Zeitschrift

Bundestagswahlen
in Deutschland

Duell 2002: Regierungschef gegen Regierungschef

Warum Kanzler und Kanzlerkandidaten
aus den Ländern kommen

Rekrutierungsmuster im Mehrebenensystem der Bundesrepublik Deutschland*

Von Peter März



 

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Dr. Peter März ist stellvertretender Leiter der Bayerischen Landeszentrale für politische Bildungsarbeit. Soeben erschien seine Studie: "An der Spitze der Macht. Kanzlerschaften und Wettbewerber in Deutschland" (Olzog Verlag München 2002).

Abgesehen vom Gründungsjahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland kommen Kanzlerkandidaten und Kanzler der Bundesrepublik Deutschland mehr und mehr aus den Bundesländern. So auch im Wahljahr 2002, in dem der bayerische Ministerpräsident den Bundeskanzler herausfordert, der seinerseits zuvor niedersächsischer Ministerpräsident war und erfolgreich einen Bundeskanzler herausgefordert hatte, der rheinland-pfälzischer Ministerpräsident gewesen war.
Ministerpräsidenten der Länder genießen den Vorteil, bundesweit bekannt zu sein. Sie konnten zudem beweisen, dass sie das Geschäft des Regierens verstehen. Sie können auf die vielfältigen, materiellen wie personellen, Ressourcen zurückgreifen, die ihnen ihr Amt bietet. Zudem können sie Karrieren befördern und so Anhänger gewinnen und Netzwerke knüpfen. Als Mitglied des Bundesrats haben sie zudem Rederecht im Bundestag - und machen in besonderen politischen Situationen davon auch werbewirksam Gebrauch.
Der Wechsel zwischen den politischen Ebenen ist jedoch keine Einbahnstraße: Kurt Georg Kiesinger war Bundespolitiker und wurde Ministerpräsident von Baden-Württemberg, bevor er dann 1966 Bundeskanzler wurde. Franz Josef Strauß, Bundespolitiker mit Leib und Seele, wurde 1978 bayerischer Ministerpräsident und versuchte 1980, als Kanzlerkandidat der Union in die Bundespolitik zurückzukehren, allerdings vergeblich.     Red.

Deutschland als "Mehrebenensystem"

"Deutschland war stets ein Reich, ein Bundesstaat oder Staatenbund, kurzum ein föderalistisches Gebilde. Zentralistische Perioden sind untypisch für unsere Geschichte, andere Nationen erkennen und spiegeln sich in ihren Hauptstädten, in der deutschen Geschichte fehlt ein ähnliches, die politischen und kulturellen Kräfte sammelndes Zentrum, die Adressen der deutschen Hauptstädte wechseln durch die Geschichte hindurch (.). Nach 1949 hat das Parteiensystem dazu beigetragen, die föderalistische Ordnung zu stabilisieren. Bund, Länder und Gemeinden wurden zu gewichtigen, einander ergänzenden Rekrutierungs- und Aktionsfeldern der Parteien. Bis heute herrscht ein reger Austausch des politischen Personals hinüber und herüber: Ein Bundeskanzler (oder ein Kanzlerkandidat) kann ohne weiteres aus der Landespolitik kommen, ein erfolgreicher Kommunalpolitiker in die Landes- oder Bundespolitik wechseln - und umgekehrt."1

Der Begriff des "Mehrebenensystems" wird seit einigen Jahren vielfach auf die Strukturen der europäischen Integration angewandt, also auf den zweistufigen Aufbau von Nationalstaaten und supranationaler Ebene bzw. im Blick auf bundesstaatliche Strukturen wie in Deutschland, Österreich und Belgien auf ein dreistufiges Gefüge unter Einschluss von Ländern bzw. Regionen, selbst wenn rechtlich auch allein die Gesamtstaaten Träger und Adressat des europäischen Vertragssystems sind.

Der Begriff "Mehrebenensystem" scheint, allerdings, wenn man sich auf das Zitat zu Beginn dieses Beitrages stützt, auch im Blick auf das rein innerdeutsche Gefüge durchaus sinnvoll und anwendbar zu sein. Man muss dann als ergänzendes Lern- und Handlungsfeld für das politische Führungspersonal die kommunale Ebene hinzunehmen, ferner auf die zahlreichen Institutionen und Verschränkungen zwischen den unterschiedlichen Einheiten rekurrieren, die miteinander in vielfacher Kommunikation stehen, so etwa über die kommunalen Spitzenverbände, die Selbstkoordination der Länderebene z.B. in der Kultus- und der Innenministerkonferenz, die Ministerpräsidentenkonferenzen in Deutschland jeweils mit und ohne Bundeskanzler. Eine spezifische Rolle nimmt hier naturgemäß der Bundesrat ein, als Bundesorgan, das von den Ländern beschickt wird. So ergibt sich ein sehr komplexes Gefüge, in dem die einzelnen Akteure vielfach Gelegenheit haben, über ihren unmittelbaren Verantwortungsbereich hinaus mitredend und mitwirkend in Erscheinung zu treten und so Lernprozesse zu erfahren, die ihren Kompetenzbereich wie die ihnen zur Verfügung stehenden Netzwerke beträchtlich erweitern.

Blickt man auf die Geschichte der deutschen Kanzlerschaften und Kanzlerkandidaturen nach 1949, so ergibt sich ein augenfälliger, in der bisherigen Diskussion aber offenkundig noch unzureichend ausgewerteter Befund: Nach etwas mehr als einem Jahrzehnt Neuetablierung dieser zweiten deutschen Demokratie kamen die Kanzler wie ihre Gegenspieler zunehmend aus der Länderebene. Willy Brandt 1961 (1961 Bundestagswahl, 1960 nominiert) war der erste Kanzlerkandidat, der den Bundeskanzler aus der Funktion eines Länderpremiers, des Regierenden Bürgermeisters von Berlin, herausforderte.2 Und diese Reihe setzte sich dann mit wenigen Ausnahmen wie Rainer Barzel 1972 bis zur Auseinandersetzung zwischen Gerhard Schröder und Edmund Stoiber 2002 fort. Wie ist dieser Befund zu deuten und zu gewichten?

