätskrise dürfte sein, dass die Art des Europäischen Regierens nicht den bekannten und als legitim anerkannten Mustern demokratischer Herrschaft in den Mitgliedstaaten entspricht (Lord/Beetham 2001). Das Dilemma ist einfach zu beschreiben: Während durch Kompetenzverlagerungen auf die EU-Ebene Aufgabenzuwachs und Entscheidungsmacht jenseits der nationalen Staatlichkeit dramatisch zugenommen haben, konnte die Entwicklung von demokratischen Strukturen außerhalb des zu eng gewordenen nationalstaatlichen Gehäuses mit diesem Tempo nicht Schritt halten. Zwar kann eingewendet werden, dass die EU (noch) kein Staat ist und daher weniger legitimationsbedürftig ist als der Staat. Aus diesem Grund dürfe man die EU nicht am Maßstab idealtypischer Demokratiemodelle messen, die für national verfasste Systeme entwickelt wurden (Moravcsik 2002). Doch hat die mit der Integration verbundene Übertragung von Kompetenzen auf die europäische Ebene längst ein Stadium erreicht, das es gerechtfertigt erscheinen lässt, die Einhaltung von Minimalstandards, die für den demokratischen Rechtsstaat gelten, auch für die EU einzufordern. Im Gegensatz zu den politischen Systemen der Mitgliedstaaten besitzt das Europäische Regierungssystem jedoch keine hinreichende demokratische Qualität – ein Makel, der nicht nur wiederholt in den Elfenbein-Türmen der Wissenschaft nachgewiesen wurde, sondern auch von den Bürgerinnen und Bürgern tatsächlich zunehmend so empfunden wird. Um es polemisch mit einem Bonmot zuzuspitzen: Wenn die EU einen Antrag auf Mitgliedschaft in der EU stellen würde, müsste dieser aufgrund ihres Mangels an demokratischer Qualität wahrscheinlich abgelehnt werden.

 

Der Mangel an demokratischem Input

Das legitimatorische Kernproblem der EU liegt somit in der Input-Dimension des Regierens in der EU, in der für alle Demokratien existenziellen Frage nach den Beteiligungsmodi für die Bürgerschaft – d.h. an diversen institutionalisierten Möglichkeiten, auf die legislative und exekutivische Herrschaftsausübung der Union direkt oder indirekt Einfluss nehmen und auf der Basis politischer Gleichheit aller Bürger wirksam öffentliche Kontrolle ausüben zu können. Woran sich das viel kritisierte Demokratiedefizit europäischer Politik festmachen lässt, wird auf dem Hintergrund dieser durchaus nicht zu anspruchsvoll formulierten Demokratieprinzipien mit Blick auf das institutionelle Dreieck der EU deutlich: 

