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Fernsehdemokratie?

Repräsentieren, Kommunizieren, Mobilisieren

Regieren im Medienzeitalter

Von Ulrich Sarcinelli



 

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 Prof. Dr. Ulrich Sarcinelli lehrt Politikwissenschaft an der Universität Koblenz-Landau, Campus Landau, und ist Gastprofessor an der Universität Zürich.

Die Allgegenwart der Medien, insbesondere des Fernsehens, scheint Politik grundlegend verändert zu haben. Ist damit der Vorrang des Darstellbaren an die Stelle des Entscheidungs-Notwendigen getreten?
Die moderne repräsentative Demokratie in einer Massengesellschaft verlangt nach einer ständigen Rückkopplung zwischen Repräsentanten und Repräsentierten, abnehmende Parteibindung und geringe Verankerung der Wähler in festgefügten Milieus erfordern eine ständige Überzeugungsarbeit - via Medien. Institutionen sind damit keinesfalls überflüssig geworden, Überzeugungsarbeit muss von den Regierenden auch in Gremien geleistet werden - im Parlament wie in der Partei. Allerdings unterscheidet sich das "System Schröder" vom "System Kohl" dadurch, dass jetzt die Zustimmung stärker über die Medien zu erreichen versucht wird, während Kohl ganz traditionell auf ein weitgespanntes personelles Beziehungsgeflecht setzte, das auch mit Geld geölt werden musste.    Red.

 

Eine Unterschätzung des Publikums

"Die Menschen urteilen im allgemeinen mehr nach dem, was sie mit den Augen sehen, als nach dem, was sie mit den Händen greifen; denn jedem wird es einmal zuteil, etwas in Augenschein zu nehmen; aber nur wenige haben Gelegenheit, etwas zu berühren. Jeder sieht, was du scheinst, und nur wenige fühlen, was du bist." (Machiavelli, in: Oberndörfer/ Rosenzweig 2000: 42)
Sieht man einmal von der Sprache ab, so liest sich dies fast wie ein Kommentar zur "Fernsehdemokratie". Es handelt sich aber um einen fast 500 Jahre alten Text. Das Zitat stammt aus Niccolo Machiavellis Schrift Der Fürst. Bevor man sich allzu sehr mit den Aufgeregtheiten des modernen Medienbetriebs und seinen Folgen für politisches Handeln beschäftigt, sollte man sich doch auch klar machen, dass in der Vermittlung von Politik das Visuelle, Zeremonielle, Inszenierte und Personalisierte auch vor der Einführung des Massendrucks, vor Radio, Fernsehen und Internet eine Rolle spielten. "Die reiche Tradition höfischer Feste der Renaissance war von einer Philosophie geprägt, die an die Übermittlung der Wahrheit durch Bilder glaubte ." Die Person des Herrschers wurde zu einer Art "Gesamtkunstwerk" aufgebaut (Reinhard 1999: 97).
Auch in den nachfolgenden Jahrhunderten lassen sich Selbst- und Fremdinszenierungen von Herrscherbildern ausmachen, die sich als historische Vorlagen aktueller medienöffentlicher Repräsentation und Präsentation von Politik lesen lassen. Ob es um die Visualisierung personalistisch verstandener Herrschaft in entsprechenden Herrscherporträts ging oder um die private Darstellung des Fürsten im Familienkreis, um verkleidete Identifikationsbilder, heroisch, mythologisch oder archetypisch überhöhte Darstellungen - auch vor der modernen Massenkommunikation verbanden sich Repräsentieren, Kommunizieren und Mobilisieren mit wohl überlegter Politikdarstellung. Sie sind keine Erfindung des sog. Medienzeitalters. Und schon Machiavelli schätzte das Publikum gering, wenn er schreibt: "Denn der Pöbel hält sich immer an den Schein und den Erfolg und in der Welt gibt es nur Pöbel" (Machiavelli, in: Oberndörfer/ Rosenzweig 2000: 42). Ersetzt man Pöbel mit Fernsehpublikum, dann hat man den gleichen anthropologischen Pessimismus, die gleiche Unterschätzung des Publikums, die auch weite Teile der kritisch-intellektuellen Debatte über die Mediengesellschaft der Gegenwart bestimmt.
Nun wird hier kein systematischer Vergleich zwischen der Darstellungskunst von Renaissancefürsten und der Inszenierungskompetenz politischer Akteure in der aktuellen Medienrealität angestellt. Vielmehr zielen die folgenden Überlegungen auf zwei Problemstellungen. Das eine ist die Frage nach dem Zusammenhang von Repräsentation und Kommunikation. Zum anderen geht es um Regieren. Beides freilich unter den spezifischen Bedingungen des modernen Medienzeitalters, die sich dann doch deutlich vom höfischen Ritual eines absolutistischen Renaissancefürsten unterscheiden. Die Analogien sollte man nicht zu weit treiben, auch wenn einiges dafür spricht, dass es heute neue Arten von quasi-höfischer Öffentlichkeit ebenso wie neue Arkanbereiche der Politik gibt.
Die nachfolgenden Überlegungen gliedern sich in folgende Abschnitte: Zunächst geht es um eine kurze definitorische Klarstellung zu dem, was unter Regieren verstanden werden kann und zu dem, was zur Entwicklung des Regierens im Medienzeitalter erwartet bzw. befürchtet wird. Zweitens folgen einige Hinweise zu den veränderten Rahmenbedingungen des Regierens unter den Bedingungen gesellschaftlicher und politischer Modernisierung im Medienzeitalter. Des weiteren bedarf es einer theoretischen Abklärung des Zusammenhangs von Kommunikation und Repräsentation, der Klärung der Frage also, dass und warum repräsentative Demokratie als kommunikative Demokratie verstanden werden muss. Ob und wie sich Stil und Inhalte des Regierens verändern, wird ein weiterer Gliederungspunkt, bevor einige zusammenfassende Thesen den Beitrag abschließen.