Der Kanzler-Begriff hat Tradition

Zunächst das historische Element:
Wer für diesen bemerkenswerten Tatbestand einschlägige Begründungen sucht, bewegt sich zwar gewiss ein Stück weit auf spekulativem Boden; es gibt aber zugleich sehr handfeste, sich aus der deutschen Zeitgeschichte speisende Indizien für die diesem Befund innewohnende Logik. Wirft man einen Blick auf das heute so breite Feld zur Rekrutierung politischen Spitzenpersonals in Deutschland, dann kommt man aber zugleich nicht umhin, gewissermaßen archäologisch Schichten zu erschließen, die unter der Zeitgeschichte liegen und mit der Territorienvielfalt und Landeshoheit des Alten, 1806 untergegangenen, Reiches wie seiner Nachfolgeorganisationen zu tun haben, des kurzfristigen so genannten Rheinbundes in der Zeit der napoleonischen Hegemonie über Deutschland und Europa und der sich anschließenden konföderalen Ordnung des Deutschen Bundes von 1815 bis 1866.
Das Alte Reich kannte bereits einen Reichserzkanzler, den Erzbischof von Mainz, sozusagen in der Rolle des Koordinators der mehrere Hundert reichsfreien Territorien, die am Reichstag vertreten waren. Er fungierte auch als Gegenspieler der zumeist in Wien regierenden Kaiser mit ihrem eigenen administrativen Apparat, welcher teils auf die Reichspolitik und teils auf die Verwaltung der habsburgischen Ländermasse unmittelbar bezogen war. Hier begegnet uns also erstmals die für Deutschland so bedeutsame Konstellation einer vielfach diversifizierten politischen Willensbildung, verbunden mit dem Gebot, Gewichte auszutarieren und Kompromisse zu finden.
Der dann bei der Gründung des Norddeutschen Bundes 1867 wieder aufgelebte Kanzlerbegriff, zunächst als Bundeskanzler, ab 1871 als Reichskanzler, bezog sich zunächst jedoch auf ein Amt, das nun funktional ganz anders beschrieben war. Denn der Reichserzkanzler des Alten Reiches hatte ja primär die Aufgabe gehabt, die Interessen der zweiten Ebene im Heiligen Römischen Reich, der Fürstentümer und Freien Städte, gegen das monarchische Oberhaupt zu behaupten und durchzusetzen. Der Bundes- bzw. Reichskanzler des neu geschaffenen kleindeutschen Nationalstaates hingegen war der dem monarchischen Oberhaupt, dem deutschen Kaiser (und weiterhin preußischen König), zugeordnete erste politische Akteur (auch in seinen weiteren Rollen als in der Regel auch preußischer Ministerpräsident und durchgängig preußischer Außenminister). Er stand zugleich im Mittelpunkt eines komplexen politischen Prozesses, in der Geschäftsführung des Bundesrates, in dem die Fürsten und Regierungen vertreten waren - hier wurde auch an schon genannte frühere Strukturen angeknüpft -, wie zugleich gegenüber dem Reichstag, ohne den zumindest die Gesetzgebungsmaschinerie nicht lief.
Steht auch die Bundesrepublik zunächst in der unmittelbaren Nachfolge von Kaiserreich und sich anschließender Weimarer Republik, so gibt es doch gleichwohl über die Jahrhunderte hinweg auch einen verbindenden Zusammenhang mit dem Heiligen Römischen Reich, das heute eben zumeist als das Alte Reich bezeichnet wird:
Die Selbstkoordination der Territorien unterhalb der Ebene der monarchischen Spitze, in Gestalt von Einrichtungen wie den Reichskreisen, dem Reichserzkanzler selbst und insbesondere dem (immerwährenden) Reichstag bietet bei allen gravierenden konstitutiven Unterschieden eben doch so etwas wie die Folie für die Ausprägung von Mustern, die auch die föderale Ordnung der Bundesrepublik kennt. Und aus dieser Selbstkoordination, die mit der Teilhabe der Territorien bzw. Länder an der Gesamtstaatspolitik, wie heute insbesondere in Gestalt des Bundesrates, einhergeht, resultiert ein gut Teil jenes territorial breiten Rekrutierungsfeldes für Spitzenpositionen, mit dem wir es heute zu tun haben.3 Dass hierbei das Führungspersonal in der Gegenwart demokratisch, nicht mehr absolutistisch-administrativ gewonnen wird, ist dabei eine Binsenweisheit.

Aus der "Provinz"
kommen in der Regel die Bundeskanzler und ihre Herausforderer, und das seit Kanzler Kiesinger 1966. Gerhard Schröder war zuvor Ministerpräsident in Niedersachsen, Herausforderer Edmund Stoiber in Bayern. Jeder Ministerpräsident und jede Ministerpräsidentin hält sich potenziell für einen Kanzlerkandidaten. Das gilt sicherlich auch für Wolfgang Clement aus Nordrhein-Westfalen und Siegmar Gabriel aus Niedersachsen, die hier zu Besuch bei ihrem Parteifreund Schröder im Bundeskanzleramt sind.
Foto: dpa-Fotoreport

Kein kontinuierlicher Weg vom Kaiserreich nach Weimar

Dahin führte freilich eben kein kontinuierlicher Weg:
Das Führungspersonal der Weimarer Republik, in Reich und Ländern, musste sich aus Parlamenten, Parteien, Verbänden und Kommunalverwaltungen neu und unversehens rekrutieren, ohne doch unter den Verfassungsbedingungen des Kaiserreiches bereits Regierungserfahrung gehabt haben zu können. Bis zu den Verfassungsänderungen vom Oktober 1918, die das Ende des alten konstitutionellen Systems des Kaiserreiches brachten, konnte man in Deutschland weder Reichskanzler noch Staatssekretär sein, wenn man dem Reichstag angehörte (Minister gab es auf Reichsebene bekanntlich ja nicht, sondern nur dem Reichskanzler unterworfene Staatssekretäre an der Spitze von Reichsämtern). Die verschiedenen Sondierungen Bismarcks vor allem im ersten Jahrzehnt nach der Reichsgründung mit diversen Führern der nationalliberalen Partei wie den Abgeordneten von Bennigsen und von Forckenbeck, die ihnen ein Staatssekretärsamt in Aussicht stellten, hätten so im Erfolgsfall für die Betroffenen das, jedenfalls zunächst, weitgehende Ende ihrer unmittelbaren politischen Karriere bedeutet. So mussten die Kanzler und Minister der Weimarer Republik, und das noch unter so miserablen Rahmenbedingungen wie nach dem verlorenen Ersten Weltkrieg, gewissermaßen in einem Schnellkurs lernen, was Regieren eigentlich heißt. Besonders "benachteiligt" waren hier die sozialdemokratischen Kanzler wie etwa Hermann Müller 1920 und 1928 bis 1930, die nach ihrer persönlichen und politischen Sozialisation auch sonst relativ wenig Verwaltungserfahrung besaßen. "Bürgerlichen" Kanzlern wie Wilhelm Cuno kurzfristig 1923 und Hans Luther in den späteren Zwanzigerjahren stand zwar aus der Zeit des Kaiserreiches zumindest ein beachtliches Maß an Verwaltungserfahrung zur Verfügung; hingegen waren sie Kanzler ohne politischen Unterbau, ohne feste Verankerung in einer starken Partei. Die zentralen im wirklichen Sinne politischen Figuren der Weimarer Republik, bei denen Fäden zusammenliefen, Friedrich Ebert und Gustav Stresemann, waren hingegen nur kurzfristig Regierungschefs gewesen, Ebert als Vorsitzender des Rats der Volksbeauftragten, bevor er zum Reichspräsidenten gewählt wurde, und Stresemann für einige Monate im Krisenjahr 1923, bevor er fortan als Reichsaußenminister und zugleich an der Spitze der Deutschen Volkspartei Fäden in der Innenpolitik zog, so insbesondere bei der Herbeiführung der Großen Koalition 1928, als nach einem Wahlerfolg der SPD der Sozialdemokrat Hermann Müller Reichskanzler wurde und Stresemann selbst an erster Stelle dieses Bündnis gegen erbitterten Widerstand vor allem aus seiner eigenen Partei schmiedete.

Starke Bundeskanzler, stark auch als Vorsitzende starker Parteien

Zieht man an diesem Punkt einen ersten Vergleich mit der Geschichte der Bundesrepublik, so ergibt sich der Befund, dass deren Kanzler in aller Regel deutlich stärkere und profiliertere Akteure waren. Und zwar nicht nur, weil und wie sich das schon aus dem Wortlaut der jeweiligen Verfassung ergab: Die Bundeskanzler können nicht durch ein schlichtes Misstrauensvotum ohne Festlegung der Parlamentsmehrheit auf einen Nachfolger ("Konstruktives Misstrauensvotum") gestürzt werden, sie werden auch nicht vom Staatsoberhaupt einfach ernannt und entlassen, sondern nach dessen Vorschlag vom Parlament gewählt. Sie sind auch als Regierungschef eindeutig stärker profiliert: denn sie bestimmen, wer Mitglied ihrer Regierung ist, Misstrauensvoten gegen einzelne Minister gibt es nach der Ordnung des Bonner Grundgesetzes nicht. Extrakonstitutionelle Faktoren wie die semi-monarchische Qualität des Reichspräsidenten, dazu noch ausgestattet mit dem militärischen Oberbefehl und dem Notverordnungsrecht nach Artikel 48 der Reichsverfassung, die für die politische Kultur der Bundesrepublik undenkbar wären, sind verschwunden. Szenen wie das Entlassungsgespräch zwischen Reichspräsident von Hindenburg und Reichskanzler Brüning am 31. Mai 1932, als der Präsident in wenigen Minuten, ja geradezu Sekunden vor dem Aufzug einer Marinekompanie den ersten politischen Akteur des Reiches förmlich abfertigte, sind für die Geschichte der Bundesrepublik gänzlich undenkbar. Sie kennt in dieser Hinsicht nur zaghafte und vergebliche Ansätze wie die wenig bekannt gewordenen Bemühungen von Bundespräsident Lübke, nach dem Bau der Mauer in Berlin 1961 am noch amtierenden Kanzler Adenauer vorbei so etwas wie ein Kabinett der nationalen Konzentration zu installieren.

