Zeitschrift 

Die Osterweiterung der EU


 

Heft 1/ 2004

Hrsg: LpB

 



 

Inhaltsverzeichnis

  Verteilungs- und Haushaltspolitik nach der Erweiterung
 

Finanzielle Handlungsfähigkeit und Gemeinschaftspolitiken

  Barbara Lippert

 


     
  Die Osterweiterung und die damit verbundenen wirtschaftlichen sowie außenpolitischen Herausforderungen verlangen Umschichtungen im Haushalt zu Gunsten der neuen Mitglieder und zukunftsträchtiger Politikbereiche. Die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten im Jahr 2004 verstärkt den über Jahre hinweg aufgestauten Reformbedarf der Politiken und Finanzen der Europäischen Union (EU). Will man den Reformbedarf, die mögliche Reformtiefe und letztlich die Gestaltungsspielräume für Reformen verstehen, sollte man sich in der Struktur und Finanzierung des EU-Haushalts auskennen. Erst vor diesem Hintergrund wird verständlich, warum durch die Erweiterung der Druck wächst, Gemeinschaftspolitiken reformieren zu müssen. Barbara Lippert diskutiert am Beispiel der Gemeinsamen Agrarpolitik und Strukturpolitik diesen Reformbedarf und erörtert die Reformoptionen. Um die Auswirkungen der Erweiterung und möglicher Reformen auf das Budget der EU angemessen erfassen zu können, werden im Schlussteil des Beitrags drei mögliche Szenarien entwickelt und durchgerechnet. 

Red.

 
     

 

Reformbedarf der Gemeinschaftspolitiken

Die Erweiterung stellt neben dem institutionellen auch den haushalts- und verteilungspolitischen Status quo in der EU in Frage. Nachhaltige Auswirkungen sind besonders in den ausgabenstärksten Gemeinschaftspolitiken, der Agrar- und der Strukturpolitik, zu erwarten. Auf diese beiden Ausgabekategorien entfallen rund 80 Prozent des EU-Haushalts. Diese anachronistische Struktur entspricht offenkundig nicht dem Entwicklungsstand der Union und dient nicht ihrer Zielsetzung, "zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt" (Europäischer Rat Lissabon 2000, Punkt I) bis zum Jahr 2010 zu werden. Einerseits verstärkt die Erweiterung den über Jahre aufgestauten Reformbedarf der Politiken und Finanzen der EU, andererseits verhindern nationale Interessenkonstellationen und der Imperativ der Einstimmigkeit beim Abschluss von Finanzpaketen radikale Veränderungen. Deshalb werden auf politischer Ebene zumeist nur moderate Reformen diskutiert, die aber immerhin eine Trendumkehr einleiten könnten, während Experten zunehmend einen Politikwechsel und fundamentale Reformen anregen (Heinemann 1998; Weise u.a. 2002; Sapir-Bericht 2003). Nachdem die Europäische Verfassung im ersten Anlauf Ende 2003 und kurz vor dem Beitritt der zehn neuen Mitglieder nicht zustande kam, zeigt der Dreiklang "Erweiterung - Vertiefung - Finanzierung" erhebliche Dissonanzen, die die Reformdebatte belasten. Reformbedarf und Reformoptionen werden im Folgenden in Bezug auf den Haushalt der erweiterten Union und die beiden großen Gemeinschaftspolitiken Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) und Strukturpolitik diskutiert

 

Das Eigenmittelsystem des EU-Haushalts

Die Finanzierung des EU-Haushalts basiert im Wesentlichen auf vier Einnahmekategorien, wobei die EU nicht über eine eigene Einnahmequelle verfügt. Auch wenn die EU in der Regel von Eigenmitteln spricht, so besitzt sie gegenwärtig keine Steuererhebungskompetenz und verfügt auch nicht über Einnahmen, die eine für alle sichtbare europäische Komponente haben. Die größte Einnahmequelle stellen mittlerweile die auf das Bruttosozialprodukt (BSP) der Mitgliedstaaten bezogenen Eigenmittel dar. Sie bemisst sich nach der Finanzierungslücke, die sich nach der Addition der übrigen Einnahmearten ergibt. Diese sind die Mehrwertsteuer- bezogenen Eigenmittel, die auf einem für alle Mitgliedstaaten gleichen Abrufsatz beruhen und als Beitrag abgeführt werden sowie die beiden traditionellen Eigenmittel der Agrarabschöpfungen und der Zölle. Da die EU keine Kredite aufnehmen und sich nicht verschulden darf, müssen Einnahme- und Ausgabenseite ausgeglichen sein. Seit 1988 (Delors I-Paket) beschließt die Gemeinschaft eine mehrjährige finanzielle Vorausschau, in der die Eckwerte für die Einnahme- und Ausgabenseite bestimmt werden. Insbesondere legt sie die Ausgabenobergrenze fest und macht damit für die Mitgliedstaaten die jeweilige Mittelabführung an die EU, aber auch die zu erwartenden Transfers berechenbar. Die Eckwerte auf der Ausgabenseite haben unmittelbar Implikationen für die Gestaltung der GAP und der Strukturpolitik. Zumeist wird deshalb ein umfassendes Finanzpaket geschnürt, in dem auch die Grundentscheidungen über das Finanzvolumen und die Vergaberegelungen in den zentralen Gemeinschaftspolitiken enthalten sind.

 

Die Agenda 2000

Das letzte große Finanzpaket war die Agenda 2000, die im März 1999 vom Europäischen Rat in Berlin verabschiedet wurde und die Finanzierung der EU bis zum Jahr 2006 festlegte (Caesar/Scharrer 2000; Becker 2000). Damals brachten die 15 Staats- und Regierungschefs nur mit größter Mühe einen Kompromiss zustande. Die hauptsächlichen Konfliktlinien verliefen zwischen denen, die die Ausgaben einfrieren oder gar reduzieren wollten und jenen, die weiterhin eine expansive Ausgabenpolitik favorisierten. Charakteristisch für beide Seiten war, dass sie einen Top-down-Ansatz verfolgten, also vom zu verteilenden Finanzvolumen ausgingen, aber nicht umgekehrt diskutierten, was man finanzieren will und wie viel Mittel die EU dazu benötigt. Die so genannten Nettozahler plädierten für Einsparungen bei den Ausgaben und manche, vor allem Deutschland, traten darüber hinaus für eine Änderung des Eigenmittelsystems ein. 

Die Eigenmittelobergrenze wurde für den Zeitraum bis 2006 auf 1,27 Prozent des BSP (bzw. 1,24 BNP) der EU festgelegt, die jedoch bei den Ausgaben mit Werten zwischen 1,09 und 1,15 Prozent deutlich unterschritten werden sollte, damit die EU einen Finanzspielraum behält (vgl. Tabelle 1). Tatsächlich betrugen die Ausgaben 2003 nur knapp 1 Prozent. Insofern hat die Agenda 2000 den Grundsatz der realen Konstanz der Ausgaben etabliert und den Trend gebrochen, dass die EU-Ausgaben schneller wachsen als die nationalen öffentlichen Haushalte.

