Die Osterweiterung der EU

Heft 1/ 2004

Hrsg: LpB

Inhaltsverzeichnis

Die Beitrittsländer müssen den wirtschaftlichen Aufholprozess gestalten

Mit dem 1. Mai 2004 werden insgesamt zehn Volkswirtschaften der Europäischen Union beitreten. Acht dieser Volkswirtschaften liegen in Mittel- und Osteuropa.¹ Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechische Republik, Slowakische Republik, Ungarn und Slowenien ist nicht nur die sozialistische Vergangenheit, sondern auch das anschließende Durchlaufen einer tief greifenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Transformation gemeinsam. Mit dem Beitritt zur Europäischen Union (EU) wird diesen Ländern implizit das Qualitätssiegel "funktionsfähige Marktwirtschaft" verliehen; die Transformation des Wirtschaftssystems gilt als weit gehend abgeschlossen. Mit der EU-Osterweiterung wird die Bevölkerung der Union um etwa 20 Prozent zunehmen (vgl. Tabelle 1); aus der bisherigen EU-15 wird zukünftig eine EU-25. 

Aus der Sicht der Beitrittsländer wird es zukünftig darum gehen, erfolgreich auf der Grundlage der eingeführten marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung und als Mitglied der erweiterten EU den wirtschaftlichen Aufholprozess zu gestalten. Dazu kommt, dass bereits im Beitrittsvertrag zur EU der Beitritt zur Europäischen Währungsunion (EWU) als weiteres Ziel genannt und damit implizit die Euro-Einführung festgeschrieben ist. Offen ist indes, wann dieser Schritt vollzogen wird.

TABELLE 1: BEITRITTSLÄNDER UND EU-15

Quelle: Europäisches Parlament, Europäische Kommission.

Gesamtwirtschaftliche Dynamik der Beitrittsländer

Seit längerem liegt die gesamtwirtschaftliche Dynamik in den Beitrittsländern über der in der EU. Im Durchschnitt der Jahre 1995-2002 legte das Bruttoinlandsprodukt der Beitrittsländer in der Summe um 3,9 Prozent zu. In den zur EU-15 zählenden Volkswirtschaften lag die Vergleichsgröße bei 2,1 Prozent. Hohe gesamtwirtschaftliche Wachstumsraten sind im ökonomischen Aufholprozess notwendig. Allerdings gibt es zwischen den einzelnen mittel-osteuropäischen Volkswirtschaften erhebliche Differenzen. So wiesen im Jahr 2002 die baltischen Staaten weit überdurchschnittliche Zuwachsraten aus, während das Bruttoinlandsprodukt in Polen im Jahr 2002 nur langsam zulegte (vgl. Tabelle 2); allerdings deutet sich auch hier eine positive Trendwende an. 

Trotz der hohen gesamtwirtschaftlichen Zuwachsraten ist der Einkommensabstand zur EU immer noch erheblich. Unter Berücksichtigung der Kaufkraftparitäten erreichte das Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf der Bevölkerung in den Beitrittsländern im Jahr 2001 etwa 47 Prozent des Vergleichswerts der EU-15. Unter Berücksichtigung des Wechselkurses lag das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf noch darunter (Europäische Kommission). Zugleich ist die Arbeitslosigkeit relativ hoch und anhaltend. Trotz der beachtlichen gesamtwirtschaftlichen Dynamik liegt die Arbeitslosenquote in der Summe der Länder weit über dem EU-Durchschnitt. Wiederum bestehen allerdings erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Volkswirtschaften. Besonders hoch ist die Arbeitslosigkeit in Polen (2001: 19,9%), in der Slowakischen Republik (2001: 18,6%) und in den baltischen Staaten. Dagegen liegt die Arbeitslosenquote in den übrigen Ländern sogar unter dem EU-Durchschnitt (2001: 7,6%); beispielsweise wies Ungarn im Jahr 2001 eine Arbeitslosenquote von 5,6 Prozent aus. 

TABELLE 2:WICHTIGE INDIKATOREN

Quellen: European Bank for Reconstruction and Development (EBRD): Transition Report 2003. Europäische Kommission. DIW Berlin.