Freilich hat die Bundeskanzler nach 1949 wohl weniger unmittelbar der Wortlaut der für sie einschlägigen Grundgesetzbestimmungen in erheblichem Maße gestärkt. Parlamentarische Zustände wie zu Beginn der Dreißigerjahre mit Defacto-Mehrheiten für die Anti-Republik-Parteien hätten zweifellos auch sie in kaum lösbare Schwierigkeiten gebracht. So kommt es hier in erster Linie auf die genuin politische Stabilitätskultur der Bundesrepublik an, die mit starken Parteien der linken und rechten Mitte und mit einem starken Parteigewicht des jeweiligen Regierungschefs einhergeht: Mit Ausnahme von Helmut Schmidt waren bisher alle Bundeskanzler Parteivorsitzende. Und sie standen dabei durchgängig an der Spitze von Parteien bzw. Parteiformationen (gemeinsame Fraktionen von CDU und CSU), die über mindestens 30 % der Wählerstimmen und Mandate verfügten. Mit Ausnahme der ersten Legislaturperiode 1949 bis 1953 waren es sogar stets über 40 %, von 1957 bis 1961 für Konrad Adenauer sogar die bislang nie wieder erreichte Traumziffer von über 50 %. Nur zwei bisherige Bundeskanzler, Ludwig Erhard 1963 bis 1966 und Kurt Georg Kiesinger von 1966 bis 1969, waren - auch - als Parteifiguren schwach. So schreibt Ludwig Erhards Biograf Volker Hentschel über dessen Wahl zum CDU-Vorsitzenden am 23. März 1966, nur etwas mehr als ein halbes Jahr vor dem Ende seiner Kanzlerschaft:
"Erhards Wahl war natürlich absurdes politisches Theater. Jeder wusste, dass Erhard zum Parteivorsitzenden noch weniger geschaffen war als zum Kanzler - er selbst diesmal eingeschlossen, wenn man das Wort ,noch' noch wegließ. Erhard hatte nicht die geringste Absicht, Parteivorsitzender zu sein. Er wollte Vorsitzender werden, weil er Kanzler bleiben wollte. Aus keinem anderen Grund, das konnte nicht gut gehen und es ging nicht gut."4
Im Blick auf die SPD gilt bislang Helmut Schmidt als der, was die Parteiverankerung anlangt, schwächste Kanzler. Er dürfte aber als Parteimann relativ immer noch stärker als Erhard und Kiesinger gewesen sein:
Einmal amtierte er formal durchgängig als stellvertretender SPD-Vorsitzender. Wichtiger ist aber wohl, dass er für das Gesamtangebot der SPD eine unverzichtbare Rolle spielte und insofern für ihre Regierungsfähigkeit unersetzbar war. Dies zeigte sich nach seinem Sturz im Herbst 1982, als die SPD ohne eine in die Mitte integrierende Führungsfigur in eine Art wahlpolitischer Diaspora verfiel und die 16 Jahre der Ära Kohl begannen. Schmidt wurde seinerseits innerhalb des Zusammenspiels der SPD-Führung über lange Zeit durch den Vorsitzenden Willy Brandt gewissermaßen nach links abgedeckt. Brandt selbst hat dies brieflich gegenüber Schmidt einmal so auf den Punkt gebracht:
"In Wirklichkeit musst Du selbst wissen, dass Du ohne mich kaum länger, sondern wohl eher kürzer und vielleicht mit weniger Erfolg im Amt gewesen wärst."5
Freilich funktionierte dieses Zusammenspiel gegen Ende von Schmidts Kanzlerschaft immer weniger: Vor allem wurde für ihn zum Problem, dass Brandt in der zentralen Frage von NATO-Doppelbeschluss und Nachrüstungsbereitschaft nach links ging, sich der so genannten Friedensbewegung öffnete und so schließlich die politische Verklammerung beider auseinander zu brechen drohte.
Konrad Adenauer wurde bekanntlich erst 1949 Bundeskanzler, dann im Folgejahr Parteivorsitzender für die CDU in der Bundesrepublik. Aber dieses schlichte Bild täuscht: Er hatte sich als Führungsfigur der rheinischen CDU nach oben gekämpft, in der Gründungsphase der Bundesrepublik die Ministerpräsidenten zunehmend politisch überholt und bereits vor 1949 über die drei Westzonen ein sehr dichtes kommunikatives Netz gespannt, das ihn schließlich in der CDU zur unbestrittenen Nummer eins werden ließ. Die lange geläufige Skizzierung der "Adenauer-CDU" als bloßer Honoratioren-Club ist schließlich durch die jüngste Forschung in wesentlichen Teilen überholt worden.6 Adenauer kümmerte sich um viel: Nicht nur um Spenden, sondern auch um Karrieren. Er förderte und bremste, wie dies bei Rainer Barzel der Fall war; er wählte Orte und Versammlungshallen für Parteitage nach strategischen Gesichtspunkten aus und er intervenierte auch, wenn ihm in den Ländern die dortigen Konstellationen und Koalitionen nicht passten.

Vom Ministerpräsidenten zum Bundeskanzler
führte der Weg von Kurt Georg Kiesinger. Er war als Ministerpräsident von Baden-Württemberg der Erste, den der Weg nach Bonn führte, 1966. Neben ihm, unter den Bäumen des Bundeskanzleramtes in Bonn, Vizekanzler Willy Brandt, der bereits 1961 als Regierender Bürgermeister von Berlin Kanzlerkandidat gewesen war, damals noch ohne
Erfolg. Foto: dpa- Fotoreport

Mit Kiesinger erstmals ein Länder-Ministerpräsident Bundeskanzler

Vergegenwärtigt man sich den Kreis jener Politiker im Nachkriegsdeutschland, die an die Stelle des ersten Akteurs, des Kanzlers, vordrangen oder die zumindest - ob als offizieller Kanzlerkandidat oder nicht - für eine Kanzlerschaft ins Spiel gebracht wurden, so lässt sich unschwer eine zeithistorische Zäsur ausfindig machen:
Mit Kurt Georg Kiesinger wurde Ende 1966 erstmals ein Politiker Kanzler, der bis dahin, seit 1958, als Regierungschef auf Länderebene amtiert hatte. Kiesinger war Ministerpräsident in Baden-Württemberg gewesen. Von nun an finden wir bis in die Gegenwart das Muster von Politikern aus dem Länderbereich, die offenkundig hier politische Erfahrung und politische Hausmacht in hohem Maße gesammelt haben. Die Zahl der Gegenbeispiele mit Rainer Barzel, der sowohl 1972 beim konstruktiven Misstrauensvotum gegen Willy Brandt als auch wenige Monate später als Spitzenkandidat der Union bei der Bundestagswahl scheiterte, und Wolfgang Schäuble, der seit Anfang der Neunzigerjahre immer wieder als potentieller Nachfolger Helmut Kohls gehandelt worden war, bleibt gering und macht nur deutlich, dass wir es hier eben mit einem klassischen "Muster", mit einer erfahrungsgesättigten Wahrscheinlichkeit und nicht mit einer naturgesetzlichen Gewissheit zu tun haben.