 

TABELLE 1: FINANZIELLE VORAUSSCHAU FÜR DIE JAHRE 2000-2006 GEMÄß AGENDA 2000

Finanzplanung in Mio. Euro 2000 2001 2002   2003  2004  2005  2006   Summe
1.Agrarpolitik 40.920 42.800 43.900 43.770  42.760 41.930  41.660  297.740
2.Strukturpolitik 32.045 31.455  30.865 30.285 29.595  29.595  29.170 213.010
davon Strukturfonds 29.430  28.840 28.250  27.670 27.080 27.080 26.660  195.010
und Kohäsionsfonds 2.615  2.615  2.615  2.615 2.515  2.515   2.510  18.000
3. Interne Politikbereiche 5.930  6.040   6.150 6.260   6.370  6.480 6.600 43.830
4. Externe Politikbereiche  4.550 4.560 4.570 4.580  4.590   4.600 4.610   32.060
5. Verwaltung  4.560  4.600 4.700  4.800 4.900  5.000 5.100 33.660
6. Reserven 900 900  650 400 400 400  400    4.050
7. Beitritts-
 vorbereitung
3.120  3.120 3.120 3.120 3.120   3.120   3.120 21.840
8. Mittel für neue Mitglieder      6,140  9.030  11.610  14.200 16.780 58.070
Gesamtbetrag Verpflichtungen 92.025 93.475 100.405 102.245 103.345 105.325 107.440  704.260
Gesamtbetrag für Zahlungen 89.600  91.110 98.360   101.590  100.800  101.600   103.840 686.900
davon Erweiterung     4.140  6.710 8.890  11.440 14.220  45.400
Mittel für Zahlungen (in % EU-BSP) 1,13% 1,12%  1,14%   1,15%  1,11% 1,09% 1,09%  
vorhandener Spielraum 0,14%  0,15%  0,13% 0,12% 0,16% 0,18%   0,18%  
Eigenmittel-
 obergrenze
 1,27% 1,27% 1 1,27% 1,27% 1,27% 1,27% 1,27%  

Quelle: Weidenfeld, W./Wessels, W. (Hrsg.): Europa von A-Z. Taschenbuch der europäischen Intergration. Bonn 2002, S. 56.

 

Beitragsrabatt und Haushaltsungleichgewichte

Beim Eigenmittelsystem stand 1999 die Abschaffung oder Reform des Beitragsrabatts, der Großbritannien seit 1984 zugesprochen wird, zur Debatte. Darüber hinaus hatte die Kommission mit Blick auf Länder wie Deutschland, Österreich, Schweden und die Niederlande Haushaltsungleichgewichte festgestellt, die diese im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten in unfairer Weise belasteten (Europäische Kommission 1998). Deshalb wurde von einigen der betroffenen Länder ein genereller Korrekturmechanismus (Kappungsmodell) erwogen. Beide Optionen wurden zwar in Berlin verworfen. Allerdings modifizierte die Agenda 2000 die Finanzierungsmodalitäten des Britenrabatts. Österreich, Deutschland, Schweden und die Niederlande finanzieren seit 2002 nur ein Viertel ihres normalen Anteils, das heißt, dass die übrigen Mitgliedstaaten und ab 2004 auch die neuen Mitglieder den Britenrabatt stärker finanzieren müssen. Vor diesem Hintergrund wird der Beitragsrabatt, an dem allein Großbritannien festhalten will, bei den nächsten Finanzverhandlungen über eine Agenda 2007 sehr wahrscheinlich wieder auf dem Prüfstand stehen. Der Bundeshaushalt hat von den moderaten Reformen der Agenda 2000 sehr profitiert. Während Deutschland 1995 noch ein Drittel des EU-Haushalts finanzierte, leistete es 2003 nur noch 22 Prozent der Beiträge. Die größten Nettozahler sind bezogen auf ihre Wirtschaftskraft gegenwärtig die Niederlande, Schweden und Luxemburg.

 

Mittel für die Beitrittsvorbereitung

Die finanzielle Vorausschau 2000-2006 berücksichtigte bereits die budgetären Effekte der Aufnahme neuer Mitglieder. Als Mittel für die Beitrittsvorbereitung (Heranführungshilfe) wurden für zehn Länder rund 22 Milliarden Euro angesetzt und für bis zu sechs neue Mitglieder ab dem Jahr 2002 58 Milliarden Euro. Diese Mittel wurden in eigenen Rubriken erfasst und vom Budget für die EU-15 abgegrenzt. Das veranschlagte Volumen der Mittel für neue Mitglieder kann im Lichte von Gutachten und Kalkulationen von Experten sowie der Forderungen der Kandidaten (IEP/TEPSA 1999, 2000) als sehr moderat angesehen werden. Kostendämpfend wirkten zwei Grundentscheidungen: Erstens wurde eine Absorptionsschwelle für Transfers aus dem EU-Haushalt bei 4 Prozent des BIP der Empfängerländer festgelegt, so dass der Mittelfluss gedeckelt werden konnte. Zum anderen sollten die neuen Mitglieder nicht in den Genuss von direkten Einkommensbeihilfen an die Bauern kommen. Diese Entscheidung hatte jedoch bei den Beitrittsverhandlungen keinen Bestand, so dass die Einkommensbeihilfen ab 2004 schrittweise ansteigend auf die neuen Mitglieder übertragen werden (Lippert 2003). Dennoch wurde das Gesamtvolumen von 58 Milliarden Euro für die neuen Mitglieder nicht überschritten, sondern sogar deutlich unterschritten: Rund 41 Milliarden Euro werden in drei statt fünf Jahren auf zehn und nicht, wie ursprünglich geplant, auf sechs Länder verteilt (vgl. Tabelle 2).

 

TABELLE 2: OBERGRENZEN DER ERWEITERUNGSBEDINGTEN MITTEL FÜR VERPFLICHTUNGEN 2004-2006 (FÜR ZEHN NEUE MITGLIEDSTAATEN; MIO. EURO ZU PREISEN VON 1999)

  2004 2005 2006    2004-2006
Rubrik 1: Landwirtschaft  1.897 3.747  4.147   9.791
davon:        
1a - Gemeinsame Agrarpolitik 327   2.032  2.322 4.681
1b - Entwicklung des ländlichen Raums  1.570  1.715 1.825 5.110
Rubrik 2: Strukturpolitische Maßnahmen 6.070  6.907  8.770  21.747
davon:        
Strukturfonds 3.453 4.755  5.948   14.156
Kohäsionsfonds 2.617 2.152  2.822   7.591
Rubrik 3: Interne Politikbereiche und zusätzliche Ausgaben für die Übergangszeit 1.457  1.428  1.372   4.257
davon:        
Bestehende Politiken 846  881 916  2.643
Übergangsmaßnahmen Nukleare Sicherheit 125  125 125  375
Übergangsmaßnahmen Aufbau der Institutionen 200 120 60  380
Übergangsmaßnahmen Schengen 286  302  271  859
Rubrik 5: Verwaltungsausgabe 503  558  612  1.673
Obergrenzen der Mittel für Verpflichtungen insgesamt  9.927 12.640  14.901  37.468
Rubrik X  1.273  1.173  940  3.386
davon:        
besondere Cashflow-Fazilitäten  1.011 744  644   2.399
vorübergehender Haushaltsausgleich 262  429  296  987
Verpflichtungen + Rubrik X  11.200 13.813 15.841  40.854

Quelle: Beitrittsvertrag. Gesetzgebungsakte und andere Rechtsinstrumente, AA 2003 endgültig, Art. 29/30 und Anhang XV, Brüssel, 4.4.2003
Lippert/IEP 2003

Die Beitrittsverhandlungen haben sich also im Wesentlichen an die Vorgaben der Agenda 2000 gehalten. Diese Budgetsicherheit ist jedoch nur bis Ende 2006 gegeben. Für die Zeit danach muss eine neue Finanzielle Vorausschau im Kreis von 25 oder sogar mehr gleichberechtigten Mitgliedstaaten ausgehandelt und spätestens Anfang 2006 verabschiedet werden. Der Kampf um die Haushaltsmittel wirft jedoch schon heute seinen Schatten voraus. 