Obwohl die legislative Macht des Europäischen Parlamentes (EP) durch die Vertragsänderungen von Maastricht (1992), Amsterdam (1997) und Nizza (2000) kontinuierlich aufgewertet wurde, spielt es als einzig direkt gewählte europäische Institution insgesamt noch immer eine nur untergeordnete Rolle. Das EP kann kaum die von Parlamenten erwartete demokratische Legitimation von Politik auf europäischer Ebene entfalten, da bei den Europawahlen nicht nur das demokratische Prinzip „one man one vote“ – aus verständlichen Gründen – nicht verwirklicht ist, sondern es noch immer an einem einheitlichen europäischen Wahlverfahren fehlt. Die Wahlen zum Europäischen Parlament können der europäischen Bürgerschaft auf dieser Basis kaum das Gefühl vermitteln, dass dieser Wahlakt mit einer dezidierten politischen Richtungsentscheidung verbunden ist. Weder geht – wie bei parlamentarischen Demokratien üblich – aus den EP-Wahlen eine Europäische Regierung hervor, noch kann die politische Agenda in der Europapolitik aus der Wahlentscheidung der EU-Bürger abgeleitet werden. Doch auch die Gesetzgebungsmacht des EP entspricht nicht den legislativen Befugnissen gewöhnlicher Parlamente. Zwar ist es in Politikfeldern, die nach dem Mitentscheidungsverfahren geregelt werden, gegenüber dem Rat gleichberechtigt – vor allem in der ersten Säule kann das Parlament in den meisten Politikfeldern, in denen mit qualifizierter Mehrheit entschieden wird, gleichberechtigt neben dem Rat an der europäischen Gesetzgebung mitwirken (Giering 2001). Positiv zu vermerken ist auch, dass das Parlament – wie der Rücktritt der Santer-Kommission im März 1999 gezeigt hat – seine öffentliche Kontrollfunktion gegenüber der Kommission als Teil der europäischen Exekutive wahrnimmt (Peterson 1999). Ansätze für demokratische Legitimation auf europäischer Ebene sind also durchaus gegeben. Doch auch wenn das Europäische Parlament seit Maas­tricht unzweifelhaft stetig an Bedeutung hinzu gewonnen hat – selbst in Nizza hat es zu den wenigen Gewinnern gehört – sind die meisten am Ende für die Bürgerschaft besonders relevanten und wichtigen Entscheidungen der EU noch immer zum einen das Ergebnis von Verhandlungen zwischen Regierungen, die sich mit Hilfe der Kommission zumeist hinter verschlossenen Türen auf für Außenstehende intransparent bleibende Paketlösungen, Koppelgeschäfte und diverse Ausgleichszahlungen geeinigt haben. Zum anderen resultieren sie aus weit gehend anonym bleibenden, „expertokratischen“ Entscheidungsnetzwerken, in denen politische Verantwortungsbezüge für den Bürger nicht mehr nachzuvollziehen sind. 

 

Das ambivalente Wesen der Kommission

Das zweite Demokratieproblem ergibt sich aus dem ambivalenten Wesen der Europäischen Kommission. Die supranational organisierte und agierende Kommission, die ihre Regierungsarbeit auf der Basis der bestehenden Verträge ausübt, erscheint manchem Kritiker als „Beamtenherrschaft ohne massendemokratische Grundlage. Das erweitert ihren nominellen Handlungsspielraum, mindert aber ihre Anerkennungswürdigkeit. Das Fehlen der massendemokratischen Basis ist für die klassische Beamtenherrschaft eines autoritären Staates unproblematisch; sie herrscht über Untertanen. Die Beamtenherrschaft in der EG jedoch erfasst demokratische Staatsbürger der Mitgliedstaaten; doch diesen Bürgern tritt sie nicht als legitimierte Herrschaftsinstanz gegenüber, sondern als Obrigkeit, die Politik für Untertanen betreibt“ (Schmidt 1994, S. 438). Wenn eine Institution wie die Kommission öffentliche Macht ausüben kann, woran nichts grundsätzlich verwerflich ist, möchten die Bürger freilich wenigstens verstehen, wer und was diese Institution genau ist, die diese autoritativen Entscheidungsbefugnisse hat und vor allem: warum sie hierzu legitimiert ist. Doch selbst die Wissenschaft – ja auch die Kommission selbst – ist sich hier bis heute nicht ganz sicher. Die Kommission lediglich als „Behörde“ zu bezeichnen, ist angesichts ihrer realen Entscheidungsmacht jedenfalls euphemistisch. Aber als eine echte „Regierung“, die gemeinhin anerkannten demokratischen Grundsätzen unterworfen ist, wie sie in den Mitgliedstaaten gelten, kann sie eben auch nicht begriffen werden.

 