Doch den eigentlichen Einschnitt verkörpert Willy Brandt

Zu fragen bleibt gleichwohl, in welcher konkreten Lage es nach den Anfängen der Bundesrepublik zu einer derart bemerkenswerten Neuorientierung bei der Auswahl des obersten Führungspersonals kam, die freilich, wie gezeigt, auch in einer bestimmten historischen Kontinuität steht:
Die eigentliche Zäsur ist dabei eben nicht das Jahr 1966, sondern das Jahr 1960: Nach den Wahlniederlagen der SPD 1953 und 1957 war es hier zu einer bemerkenswerten, vor allem durch Herbert Wehner und Fritz Erler vorangetriebenen Umorientierung gekommen: Diese war eben nicht nur eine inhaltliche, nämlich die Festlegung auf soziale Marktwirtschaft wie im Godesberger Programm 1959 und Westbindung wie in Wehners berühmter Bundestagsrede 1960. Schon 1958 kam es auf dem Stuttgarter Parteitag der SPD zur Entmachtung des alten, zentralistischen, selbst kaum an der politischen Front stehenden Funktionärkörpers,7 der im Grunde die organisatorisch-bürokratische Kontinuität der Partei seit dem Kaiserreich fortsetzte und verkörperte. Als Prototyp für diese Kategorie galt im SPD-Vorstand Fritz Heine, zuständig für Propaganda und damit auch für Wahlkampagnen. Er wurde zum Sündenbock für die zweite Niederlage des Parteivorsitzenden Erich Ollenhauer 1957 gemacht.
Bis dahin hatte sich die SPD bei der Auswahl ihrer Kanzlerkandidaten nicht des Reservoirs ihrer populären Regierungschefs auf Länderebene bedient, wofür es in den Hansestädten, in Niedersachsen und Hessen durchaus Möglichkeiten gegeben hätte. Auch ihr Vorzeigebildungsbürger und früherer Regierungschef in den Anfängen der Nachkriegszeit in Württemberg-Hohenzollern, Carlo Schmid, mit dem man den Versuch hätte unternehmen können, in das bürgerliche Lager hin integrierend zu wirken, hatte nie eine echte Chance gehabt. Nun wurde, dazu ganz im amerikanischen Stil, der Regierende Bürgermeister von Berlin Willy Brandt, im Zeichen der sog. zweiten Berlinkrise seit dem Chrustschow-Ultimatum von 1958 ohnehin neben dem Bundeskanzler eine Art zweiter nationaler Galionsfigur, als zugleich vertrauenswürdiger und einer gesellschaftlichen Modernisierung verpflichteter Kanzlerkandidat aufgebaut. Erich Ollenhauer blieb zwar, das war sozialdemokratischer Parteiräson jener Zeit geschuldet, im Amt des Vorsitzenden; zwischen Strategen wie Herbert Wehner und charismatischen Exponenten wie Willy Brandt drohte er aber mehr oder weniger zu verschwinden.
Auch die Unionsseite hatte sich bis dahin bei der Rekrutierung ihres obersten Führungspersonals nur marginal aus jenem Bereich rekrutieren können, der exekutive Erfahrungen von der Länderebene mitbrachte: Im Grunde gibt es hier nur eine, heute im öffentlichen Bewusstsein leider nicht mehr so recht präsente Ausnahme: den ersten Bundesfinanzminister Fritz Schäffer, der acht Jahre, von 1949 bis 1957, amtierte, und dann noch vier Jahre Bundesjustizminister war. Schäffer wurde sogar gegen Mitte der Fünfzigerjahre als ein denkbarer Rivale Adenauers gesehen, was allerdings zu seinem sich dann allmählich anbahnenden Abstieg beigetragen haben dürfte, denn Adenauer mochte eben, wie die meisten, die Platz eins innehaben, keine Kronprinzen. Schäffer war in den letzten Jahren der Weimarer Republik sowohl als Staatsrat an der Spitze des Bayerischen Finanzministeriums als auch an der Spitze der Bayerischen Volkspartei selbst gestanden.8
Von den Amerikanern war er im Frühjahr 1945 als erster bayerischer Nachkriegs-Ministerpräsident eingesetzt, bereits aber Monate später im September dieses Jahres entlassen worden. Wie immer man auch die einzelnen Stationen seiner politischen Biografie bewerten und gewichten mag, er ist gewissermaßen der "Weimaraner", der dem hier geschilderten Muster des Wegs vom Landes- zum Bundespolitiker am ehesten entspricht.

Adenauer contra Schumacher: in der außenpolitischen Positionierung spielten die Länder kaum eine Rolle

Die unbestreitbare Nummer eins im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik hingegen, Konrad Adenauer, brachte schließlich, als er 1949 zum ersten Bundeskanzler gewählt wurde, keine spezifisch exekutiven Erfahrungen aus der Landespolitik mit. Adenauers Netzwerke in dieser Zeit waren anders gestrickt: Er war Parlamentarier, Mitglied des Düsseldorfer Landtages, führender Exponent der CDU in der britischen Zone und schließlich als Präsident des Parlamentarischen Rates auch so etwas wie der natürliche Widerpart der Ministerpräsidenten. Diese hatten ab Herbst 1948, nach dem Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, auf dem die föderale Seite sich noch einmal um ein Maximalprogramm bemüht hatte, gegenüber einer sich herausprägenden neuen politischen Schicht für den Gesamtstaat in den drei Westzonen allmählich, aber doch erkennbar, an Terrain verloren. Insofern hat auch der Antagonismus zwischen Adenauer und dem ersten Nachkriegs-Vorsitzenden der SPD, Kurt Schumacher, dieser Entwicklung Vorschub geleistet. Schumacher  zugleich erster, wenn auch offiziell nicht proklamierter Kanzlerkandidat der SPD bei der Bundestagswahl 1949, war prinzipiell ein Mann der nationalstaatlichen Ebene, ja förmlicher Zentralist, brachte wenig Erfahrungen von der Länderpolitik (obwohl in der Weimarer Republik auch Abgeordneter im Stuttgarter Landtag) noch Passion für das Austarieren von Gewichten im föderalen Staat mit. Adenauers und Schumachers Führungskonkurrenz bis zum Tod von Letzterem im August 1952, in vielerlei Bundestagsdebatten wortmächtig ausgetragen, trug zweifellos dazu bei, dass die Exponenten der anderen staatlichen Ebene, der Länder, jedenfalls zunächst in der öffentlichen Aufmerksamkeit zurücktraten, zumal es im Bundesdorf Bonn nun um so neue und existenzielle Fragen wie Westintegration und Wiederbewaffnung ging. Hier hatten und konnten die Länder wenig mitzureden.
Adenauers Nachfolger, Ludwig Erhard, brachte eine marginale und durchaus negative Erfahrung als Länderminister mit. Er war 1945/46 bayerischer Staatsminister für Handel und Gewerbe gewesen und hatte hier weder Administrieren gelernt noch auch nur den geringsten Ehrgeiz gezeigt, sich auf dieses Gebiet einzulassen. Die Spätfolgen zeigten sich noch in seiner Kanzlerschaft von 1963 bis 1966, die als die unter Verwaltungsgesichtspunkten bislang sicher unprofessionellste in die Geschichte einging.
Der Nachfolger Willy Brandts, Helmut Schmidt, der am 16. Mai 1974 vom deutschen Bundestag ins Kanzleramt gewählt wurde, brachte zwar auch nur eine kurze Erfahrung als Länderminister ins neue Amt mit - er war 1961 bis 1965 Hamburger Innensenator gewesen und hatte sich dabei, publicity-trächtig, 1962 als extrakonstitutioneller Deichgraf gegen die Sturmfluten bewährt, in denen Deutschlands Tor zur Welt zu versinken drohte. Aber die in dieser Zeit gewonnenen Verwaltungserfahrungen machten sicher nur ein relativ schmales Segment der von ihm stets so sehr auch nach außen kultivierten Kompetenz schlechthin aus: Schmidt sah sich als ausgewiesener Wirtschafts- und Außenpolitiker und brachte dazu auch Erfahrungen aus seiner Zeit im Deutschen Bundestag während der Fünfzigerjahren im Bereich der Sicherheitspolitik wie während der Großen Koalition als (zunächst Defacto-)Fraktionsvorsitzender der SPD mit.
So erscheint im Rückblick als zweite wesentliche Zäsur, die die Länderebene zum erkennbaren Trainingsfeld für Kanzler und Kanzlerkandidaten werden ließ, die Zeit Helmut Kohls. Der damalige rheinland-pfälzische Ministerpräsident wurde 1973 zum CDU-Vorsitzenden gewählt, wechselte nach der Fast-Erringung der absoluten Mehrheit im Bundestag 1976 als Fraktionsvorsitzender nach Bonn und schaffte den letzten Schritt ins Kanzleramt durch ein erfolgreiches konstruktives Misstrauensvotum vom 1. Oktober 1982, dem der Schwenk der FDP von der SPD zur Union zugrunde lag.
Zwischen Kohls Ausscheiden aus dem Amt des Ministerpräsidenten in Mainz und seinem Regierungsantritt in Bonn lagen sechs Jahre. Wir haben es hier also, anders als im Falle Kurt Georg Kiesingers 1966 oder auch Gerhard Schröders 1998, mit einer Kanzlerschaft zu tun, die nicht unmittelbar an die Funktion als Ministerpräsident anknüpfte.
Doch liegt ein beachtliches Stück Regierungskunst von Helmut Kohl sicher auch darin, dass er die als Ministerpräsident im südwestdeutschen Raum entwickelten Fertigkeiten und Potenziale wie die damals aufgebauten Netzwerke auch in der Zeit als Fraktionsvorsitzender im Deutschen Bundestag weitgehend aufrecht erhalten bzw. ausbauen konnte. Das zeigen bereits die personellen Kontinuitäten in seiner Umgebung, die sich z.B. mit dem Namen der Bürochefin Juliane Weber, des Redenschreibers und außenpolitischen Chefdenkers Horst Teltschik oder auch von Heiner Geißler verbinden; Letzteren hatte er gewissermaßen in Baden-Württemberg entdeckt, zum Sozialminister in Rheinland-Pfalz und dann zum Generalsekretär der CDU gemacht, bevor es schließlich nach Mitte der 80er-Jahre zu immer mehr Friktionen zwischen beiden kam, die 1989 zu Geißlers Ablösung auf dem Bremer Parteitag der CDU führten.
In die Aufstiegsphase Kohls fällt schließlich auch sein so komplexes Verhältnis zu Franz Josef Strauß. Auch letzterer verkörperte als bayerischer Ministerpräsident seit 1978 den föderalen Weg zur Kanzlerschaft, wie er in diesem Beitrag primär beschrieben wird. Strauß wurde von der CSU freilich schon 1975/76 gegen Helmut Kohl in Stellung gebracht, als er noch in Bonn als Oppositionspolitiker im Parlament amtierte. Vor allem aber war er immer auch Vertreter der gesamtstaatlichen Ebene, in der CSU von Anbeginn an im liberalen, gemäßigt-föderalen Flügel, dann Bundesverteidigungs- und schließlich 1966-1969 in der Großen Koalition Bundesfinanzminister. In diesem Amt setzte er, teilweise gegen die bayerische Landespolitik, eine stark unitarische Finanzreform durch. Seine Kanzlerkandidatur zur Bundestagswahl 1980 fiel in eine Schwächephase Helmut Kohls, der 1979 klug Platz machte, den niedersächsischen Ministerpräsidenten Ernst Albrecht in der Unionsfraktion gegen Strauß antreten und (erwartungsgemäß - ? -) unterliegen ließ und so die Kohärenz des eigenen Lagers sicherte. Kluge Zurückhaltung Kohls gewährleistete so die Grundlage einer Kanzlerschaft ab 1982.
Kennzeichnend im Sinne der hier untersuchten Fragestellung für die Kanzlerschaften Kohls und im Anschluss daran Gerhard Schröders ist nun, dass alle Duellsituationen um das Kanzleramt, die sich in der Folge seit 1983 (Kanzlerkandidatur von Hans-Jochen Vogel für die SPD) entspannen, von Landespolitikern ausgefüllt wurden.