 

Finanzielle Vorausschau und die Praxis der Finanzpakete 

Grundlage für Beschlüsse über den Haushalt der EU bilden Artikel 269 und 272 EGV. Danach verlangt jede Änderung des Systems der Eigenmittel Einstimmigkeit im Rat (auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments) und die Zustimmung der Mitgliedstaaten gemäß ihren nationalen Bestimmungen. Der jährliche Haushalt wird in einem komplizierten Zusammenspiel mit dem Europäischen Parlament vom Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen (Laffan/Shackleton 2000). Die übergreifende Finanzielle Vorausschau beruht hingegen auf einer inter-institutionellen Vereinbarung zwischen der Kommission, dem Rat und dem Europäischen Parlament, die den Rahmen für den jährlichen Budgetprozess politisch verbindlich vorgibt. Sie wird seitens der Mitgliedstaaten in der Regel vom Europäischen Rat im Konsens ausgehandelt und danach vom Rat förmlich beschlossen. Der Europäische Konvent hat in seinem Verfassungsentwurf eine Reform der Finanzverfassung vorgeschlagen. Die wichtigsten Neuerungen sind darin die Festlegung der Eigenmittelobergrenze und der Eigenmittelkategorien in einem Europäischen Gesetz, das vom Ministerrat einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschlossen und wie auch bisher von den Mitgliedstaaten ratifiziert wird. Ferner soll der bisher informelle mehrjährige Finanzrahmen im Primärrecht der Union verankert und in einem europäischen Gesetz des Ministerrats nach Zustimmung des Europäischen Parlaments mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden (Hartwig 2003, S. 522 ff.). Sollten diese Elemente beschlossen werden, würde dies zu mehr Transparenz führen.

Die nächste Finanzielle Vorausschau wird gemäß dem geltenden Vertrag von Nizza für die Jahre ab 2007 in jedem Falle noch einstimmig beschlossen werden. Deshalb werden spezifische Beschlussfassungsmodalitäten für Gemeinschaftspolitiken - so zur GAP die qualifizierte Mehrheit, allerdings zur Strukturpolitik noch Einstimmigkeit bis 1.1.2007 - quasi übergangen. Das Finanzpaket "Agenda 2007" wird nach den jetzigen Erweiterungsfahrplänen für 27 (plus Bulgarien und Rumänien) oder gar 28 Mitgliedstaaten (plus Kroatien) gelten. 

 

TABELLE 3: WIRTSCHAFTLICHE ECKDATEN DER ZEHN NEUEN EU-MITGLIEDER

  Fläche  Bevölkerung  BIP in Kaufkraftstandards 
  in 1000 km2  Einwohner/km2  pro Kopf in EURO pro Kopf, in % des EU-Durchschnitts 
Bulgarien  111  71  5 900  25 
Zypern  86  17 400  72 
Tschechische Republik  79  130  14 400  60 
Estland  45  30  10 000  42 
Ungarn  93  108  13 600  57 
Lettland  65  36  8 500  35 
Litauen 65  53  9 400  39 
Malta  0,3  1259  11 700  55 
Polen  313  122  9 500  39 
Rumänien  238  92  5 900  25 
Slowakei  49  110  11 400  47 
Slowenien  20  99  17 700  74 
Türkei  775  90  5 500  23 
EU 15  3234  117  24 010  100 
Beitretende 10  739  100,5  11 150  46 
EU 25  3973  113,9  21 910  91 

 

  Anteil der Landwirtschaft
  in % der Bruttowertschöpfung  In % der Beschäftigung
Bulgarien  12,5  10,7
Zypern  4,3  5,3
Tschechische Republik  3,7  4,9
Estland  5,4  6,5
Ungarn  4,3  6,0
Lettland  4,7  15,3
Litauen  7,1  18,6
Malta  2,8  2,3
Polen  3,1  19,6
Rumänien  13  37,7
Slowakei  4,5  6,6
Slowenien  3,3  9,7
Türkei  11,5  33,2
EU 15  2,0*  4,1**
Beitretende 10  4,3  13,2**
EU 25    5,5**

Quelle: Eurostat
* 2001*
* Europäische Kommission, Erster Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt. Unter Einbezug der Beitrittskandidaten Rumänien und Bulgarien erhöht sich der Anteil beträchtlich auf 20,8%.

 

Reformbedarf und Reformoptionen

Die Osterweiterung und die globalen wirtschaftlichen und außenpolitischen Herausforderungen verlangen Umschichtungen im Haushalt zu Gunsten der neuen Mitglieder und zukunftsträchtiger Politikbereiche. Der so genannte Sapir-Bericht schlägt beispielsweise vor, jene Bereiche besonders zu finanzieren, die wie Transeuropäische Netze, Forschung und Entwicklung sowie Bildung und Ausbildung zentral für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum in der Union sind (Sapir 2003). Ferner sind höhere Ausgaben in den Bereichen der äußeren und inneren Sicherheit sowie der Außenpolitik, insbesondere der Nachbarschaftspolitik und Entwicklungspolitik, zu veranschlagen, da die EU hier ihre Zuständigkeiten und Aktivitäten ausbaut (Dauderstädt 2004). 

Gegenwärtig beziehen einzelne Mitgliedstaaten bereits Positionen in Bezug auf den Haushalt für die Jahre 2007-2013. So fordert die deutsche Bundesregierung ebenso wie Frankreich, Großbritannien, Schweden, die Niederlande und Österreich eine Begrenzung der Eigenmittel auf 1,00 Prozent des Bruttonationalprodukts (BNP)1 der EU (Gemeinsames Schreiben Dezember 2003). Mittel in dem Moment zu kürzen, in dem die Union ihre Mitgliedszahl nahezu verdoppelt, wirkt auf den ersten Blick abwegig. Jedoch wird der Haushalt in absoluten Zahlen gemäß der Höhe des Wirtschaftswachstums ansteigen. Hinzu kommt, dass die Zwangsjacke der Maastricht-Kriterien zur Wirtschafts- und Währungsunion eine sparsame Haushaltsführung auch auf europäischer Ebene verlangt. Dagegen geht die Kommission Prodi von einem künftigen Budget zwischen 1 und 1,24 Prozent BNP aus, also zwischen 100 und 125 Milliarden Euro. Nicht verbindlich festgelegt ist außerdem die Finanzplanungsperiode. Sie könnte von sieben auf fünf Jahre verkürzt und damit an die Wahlperiode des Europäischen Parlaments und der Kommission angepasst werden. Insbesondere die Mittelempfänger sind aber an einer längeren Periode interessiert, in der sie fest mit Zahlungen rechnen können. Für eine längere Periode spricht auch, dass die Finanzverhandlungen regelmäßig die EU-Agenda überschatten und Anreize für unsachgemäße Kopplungsgeschäfte und Blockadepolitiken liefern, die insgesamt dem Integrationsprozess schaden können. Andererseits bietet eine kürzere Haushaltsplanung mehr Flexibilität.

Die Kommission ist aufgrund ihres Initiativrechts in der Vorhand und kann den Verhandlungskorridor für die Agenda 2007 eingrenzen. Haushaltskommissarin Schreyer hat bereits signalisiert, dass die Kommission den Übergang zu einem generellen Korrekturmechanismus vorschlagen wird, in den dann auch Großbritannien einbezogen würde. Einer solchen Änderung des Eigenmittelbeschlusses müsste allerdings auch das britische Unterhaus zustimmen. Darüber hinaus bleibt die Option einer autonomen Einnahmequelle, die zumeist als EU-Steuer bezeichnet wird, in der Debatte. Jedoch gibt es auf Seiten der Politik und Wissenschaft erhebliche Bedenken, da über den EU-Haushalt bislang kaum öffentliche Güter (wie Sicherheit) finanziert werden, sondern er weit gehend distributive Funktionen hat. Solange die Haushaltsstruktur nicht deutlich verändert wird, ist das jetzige Beitragssystem vorzuziehen (Heinemann 2003). Vor dem Hintergrund dieser Eckwerte wächst die Reformnotwendigkeit in der Agrar- und Strukturpolitik.

 

Auswirkungen der Erweiterung auf die Agrarpolitik

Bei jeder Erweiterungsrunde stellte die Eingliederung neuer Mitglieder in die Gemeinsame Agrarpolitik (und die Fischereipolitik) eine hohe Beitrittshürde dar (Josling 1998). Das liegt vor allem daran, dass die GAP ein hochkomplexes Regelwerk der Markt- und Preispolitik entwickelt hat, das vom Rat, also den Mitgliedstaaten und der Kommission gesteuert wird. In den letzten Jahren sind zunehmend Umverteilungs- (direkte Einkommensbeihilfen) und strukturpolitische Komponenten (ländliche Entwicklung) in die GAP eingeführt worden. Die traditionellen Marktordnungen sind mit der Entwicklung der Weltmarktpreise konfrontiert, und die GAP muss sich insgesamt an die Vereinbarungen der WTO anpassen. In der Vergangenheit hat jedoch der kombinierte Druck von WTO-Verhandlungen und Erweiterung nur zu kleinen Reformschritten geführt.