Die über den Rat vermittelte Legitimität ist unzureichend

Drittens erscheint auch die indirekte, über den Rat vermittelte demokratische Legitimation europäischer Politik nur unzureichend. Das Diktum des Bundesverfassungsgerichts, wonach die demokratische Legitimation in der Euro­päischen Union derzeit wesentlich durch die Rückkopplung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten erfolgt (BVerfG 1994, S. 155), ist irreführend. Zwar sind es letztlich noch immer die mitgliedstaatlichen Regierungen und ihre Parlamente, welche die politische Verantwortung für die europäischen Verträge tragen – sie sind im Übrigen auch die einzigen Akteure in der europäischen Politik, die von ihren Wählern über nationale Wahlen auch effektiv zur politischen Verantwortung gezogen werden können. Auch weil im Gegensatz zur europäischen Ebene auf nationaler Ebene die strukturellen und sozio-kulturellen Voraussetzungen für eine lebendige Demokratie gegeben sind, bleiben europäisches Regieren und mit diesem die Beachtung von Prinzipien politischer Verantwortlichkeit noch immer in hohem Masse gebunden an die Rückkopplung mit den Mitgliedstaaten des euro­päi­schen Regierens (Höreth 1999, S. 94). Doch die demokratietheoretischen Prämissen einer indirekten, von den nationalen Parlamenten ausgehenden demokratischen Legitimationskette für die EU können im politischen Tagesgeschäft nur unzureichend erfüllt werden. Die Parlamente der Mitgliedstaaten sind kaum mehr in der Lage, die Europapolitik ihrer Regierungen in der Praxis kontinuierlich zu beeinflussen und zu kontrollieren (Janowski 2004) – oft sind sie deshalb faktisch bloße „Umsetzungsautomaten des Gemeinschaftsrechts“ (Weber 1993, S. 330). Doch auch wenn man rein formal argumentiert, kommen Zweifel auf, ob die Legitimationskette von den nationalen Parlamenten zur EU tatsächlich existiert: Die indirekte demokratische Rückkopplung des Rates mit den auf nationaler Ebene gewählten Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten ist höchstens für die Rechtfertigung europäischer Entscheidungen in jenen Fällen legitimationstheoretisch problemlos, in denen im Ministerrat die Einstimmigkeitsregel befolgt wird. Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass aus demokratietheoretischer Sicht das Vetorecht im Ministerrat als dessen unersetzliche Legitimationsgrundlage gilt (Weiler 1991, S. 2473). Die immer häufigere Anwendung des Mehrheitsprinzips läuft letztlich aber auf Entscheidungskonstellationen hinaus, in denen Staaten über Staaten verfügen können. Die häufigere Anwendung des Mehrheitsprinzips im Rat schwächt damit die indirekte demokratische Kontrolle durch die nationalen Parlamente, da immer die Möglichkeit besteht, dass der Repräsentant eines Mitgliedstaates überstimmt wird. In diesem Fall werden auch gegen seinen Willen in seinem Land Hoheitsakte der Union durchgesetzt. Demokratisch legitimiert ist dieser Hoheitsakt in dem betreffenden Staat jedenfalls nicht. Die Wähler und das Parlament des unterliegenden Landes können ihren Regierungsvertreter nicht zur politischen Verantwortung ziehen und somit die gegen den Willen ihrer Regierung getroffene Mehrheitsentscheidung im Ministerrat als Fremdbestimmung wahrnehmen. Noch weniger sind sie dazu in der Lage, die Repräsentanten anderer Länder für ihr Abstimmungsverhalten im Rat verantwortlich zu machen. Paradoxerweise wurde also gerade mit der durch die Einheitliche Europäische Akte 1987 erfolgte (Wieder-)Einführung der Mehrheitsregel im Ministerrat das Demokratiedefizit besonders akzentuiert. Es entstand vor allem deshalb eine Legitimationslücke, da die mit dem Mehrheitsprinzip verbundene Schwächung der indirekt über die Mitgliedstaaten vermittelten demokratischen Legitimation nicht in allen Fällen kompensiert wurde durch ein starkes und neben dem Rat als gleichberechtigtes und direkt legitimiertes Legislativorgan agierendes Europäisches Parlament. Doch auch dort, wo das Parlament seitdem gleichberechtigt mitentscheidet, ist die indirekte demokratische Legitimationskette geschwächt, weil die Ratsmitglieder bei der Beschlussfassung im Rechtsetzungsverfahren weniger auf die Vorstellungen ihrer nationalen Parlamente Rücksicht nehmen können, sondern in erster Linie nach dem „Gesetz der antizipierten Reaktion“ (Friedrich 1937) die Vorstellungen des Europäischen Parlaments von Beginn an berücksichtigen müssen, um von diesem die erforderliche Mehrheit für erwünschte Gesetzesvorhaben zu bekommen. Da im Ergebnis der noch immer dominierende Einfluss der nationalen Exekutiven in der EU nicht einhergeht mit einer entsprechenden und auf nationaler Ebene angesiedelten parlamentarisch-demokratischen Mitwirkung und Kontrolle, darf die über die Mitgliedstaaten vermittelte Legitimation europäischer Politik insgesamt nicht überbewertet werden.