Auch Kohls Herausforderer waren durchweg Ministerpräsidenten

Dabei hat die SPD offenkundig zunächst aus der Not, nämlich einem Personaldefizit am Ende der Ära Schmidt, eine Tugend gemacht. Hans-Jochen Vogel war für die Partei eine Art Feuerwehrlösung, nachdem die Matadore Helmut Schmidt und Willy Brandt trotz einiger Sondierungen für eine Kanzlerkandidatur nicht mehr in Frage kamen. Vogel brachte in seiner politischen Biografie die Trias von Kommunal-, Landes- und Bundespolitiker mit, als Münchner Oberbürgermeister von 1960 bis 1972, als Bundesminister von 1972 bis 1981, schließlich 1981 für einige Monate als Regierender Bürgermeister von Berlin. So etwas wie eine Landeshausmacht war damit freilich nicht (mehr) verbunden.
Anders verhielt es sich mit den folgenden Herausforderern Helmut Kohls:
sie griffen ihn sämtlich als amtierenden Ministerpräsidenten an, 1987 der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Johannes Rau, 1990 der saarländische Ministerpräsident Oskar Lafontaine, 1994 der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Rudolf Scharping und schließlich und dann mit Wahlerfolg 1998 der niedersächsische Ministerpräsident Gerhard Schröder.
In seiner soeben erschienenen Geschichte der SPD führt Franz Walter diesen Befund letztlich auf zwei Faktoren zurück: Einmal auf den sich allmählich vollziehenden Terraingewinn der SPD während der Ära Kohl in den Ländern, wo sie der CDU die Regierungsfunktionen in Kiel, Mainz, Saarbrücken und Hannover abnahm. Der zweite Faktor ist das Profilierungsbedürfnis der hier nun amtierenden, relativ jungen SPD-Ministerpräsidenten, gerade gegenüber dem Bonner Parteiapparat wie der Bundestagsfraktion:
"Als der große Willy Brandt 1987 abtrat, war die SPD lediglich an vier Landesregierungen beteiligt; als Björn Engholm 1991 die Führung der Partei übernahm, stellten die Sozialdemokraten schon in acht der zehn Bundesländer Minister oder Kabinettchefs (...). Der föderale Machtwechsel in der Bundesrepublik führte zur Machtfragmentierung innerhalb der SPD. In der Partei gab es jetzt gleich mehrere junge, einflussreiche Ministerpräsidenten, deren Ambitionen über die Staatskanzlei in Hannover, Mainz und Saarbrücken hinausreichten und die sich nicht in die Politik des jeweiligen Parteivorsitzenden oder in die Strategie der Bundestagsfraktion einbinden ließen. Selbst der strenge Hans-Jochen Vogel wusste schließlich keinen Rat mehr. Insbesondere den niedersächsischen Ministerpräsidenten Gerhard Schröder vermochte auch er nicht zu bändigen und auf Parteikurs einzuschwören."9
Der Kontrast zu den SPD-Strategien der Fünfzigerjahre ist frappierend: Nun setzte die große Oppositionspartei in jedem Falle auf das Duell Regierungschef gegen Regierungschef, Herausforderer aus dem Land gegen Bundeskanzler.

Welcher Ministerpräsident wird zum Herausforderer?

Vergleicht man nun die SPD-Kanzlerkandidaturen 1987 bis 1998, dann fallen zwei Faktoren auf:
Einmal spielte die Größe des betreffenden Landes offenkundig keine bedeutsame Rolle. Der Bogen spannt sich von dem nach Einwohnern zweitkleinsten deutschen Land, dem Saarland, 1990, zum einwohnerstärksten Nordrhein-Westfalen, 1987. Zum anderen kam es damals auf einen Gesichtspunkt, der im Bundestagswahlkampf 2002 bedeutsam zu werden verspricht, offenkundig nicht an, nämlich auf die performance des jeweiligen Landes, seine ökonomische und soziale Datenlage auf einer fiktiven Tabelle der bis 1990 11, seitdem 16 deutschen Länder. Das Saarland wie Niedersachsen (Kanzlerkandidatur Gerhard Schröders 1998) präsentierten sich als überdurchschnittlich strukturschwache wie überdurchschnittlich verschuldete Länder, auch Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen vermochten keine beeindruckenden Spitzenplätze zu belegen. Im Wahlkampf 2002 hingegen dürften die bayerischen Daten (niedrige Arbeitslosigkeit, langfristig überdurchschnittliches Wachstum, geringe Verschuldung und niedrige Kriminalitätsraten) als Ausweis der Kompetenz des Kanzlerkandidaten Stoiber mit Vehemenz in der politischen Arena vorgetragen werden.
In den früheren Kampagnen zählten aus den Ländern heraus offenkundig vor allem andere Faktoren:
Bundesweiter Bekanntheitsgrad durch Streit und Konfrontationslust wie im Falle Oskar Lafontaines 1990, Ermangelung einer personellen Alternative und erhoffte Integrationsleistung wie im Falle von Johannes Rau 1987, Spitzenfunktion in der SPD wie im Falle von Rudolf Scharping 1994 und verbales wie dramaturgisches Modernisierungsimage wie im Falle Gerhard Schröders 1998. Ob das Vorweisen überdurchschnittlicher Landesdaten auf nationaler Ebene einen Mehrwert mit sich bringen wird, ist gegenwärtig eine spannende Frage.