Da die zehn neuen Mitgliedstaaten relativ große, wenn auch von Land zu Land variierende, Agrarsektoren mit hohen Quoten von Erwerbstätigkeit (durchschnittlich 13,2 Prozent gegenüber 4,1 Prozent in der EU-15) bei unterdurchschnittlicher Produktivität haben, werden die neuen Mitglieder wohl nicht das Reformlager in der EU stärken (siehe Tabelle 3). Der von den Beitrittskandidaten, besonders Polen und Ungarn, hart geführte Kampf um die Direktzahlungen zur Einkommensunterstützung der Bauern signalisierte2, dass die neuen Mitglieder dauerhaft mit hohen Einnahmen aus dem Agrarhaushalt rechnen. Dafür wurde in dem Beitrittsvertrag ein Grundstein gelegt. Ferner sind im Beitrittsvertrag Vorfestlegungen bis 2013 in Bezug auf die Obergrenze des Agrarhaushalts getroffen worden, die an der Besitzstandswahrung und nicht an Reformen orientiert sind.

 

Reformbedarf und Reformoptionen

In der Folge der so genannten Halbzeitbewertung der GAP durch die EU-Kommission hat der Agrarministerrat im Juni 2003 Reformen beschlossen, die als Schritte zur Umsteuerung der GAP von der Verteilungsmaschinerie zur verbraucher- und umweltorientierten GAP gewertet werden. Zentrale Elemente sind: 

  • Die Entkopplung der Subvention von der Produktion (beim Ackerbau mindestens 
    75 Prozent, aber die Viehhaltung ist nicht einbezogen).

  • Für Preissenkungen wird ein Ausgleich durch Direktbeihilfen gezahlt, die stufenweise abgebaut werden: bis 2013 Kürzung um 19 Prozent für Großbetriebe und 12,5 Prozent für mittlere Betriebe.

  • Die Preissenkung für Milchpulver um 15 Prozent wie allerdings bereits 1999 beschlossen.

  • Die Preissenkung für Butter um insgesamt 25 Prozent.

  • Die Preissenkung für Getreide scheiterte am Widerstand Frankreichs. Vereinbart wurde aber die Halbierung der Lagerzuschüsse für Getreide.

  • Die Verlängerung der Milchquoten bis 2015 und Zusatzmengen für die meisten Mitgliedstaaten.

  • Eine so genannte Modulation: Umschichtung von 5 Prozent aller Direktzahlungen in Programme der ländlichen Entwicklung. 

Diese Reformen führen zunächst nicht zur Ausgabensenkung. Bis 2013 wird mit einem Anstieg der Mittel für Direktzahlungen und für die Marktpolitik auf maximal 48,5 Milliarden Euro gerechnet. Bereits von 2007 an werden deshalb Ad-hoc-Beschlüsse zur Einhaltung der Obergrenzen notwendig. Das Europäische Parlament wird nach einer möglichen Abschaffung der Unterscheidung zwischen obligatorischen und nicht-obligatorischen Ausgaben im Haushalt der EU zwar auch über die Agrarausgaben mitentscheiden, jedoch weiterhin nicht die Marktordnungen festlegen. Somit bleibt der Einfluss auf das Finanzvolumen und die Ausrichtung der GAP begrenzt.

 

Interessenkonstellationen verhindern die Rückführung des Agrarhaushalts

Die Interessenkonstellation ist bei der GAP weniger komplex als bei der Strukturpolitik. Jedoch sind die Interessen der Bauern in Verbänden und Parteien stark organisiert und setzen die Regierungen unter Druck, für diese (Wähler-)Klientel Erfolge nach Hause zu holen. Deshalb ist eine radikale Rückführung des Agrarhaushalts wenig wahrscheinlich. In den neuen Mitgliedstaaten existieren erhebliche Modernisierungsrückstände und ein enormer Investitionsbedarf. Die mittelfristig zu erwartenden Produktionssteigerungen werden jedoch zu einer weiteren Belastung für die GAP führen. Hinzu kommt, dass die freigesetzten Arbeitskräfte aus der Landwirtschaft von den Arbeitsmärkten nicht direkt aufgenommen werden können. Die Arbeitslosigkeit ist schon heute vor allem in den unterentwickelten und von unrentablen kleinen Landwirtschaften dominierten Regionen der neuen Mitgliedstaaten (z.B. in Ostpolen) sehr hoch. Vor diesem Hintergrund ist der Ausbau des Pfeilers "ländliche Entwicklung" in der Zukunft sehr wahrscheinlich. 

Darüber hinaus werden einige Mitgliedsstaaten ihre Forderungen nach einer Rückverlagerung von Ausgaben und Aufgaben auf die nationale Ebene verlangen. Bei den Agenda 2000-Verhandlungen war die nationale Ko-Finanzierung von Direktbeihilfen noch abgelehnt worden. Vor allem Frankreich interpretierte dies als Renationalisierung und Aufkündigung einer zentralen Geschäftsgrundlage der Integrationspolitik. Eine solche Option wäre auch für die nationalen Haushalte der neuen Mitglieder eine große zusätzliche Belastung. Allerdings versprechen sich Reformanhänger, dass nur auf nationaler Ebene genügend Druck für einen Abbau von Agrarsubventionen erzeugt werden kann. 

 

Dreh- und Angelpunkt bleiben die Direktzahlungen

Dreh- und Angelpunkt für die Ausgabenreduzierung in der GAP bleibt die Behandlung der Direktzahlungen, auf die heute zwischen 75 und 80 Prozent der Haushaltslinie für die GAP entfallen. Neben der Ko-Finanzierung aus nationalen Mitteln, wie es mit bis zu 50 Prozent in der Strukturpolitik üblich ist, käme prinzipiell ein über mehrere Jahre gestreckter schrittweiser und vollständiger Abbau der Zahlungen in Betracht. Die neuen Mitglieder, die ja gemäß den Regelungen des Beitrittsvertrages schrittweise in das System der Direktzahlungen integriert werden, könnten Transfers für die Entwicklung des ländlichen Raumes statt direkter Einkommensbeihilfen für die Bauern erhalten. Denn direkte Einkommenstransfers an die Berufsgruppe Landwirte führen angesichts zu erwartender Steigerungen der Lebensmittelpreise in den neuen Mitgliedstaaten zu erheblichen verteilungspolitischen Ungleichgewichten. Allerdings hat die EU-15 auf eine französisch-deutsche Initiative hin den Weg zu einer üppigen Absicherung der Ansprüche auf Direktzahlungen für alte und neue Mitgliedsstaaten beschritten. 2006 ergibt sich eine nominale Gesamtsumme von rund 45 Milliarden Euro für die EU-25 (davon 2,5 Milliarden Euro für die zehn neuen Mitglieder). Für die Jahre 2006-2013 soll sich der Betrag auf zirka 50 Milliarden Euro erhöhen (Brückner/Weise 2002). Die Agrarausgaben für die zehn neuen Mitglieder werden aus einem so genannten Inflationsausgleich von 1 Prozent auf die Gesamtsumme finanziert. Insofern hat sich die Besitzstandswahrung der Altmitglieder durchgesetzt. Ähnlich werden die neuen Mitglieder auf Gleichbehandlung pochen und keine Reformkräfte entfalten.