Beitritt begünstigt stärkere Integration der Märkte

Der Beitritt zur Europäischen Union begünstigt eine stärkere Handelsverflechtung. Allerdings ist zu beachten, dass die Handelsintegration zwischen den Beitrittsländern und der EU relativ weit vorangeschritten ist. Denn bereits im Zuge der Öffnung der ehemaligen mittel- und osteuropäischen Staatshandelsländer wurden von der EU mit der Aufnahme eines Teils dieser Länder in ihr Allgemeines Präferenzsystem (APS) weit gehende Schritte zur Liberalisierung des Ost-West-Handels unternommen. Später (seit 1991) wurden im Zuge von bilateralen Verhandlungen so genannte Europa-Abkommen geschlossen. In diesem Rahmen wurde auch das weitere schrittweise Voranschreiten dieses Liberalisierungsprozess festgeschrieben (Allecke/Mitze/Untiedt 2003). Inzwischen besteht eine enge Handelsverflechtung zwischen der EU-15 und den Beitrittsländern. Bereits jetzt gehen knapp 70 Prozent der Exporte der Beitrittsländer in die EU; davon etwa die Hälfte nach Deutschland (vgl. Tabelle 3). Vor dem Hintergrund der bestehenden starken Verflechtung ist zu erwarten, dass der zusätzliche Effekt der von dem jetzigen Beitritt zur EU auf den Handel ausgeht, eher gering sein wird (DIW et al. 2003). 

Tabelle 3: Außenhandelsverflechtung zwischen der EU-15 und den Beitrittsländern

Quelle: Borbely/Meier 2003.

Mit dem Beitritt zur Europäischen Union wird die Integration der Finanzmärkte voranschreiten. Schließlich haben sich die Beitrittsländer mit der Übernahme des Acquis communautaire verpflichtet, die Rahmenbedingungen für ein stabiles Banken- und Finanzsystem sowie für ein europaweites Angebot an Finanzdienstleistungen zu schaffen. Tatsächlich müssen die nationalen Finanzmärkte derzeit in vielen der Beitrittsökonomien im Vergleich mit der EU noch als relativ gering entwickelt gelten. Als Indikator wird dabei vielfach der Monetisierungsgrad der Volkswirtschaften herangezogen; tatsächlich liegt der Wert dieses Quotienten in den Beitrittsländern deutlich unter den europäischen Vergleichsgrößen. Auch die Kreditvergabe - wiederum gemessen als Anteilswert am BIP - ist relativ gering. Dies stellt deshalb ein besonderes Problem dar, weil auch der Kapitalmarkt, d.h. die Börsen in den Beitrittsländern relativ gering entwickelt sind. Vor diesem Hintergrund könnte der Zufluss von ausländischem Kapital eine wichtige Quelle der Unternehmensfinanzierung werden. Die Rahmenbedingungen dafür sind relativ gut. 
Denn die institutionellen Reformen im Bereich des Finanzsektors sind deutlich vorangekommen. Bereits Anfang der 1990er-Jahre waren in den meisten Transformationsländern wichtige Bankgesetze formuliert, Insolvenzvorschriften entwickelt und entsprechende Aufsichtsbehörden geschaffen worden. Der Fortschritt im "institution building" spiegelt sich auch in einem erheblichen Rückgang des Bestandes an so genannten schlechten Krediten im Bankensektor. Allerdings weisen sowohl die Heritage-Foundation als auch die EBRD (European Bank for Reconstruction and Development) auf vorhandene Differenzen in Bezug auf die institutionellen Rahmenbedingungen der Finanzintermediation zwischen den Beitrittsländern hin (vgl. Tabelle 4). Die Heterogenität zwischen den Beitrittsländern in Bezug auf die Finanzmarktentwicklung ist nach wie vor relativ groß.

Tabelle 4: Indices zur Bankenreform

Quelle: Borbely/Meier 2003.

Finanzmärkte und Bankensektor

Mit weiteren Fortschritten im Bereich der institutionellen Reformen werden auch die spezifischen Risikoprämien einer Finanzanlage in den Beitrittsländern weiter sinken und das Vertrauen in die nationalen Finanzmärkte der mittel-osteuropäischen Länder steigen. Schon heute sind die Finanzmärkte in den Beitrittsländern durch das Engagement ausländischer Banken geprägt. Kaum in einer anderen Region dieser Erde dürften ausländische Banken ein ähnliches großes Gewicht wie in Mittel-Osteuropa haben. So sind in Ungarn beispielsweise von 38 Banken 27 in ausländischer Hand (Stand: 2002).