 

     
   
  DIE FLAGGEN DER (ALTEN) 15 EU-MITGLIEDSTAATEN FLATTERN VOR DEM GEBÄUDE DES EUROPAPARLAMENTS IN STRASSBURG.

Fotonachweis: picture-alliance/dpa

 

 

Die prekäre Output-Legitimität: Mangel an Effizienz und Effektivität

Für die Legitimität europäischen Regierens ist nicht nur von Bedeutung, dass die Entscheidungsprozesse demokratischen Grundsätzen entsprechen, sondern auch hinreichend effizient und effektiv sind. Diese Legitimationsquelle bezieht sich auf die Output-Legitimität Europäischen Regierens, d.h. die Problemlösungsfähigkeit auf europäischer Ebene. Die EU ist, wie Werner Weidenfeld (1995, S. 1641) einmal nüchtern und völlig zu Recht feststellte, in erster Linie eine „Problemlösungsgemeinschaft“. Das bedeutet, die Union verdient in dem Maß normative Anerkennung, in dem sie in der Lage ist, diejenigen Probleme zu lösen, die im engen nationalstaatlichen Gehäuse nicht mehr adäquat bearbeitet werden können. Aus diesem Blickwinkel ist nicht die Qualität des demokratischen Prozesses als vielmehr das politische Resultat der Entscheidungsfindung relevant. In diesem Zusammenhang wird oft übersehen, dass die Gesamtheit der von der EU erbrachten Leistungen, die den Bürgerinnen und Bürgern Europas unmittelbar zugute kommen, bereits einen wesentlichen Legitimierungsfaktor darstellt. So hat etwa die maßgeblich von Jean Monnet entwickelte „Gemeinschaftsmethode“ nicht viel Demokratisches an sich (Featherstone 1994), sie ist jedoch über viele Jahrzehnte ein Erfolgsrezept des europäischen Integrationsunternehmens gewesen, dessen Legitimität bis weit in die 1980er-Jahre nie ernsthaft angezweifelt wurde. Noch heute ist die Gemeinschaftsmethode, nach der die supranationalen nicht-demokratischen Institutionen der Kommission und des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) eine besondere Rolle spielen, aus Output-Perspektive den klassischen Formen intergouvernementaler Zusammenarbeit überlegen.

 

Der für das Regieren in der erweiterten Union bis auf weiteres maßgebliche Vertrag von Nizza weist seine größten Defizite darin auf, dass die darin gefundenen Regeln für die Entscheidungsfindung nicht nur wenig transparent sind, sondern auch vielfältige Blockademöglichkeiten für widerstrebende einzelne Mitgliedstaaten bieten. Die diesbezüglich dürftigen Ergebnisse haben sicher entscheidend dazu beigetragen, dass viele Bürgerinnen und Bürger an dem Gelingen von gleichzeitiger Vertiefung und Erweiterung zweifeln. Diese Zweifel wurden zuletzt noch bestärkt, als sich auf dem Gipfel in Brüssel vom 12./13. Dezember 2003 erneut gezeigt hat, dass bei den nationalen Regierungen die „Zementierung des Status Quo an Beteiligungsrechten“ (Wessels 2003, S. 285) über den Mut geht, eine neue Architektur für eine handlungsfähigere Union zu unterstützen. Das Entscheidungssystem der EU nach Nizza verhindert aber nicht nur effizientes und effektives Regieren nach „innen“, sondern auch und gerade nach „außen“: Das mangelhafte Krisenmanagement der EU während der Irak-Krise, die Anfang 2002 begann und mit dem Einmarsch der US-Truppen am 19. März 2003 ihren Höhepunkt fand, hat die mangelnde Handlungsfähigkeit der EU in der Außenpolitik erneut überdeutlich gemacht. Die bis heute nur unzureichenden Versuche der Regierungen, Europa in der Außenpolitik „mit einer Stimme sprechen“ zu lassen, sind um so bedauerlicher, als gerade der weitere Ausbau einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)/Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) zu jenen politischen Zielen gehört, die von den Bürgern Europas besonders starken Rückhalt erfahren (Eurobarometer 2003a, S. 11–14; Flechtner 2003). 