 

Auswirkungen der Erweiterung auf die Strukturpolitik

Grundlage der EU-Strukturpolitik sind die in den EU-Verträgen formulierten Ziele, "den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern" (EGV, Artikel 2, auch EUV, Artikel 2). Erst mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 war das Ziel wirtschaftlicher und sozialer Kohäsion in die Gemeinschaftsverträge eingeführt worden. Der Ursprung der verschiedenen Fonds3, aus denen strukturpolitische Maßnahmen finanziert werden, liegt bei der ersten Norderweiterung 1973. 1975 machten die Strukturfonds nicht mehr als 5 Prozent der EG-Ausgaben aus. Auch die Süderweiterung brachte mit der Verdopplung der Strukturmittel (im Delors I-Paket 1988-1993) und mit der Einführung des Kohäsionsfonds4 1993 (Delors II-Paket 1993-1999) dauerhafte Neuerungen. Die EFTA-Erweiterung von 1995 hat als neue Zielregion die dünn besiedelten arktischen Gebiete eingeführt. Allein die Osterweiterung hat bisher keine einschneidenden strukturpolitischen Ergänzungen und Innovationen gebracht. Allerdings werden die Förderinstrumente, die in den Neunzigerjahren im Rahmen der Heranführungshilfe geschaffen worden sind, teilweise über den Beitrittstermin hinaus noch fortgesetzt. Mit der so genannten Schengen-Fazilität für die Kontrolle an den Außengrenzen sowie Sondermitteln für die nukleare Sicherheit und den Verwaltungs- und Institutionenaufbau sind spezielle Lösungen für eine Übergangszeit entwickelt worden. 

Die Strukturpolitik gehört zu den Feldern mit der größten Ausgabendynamik. Der Anteil am EU-Budget stieg von 17,5 Prozent im Jahre 1988 auf 35,7 Prozent im Jahr 1999. Die Strukturpolitik ist unterdessen zu einem Symbol der Solidarität unter den Mitgliedstaaten stilisiert worden. Der mit EU-Mitteln finanzierte Bau von Autobahntrassen hat möglicherweise das Gefühl der Zusammengehörigkeit gestärkt, andererseits aber auch zu einer Politik nach dem Gießkannenprinzip geführt. So lebten 2002 zirka 45 Prozent der Unionsbevölkerung in Förderregionen der EU. Alle Mitgliedstaaten der EU-15 außer Luxemburg und Dänemark haben zumindest eine Region, die Fördermittel erhält. Ein Problem ist also die mangelhafte Konzentration der Mittel. In der Agenda 2000 ist eine Reduktion bzw. Zusammenfassung der Ziele von sechs auf drei beschlossen worden. Dennoch wird weiterhin die Inkonsistenz der zahlreichen Förderinstrumente und Ziele kritisiert (vgl. Tabelle 4). Zudem bleibt der Nachweis eines europäischen Mehrwerts gegenüber nationalen Aktivitäten, also die Begründung einer Maßnahme auf gemeinschaftlicher Ebene, schwierig und politisch kontrovers.

 

TABELLE 4: EU-STRUKTURPOLITIK - ZIELE

Ziel 1: Förderung von Regionen mit Entwicklungsrückstand. Ein Rückstand besteht, wenn das BIP je Einwohner weniger als 75 Prozent des EU-Durchschnitts beträgt. Das Ziel 1 der Strukturfonds ist die wichtigste Priorität der europäischen Kohäsionspolitik. Daher werden mehr als zwei Drittel der Mittel der Strukturfonds (über 135 Milliarden Euro) zur Beseitigung des Rückstands verwendet. Zwischen 2000-2006 erhalten rund fünfzig Regionen (mit 22 Prozent der europäischen Bevölkerung) eine Förderung. Kennzeichen der so genannten "Ziel-1-Regionen" sind ein geringes Investitionsniveau, eine überdurchschnittliche Arbeitslosenquote, ein Mangel an Dienstleistungen für Unternehmen und Privatpersonen. Etwa zwei Drittel der Fördermittel entfallen auf Ziel 1.

Ziel 2: Wirtschaftliche und soziale Umstellung von Gebieten mit Strukturproblemen. Diese ländlichen oder städtischen Gebiete befinden sich in Regionen, deren Entwicklungsniveau über dem gemeinschaftlichen Durchschnitt liegt. Dennoch sind sie durch diverse sozioökonomische Probleme gekennzeichnet wie Deindustrialisierung, hohe Arbeitslosigkeit, Bevölkerungsrückgang, Krisensituation in den Städten oder von Fischerei abhängigen Gebieten. Etwa 10 Prozent der Fördermittel entfallen auf Ziel 2.

Ziel 3: Anpassung und Modernisierung der Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungspolitiken und Systeme auf der Grundlage der nationalen Beschäftigungspläne. Somit umfasst Ziel 3 regionenunabhängig ein breites Spektrum von Maßnahmen mit folgenden Zielsetzungen:

  • Förderung aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit;
  • Förderung des Zugangs zum Arbeitsmarkt unter besonderer Berücksichtigung der von sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen;
  • Förderung der Beschäftigungsfähigkeit mit Hilfe der Aus- und Weiterbildungssysteme;
  • Förderung von Maßnahmen zur Vorwegnahme und Erleichterung der Anpassung an wirtschaftliche und soziale Veränderungen;
  • Förderung der Chancengleichheit von Männern und Frauen.

Etwa 13 Prozent der Fördermittel entfallen auf Ziel 3.

Quelle:  http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_de.htm ; Weidenfeld/Wessels 2002, 321 ff.

 

Ein anderes Problem liegt darin, dass die EU bislang keinen funktionierenden Graduierungsmechanismus gefunden hat, der bewirkte, dass Mitglieder aus der Förderung herauswachsen, sobald sie die entsprechenden Konvergenzerfolge aufweisen. Die EU hat als Gradmesser für die Förderung vor allem die Einkommensunterschiede herangezogen und nimmt jene Regionen in die Höchstförderung "Ziel-1", die unter 75 Prozent des durchschnittlichen BIP pro Kopf der EU liegen. Auf die einschlägigen Makro-Förderregionen - Griechenland, Spanien, Irland, Portugal und Ostdeutschland einschließlich Ost-Berlin sowie das Mezzogiorno in Italien - entfallen etwa 68 Prozent aller Strukturmittel (Sapir 2003, S. 59). Durch diese Förderung soll den wettbewerbsschwachen Regionen in der EU eine bessere Teilhabe an der vertieften Integration im Binnenmarkt und der Wirtschafts- und Währungsunion ermöglicht werden.

 

Konkurrenz zwischen alten und neuen Förderregionen

Die Erweiterung wird erhebliche Auswirkungen auf die Ziel 1-Regionen haben, da mit dem Beitritt von zehn relativ armen Ländern das durchschnittliche BIP der EU absinken wird und alte Förderregionen dann als relativ wohlhabender eingestuft werden (siehe Schaubild 1). Das beträfe in der EU-15 immerhin 18 (mit rund 21 Millionen Einwohnern) der insgesamt 48 Regionen mit Ziel-1 Förderung. Die alten Förderregionen argumentieren, dass dieser "statistische Effekt" eine Anpassung der Kriterien verlangt. So würde ohne Anpassung nahezu ganz Ostdeutschland aus der Förderung fallen (Positionspapier 2006).

 

SCHAUBILD 1: BIP PRO KOPF (KKS), 2001

 

In der erweiterten EU werden 76 Regionen oder ein Viertel der Bevölkerung unterhalb der Schwelle von 75 Prozent des europäischen Durchschnitts liegen. Es wird damit gerechnet, dass zirka 150-200 Milliarden Euro im Zeitraum 2007-2013 allein für die neuen Mitgliedstaaten veranschlagt werden müssen. 