Mit dem Beitritt verändern sich indes nicht nur die Bedingungen für eine Handels- und Kapitalverflechtung, auch der dritte Produktionsfaktor, Arbeit, ist davon betroffen. Allerdings waren in der Vergangenheit Wanderungen von Arbeitskräften in großem Umfang vor allem wegen der eingeschränkten Freizügigkeit nicht zu beobachten. Dies obwohl zwischen der EU und den Beitrittsländern erhebliche Einkommensunterschiede bestehen. Wegen der geltenden langen Übergangsfristen bei der Beseitigung der bestehenden Mobilitätsbeschränkungen ist auch in der nächsten Zeit nicht mit größeren Effekten zu rechnen. Auch lässt sich derzeit kaum abschätzen, inwieweit diese Migration mit Wachstumswirkungen in den alten und den neuen Mitgliedsländern der EU verbunden sein wird. Hierbei spielt nicht zuletzt die Qualifikation der Migranten eine große Rolle (DIW 2003). Dabei wird vielfach die Qualifikation, d.h. die Humankapitalausstattung in den Beitrittsländern als relativ zum Einkommensniveau ausgesprochen hoch angesehen. 

Insgesamt ist davon auszugehen, dass die Integration der Beitrittsländer in den europäischen Wirtschaftsraum zunehmen wird. Von einem solchen Prozess könnten beide Seiten merklich profitieren. 

Reformfreudige Beitrittsländer

Die Beitrittsländer sind seit Jahren mit tief greifenden Reformen konfrontiert. Diese reichen in nahezu alle Lebensbereiche - auch in den Bereich der sozialen Sicherung - hinein. So sind in den Beitrittsländern tief greifende Rentenreformen zu beobachten, die den Teilübergang vom Umlage- zum Kapitaldeckungssystem einschließen. Grundsätzlich schienen in der Vergangenheit Reformen der sozialen Sicherung schon aufgrund der mit dem Transformationsbeginn zu konstatierenden tief greifenden wirtschaftlichen Krisen notwendig zu sein. Neben der hohen Arbeitslosigkeit schlugen im Bereich der Alterssicherung das relativ geringe Renteneintrittsalter und die deutliche Zunahme der Zahl der Leistungsempfänger zu Buche. Dazu kam, dass sich mit dem Beginn der Transformation das natürliche Bevölkerungswachstum verringerte. Im Jahre 2001 war es in allen EU-Beitrittsländern mit Ausnahme Polens negativ (Müller 2003). 

Angesichts der wachsenden Belastung der öffentlichen Kassen mit den Rentenzahlungen wurden zunächst vielfach Korrekturen an der Rentenformel vorgenommen. Diese Reformen zielten auf den Erhalt des Umlagesystems - allerdings unter veränderten Bedingungen. In anderen Worten: Die Bedeutung der staatliche Umlagesäule wurde reduziert. Zugleich entschieden sich viele der Beitrittsländer zu einem Teilübergang zur Kapitaldeckung. Dazu musste eine private Pensionsfondssäule neu erschaffen werden (Zwei-Säulen-Modell). Zwischen den einzelnen Ländern bestehen erhebliche Differenzen bezüglich der Beitragssätze und der Verbindlichkeit von Zahlungen in einen solchen Fonds. Grundsätzlich allerdings verspricht man sich von diesen Reformen die Stärkung der Beitrags-Leistungs-Äquivalenz. Die Stärkung der privaten Absicherung stellt angesichts des relativ geringen Entwicklungsstandes der nationalen Finanzmärkte eine beachtliche Herausforderung dar. Vor diesem Hintergrund scheinen die Versicherten erheblichen Ertragsrisiken ausgesetzt. Dies gilt umso mehr, als in der Vergangenheit die Finanzsysteme in vielen dieser Volkswirtschaften von Krisen erschüttert wurden.

Ob ein Alterssicherungssystem dauerhaft trägt, stellt sich indes erst in der langen Frist heraus. Angesichts der Heterogenität der Alterssicherungssysteme in der EU-15 und auch vor dem Hintergrund der bekannten Probleme in diesem Bereich, haben sich die Beitrittsländer bestenfalls teilweise an europäischen Vorbildern orientiert. Offenbar haben vor allem die Modelle der Alterssicherung in Lateinamerika hier eine Orientierungsgröße dargestellt. Grundsätzlich gilt, dass die in den Beitrittsländern durchgesetzten Reformen vielfach radikaler sind als die derzeit beispielsweise in der Bundesrepublik auf den Weg gebrachten Veränderungen in der Alterssicherung. Die Rentenreformen sind ein typischer Bereich, in dem die EU-15 zukünftig von den Erfahrungen der Beitrittsländer werden profitieren können.