Die unterschiedliche Bedeutung der Länderregierungschefs in Weimar und heute

Zu klären bleibt aber auch, weshalb Regierungschefs aus den Ländern beim Ringen um Kanzlerschaft und Kanzlerkandidatur erst nach einer Phase, die man die Etablierungszeit der Bundesrepublik nennen könnte, so enorme Bedeutung gewonnen haben und welche Elemente der Funktion als Premier auf Länderebene sie besonders für den Wettbewerb um die Spitzenposition im Bund prädestinieren.
Auf die Tatsache, dass die demokratischen Politiker der Weimarer Republik aus konstitutionellen Gründen wenig exekutive Erfahrungen aus der Zeit des Kaiserreiches mitbringen konnten, wurde bereits hingewiesen. Die Weimarer Republik selbst hat aber in ähnlicher Weise die Bundesrepublik gleichfalls bemerkenswert wenig befruchtet, Fritz Schäffer bleibt hier also eine Ausnahmefigur.
Wo liegen die Gründe? Einmal sind sie, chronologisch-quantitativ, in der kurzen Lebensdauer der Republik zu suchen, die im Grunde ja nur ein Jahrzehnt währte, zieht man die Ausnahmesituation der sich ab 1930 (Präsidialkabinette) schürzenden Staatskrise ab. Zum zweiten ist darauf zu verweisen, dass die Länderstruktur insgesamt sehr viel unausgeglichener war als in der heutigen Bundesrepublik, mit einer Diskrepanz zwischen Schaumburg-Lippe als kleinstem Land (50.000 Einwohner) und Preußen (40 Mio. Einwohner) als größtem Staat.
Die entscheidenden Faktoren sind aber qualitativer Natur: Zum einen waren die Länder durch die unitarische Ausprägung der Weimarer Reichsverfassung in ihrem Handlungsspielraum gegenüber der Gesamtstaatsebene weit zurückgedrängt. Im Grunde gab es nur eine Handvoll mittlerer Länder, die Mitspieler sein konnten, ohne doch quantitativ so dominierend wie Preußen zu sein: Bayern, Württemberg, Baden, Sachsen, mit Einschränkungen Thüringen und Hessen.
Zum zweiten war die Ländermitsprache an der Reichspolitik in Gestalt des Reichsrates, ganz im Gegensatz zum Bundesrat des Kaiserreiches, auf eine konsultative Rolle zurückgedrängt. Der heutige Bundesrat gibt hingegen vor allem dem Ministerpräsidenten ganz andere Gelegenheiten, sich auf der nationalen Bühne zu profilieren. Und schließlich gilt wohl ganz grundsätzlich, dass nach den Erfahrungen mit der Exekutivferne der Mittel- und Linksparteien im Kaiserreich Berührungsängste gegenüber Minister- und Premierfunktionen fortbestanden. Das Amt des Reichskanzlers selbst war keineswegs so begehrt wie in der heutigen Bundesrepublik; man fürchtete vielmehr, in dieser Rolle, die immer nur Minimalentwicklungen für sehr kurze Zeiträume versprach, gewissermaßen verbrannt zu werden. Die Reichskanzler der Weimarer Republik hatten insgesamt, ob sie aus der SPD kamen wie Hermann Müller oder aus dem Zentrum wie Wilhelm Marx in der Mitte der Zwanzigerjahre, durchweg schwächere Parteien und insbesondere schwächere Parteigefolgschaften hinter sich als die Bundeskanzler von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder. Und die Ministerpräsidenten wie Minister auf Länderebene verstanden sich in einer ganz eindeutigen Weise sehr viel mehr als Verwaltungschefs denn als politische Führungsfiguren, wie dies in der Bundesrepublik der Fall ist.
So bedurfte es eben offenkundig einer Anlaufphase von ein (Kanzlerkandidatur Willy Brandts) bis zwei (Profilierung Helmut Kohls als Spitzenmann der CDU) Jahrzehnten, bis aus der Zeitachse der Bundesrepublik ab 1949 selbst entsprechender politischer Nachwuchs aus der Länderebene herangewachsen war. In Analogie würde dies im Übrigen bedeuten, dass derart vorgebildeter Führungsnachwuchs aus dem Gebiet der früheren DDR nun allmählich auch den Weg über die Landeshauptstädte in die Bundeshauptstadt gehen könnte. Zugleich liegt in der Logik der hier angestellten Überlegungen auch ein Argument für die Mitte Januar 2002 getroffene Entscheidung zugunsten einer Kanzlerkandidatur Edmund Stoibers und nicht Angela Merkels. Die größeren exekutiven Erfahrungen Edmund Stoibers als Regierungschef in Bayern seit 1993, verbunden mit dem Rückgriff auf den professionellen Apparat einer Staatskanzlei (s.u.), haben dabei eine gewiss nicht zu unterschätzende Bedeutung gehabt. Als Beispiel dafür, wie sich aus der Länderebene in Ostdeutschland Nachwuchs profiliert, wird derzeit vielfach der SPD-Landesvorsitzende von Brandenburg und Oberbürgermeister von Potsdam sowie frühere Innenminister des Landes Matthias Platzeck genannt.

Die Ressourcen der Ministerpräsidenten

Wenn diese Ebene aber eine so erhebliche Rolle spielt, dann ist abschließend zu fragen, wo hier eigentlich die entscheidenden qualitativen Faktoren liegen.10 Vergegenwärtigen wird uns zunächst den Apparat, über den Ministerpräsidenten verfügen: Ihre Staatskanzleien bzw. Staatsministerien sind ebenso wie das Bundeskanzleramt nicht auf eine Materie spezialisiert, sondern sie üben in sehr ähnlicher Weise koordinierende Funktionen aus; Spiegelreferate repräsentieren die Geschäftsbereiche der einzelnen Ministerien, Redenschreiberstäbe formulieren und variieren Politikentwürfe, es gibt Planungsstäbe und ausgebaute Pressestellen, deren Leiter bei einem erfolgreichen Umzug nach Berlin, wie der jetzige Leiter des Bundespresse- und Informationsamtes Uwe Carsten Heye, dann auch die analoge Funktion auf nationaler Ebene bekleiden können. Ministerpräsidenten müssen wie Bundeskanzler Regierungen leiten, Konflikte moderieren, die Ressorts so besetzen, dass diverse Proporzgesichtspunkte angemessen berücksichtigt werden. Dem Bundeskanzler haben sie im Übrigen nicht selten voraus, dass die Chance auf eine absolute Mehrheit ihrer Partei besteht, so dass von ihnen eher eine werbewirksame Politik aus einem Guss vorgeführt werden kann. Eine spezifische Profilierungsmöglichkeit besteht in der Abstimmung zwischen Staats- und Parteiamt. Gerade im SPD-Bereich hat sich gezeigt, dass ein Länderregierungschef, der dem Mainstream des Parteiapparates widerspricht, sich zwar kalkulierten Ärger schafft, zugleich aber eine Profilierungschance wahrnimmt, die ihn politisch als "vernünftig" bzw. zur Mitte hin gerichtet erscheinen lässt. Dies praktizierte Oskar Lafontaine so, als er der klassischen Gewerkschaftsforderung nach Arbeitszeitverkürzung mit vollem Lohnausgleich widersprach und so verhielt sich auch Gerhard Schröder als niedersächsischer Ministerpräsident, wenn er einen ostentativ industriefreundlichen Kurs steuerte und feststellte, es gebe nur gute oder schlechte Wirtschaftspolitik.
Gegenüber Bundespolitikern, etwa im Fraktionsvorsitz im Bundestag, haben Ministerpräsidenten noch einen weiteren Vorteil. Sie müssen sich nicht in der Form verschleißen, dass sie stets und bei jeder gesamtstaatlichen Thematik Alternativen zum Regierungsangebot formulieren. Das kann auch ermüden bzw. auf das Publikum ermüdend wirken. Ein Ministerpräsident hat hier sehr viel mehr die Chance, sich Rosinen herauszupicken und sich ganz auf solche Themen zu konzentrieren, die ein Maximum an Aufmerksamkeit versprechen.
Protokollarisch zählen Ministerpräsidenten in gewisser Weise mehr als der Bundeskanzler: Sie sind nämlich nicht nur Regierungschefs, sondern im Regelfall auch Staatsoberhäupter ihrer Länder. Daraus speist sich eine Fülle an Selbstdarstellungsmöglichkeiten nach innen wie nach außen. Kulturelle Highlights wie die Bayreuther Festspiele oder die Kieler Woche sind periodischer Anlass, um als Aushängeschild des eigenen Landes in Szene gesetzt zu werden. Mehr als Kanzler können Ministerpräsidenten, obwohl sie gleichzeitig im Getümmel der politischen Auseinandersetzung stehen, ein Landesvaterimage gewinnen.
Schließlich ist die Spannweite ihrer Aktivitäten fast größer als die des Kanzlers. Der Bogen reicht von der kommunalen Ebene - der Besuch des Ministerpräsidenten ist immer noch ein Highlight für jeden Bürgermeister, der Kanzler dürfte im Regelfall jenseits solcher Ambitionen stehen - bis zur internationalen Politik. Insbesondere die größeren deutschen Länder, hier Bayern und Nordrhein-Westfalen an erster Stelle, haben sich in den letzten Jahren als Akteure auf der Bühne der Europäischen Integration zunehmend ins Spiel gebracht. Regionale Beihilfen und Medienpolitik sind hier ebenso ein Thema wie die zentralen konstitutiven Fragen der weiteren Entwicklung der Europäischen Union selbst. Daneben steht eine spezifische Nachbarschaftspolitik gerade der größeren deutschen Länder in ihrem unmittelbaren regionalen Umfeld. Dabei muss es nicht nur um eine verdichtete Kooperation gehen. Es kann auch, wie etwa im bayerisch-tschechischen bzw. deutsch-tschechischen Verhältnis, durchaus unterschiedliche Akzentsetzungen geben. Im genannten Beispiel spielt der geschichtspolitische Komplex, wie das frühere Vertreibungsgeschehen aufzuarbeiten und zu bewerten ist, nach wie vor eine erhebliche Rolle.