 

Reformbedarf und Reformoptionen

Anders als bei der Agrarpolitik liegt der Reformbedarf und das Reforminteresse aus Sicht vieler Mitgliedstaaten bei der Strukturpolitik nicht auf der Hand, obwohl der europäische Mehrwert regionaler Förderpolitik nicht immer ersichtlich ist. Eine äußerst komplexe Interessenkonstellation wirkte in der Vergangenheit als Reformbremse. Zwischen den Interessen der Empfänger-Region, der jeweiligen nationalen Ebene sowie unter den Mitgliedstaaten muss ein Kompromiss gefunden werden. In der Vergangenheit hat dies zu einer großen Unübersichtlichkeit von Förderzielen und -instrumenten geführt. Zudem wurde die Strukturpolitik als Reservoir für Kompensationen an Länder genutzt, die eine ungerechtfertigt hohe Nettobelastung hatten oder die bei Paketlösungen finanzielle Zugeständnisse für Entgegenkommen auf anderen Feldern aushandeln konnten.

Mit Blick auf die nächste Förderperiode ist zunächst das künftige Volumen für die Strukturpolitik strittig. Kommissar Barnier fordert 0,45 Prozentpunkte. Geht man von einem Einfrieren der Ausgaben auf dem gegenwärtigen Niveau von etwa 1 Prozent BNP aus, wäre das fast die Hälfte des gesamten EU-Budgets. Die strukturpolitische Antwort auf die Erweiterung wäre demnach eine Ausweitung des Fördervolumens, was die Nettozahler in der Regel ablehnen.

Weniger kontrovers ist auf den ersten Blick die Konzentration der Mittel auf die ärmsten Regionen, also die neuen Mitglieder. Das könnte jedoch die Abschaffung der Ziele 2 und 3 zur Folge haben und würde zum Beispiel bedeuten, dass die Städte des Ruhrgebiets ab 2007 keine Förderung mehr für den Strukturwandel erhielten. In der Diskussion ist auch eine radikale Reorganisation der Fonds. Der Sapir-Bericht schlägt die Einrichtung von drei Fonds - Wachstumsfonds, Konvergenz-Fonds, Restrukturierungsfonds - vor (Sapir 2003, S. 166). Auch die Kommission überlegt, wie durch einen "Wachstumsfonds" die arbeitsmarktpolitischen Elemente und Ziele der Lissabon-Strategie durch die EU-Strukturpolitik unterstützt werden könnten. Problematisch ist, dass im Sinne der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit die Empfänger von EU-Transfers eher die ohnehin leistungsstarken aber nicht die schwachen Regionen und Sektoren wären. Wettbewerbs- und Verteilungslogik geraten hier in Widerstreit. Eine andere radikale Reform wäre die Einführung eines Nettofonds, also eines ungebundenen reinen Finanzausgleichs, so wie er in der Bundesrepublik Deutschland zwischen den Ländern praktiziert wird (Heinemann 2000). Dagegen wird eingewandt, dass dann die ohnehin begrenzte Implementierungskontrolle und der Einfluss der Union auf die Verwendung der Mittel weiter zurückginge. Zudem würde das Interesse und die Identifikation der Nicht-Empfänger an der Strukturpolitik und ihrer Gestaltung immer geringer werden. Mit Blick auf den Zusammenhalt und das fortbestehende Interesse aller Mitgliedstaaten an der Strukturpolitik wird zumeist vorgeschlagen, im Prinzip an horizontalen Gemeinschaftsprogrammen festzuhalten, die allen zugute kommen können.

Strittig ist ferner, ob Mitgliedstaaten oder wie bisher Regionen gefördert werden sollen, d.h. ob der nationale oder regionale Wohlstand bei der Förderung zugrunde gelegt wird. Mitgliedstaaten, die wie Deutschland (Ostdeutschland) oder Italien (Mezzogiorno) große regionale Disparitäten haben, würden bei Heranziehung des nationalen Wohlstands weniger oder gar keine Förderung erwarten können. Die Fortführung oder Aufhebung der 4 Prozent Kappung der Transfers aus dem EU-Haushalt, die übrigens für alle, nicht nur die neuen, Mitgliedstaaten gilt, steht ebenso zur Debatte wie die Kontinuität der Hilfe in den Ziel-1 Gebieten der heutigen EU-15, die vom so genannten statistischen Effekt betroffen sind. Wahrscheinlich ist, dass ein allmähliches Auslaufenlassen im Rahmen von Übergangsregelungen vereinbart wird. Die Entscheidungen zu diesen beiden Fragen werden große Auswirkungen auf der Ausgabenseite haben.

 

Reformszenarien 

Um die Effekte von Erweiterung und Reformen auf das Budget der Europäischen Union zu erfassen, wurden vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung Berlin in Zusammenarbeit mit dem Institut für Agrarökonomie Göttingen und dem Institut für Europäische Politik Berlin Gesamtszenarien für den Haushalt der Europäischen Union der Jahre 2007 und 2013 abgeleitet und durchgerechnet (Weise u.a. 2002).

 

Szenario 1: Status quo EU-27

Das Szenario Status quo EU-27 spiegelt die finanziellen Effekte einer Erweiterung um zwölf Beitrittsländer (also inklusive Bulgarien und Rumänien) unter unveränderter Anwendung der heute gültigen Regeln wider. In der Strukturpolitik bedeutet dies, dass sich nur Regionen für die Höchstförderung qualifizieren, die ein BIP pro Kopf von bis zu 75 Prozent des EU-Durchschnitts aufweisen. Das durch die Erweiterung statistisch gesunkene BIP pro Kopf (minus 18 Prozent) schlägt in diesem Szenario voll durch: Spanien und Griechenland behalten nur ein gutes Drittel ihres Förderumfangs, Portugal, Italien und Deutschland nur ein Zehntel. Insgesamt fallen 23 Regionen mit 43 Millionen Einwohnern aus der Ziel-1-Förderung heraus. Die Neumitglieder erhalten mit ihrem Beitritt die vollen Direktzahlungen zur Stützung der Einkommen der Landwirte aus dem europäischen Agrarhaushalt und sind dementsprechend zur vollen Flächenstillegung verpflichtet.

 

Szenario 2: Moderate Reform EU-27

Das Szenario Moderate Reform EU-27 zeichnet sich durch moderate Reformen in der GAP und in der Strukturpolitik in einer erweiterten Union aus. In der Strukturpolitik wird die Einkommensschwelle, die für die Ziel-1-Förderung ausschlaggebend ist, von 75 Prozent auf 80 Prozent des EU-Durchschnitts angehoben. Damit wird auf den Umstand reagiert, dass viele der heutigen Ziel-1-Regionen in der erweiterten Union ihren Förderstatus verlieren, da das durchschnittliche BIP pro Kopf der EU-27 um etwa 18 Prozent5 unter dem der EU-15 liegt. Trotzdem fallen einige der heutigen Empfänger aus der Förderung heraus, da eine volle Kompensation des abgesunkenen EU-Durchschnitts erst bei zirka 86 Prozent gegeben wäre. Zudem wird der Anteil der "sonstigen Förderung" an den Strukturfonds von 30 Prozent auf 10 Prozent gesenkt. Dies betrifft in erster Linie die Unterstützung für altindustrielle Räume, auch wenn diese Gebiete ein BIP pro Kopf von mehr als 75 Prozent des EU-Durchschnitts aufweisen, sowie arbeitsmarktpolitische Programme. Die Direktzahlungen zur Einkommensstützung in der Landwirtschaft bleiben in diesem Szenario zwar erhalten, werden aber zu 50 Prozent aus den nationalen Haushalten der Mitgliedstaaten kofinanziert. Damit sinkt der Anteil der Ausgaben für die Landwirtschaft am EU-Haushalt. 