Wie hat sich Regieren im Medienzeitalter verändert?

Regieren ist mehr als das Optimieren einer raffinierten Machttechnik. Dies hat auch schon der oft einseitig oder falsch verstandene Machiavelli, vor allem in seinen Discorsi, differenziert begründet. Bereits in den 60er-Jahren des 20. Jahrhunderts wies Wilhelm Hennis in seinen Anmerkungen zur modernen Regierungslehre darauf hin: In der Politik überhaupt, wie auch beim Regieren gehe es um zweierlei: erstens um die "Erfüllung öffentlicher Aufgaben" und zweitens um die Bereitstellung und Nutzung der dazu notwendigen Macht, "geordnete(r) Macht, Kompetenz (und) Amtsgewalt" (Hennis [1965] 1990: 54). Ähnlich unterscheiden Hesse und Ellwein in ihrem Standardlehrbuch zum "Regierungssystem der Bundesrepublik" zwischen einem "aktiven Element der politischen Führung" und einem "statische(n) Element der Herrschaft . Während Herrschaft früher vielfach nur präsent sein musste, soll die Führung . konkret artikulieren und sich durch ihr Tun legitimieren" (Hesse/Ellwein 1992: 265). Regieren ist dabei mehr als isoliertes Akteurshandeln, es ist Handeln in einem Kontext, das am besten mit dem angelsächsischen Begriff government umschrieben ist und ein "Entscheidungssystem (meint), zu dem neben den institutionell definierten Regierungsakteuren auch das Parlament und die Verwaltung gehören können" (Pfetsch 1998: 235).
Hinsichtlich der Frage, wie sich denn Regieren im Medienzeitalter verändert habe, werden mittlerweile eine Reihe weittragender Thesen bzw. Hypothesen vertreten, die zumindest begrifflich an die Systemveränderungsdebatte der Nach-Achtundsechziger-Zeit erinnern: Etwa

  • die These von einem schleichenden Wandel der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie in ein medial-präsentatives (Sarcinelli 1998a) bzw. in ein quasi-plebiszitäres Regierungssystem;
  • die These vom Wandel der Parteiendemokratie in eine Mediendemokratie (Sarcinelli 1998b);
  • die These vom Wandel der Kanzlerdemokratie in eine Telekratie bzw. in eine fernsehgestützte plebiszitäre Führerdemokratie (Sarcinelli 1999a), oder ganz umfassend
  • die These von der "Transformation demokratischer Führung" (Plasser 1993) bzw. von der "Transformation des Politischen" (Meyer 1994) schlechthin.

Nun sollen diese Entwicklungsvermutungen zur Veränderung unseres demokratischen Systems nicht völlig in Frage gestellt werden. Der Verfasser des Beitrages hat selbst in den vergangenen Jahren einige Diskussionsanstöße geliefert, die sich mit den Rückwirkungen einer allgemeinen Medialisierung auf den politischen Betrieb beschäftigen. Doch immer dann, wenn man sich um einen genaueren empirischen Test bemüht, um eine differenziertere und ggf. vergleichende Prozessanalyse, muss man sich eingestehen, dass die Entwicklungen insgesamt doch langfristiger und voraussetzungsvoller sind und keineswegs immer und überall linear einer zwingenden (Verfalls-)Logik folgen. Es wäre ein großer Irrtum anzunehmen, im Medienzeitalter erschöpfe sich Politik in mediengerechter Inszenierung und entwickelten sich demokratische Institutionen zu reinen Kampagnenagenturen, die nur noch auf Medienpräsenz aus seien. Im Folgenden soll jedenfalls gezeigt werden, dass parlamentarische Repräsentation und Kommunikation zusammengehören und dass die politisch-institutionellen Bedingungen des Regierens einen Unterschied ausmachen. Dies ändert freilich nichts an der Tatsache, dass sich die Rahmenbedingungen für Repräsentieren, Kommunizieren und schließlich für Regieren im Medienzeitalter geändert haben. Drei Komplexe von Veränderungsbedingungen politischer und gesellschaftlicher Modernisierung verdienen dabei Aufmerksamkeit.