Bundesrats-Politik: Mitspieler auf der Bühne des Gesamtstaates

Vor allem ist, insbesondere im Gegensatz zur Weimarer Republik, festzuhalten, dass Ministerpräsidenten durch ihre Rolle als Akteure in einem nationalen Verfassungsorgan, dem Bundesrat, von vornherein und in erheblichem Maße Mitspieler auf der gesamtstaatlichen Bühne sind. Dabei gilt dies nicht nur für sie jeweils ad personam, sondern für die gesamte zuarbeitende Struktur, die die Bundespolitik eines Landes ausmacht. So wächst hier eben auch ein Fundus heran, der einen Länderpremier bundespolitisch flankiert und als Kanzlerkandidat bzw. Kanzler gegebenenfalls in die Kapitale mit begleiten kann. Bundesratspolitik bedeutet, dass die Vorgaben von Bundesregierung und Bundestag rezipiert, bewertet und somit stets wahrgenommen werden; dass auch eigene Akzente gesetzt und Vorstöße unternommen werden; dass über das Bundesgebiet eine stete Koordinierung mit parteipolitisch befreundeten Länderpremiers stattfindet, zugleich aber auch eine komplizierte Abstimmung mit dem jeweils gegnerischen Lager, wobei bekanntlich nicht selten "Pakete" geschnürt werden. Schon der Gesamtmechanismus der Bundesratspolitik schließt aus, dass ein Ministerpräsident auf Landesebene unversehens wie eine Art Greenhorn in die Bundespolitik hineinschneit.
Differenzen zwischen beiden Funktionsbereichen sollen nicht unerwähnt bleiben: Bundeskanzler sind im Regelfall sehr viel stärker koalitionsabhängig. Sie können sich weniger als Ministerpräsidenten publicityträchtige Ausflüge zu Formulierungen leisten, die einfach gut ankommen. Vor allem müssen Kanzler ihr Augenmerk auf die teilweise so unterschiedlichen strukturellen Entwicklungen im Bundesgebiet haben, während Länder hier doch oft ein sehr viel homogeneres Bild bieten. Wohl auch an dieser Herausforderung scheiterte 1987 die Kanzlerkandidatur von Johannes Rau: Sein Motto "Versöhnen statt Spalten" war wohl von der an Rhein und Ruhr gebotenen großen Herausforderung abgeleitet, den Strukturwandel weg von der Montanindustrie auf eine sozial verträgliche Weise zu moderieren. In den Wachstums- und Prosperitätszonen Süddeutschlands konnte das aber schwerlich verfangen. Heute kommen die spezifischen Strukturprobleme Ostdeutschlands hinzu. Ein Kanzlerkandidat muss also glaubwürdig dartun können, dass seine zunächst vor allem regional gewonnene Kompetenz auch über unterschiedliche strukturelle Vorgaben hinweg trägt. Es kommt hinzu, dass der zentrale Bereich der Sozial- und Steuerpolitik nach wie vor wesentlich auf gesamtstaatlicher Ebene geregelt wird. Mit den sich hier unweigerlich stellenden Interessenkonflikten sind somit primär der Bundeskanzler und seine einschlägigen Ressortchefs konfrontiert. Die Länderebene scheint hier trotz der Bundesratsrolle nicht in gleicher Weise tangiert.

Kein Patentrezept

Das Wahljahr 2002 scheint mit der Auseinandersetzung zwischen Gerhard Schröder und Edmund Stoiber die These von der hohen Bedeutung des Ministerpräsidentenamtes für die Rekrutierung auf Kanzlerebene geradezu idealtypisch zu bestätigen. Aber eine gewisse Vorsicht bleibt hier gleichwohl angebracht. Die Herausforderung des Kanzlers ist nach wie vor auch unmittelbar aus dem nationalen Parlamentsbereich, auch über die Fraktionsführung, möglich. Wolfgang Schäuble ist das chronologisch letzte, nicht zum Erfolg gelangte Beispiel für diese Variante, Angela Merkel wäre als Kanzlerkandidatin der Union jedenfalls möglich gewesen, ohne dass sie dem Karrieremuster, das in diesem Beitrag beschrieben wird, entsprochen hätte. Ihre lange Tätigkeit als Bundesministerin widerspräche dem ja nicht. Insofern bleibt die Chance, aus dem Ministerpräsidentenamt zur Kanzlerkandidatur und gegebenenfalls Kanzlerschaft aufzusteigen, eine Möglichkeit mit signifikanter Erfolgschance; es handelt sich aber keineswegs um ein Patentrezept mit Erfolgsgarantie. Immerhin drückt sich aber in diesem Muster die Breite der Machtverteilung im Bundesstaat und damit auch ein Stück spezifischer deutscher politischer Kultur aus.
Das Beispiel der SPD-Herausforderer gegenüber Helmut Kohl ab 1982/83 hat zudem gezeigt, dass vor allem frisch in die Opposition verbannte Parteien dazu neigen, sich bundespolitisch aus den Ländern wieder aufzubauen. Das setzt Wahlerfolge und dann entsprechende Profilierungen im Ministerpräsidentenamt voraus. Durchaus vergleichbare Erfolge feierte die CDU 1999 vor allem mit ihren Wahlsiegen in Wiesbaden und Saarbrücken, die mit den Ministerpräsidenten Koch und Müller zugleich Akteure ins Amt brachten, denen langfristig auch weitere Ambitionen nachgesagt werden.
Ein ganz anderer Fall liegt freilich hinsichtlich solcher Länderregierungschefs vor, die der Partei des amtierenden Bundeskanzlers angehören. Auch hier gibt es ein Rekrutierungsmuster, aber es ist sehr viel indirekter und auf längerfristige Prozesse hin abgestimmt. Gewiss: In der Kanzlerschaft Helmut Kohls wurden verschiedentlich die ehemaligen bzw. noch in diesem Amt befindlichen Ministerpräsidenten Stoltenberg (Schleswig-Holstein, mittlerweile Bundesfinanzminister im Kabinett Kohl) und Späth (Baden-Württemberg) als Konkurrenten aus dem eigenen Lager gesehen bzw. als einschlägige Versuchsballons medial aufgebaut. Dies ist aber auch etwa Lothar Späth 1989 (Abwahl aus dem CDU-Präsidium) alles andere als gut bekommen. Im Falle Gerhard Schröders ist eine derartige Konkurrenz heute jedenfalls kaum erkennbar. So wird man wohl als Faustregel festhalten können, dass Ministerpräsidenten aus dem jeweils gegnerischen Lager ein eher selbstverständliches und ad hoc zur Verfügung stehendes Konkurrenzmuster darstellen. In der Nachfolgesituation aus dem eigenen Lager werden sie dagegen als eine eher langfristige Erscheinung in der entsprechenden Generationenfolge gesehen. Vor allem gilt für diese Konstellation natürlich, dass versuchter Vatermord leicht zum Selbstmord führen kann und ein derartiges Karrieremuster daher nur sehr behutsam und langfristig, nach allen Seiten sichernd, aufgebaut werden darf.