 

Szenario 3: Entschiedene Reform EU-27

Das Szenario Entschiedene Reform EU-27 sieht tiefgreifende Reformen in der Agrar- und Strukturpolitik vor. Nur noch die Mitgliedstaaten, deren nationales (!) BIP pro Kopf deutlich unter 90 Prozent des EU-Durchschnitts liegt, werden eine prioritäre strukturpolitische Förderung erhalten. Der Abbau regionaler Disparitäten innerhalb eines Mitgliedstaates wird entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip als nationale Aufgabe gesehen. In der GAP werden für die heutigen Mitgliedstaaten die Direktzahlungen ab 2005 von der Produktion entkoppelt und schrittweise bis 2017 vollständig abgebaut. Von 2005 an sinken die Direktzahlungen um jährlich 8 Prozent ihres im Jahr 2004 erreichten Ausgangswertes. Der völlige Abbau der Direktzahlungen im Jahr 2017 wird erst nach Ende des hier betrachteten Szenariozeitraums abgeschlossen sein. Die neuen Mitglieder der Union erhalten statt Direktzahlungen so genannte Transferzahlungen für entkoppelte agrarpolitische Maßnahmen ihrer Wahl. Die Transferleistungen werden zu Beginn auf 50 Prozent des Gesamtbetrags, der jedem Beitrittsland zugestanden hätte, wenn volle Direktzahlungen gezahlt worden wären, bemessen. Als Ausgangswert werden die vollen Direktzahlungen an die Beitrittsländer im Jahr 2007 herangezogen, da in diesem Jahr die Direktzahlungen für Milch ihr volles Niveau erreicht haben. Diese Zahlungen werden von 2011 an um jährlich 15 Prozent des Ausgangswertes gekürzt und laufen somit 2017 aus. In der GAP erhalten die neuen Mitglieder im Jahr 2013 7 Milliarden Euro und die alten 24 Milliarden Euro.

In allen Szenarien wurden substanzielle Übergangsregelungen für die Regionen berücksichtigt, die aus der strukturpolitischen Förderung herausfallen. Diese Förderung wird bis 2013 schrittweise abgebaut. Zugleich ergibt sich ein gegenläufiger Effekt auf das EU-Budget, da die Strukturfondstransfers an die neuen Mitglieder nach deren Beitritt allmählich auf die endgültige Höhe heraufgefahren werden. Ausgabendämpfend wirkt sich in allen Szenarien die Anwendung der in der Agenda 2000 festgelegten Obergrenze von 4 Prozent des nationalen BIP zu nominellen Kursen für die EU-Transfers aus. Die Deckelung der Transferzahlungen wird mit den begrenzten Absorptionskapazitäten begründet und trifft vor allem die neuen und relativ armen Mitglieder aus Mittel- und Osteuropa.

 

TABELLE 5: FINANZIELLE EFFEKTE DER SZENARIEN IM ÜBERBLICK

Szenario  EU-Haushalt - operative Ausgaben*  Strukturpolitik  Agrarpolitik
  BIP in Mrd. € Anteil am EU-BIP in % Ausgaben in Mrd. €  Anteil am EU-BIP in % Ausgaben in Mrd. € Anteil am 
EU-BIP in %
Status quo EU-27            
Im Jahr 2007 90 (29) 0,92 27 (12)   0,28   58 (16) 0,59
Im Jahr 2013  86 (37) 0,78 28 (22) 0,25 52 (14)  0,47
Moderate Reform EU-27            
Im Jahr 2007 75 (24) 0,76   28 (12) 0,29  41 (11)  0,42 
Im Jahr 2013 76 (33) 0,69  33 (22)  0,30 37 (9)  0,33 
Entschiedene Reform EU-27            
Im Jahr 2007  79 (23) 0,81  25 (11) 0,25   49 (11)  0,50 
Im Jahr 2013 64 (30)  0,57  26 (22) 0,23  31 (7)  0,28 
Angaben in Mrd. € in Preisen von 1999 ( ) Anteil der Beitrittsländer

Quelle: Berechnungen des DIW * Struktur- und Agrarpolitik sowie interne Politiken

 

Die Szenarien im Vergleich

Bemerkenswert ist, dass in allen Szenarien die Ausgaben aus dem EU-Haushalt für die Agrarpolitik zurückgehen. Sie sinken im Szenario Status quo EU-27 von 58 Milliarden Euro (2007) auf 52 Milliarden Euro (2013), bei moderater Reform der Agrarpolitik von 41 Milliarden Euro (2007) auf 37 Milliarden Euro (2013) und bei entschiedener Reform von 49 Milliarden Euro (2007) auf 31 Milliarden Euro (2013). 

Die Beitrittsländer erhalten in allen Reformszenarien in der Strukturpolitik zirka 22 Milliarden Euro pro Jahr am Ende des Szenarienzeitraums 2013. Ohne die festgesetzte 4-Prozent-Obergrenze im Mittelzufluss würden die Betrittsländer 41,3 Milliarden Euro pro Jahr an Strukturzahlungen erhalten. In der Agrarpolitik belaufen sich die Zahlungen im Jahr 2013 auf 7 Milliarden (entschiedene Reform) bis 14 Milliarden Euro (Status quo EU-27). Auch hier brächte die Fortführung des Status quo mehr ein. Insgesamt erreichen die operativen Ausgaben für die Neumitglieder 2013 zwischen 30 Milliarden (entschiedene Reform) und 37 Milliarden Euro (Status quo EU-27). Am günstigsten fiele somit für die Beitrittsländer eine Fortschreibung des Status quo aus.

Mit Blick auf die bestehende Obergrenze für den EU-Haushalt von 1,27 Prozent des BIP bewegen sich die Ausgaben, die in den Szenarien für die Erweiterung berechnet wurden, nur zwischen 0,92 (Status quo EU-27 im Jahr 2007) und 0,57 Prozent (entschiedene Reform EU-27 im Jahr 2013) des BIP. Es scheint jedoch sinnvoller, die Szenarienergebnisse mit der in der Finanziellen Vorausschau für 2006 eingestellten Ausgabenhöhe (operative Ausgaben im Jahr 2006: 96 Milliarden Euro, darin Mittel für die Landwirtschaft: 42 Milliarden Euro, Mittel für die Struktur- und den Kohäsionsfonds: 29 Milliarden Euro) zu vergleichen. Denn die 1,27-Prozent-Grenze bewirkt bei wachsenden BIP der EU automatisch ein steigendes Volumen der Mittel des EU-Budgets. Auch dann, wenn in einer Europäischen Union mit 27 Mitgliedern keine Reformen durchgeführt werden, liegen die Ausgaben (in Preisen von 1999) im Jahr 2013 zirka 10 Milliarden Euro unter der Gesamtsumme für Verpflichtungen im Jahr 2006. 

Aus diesem Ergebnis sollte aber aus den oben dargelegten Gründen nicht die Folgerung gezogen werden, dass keine Notwendigkeit für Reformen in den ausgabenintensiven Bereichen besteht. 

 

Osterweiterung finanzierbar - aber zu welchem Preis?

Die gute Nachricht der Szenarienrechnungen lautet, dass die Osterweiterung innerhalb der Obergrenze der Eigenmittel von 1,27 Prozent des EU-Bruttosozialprodukts zu finanzieren ist. Wie teuer aber die Osterweiterung wird, hängt vom Timing und von der Tiefe der Reformen ab. Das Einsparvolumen bei den operativen Ausgaben ist beträchtlich. Unter dem Szenario "Entschiedene Reformen" würden die operativen Ausgaben im Jahr 2013 nur noch 0,57 Prozent des BIP der EU-27 (oder 63,7 Milliarden Euro zu Preisen von 1999) beanspruchen. Dagegen weist die Agenda 2000 für das Jahr 2006 nach gegenwärtiger Planung noch 1,02 Prozent des BIP der EU-21 (oder 96,5 Milliarden Euro in Preisen von 1999) aus. Diese Werte markieren Orientierungspunkte für die künftig anstehenden Verhandlungen über die Finanzielle Vorausschau für den EU-Haushalt der Jahre 2007 bis 2013. 