Talkshows anstelle des Parlaments?
Diskussionsrunden im Fernsehen mit prominenten Politikern zu aktuellen Streitthemen erfreuen sich großer Beliebtheit beim Publikum, so beispielsweise "Christiansen" in der ARD oder "Berlin Mitte" mit Maybrit Illner im ZDF (Bild). Statt dem Nacheinander von Monologen findet hier das moderierte Streitgespräch statt, das die unterschiedlichen Positionen klar herausarbeiten und gegenüber stellen soll. Foto: dpa-Fotoreport 

 

Neue Rahmenbedingungen: Die Modernisierung der politischen Kultur

Medien sind zwar nicht die alleinige Ursache für politisch-kulturelle Veränderungen in unserer Gesellschaft. Sie sind aber eine Art Turbolader für einen sozialen Wandel, den Ralf Dahrendorf einmal als Transformation von "status"-Verhältnissen in "contract"-Beziehungen bezeichnet hat (Dahrendorf 1996: 194). In fast allen vergleichbar entwickelten modernen Gesellschaften beobachten wir die "Verflüssigung" einstmals als gegeben vorausgesetzter "Handlungsbedingungen" (Streeck 1987: 484), eine Lockerung der Verknüpfung von sozialer Herkunft bzw. Gruppenzugehörigkeit und politischem Verhalten.
Die Parteien sind dafür nicht das einzige, aber doch ein gutes Beispiel: Lange Zeit waren sie als Repräsentanten grundlegender gesellschaftlicher Lebenslagen und Konfliktlinien fest verankert in sozialen Kontexten, Schichten und Milieus, und auch heute noch sind sie trotz starker Angleichung der Mitglieder- und Wählerbasis "weltanschaulich und sozialstrukturell deutlich identifizierbare und unterscheidbare ,Tendenzbetriebe'" (Mintzel/Oberreuter 1992: 487). Im Zuge gesellschaftlicher Modernisierungsprozesse (Individualisierung, Säkularisierung, kognitive Mobilisierung usw.) findet jedoch eine tendenzielle Entkoppelung von Sozialstruktur und politischem Verhalten statt. Für die Parteien schlägt sich diese abnehmende gesellschaftliche und politische Einbindung der potenziellen Wähler in einem Rückgang der Parteiidentifikation (Ausnahme Niederlande), in Mitgliederschwund, in der Schrumpfung des Stammwählerpotenzial und erhöhter Wechselwahlbereitschaft nieder, wie überhaupt in einer veränderten, nämlich zunehmend situations-, nutzen- und zweckbestimmten Orientierung, die man in den Sozialwissenschaften missverständlich als "rationales" Verhalten bezeichnet.
Wenn aber der institutionelle Loyalitätspuffer schwächer wird, wenn in einer Welt zunehmender Optionen und Wahlmöglichkeiten traditionelle kollektive Sinnproduzenten an Wirkungsmacht verlieren, wenn die Erosion und Mutation traditioneller Wert- und Organisationsbindungen die Meinungen zu aktuellen politischen Fragen freisetzt, dann verleiht dies alles dem politisch-publizistischen Prozess ein größeres Gewicht. Wenn politisches Verhalten mehr und mehr ein Verhalten der Wahl, der Auswahl zwischen Optionen wird, dann werden verstärkt Anstrengungen unternommen, die Entscheidungen durch erhöhten Überzeugungs-, Überredungs-, jedenfalls Kommunikationsaufwand zu beeinflussen.

Die Modernisierung der Medienlandschaft

In diesem Prozess des gesellschaftlichen Wandels in Richtung auf eine verstärkte Individualisierung sind die Massenmedien einerseits Betroffene, andererseits aber selbst ein dynamischer Faktor. Immer deutlicher wird der Charakter des Mediensystems als eines operationell geschlossenen, gleichwohl umweltoffenen gesellschaftlichen Funktionssystems, das seine Beobachtungs- und Publizitätsleistungen gegenüber allen übrigen gesellschaftlichen Systemen erbringt, sich dabei aber zuvorderst an seiner "internen1Umwelt", seinem Publikum also, orientiert (vgl. Marcinkowski 1993; Luhmann 1996) und tendenziell weniger an den Erwartungen politischer Akteure.