Zukunft: Währungsunion

Die Beitrittsländer haben sich verpflichtet, auch an der Europäischen Währungsunion teilzunehmen und den Euro einzuführen, sobald sie die so genannten Konvergenzkriterien erfüllen. Vereinfachend kann die Mitgliedschaft im Währungsraum gewissermaßen mit der Durchsetzung eines fixen Wechselkurses gleichgesetzt werden. Derzeit operieren die einzelnen Länder unter außerordentlich unterschiedlichen Wechselkurssystemen (vgl. Tabelle 5).

Tabelle 5: Wechselkurssysteme der Beitrittsländer

Quelle: Nationale Zentralbanken. DIW 2003.

In Bezug auf die zukünftige Euro-Einführung haben die Konvergenzkriterien entsprechend des Maastricht-Vertrages eine zentrale Bedeutung (Art. 121 EGV). Dabei heißt es im Einzelnen:

• die Inflationsrate, gemessen in der Veränderung der Verbraucherpreise darf den Durchschnitt der drei preisstabilsten Länder des Euroraums um nicht mehr als 1,5 Prozentpunkte übersteigen;

• der langfristige Zinssatz darf den Durchschnitt der langfristigen Zinssätze der drei preisstabilsten Länder des Euroraums um nicht mehr als 2 Prozentpunkte übertreffen;

• das Haushaltsdefizit darf nicht über 3 Prozent des BIP liegen;

• der Staatsschuldenstand muss unter 60 Prozent des BIP liegen;

• und es muss über einem Zeitraum von mindestens zwei Jahren Wechselkursstabilität erreicht worden sein, d. h. die Partizipation am Europäischen Währungssystem muss spannungsfrei gewesen sein. In diesem Rahmen wird vielfach davon ausgegangen, dass zukünftig die nationale Währung im Vorfeld der eigentlichen Euro-Einführung im Rahmen des Wechselkursmechanismus II (WKM II) mit einer Schwankungsbreite von maximal +/- 15 Prozent an den Euro anzukoppeln ist. 

Die eingangs präsentierte Tabelle 2 lässt gerade in Bezug auf die oben genannten Kriterien die Heterogenität der Beitrittsländer erkennen. Gemeinsam ist den Ländern indes die relativ geringe Verschuldungsquote. Aber schon die Höhe der Haushaltsdefizite stellt sich sehr unterschiedlich dar. Auffallend ist allerdings, dass sich die Defizite der öffentlichen Haushalte - eine Ausnahme sind die baltischen Staaten - deutlich erhöht haben. Dies deutet möglicherweise auf zusätzliche Kostenbelastungen der öffentlichen Hand gerade im Zusammenhang mit dem EU-Beitritt hin. Auch zeigt die Tabelle, dass die Disinflationierung und damit die Rückführung der Inflation in den Beitrittsländern zuletzt in der Tendenz wieder fortgesetzt wurde. Teilweise gelingt es Ländern bereits jetzt, das in dieser Hinsicht gültige Maastricht-Kriterium zu erfüllen. 

Vor diesem Hintergrund deutet vieles darauf hin, dass es den heutigen Beitrittsländern zur EU in absehbarer Zeit gelingen wird, auch die formalen Bedingungen des Maastricht-Vertrages zu erfüllen und der Euro-Zone beizutreten. Schon jetzt haben einige der betroffenen Volkswirtschaften eine starke Bindung an den Euro implementiert.

		Dr. Mechthild Schrooten arbeitet als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin. Sie ist in der Abteilung "Weltwirtschaft" beschäftigt. Ihre Arbeitsschwerpunkte sind Fragen des Zusammenhangs zwischen Finanzmarktentwicklung und Wachstum.
	Dieses Problemfeld ist im Zusammenhang mit der EU-Erweiterung von zentraler Bedeutung.

Allecke, B./Mitze, T./Untiedt, G.: Das Handelsvolumen der ostdeutschen Bundesländer mit Polen und Tschechien im Zuge der EU-Erweiterung: Ergebnisse auf der Basis eines Gravitationsmodells. In: Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 4/2003

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Heft 167/1997. DIW Berlin

¹ Mit Malta und Zypern treten zudem zwei südeuropäische Staaten bei. Die Entwicklung und Perspektiven dieser Volkswirtschaften werden in diesem Beitrag jedoch weit gehend ausgeblendet.