 

Die Erweiterung als problemverschärfender Faktor

Durch die Erweiterung wird die Problematik des legitimen Regierens in der EU noch deutlich verschärft, da sie der EU vor allem besondere Schwierigkeiten hinsichtlich der effizienten „Performance“ ihrer Institutionen bereitet: „Die größte Herausforderung dürfte (...) darin liegen, die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit in der auf 25 und mehr Mitgliedstaaten erweiterten und heterogeneren Union sicherzustellen“ (Lippert 2003, S. 53). In der Output-Dimension wirft die Erweiterung besondere Probleme vor allem in jenen Bereichen auf, für die aufgrund ihrer hohen politischen Sensibilität weiterhin das Prinzip der Einstimmigkeit gilt (Steuerpolitik, Eigenmittel der Union, Innere Sicherheit, GASP/ESVP). Gerade mit Blick auf den Rat als noch immer wichtigstes Entscheidungsorgan dürfte es evident sein, dass ein Konsens unter 25 Mitgliedstaaten grundsätzlich noch schwieriger zu finden ist als in der EU-15. Doch auch dort, wo mit qualifizierter Mehrheit entschieden wird, wird die Beschlussfassung erschwert, weil Koalitionsbildungen und Interessenausgleich unter 25 Mitgliedstaaten, in denen zusammen 452 Millionen Bürger leben, schwierig zu organisieren sind. Die unterschiedliche Bevölkerungszahl der Mitgliedstaaten – vier große Mitgliedstaaten stehen 19 kleinen Mitgliedstaaten gegenüber, von denen acht Länder weniger als fünf Millionen Einwohner haben –, die größere Vielfalt der (Amts-)Sprachen, Kulturen, nationalen Identitäten und Eigenarten, machen das Regieren in Europa ebenfalls nicht leichter (Lippert 2003, S. 53). Das „Risiko von Entscheidungsblockaden“ (Maurer/Matl 2003, S. 483) erscheint daher vorprogrammiert. Aus diesem Grund wird – neben einer strafferen Organisation der Arbeitsabläufe durch eine deutlichere Trennung zwischen den legislativen und exekutiven Aufgaben des Rates und einer stärkeren Hierarchisierung zwischen den verschiedenen Ratsgremien (Fröhlich 2002) – vor allem die Ausweitung der qualifizierten Mehrheit gefordert, um die Entscheidungsfähigkeit des Rates zu verbessern. Doch die Ausdehnung der qualifizierten Mehrheitsentscheidung als Beitrag für die Stärkung der Handlungsfähigkeit der europäischen Politik darf nicht überschätzt werden – zumal in jenen Fällen, in denen bei Ausdehnung der qualifizierten Mehrheit zugleich das Europäische Parlament gestärkt wird, das Entscheidungstempo insgesamt abnimmt (Golub 1999). 

 

Ist die Effizienz der Kommission gefährdet?