Strukturelle Veränderungen sind dabei in zweifacher Hinsicht zu beobachten: einmal in Form einer enormen quantitativen Ausweitung und einer damit verbundenen Vervielfachung der "Kanal-Kapazitäten". Zum anderen orientieren sich die Medien im Zuge der Kommerzialisierung zunehmend an Marktbedingungen, Publikumsgeschmack und Mediennachfrage bestimmen ganz entscheidend deren Entwicklungsdynamik. Die klassischen Public-Service-Funktionen der Massenmedien, insbesondere des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, stehen heute unter dem Druck der Unterhaltungskonkurrenz privat-kommerzieller Programmanbieter. Der Zugang zum Mediensystem wird einer immer breiteren Schar von "Content-Providern" und Dienste-Anbietern geöffnet, was bei einer in etwa gleichbleibenden Nutzungsintensität zu einer kritischen Verknappung der Aufmerksamkeit des Publikums als der zunehmend zentralen strategischen Variable im Anbieterwettbewerb führt.
Für die Politik bedeutet dies einen erschwerten Zugang zum Mediensystem bei gleichzeitig nachlassenden Chancen der Rezeption ihrer Botschaften. Diesem Trend glauben politische Akteure nur entrinnen zu können, indem sie sich zunehmend den Gesetzmäßigkeiten des immer stärker nach eigenen Rationalitätskriterien operierenden Mediensystems unterwerfen und eben nicht nur den Binnenrationalitäten politisch-institutionellen Handelns folgen. Dies hat erhebliche Konsequenzen auch für Regierungshandeln: Die Logik des Darstellbaren setzt sich nicht selten gegenüber der Logik des Entscheidungsnotwenigen durch.

Die Modernisierung des Staates

Nun stellt Politik in komplexen Demokratien längst nicht mehr eine Art hierarchische Spitze der Gesellschaft oder deren Steuerungszentrum dar. Mit der Zunahme der "Binnenkomplexität des Staates" haben sich "die institutionellen Bedingungen des Regierens entscheidend verändert". So entsteht "eine neue Architektur von Staatlichkeit" (Grandeõ1996: 328f.), in der die Steuerungserfolge staatlicher Institutionen durch die Enthierarchisierung der Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft und durch ein Nebeneinander von hierarchischer Steuerung und horizontaler Selbstkoordination (vgl. Scharpf 1991) erkauft werden. Regulative und autoritative Politiken bedürfen zunehmend der Ergänzung durch kooperativ-partizipative, auf Motivation, Kommunikation und Akzeptanzförderung zielende Handlungsmuster.
Regieren findet demnach nicht nur in einem sich verändernden Medienumfeld statt, sondern auch im Rahmen einer politischen Institutionenordnung, für die "eine eigentümliche Mischung aus Konkurrenz- und Verhandlungsdemokratie" (Czada/Schmidtû1993: 11) typisch ist. Die kommunikativen Anforderungen unterscheiden sich hier prinzipiell von den tendenziell einfachen, oft dualistisch angelegten, medienzentrierten und deshalb meist spektakularisierten Wettbewerbsmustern. "Regierung durch Diskussion" (van den Daele/Neidhardt 1996) heißt hier Operieren in einem komplexen Macht-verteilungssystem mit Verhandlungszwängen, hat es mit "vielen Varianten von konkordant, korporatistisch oder föderal verflochtenen Prozessen der Politikformulierung und Implementation" (Scharpf 1989: 26) zu tun. Diese zudem durch wachsende internationale Verflechtungen gekennzeichnete neue "Staatsarchitektur" stellt an alle Akteure hohe Anforderungen. Dabei ist nicht nur eine gewisse Virtuosität in der Erzeugung von Publizität und Thematisierungskompetenz gefragt, sondern bisweilen auch in der Fähigkeit zu unterschiedlichen Graden kommunikativer Dethematisierung und Diskretion, wenn den veränderten Anforderungen des politischen Entscheidungssystems Rechnung getragen werden soll.