Die vorgeschlagenen Reformen führen zu einer Verteilung der Nettolasten, die stärker als heute am relativen Einkommen der EU-Mitglieder orientiert ist. Verbleibende Ungleichgewichte sind in aller Regel auf agrarpolitische Einflüsse zurückzuführen. Sie bieten einen Kompromiss für die widerstreitenden Ansprüche der Mitgliedstaaten an den EU-Haushalt: die Belastung der Nettozahler hält sich im Rahmen, die bedürftigen Mitglieder der heutigen Europäischen Union erhalten weiterhin Unterstützung und die neuen Mitglieder werden gleichberechtigt an den ausgabewirksamen Programmen beteiligt. Wenn die EU-Mitgliedstaaten hingegen ihre nationalen Interessen vor allem über das Festhalten an inhaltlich unbegründeten Subventionen definieren und eine Politik der Besitzstandswahrung durchsetzen, können die operativen Ausgaben um 45 bis 65 Milliarden Euro im Jahr 2013 höher liegen als bei entschiedenen Reformen und dann bis zu 1,16 Prozent des BIP der EU-27 erreichen: Agrarausgaben (52 Milliarden Euro) und interne Politiken (6,4 Milliarden Euro) folgen dem Szenario "Status quo EU-27", während sich die Strukturfondstransfers für die EU-15 auf dem Niveau von 2006 (29 Milliarden Euro) bewegen würden und die strukturpolitischen Zahlungen an neue Mitglieder mit beziehungsweise ohne Berücksichtigung ihrer Absorptionsfähigkeit zwischen 22 und 41,3 Milliarden Euro ausmachen würden. Je nach der politischen Gestaltung der EU-Politiken im Erweiterungsprozess variiert das Volumen der operativen Ausgaben um diesen Betrag. 

 

 

Reformtiefe und Reformländer

Die Erweiterung erhöht den Druck, die EU-Politiken zu reformieren und nicht den Status quo des Jahres 2006 fortzuschreiben. Zentrale Elemente der Reformen sind:

  • Der Abbau der Zahlungen für die Einkommensunterstützung in der Agrarpolitik und 

  • die Konzentration der Förderung auf die bedürftigen Mitgliedstaaten in der Strukturpolitik.

Die Reformen sind zwar auch unabhängig von der Erweiterung dringend zu empfehlen, dennoch werden die Verhandlungen über die Agenda 2007 mindestens so schwierig zu bewerkstelligen sein wie über die Agenda 2000.

Mit den Berliner Beschlüssen von 1999 hat die EU immerhin eine wichtige Neuorientierung eingeleitet. Denn ein Zurück zu einer Situation wie zur Zeit der Süderweiterung, als die politischen Ziele der Vollendung des Binnenmarktes samt der Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen und der Stärkung von Kommission und Europäischem Parlament sowie später die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion jeweils mit kräftigen Aufstockungen der Fördermittel und Ausweitungen der Vergabekriterien einherging, ist nicht in Sicht. Unter verteilungspolitischen Gesichtspunkten fällt die Osterweiterung bisher deutlich restriktiver aus als die Süderweiterung. Der in Berlin im Kreis der 15 eingeschlagene Reformpfad müsste auch bei 25 oder 27 Mitgliedstaaten, wie in den Reformszenarien vorgeschlagen, dynamischer und konsistenter fortgesetzt werden. 

 

Ein Ausbleiben von Reformen ist mehr als bedenklich

Schon ein Ausbleiben von weiteren Reformen zu Gunsten einer weitest möglichen Orientierung am Status quo wäre nicht nur aus fiskalischer Sicht bedenklich. Zum einen würden starke Ungleichgewichte in der Nettozahlerposition der einzelnen Mitgliedsländer und inhaltliche Inkonsistenzen erhalten bleiben. Je mehr Mitglieder die Union aber hat, desto wichtiger wird es, die EU-Politiken transparent und effizient zu gestalten. Anderenfalls potenziert sich der Spielraum für sachlich nicht fundierte teuere Kompensationsgeschäfte. Dies würde die Akzeptanz der europäischen Integration nachhaltig gefährden. Zum anderen würde bei einer Status-quo-Lösung, die von den Beitrittsländern im Wesentlichen unterstützt würde, auf Dauer keine Umstrukturierung des EU-Haushalts gelingen, die Mittel freisetzt für Bereiche wie die innere und äußere Sicherheit, Technologiepolitik oder Umweltpolitik.

Wie weit werden sich die 25 vorwagen und wer wird Reformen vorantreiben, wer abbremsen wollen? Durch die Regeln des Vertrags von Nizza werden grundsätzlich Koalitionen gestärkt, die von mehreren großen Mitgliedstaaten getragen werden. Hingegen reichen politikfeldbezogene oder geografisch und geostrategisch begründete Stimmkoalitionen in erster Linie nur aus, Entscheidungen zu verhindern, nicht aber qualifizierte Mehrheiten zu schaffen. Drohende Pattsituationen sind nur durch übergreifende Reformangebote zu umgehen. Der Zwang zum Konsens, wie er im Hinblick auf die Agenda 2007 gilt, lässt vor allem moderate Reformen in der Struktur- und Agrarpolitik erwarten. Selbst eine Koalition für moderate Reformen würde aber zumindest voraussetzen, dass die fortschreitenden realen wirtschaftlichen Konvergenzprozesse in der EU anerkannt und eine echte Graduierung von Ziel-1-Regionen vorgenommen würde. Hingegen ist nicht auszuschließen, dass einige Mitgliedstaaten - besonders die Südländer, aber auch andere Ziel-1-Regionen, zum Beispiel in Ostdeutschland - ungeachtet der neuen relativen Wohlstandsentwicklung in der erweiterten Europäischen Union daran interessiert bleiben, so nahe wie möglich bei einer Status-quo-Lösung zu verharren, die sich dann am Förderniveau des Jahres 2006 orientiert. Der Ruf nach einer Art generellem Finanzausgleich mit ungebundenen Fördermitteln für die erweiterte Europäische Union wird dann womöglich lauter werden.

Angesichts des erfolglosen Gipfels in Brüssel im Dezember 2003 zur Verabschiedung der Europäischen Verfassung wird es nicht zu verhindern sein, dass die Auseinandersetzung um die Agenda 2007 mit dem Verfassungsprozess verschränkt wird und hier wie da Drohkulissen aufgebaut und Tauschgeschäfte lanciert werden. Der Ausgang ist offen!

(Der Beitrag ist im Rahmen des JEP-Schwerpunktprogramms "Dialog Europa der Otto-Wolff-Stiftung" entstanden.)

 

 
Dr. Barbara Lippert ist seit 1992 Stellvertretende Direktorin des Instituts für Europäische Politik Berlin und Mitglied der Geschäftsführung. Derzeit nimmt sie noch einen Lehrauftrag an der Humboldt-Universität zu Berlin wahr. 
Ihre Arbeits- und Forschungsschwerpunkte sind: Erweiterungspolitik der EU, Geschichte und aktuelle Entwicklung der Beziehungen der EU zu Mittel- und Osteuropa und den GUS, Transformation und Integration in Mittel- und Osteuropa, Deutsche Europapolitik und Außenpolitik.

 

 

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1 Das Bruttonationalprodukt ist der Wert aller Güter (Sachgüter und Dienstleistungen), die innerhalb eines bestimmten Zeitraumes (meist eines Jahres) von den Staatsangehörigen eines Landes im In- und Ausland erzeugt werden.

2 Direktzahlungen sind seit 1992 im Zuge der so genannten MacSherry-Reform als Kompensation für den Abbau von Preisstützungszahlungen eingeführt worden. Vgl. Weise u.a. 2002.

3 Heute existieren folgende Fonds: Europäische Sozialfonds (ESF), Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF).

4 1993 eingerichteter Fonds für Vorhaben im Bereich Umwelt und Verkehrsinfrastruktur in den EU-Mitgliedstaaten mit einem BSP pro Kopf geringer als 90 % des EU-Durchschnittes. Ziel ist die Verringerung der Disparitäten zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Von 2001-2006 sind 18. Mrd. Euro für den Fonds veranschlagt.

5 Vgl. Europäische Kommission (2210): Einheit Europas, Solidarität der Völker, Vielfalt der Regionen (Kohäsionsbericht), Teil I, S. 9.


 

 


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