Auch die Effizienz der Kommission – vor allem ihre Unabhängigkeit – dürfte unter den Bedingungen der erweiterten Union besonders gefährdet sein, zumal abzusehen ist, dass die Mitgliedstaaten von dem ehernen Prinzip „pro Mitgliedstaat ein Kommissar“ voraussichtlich nicht abrücken wollen. Gerade die neuen Mitgliedstaaten wollen unter keinen Umständen auf „ihren“ Kommissar in Brüssel verzichten. Die aufgrund der teilweise recht starken Einflussversuche der mitgliedstaatlichen Regierungen auf „ihren“ Kommissar seit langem beobachtete Gefahr, dass das durch die europäischen Verträge ursprünglich mit hoher institutioneller Unabhängigkeit gegenüber den Mitgliedstaaten ausgestattete Kollegium der Kommission zu einer Art Ständigen Vertretung der Mitgliedstaaten mutiert, während die Kabinette gewissermaßen Mini-Räte der Kommission bilden, dürfte sich unter diesen Bedingungen noch erhöhen (Spence 2001). In einer deutlich kleineren Kommission – in der nicht mehr jeder Staat Anspruch auf seinen Kommissar hat – könnten sich die einzelnen Mitglieder nicht nur besser koordinieren, leichter Übereinkünfte erzielen und insgesamt schneller, effizienter und auch eindeutiger entscheiden. Da­rüber hinaus könnten nur in einer kleineren Kommission durch die Vermeidung von Gruppenbildung die Mitglieder leichter einen Teamgeist entwickeln und aufgrund ihres dann möglich gewordenen einheitlicheren Auftretens in der Öffentlichkeit nicht nur eine effektivere Imagepflege für sich und ihre Institution betreiben, sondern auch als Kollegium jene Unabhängigkeit gegenüber den mitgliedstaatlichen Regierungen zurückgewinnen, die es benötigt, um glaubwürdig das die egoistischen Einzelinteressen der Mitgliedstaaten überwindende europäische Gemeininteresse zu vertreten. Gerade in der erweiterten Union gilt, dass aufgrund der zunehmenden Heterogenität der Interessen der Mitgliedstaaten eine von mitgliedstaatlichen Regierungen wie von parlamentarischen Mehrheiten unabhängige Kommission bei der Akkomodierung auseinanderstrebender Interessen unverzichtbarer denn je ist (Schild 2003).

 

Nimmt die generelle Demokratiefähigkeit der EU ab?

Schließlich dürfte auch die generelle Demokratiefähigkeit der Union durch die Erweiterung eher ab- als zunehmen. Demokratische Spielregeln können nur dann Legitimationskraft entfalten, wenn bei der entscheidungsbetroffenen Bürgerschaft eine hinreichend belastbare kollektive Identität vorausgesetzt werden kann. Nur dann kann etwa das Mehrheitsprinzip auch von jenen ertragen werden, deren Interessen sich beim politischen Entscheidungsfindungsprozess nicht durchsetzen können und die sich daher der Entscheidung der Mehrheit beugen müssen (Scharpf 1999). Doch nicht nur die sich auf mehreren Politikfeldern abzeichnenden Konfliktlinien zwischen „altem“ und „neuem“ Europa erschweren die Herausbildung einer übergreifenden europäischen Identität, sondern auch der immer knapper werdende Verteilungsspielraum der EU in der Agrar- und Strukturpolitik. Dass sich unter den Bedingungen einer zunehmenden Sprachenvielfalt, manifester Interessenunterschiede in vielen Politikbereichen, intensiver Bemühungen der Mitgliedstaaten um nationale Besitzstandswahrung und schließlich auch verschiedener nationaler politischer Kulturen eine über die gemeinsamen Belange einer europäischen Bürgerschaft verständigende europäische Öffentlichkeit herausbilden könnte, die von einer „transnationalen staatsbürgerlichen Solidarität“ (Habermas 1998) getragen wird, erweist sich als eine unbrauchbare, weil wenig praxisnahe politische Utopie.

 

Der Verfassungsentwurf – Blaupause für Regieren in einem erweiterten Europa?

Zuweilen drängt sich dem Beobachter der negative Eindruck auf, dass die EU-Staats- und Regierungschefs noch immer nicht hinreichend für die hier skizzierten Legitimationsprobleme sensibilisiert sind, obwohl sie es doch als „Herren der Verträge“ waren und noch immer sind, welche die Ausweitung der Politikfelder der Union in Richtung eines quasi-staatlichen Aufgaben- und Funktionenkatalogs zu verantworten haben und nicht etwa die Kommission in Brüssel. Zwar ist die Notwendigkeit der demokratischen Legitimation von den EU-Staats- und Regierungschefs grundsätzlich anerkannt worden, was nicht zuletzt im Aufgabenkatalog in der Erklärung von Laeken (Europäischer Rat 2001) zum Ausdruck gekommen ist. Noch mehr müssten sich die Regierungen darüber im Klaren sein, dass die Effizienz der Institutionen und der Entscheidungsverfahren verbessert werden muss, um nach der Erweiterung handlungsfähig zu bleiben. Da die Mitgliedstaaten angesichts der mit der Erweiterung verbundenen Sachzwänge erkennen müssten, wie wichtig starke europäische Institutionen sind, darf man durchaus mit vorsichtigem Optimismus in die Zukunft blicken. Es wäre nicht das erste Mal, dass eher unvermeidliche Sachzwänge statt guter Wille der „guten Europäer“ das europäische Integrationsprojekt entscheidend voranbringen.