Die repräsentative Demokratie als kommunikative Demokratie

Demokratische Herrschaft ist repräsentative Herrschaft. "Auch in der Demokratie mit gleichen sozialen Chancen", so formulierte es Hermann Heller in seiner Staatslehre, "kann das Volk nur herrschen mittels einer Herrschaftsorganisation. Jede Organisation bedarf aber einer Autorität, und alle Machtausübung unterliegt dem Gesetz der kleinen Zahl." (Heller 1971: 247). Alle demokratischen Systeme sind so gesehen, in welcher konstitutionellen Ausprägung auch immer, repräsentative Systeme mit verfassungsmäßig bestellen Organen zur "rechtlich autorisierte(n) Ausübung von Herrschaftsfunktionen", die "im Namen des Volkes, jedoch ohne dessen bindenden Auftrag" handeln (Fraenkel 1991: 153). So die m.E. bisher kaum übertroffene Repräsentationsformel des Pluralismustheoretikers Ernst Fraenkel.
Wenn Maßstäbe gewonnen werden sollen, um Veränderungen der Repräsentation im Medienzeitalter richtig einordnen zu können, dann gilt es sich zu vergewissern, was Repräsentieren heißt. Zum Wesen politischer Repräsentation gehört nämlich nicht nur, "dass etwas, was nicht präsent ist, gegenwärtig gemacht wird", wie es in der viel zitierten Definition von Repräsentation bei Gerhard Leibholz (1966) heißt. Wesensmerkmal demokratischer Repräsentation ist auch, dass das Handeln der Wenigen auf das Volk selbst zurückgeführt wird bzw. von ihm ausgeht (vgl. Böckenförde 1991: 299 und 387). Repräsentation zielt auf Vergegenwärtigung und demokratische Legitimation in einem dynamischen und responsiven Prozess, ist demnach mehr als die Schauseite von Parlament und Regierung.
Die neuere Repräsentationsforschung hat inzwischen durchaus einen Blick für die Bedeutungszunahme kommunikativer Leistungen entwickelt. So hat Dietrich Herzog, den beiden repräsentationstheoretischen Grundfiguren des trustee4(Repräsentant als treuhänderischer Anwalt) und des delegate (Repräsentant als Delegierter seiner Wählergruppe, Partei oder Organisation) einen dritten Repräsentationstypus hinzugefügt. Der Parlamentssoziologe spricht vom Parlamentarier als "Politik-Vermittler" und "strategischer Koordinator" (Herzog 1993: 27; vgl. ders. 1989: 329).
Hier geht es nicht nur um das Gespür für die Fähigkeit zu situationsgerechten Rollenwechseln von parlamentarischen Akteuren. Herzog hat die Veränderung des Charakters von Politik im parlamentarischen Regierungssystem insgesamt als eine in hohem Maße kommunikationsabhängige Politik im Blick: In den Worten von Heinrich Oberreuter (1989: 138f): "Repräsentative Demokratie muss kommunikative Demokratie sein." Politische Kommunikation und politische Repräsentation sind die beiden Seiten ein und derselben Münze. Die Pflicht zur ständigen Rückkoppelung mit den Repräsentierten bezieht sich dabei nicht nur darauf, artikulierte Interessen aufzunehmen. Sie beinhaltet auch die Verpflichtung, nicht-artikulierte Interessen zu erkennen sowie den Auftrag zur Aggregation des Besonderen in das Allgemeine, d.h. zur Prüfung der Gemeinwohlverträglichkeit, zur Abstimmung von "gemeinem Willen und Gemeinwillen" (Patzelt 1993: 33). Repräsentation verlangt eine moralische Orientierung öffentlichen Handelns von Repräsentanten durch Wahrnehmung und Vergegenwärtigung der realen Interessen und Willen der Repräsentierten im Medium des Allgemeinen.
Gerade die neuere Repräsentationstheorie fordert die ständige kommunikative Rückkoppelung zur Legitimation politischen Handelns. Die repräsentative Demokratie geht aber nicht in der "kommunikativen Demokratie" auf. Sie bleibt in gewisser Weise institutionenfixiert, beharrt auf dem, was Wilhelm Hennis den "Amtsgedanken" (Hennisý1973) bezeichnet hat. Damit die lautstarke Vertretung von Partikularinteressen nicht im kompromisslosen Klientelismus endet, bedarf es nicht nur der Artikulation und Kommunikation, sondern auch der institutionell, d.h. durch Repräsentativorgane gesicherten "Konversion" (Herzog 1993: 52) gegensätzlicher Standpunkte in tragfähige politische Strategien und hinlänglich gemeinwohlverträgliche Problemlösungen. Regieren im umfassenden Sinne heißt eben nicht nur Bereitstellung und Nutzung notwendiger Macht, Kompetenz und "Amtsgewalt", sondern auch "Erfüllung öffentlicher Aufgaben" (Hennis (1965) 1990: 54).
Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass es für Regieren heute weniger denn je Autarkie und völlige Handlungssouveränität geben kann. Regieren heute heißt mehr denn je "Interdependenzmanagement" (Pfetsch 1998: 235; Gebauerå1998). Deshalb bedarf es eines handlungs- und systemanalytischen Zugangs. Wenn sich die folgenden Überlegungen vor allem auf den ersten Aspekt konzentrieren, so geschieht dies ausschließlich aus forschungspragmatischen Gründen.