Ehrenrettung der "Provinz"

Wie auch immer, ob Wettbewerber von der parteipolitischen Gegenseite oder langfristige Nachfolge im eigenen Lager: aus einer elitär-abgehobenen Sicht, die vom Muster des heroischen Nationalstaates nicht los kommt, schwebt über den Ministerpräsidenten als "Regionalfürsten" stets auch das Damoklesschwert einer Verurteilung als "Provinzpolitiker". Die terminologische Inflation des Redens von einer Berliner Republik, die gewissermaßen die Bonner Schwachheiten und faulen Kompromisse hinter sich lasse, könnte eine derartige Orientierung sogar noch bestärken. So heißt es in einer Philippika aus der Feder von Karl-Heinz Bohrer gegen Helmut Kohl aus dem Jahr 2000, er, Kohl, habe einen Augiasstall hinterlassen, der "buchstäblich der Stall der Provinz" sei, er sei "keine ... wie ferne Symbolfigur des Staates (...), sondern eine Art Refrain auf den Durchschnittstypus einer westdeutschen Kleinstadt (gewesen)".11 Die Kohlschen Spezifika im Hinblick auf den Parteispendenskandal der Jahre 1999/2000 seien hier ausgeblendet. Bedrückend ist vielmehr bei Bohrer die Missachtung dessen, was mit "Provinz" assoziiert wird und die damit stillschweigende Überhöhung von so etwas wie Nation und Nationalstaat, so als ob letztere Ebene frei von Schwächen und Verirrungen sei und als ob hier schlechthin eine höhere Dignität politischen Wirkens und politischer Ausbildung walte. Hingegen sollte gerade nach den spezifischen deutschen historischen Erfahrungen "Provinz" zumindest auch als etwas positiv Besetztes gesehen werden, als Wurzelboden politischer Kultur im Land, auf dem sich das Zusammenspiel verschiedener Einheiten aufbaut. So wenig Föderalismus, Territorienvielfalt, Hauptstadtschwäche und Fehlen einer nationalen Elite einseitig zu glorifizieren sind, so wenig gibt es doch auch Anlass, sich zurück nach den Zeiten eines hegelianisch determinierten, national bestimmten Geschichtsbildes und Politikentwurfes zu sehnen. Vielleicht gingen Karl-Heinz Bohrer die Augen über, wenn er einmal in der Bismarck-Biografie des DDR-Historikers Ernst Engelberg, bezogen auf die Situation kurz vor der Reichsgründung, den bemerkenswerten Satz läse:
"Die schwäbischen Demokraten sahen in der bismarckschen Revolution von oben (...) nicht jene historische Vernunft, die mit der Schaffung des Norddeutschen Bundes die Kleinstaaterei verringerte ..."12
Ob im 19. Jahrhundert Möglichkeiten verschüttet wurden, an der Schnittstelle von Föderation und Konföderation auf friedlichem Wege eine evolutionäre deutsch-mitteleuropäische Gesamtlösung zu erreichen, ist hier nicht das Thema. Den genuinen Wert von Vielfalt und die Offenheit historischer Prozesse in Frage zu stellen, wäre jedenfalls für die so genannte Berliner Republik eine verheerende Entwicklung. Solchen Leitbildern und Versuchungen vorzubeugen, dient allerdings auch eine breite Rekrutierung des politischen Führungspersonals aus der Pluralität des Landes und der Vielfalt seiner Zentren.

 

Fußnoten

* Die Kernaussage dieses Beitrages gründet auf Überlegungen, die der Autor in seiner Buchveröffentlichung Peter März: An der Spitze der Macht. Kanzlerschaften und Wettbewerber in Deutschland, München 2002, angestellt hat.

1 Hans Maier: Das Grundgesetz nach 50 Jahren - Versuch einer historischen Würdigung, in: Bewährung und Herausforderung. Die Verfassung vor der Zukunft, hrsg. vom Bundesministerium des Innern, Opladen 1999, S. 21-38, hier S. 31. Die Daten zu den in dieser Darstellung untersuchten Akteuren wurden insbesondere aus folgenden Veröffentlichungen herangezogen: Die deutschen Kanzler. Von Bismarck bis Schmidt, hg. v. Wilhelm von Sternburg, Frankfurt/Main 1985; Kanzler und Minister 1949-1998. Biografisches Lexikon der deutschen Bundesregierungen, hg. v. Udo Kempf und Hans-Georg Merz, Wiesbaden 2001; M.d.R. Die Reichstagsabgeordneten der Weimarer Republik in der Zeit des Nationalsozialismus. Politische Verfolgung, Emigration und Ausbürgerung 1933-1945. Eine biographische Dokumentation, hg. v. Martin Schumacher, Düsseldorf 31994; M.d.B. Volksvertretung im Wiederaufbau 1964-1961. Bundestagskandidaten und Mitglieder der westzonalen Vorparlamente. Eine biografische Dokumentation, hg. v. Martin Schumacher, Düsseldorf 2000; ferner wurde auf Internetmaterial zurückgegriffen.

2 Vgl. zu Brandt als jüngste Biografie Gregor Schöllgen: Willy Brandt. Die Biographie, Berlin 2001.

3 Vgl. auch nach dem Eklat im Bundesrat vom 22.3.2002 (fragliche Zustimmung Brandenburgs zum Zuwanderungsgesetz) FAZ vom 25.3.2002, S. 41: Einer für alle. Der Bundesrat im Lichte der deutschen Verfassungsgeschichte: ". Eine ,Generationenfolge' verbindet nach Hugo Preuß den Weimarer Reichsrat mit dem Bundesrat des Kaiserreiches, dem Bundestag des Deutschen Bundes und dem Reichstag des Heiligen Römischen Reiches. Der Bundesrat des Grundgesetzes ist wiederum der legitime Abkömmling des Reichsrats."

4 Volker Hentschel: Ludwig Erhard. Ein Politikerleben, München 1996, S. 598.

5 Zit. nach Schöllgen, Willy Brandt, S. 245.

6 Vgl. Frank Bösch: Die Adenauer-CDU. Gründung, Aufstieg und Krise einer Erfolgspartei 1945-1969, München 2001.

7 Vgl. dazu aus der jüngsten Literatur August H. Leugers-Scherzberg: Die Wandlungen des Herbert Wehner. Von der Volksfront zur Großen Koalition, Berlin, München 2002, S. 192 ff.

8 Vgl. zu Schäffers Rolle nach 1945: Christoph Henzler: Fritz Schäffer 1945-1967. Eine biografische Studie zum ersten bayerischen Nachkriegs-Ministerpräsidenten und ersten Finanzminister der Bundesrepublik Deutschland, München 1994.

9 Franz Walter: Die SPD. Vom Proletariat zur Neuen Mitte, Berlin 2002, S. 227.

10 Zur Beschreibung des Ministerpräsidentenamtes wird insbesondere verwiesen auf Herbert Schneider: Ministerpräsidenten. Profil eines politischen Amtes im deutschen Föderalismus, Opladen 2001.

11 Karl-Heinz Bohrer: Kohl: System und Umwelt, in: Merkur, 54. Jg. 2000, H. 3, S. 260-264.

12 Vgl. Ernst Engelberg: Bismarck. Urpreuße und Reichsgründer, Berlin 1985, S. 690.

 

 

Thema des nächstes Heftes:

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