Einen „Königsweg“ zur Überwindung der Legitimitätskrise werden die EU-Staats- und Regierungschefs freilich kaum finden. Die EU nach dem Vorbild der nationalstaatlichen Demokratie gewissermaßen neu zu gründen, wäre ein Irrweg, da eine solche „etatistische“ Verfassungsstrategie wahrscheinlich mehr Legitimationsprobleme erzeugen als lösen würde (Höreth 2002). Ziel sollte vielmehr sein, an den bereits bestehenden Legitimationsressourcen europäischer Politik anzusetzen und diese – in ihrem wechselseitigen Zusammenwirken – zu stärken, d.h. zu optimieren. In diesem Sinne durchaus vernünftige Ansätze zur Lösung der Legitimationsprobleme europäischen Regierens bietet der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents (ZEI 2003). Zwar wurde der Entwurf auf dem Europäischen Gipfel in Brüssel im Dezember 2003 nicht verabschiedet, dennoch bleibt dieses Dokument die Blaupause, auf deren Basis der weitere Verfassungsprozess voranschreiten wird. Tatsächlich brächte diese Verfassung einige positive Neuerungen, die sowohl das Problem der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit, als auch das Problem der demokratischen Legitimation zumindest entschärfen würde: Die Eingliederung der Charta der Grundrechte in die Verfassung, die formale Abschaffung der Säulenstruktur, die Einführung des Amtes eines europäischen Außenministers, die Verleihung einer Rechtspersönlichkeit für die EU, die Vereinfachung des Rechtsetzungsverfahrens, die erneute Aufwertung des Europäischen Parlaments zum neben dem Rat gleichberechtigten Gesetzgeber durch die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens, die systematisierende Aufteilung der Zuständigkeiten der Union in den Formen ausschließlicher, geteilter und unterstützender Kompetenzen, und schließlich die ausdrückliche Anerkennung der zweifachen Legitimierung der Union durch Bürger und Staaten – verwirklicht nicht zuletzt durch das Abstimmungsprinzip der doppelten Mehrheit – wären Schritte, die in die richtige Richtung weisen.  

Doch auf dem Weg zu einem demokratischeren und handlungsfähigeren Europa der 25 und mehr Mitgliedstaaten wird selbst die Umsetzung des Verfassungsvorschlages des Konvents noch nicht der Weisheit letzter Schluss sein können. Auf die Finalitätsfrage, d.h. die Frage, welche endgültige Verfassungsform das Ei­nigungswerk bekommen soll, gibt auch der Konventsentwurf noch keine endgültige Antwort. Die gleichzeitige Stärkung und Vermischung bzw. „Fusion“ (Wessels 2000, S. 122 ff.) gemeinschaftlicher und intergouvernementaler Entwicklungslinien auch im Verfassungsentwurf zeigt diese Unentschiedenheit in aller Deutlichkeit. Nach wie vor, vielleicht stärker denn je in der Geschichte der europäischen Integration, wird damit auch die Kontroverse um die institutionellen Leitbilder intergouvernementaler Prägung einerseits und jenen supranationaler/gemeinschaftlicher Natur andererseits anhalten. Für das legitime Regieren in einem erweiterten Europa wird es daher sehr da­rauf ankommen, die aus dieser grundsätzlichen Kontroverse resultierenden und sich mit zunehmender Integration noch weiter verschärfenden Spannungen in der gelebten Verfassungspraxis auszuhalten und offen zu bleiben für weitere Systeminnovation.

 

   
Dr. Marcus Höreth ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Zentrum für Europäische Integrationsforschung (ZEI), Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn. Er begann seine wissenschaftliche Laufbahn als 
Lehrbeauftragter am Seminar für Politische Wissenschaft an der Albert-Ludwigs-Universität in Freiburg. Seine Forschungs- und Arbeitsschwerpunkte sind: Europäische Institutionen und Institutionenentwicklung, Demokratietheorie, Verfassungspolitik im internationalen Vergleich.

 

 

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