Doch die Grenzen zwischen Regieren und Wahlkampf können sich verwischen

Die Wechselwirkungen zwischen Medien und Regierungsstil²beschäftigen schon seit geraumer Zeit Wissenschaft und interessierte Öffentlichkeit. Für westliche Demokratien wird dabei vielfach eine "Transformation demokratischer Führung" (Plasser 1993) konstatiert, ein Wandel nach amerikanischem Muster: Die Rede ist von Präsidialisierung, von präsidialem Regieren. Fixiert auf die politische Spitze, im deutschen System vor allem auf die Person des Regierungschefs, wird ein "telekratischer" Führungsstil (Sarcinelli 1999a) und "scheinplebiszitärer Repräsentationsstil" (Jäger 1992) konstatiert. Geschwächt werde das "kollektive Element(es) zugunsten des individuellen" (Poguntke 2000: 363), das institutionelle zugunsten des personellen. Wesentlicher Teil dieses neuen Stils sei das Prinzip des Going public, ein Stil, bei dem sich die Grenzen zwischen Wahlkampf und Regieren verwischen. Mehr denn je sei Politik öffentlich erklärungsbedürftig geworden, komme es auf Medienkompetenz und Medienpräsenz an; avanciere strategische Öffentlichkeitsarbeit zum Kernbereich politischen Handelns. Man denke nur an die viel bemühte Ausrede "Man habe sich nicht vermitteln können", wenn es darum geht, eine politische Niederlage zu erklären. Das neue Zauberwort heißt denn auch nicht politische Planung, heißt nicht Problemlösungs- oder Steuerungskompetenz, sondern "Kampagnenfähigkeit". Kein Zweifel: Im Medienzeitalter ist "Politikdarstellung" zu einem elementaren Bestandteil der "Politikherstellung" geworden.


Medienpräsenz
spielt in der gegenwärtigen Politik eine zentrale Rolle: Einerseits müssen zumindest die Spitzenpolitiker mit den Medien umgehen können, nicht zuletzt im Fernsehen präsent sein. Zum andern sind auch die Medien selbst in unmittelbarer Nähe von Bundestag und Bundeskanzleramt präsent, wie hier das ARD-Hauptstadtstudio in Berlin. Foto: dpa-Fotoreport 

"System Schröder" anstelle "System Kohl"

Eindrucksvolles Anschauungsbeispiel und symbolträchtiges Kennzeichen für diese Entwicklungen und Beobachtungen war der Regierungswechsel nach der Bundestagswahl 1998. Kommentiert wurde dieser nicht nur als demokratische Normalität, sondern auch als eine Art Systemveränderung. Und tatsächlich war ja auch der Wandel hin zu einem medienzentrierteren Regierungsstil zunächst evident, wenn man das "System Schröder" mit dem "System Kohl" vergleicht. Was war bzw. ist aber die Funktionslogik beider "Systeme"? Das "System Kohl" hatte seine Legitimationsbasis in den traditionellen Institutionen, Mechanismen und Verfahren und insbesondere auch über Jahrzehnte gepflegten persönlichen Loyalitäten, formellen und mehr noch informellen Netzwerke der alten Parteiendemokratie. Die wichtigste Währung dieser parteiendemokratischen Regierungsweise war im Zweifelsfall der Stimmzettel der Parteitagsdelegierten und die Loyalität der politischen Freunde in der weiten Unionslandschaft. Das gab diesem System eine gewisse Unabhängigkeit von der öffentlichen bzw. veröffentlichten Meinung.
Das "System Schröder" hingegen legitimiere sich, so meinte man zunächst, nur noch über wohl inszenierte Publizität, also nicht über die Parteiendemokratie, sondern über das Publikum der Fernsehgesellschaft. Seine Machtressource sei demnach in erster Linie Medienpräsenz und Medienkompetenz. Ähnlich wie in der amerikanischen Präsidialdemokratie stütze sich dieses System vor allem auf den "plebiszitären Schulterschluss einerseits und auf die quasi-präsidiale Moderation konkurrierender Interessen und Machtansprüche andererseits" (Sarcinelli 1999a: 5f.). Mit dem italienischen Rechtsphilosophen Danilo Zolo könnte man dieses System als eine neue Art "demokratischer Fürstenherrschaft" bezeichnen, dessen Grundlage "das besondere Charisma der teledemokratischen Führungspersönlichkeit" ist, ein System also auf der Basis von "Fernsehlegitimität" (Zolo 1997: 200).

War es das "System Schröder", was sich Max Weber unter plebiszitärer Führerdemokratie vorstellte?

Hier lohnt ein kleiner Exkurs auf Max Weber. Ohne schon die Dynamik der Entwicklungen in der elektronischen Medienlandschaft zu kennen, sind Webers Charakterisierungen dessen, was er als "plebiszitäre Führerdemokratie" (Weber 1980: 156f.) bezeichnet hat, auch für das Verständnis von Regieren im Medienzeitalter erhellend. "Plebiszitäre Führerdemokratie" verstand Weber als eine Variante charismatischer Herrschaft. Danach herrscht der politische Führer "kraft der Anhänglichkeit und des Vertrauens seiner Anhängerschaft und des Vertrauens seiner politischen Gefolgschaft zu seiner Person als solcher" (ebenda: 156). Im Blick hatte Weber bekanntlich den direkt gewählten, starken und von Parteien und Parlament weitgehend unabhängigen Reichspräsidenten, als Hüter der Verfassung wie als Hüter der Politik (vgl. Weber 1988: 498ff.). Vom Plädoyer für die plebiszitäre Führerauswahl versprach sich Weber die Überwindung der "Einengung des freien Zugangs zur Macht durch Parteibürokratie und Parlament einerseits" und des Versorgungsdenkens andererseits (Schluchter 1985: 101f.). Plebiszitäres Führertum also als Gegengewicht zu Berufspolitik, Parteienklüngel, Verwaltungsdominanz, als Therapie gegen die eigennützige Herrschaft einer abgehobenen Elite oder eines Funktionärapparates? Statt "ohnmächtige(r) Preisgabe an Klüngel" die "Unterordnung unter selbstgewählte Führer" (Weber 1998: 501). Der Appell an das Charisma des plebiszitären politischen Führers erschien Weber der einzige Weg, um die ,offene Gesellschaft' angesichts universaler Bürokratisierungstendenzen auch weiterhin offen zu halten, um in "modernen bürokratischen Gesellschaften eine dynamische politische Ordnung und damit zugleich politische Freiheit . aufrechtzuerhalten" (Mommsen 1989: 527; vgl. ebenso Käßler 1991). Durch die Stärkung des personellen, direkt demokratisch legitimierten Elements versprach sich Weber eine Gegengewichtsbildung zum Institutionellen und Bürokratischen. Übertragen auf das Regieren im Medienzeitalter heißt dies: Mediengerechte Personalisierung statt "Legitimation durch Verfahren" (Niklas Luhmann).
Zurück zum "System Schröder": Schon zur Halbzeit der Legislaturperiode veröffentlichte das Nachrichtenmagazin DER SPIEGEL (Leinemann 2000) unter dem Titel "Der lernende Kanzler" einen längeren Bericht, in dem der Verwunderung über die neuerliche Kanzlermetamorphose Ausdruck gegeben wurde, frei nach dem Motto "vom Salesman zum Statesman". Und Schröder wird mit den Worten zitiert: "Du kannst nicht nur mit den Medien auskommen. Die SPD ist wichtiger als eine gute Story auf der Seite drei" (Schröder, in: Leinemann 2000: 30). Ein Jahr später schrieb die Süddeutsche Zeitung unter der Überschrift "Demut und Führung": "Der Gremienverächter Schröder wurde zum Dauergast in den Fraktionssitzungen der Koalition, flötete im Parteivorstand und empfing die Parlamentarische Linke in Kompaniestärke im Kanzleramt" (SZ, 13.11.01). Man solle daraus allerdings nicht, so die Süddeutsche weiter, den Schluss ziehen, der Regierungschef habe in einer Art Crash-Kurs Demut und Achtung vor Partei und Fraktion gelernt. Es sei die nackte Not gewesen, die entglittenen Zügel wieder in den Griff zu bekommen, und die Erkenntnis zu scheitern, wenn er weiter so herrisch auftrete. Ein SPD-Kanzler könne auch einmal ohne die Unterstützung seines kleinen Koalitionspartners regieren. Ohne die vollständige Zustimmung seiner Fraktion aber könne er nicht weiterregieren - und schon gar nicht Bundeswehrsoldaten für einen Einsatz außerhalb Europas bereitstellen.

Ohne institutionelle Absicherung geht es auch nicht im Medienzeitalter

Was als neue Ernsthaftigkeit, als Stilwechsel, als das Einschwenken des Medienkanzlers und Spezialisten für "Darstellungspolitik" in das harte Geschäft der "Entscheidungspolitik" (vgl. Sarcinelli 1987: 66; 1994) erscheinen mag, hat mit der mehr oder weniger klugen Handhabung des verfassungsrechtlichen und machtpolitischen Instrumentariums im Rahmen eines immer noch stark von Parteien und Fraktionen bestimmten parlamentarischen Regierungssystems zu tun.
Auf der Darstellungsebene ist der Kanzler zwar einer der wenigen sichtbaren Akteure aus der komplexen Netzwerkdemokratie. Auf der Entscheidungsebene hat er eine verfassungsrechtliche Vorrangstellung (Richtlinienkompetenz). Politisch ist er in partei- und fraktionsspezifische, vielfach in korporatistische, mehr auf Konkordanz denn auf Konfrontation angelegte Willensbildungs- und Aushandlungsmechanismen eingebunden. Hier kann er sich nicht selten medienwirksam als Moderator im Kreise prominenter Akteure inszenieren. Prinzipiell verfügt er auch über das spektakuläre Instrument der Chefsachenentscheidung und notfalls kann er mal "den gordischen Knoten der Politikverflechtung durchtrennen und Hierarchie gegen Konkordanz ersetzen" (Korte 2000: 37). Doch dieses Instrument nutzt sich schnell ab. Es funktioniert nur bei fein dosierter Anwendung. Ein Kanzler, der sich fortwährend auf die verfassungsrechtliche Richtlinienkompetenz beruft - vom Stellen der Vertrauensfrage ganz zu schweigen -, offenbart seine Kommunikations- und Durchsetzungsschwäche.
Zu lernen ist daraus zweierlei: Auch unter den Bedingungen einer modernen Medienöffentlichkeit kommt erfolgreiches Regieren nicht ohne institutionelle Absicherung, ohne formelles und informelles Komplexitätsmanagement unter Beteiligung vieler Akteure in einem bundesstaatlichen und europäischen Mehrebenensystem aus. Auch im Medienzeitalter wird die Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems mit seiner engen politischen Bindung von Regierung und Koalitionsmehrheit, mit seiner komplizierten Politikverflechtung auf der Bund-Länder-Ebene und mit seinen zahlreichen Vetospielern nicht grundsätzlich außer Kraft gesetzt. Andererseits dürfte eine differenzierte Analyse von öffentlichen und nicht-öffentlichen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen Gewichtsverschiebungen und Friktionen zu Tage fördern. So stellt sich die Frage nach der Rolle von Gremien und Verfahren, die Akteure der zweiten und dritten Reihe in den Institutionen von Regierung, Parlament und Parteien spielen. Welche Bedeutung hatte Publizität, hatten die Medien bzw. hatte das Spiel mit den Medien bei der Entscheidung zum Mazedonien- oder Afganistaneinsatz oder beim Taktieren im Zusammenhang mit den beiden Antiterrorpaketen der Bundesregierung? Welcher Spielraum bleibt für Gremien, für interne Kommunikation und Beteiligung, wenn zu einem frühen Zeitpunkt medienöffentlich Signale gesetzt werden wie etwa das Bekenntnis zu "uneingeschränkter Solidarität" mit dem amerikanischen Verbündeten? Es ist ja schon bemerkenswert, wie es der Regierung Schröder/Fischer in wenigen Jahren gelungen ist, vor allem außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen zu treffen, die in den Regierungsparteien selbst und vor allem bei der Basis nicht von vorne herein als konsensfähig galten und die vor kurzem auch in der allgemeinen Öffentlichkeit noch für unmöglich gehalten wurden. Professionelle Kommunikationskompetenz ist nicht alles, aber ohne die Fähigkeit zu mediengerechten Politikpräsentation und Initiierung von Überzeugungskommunikation wären die außen- und sicherheitspolitischen Weichenstellungen wohl kaum durchzusetzen gewesen. - Ob man das gut findet oder nicht: Man kann nur staunen, welche Lernfähigkeit Politik und Gesellschaft unter dem Druck der Ereignisse entwickeln und wie dann durchaus auch Institutionen und Entscheidungsverfahren wieder eine Rolle spielen. Mit geschickter Inszenierung allein lässt sich das nicht erklären. Politische Führung ist eben mehr als Darstellungskompetenz.

Letztlich geht es um die Balance zwischen Politikherstellung und Politikdarstellung

Wer sich mit den Bedingungen des Regierens im Medienzeitalter beschäftigt, steht in der Gefahr, sich auf das Medien-Bild von Politik zu verlegen, sich exklusiv mit der "Darstellungspolitik" zu beschäftigen, mehr oder weniger abgekoppelt von der "Entscheidungspolitik" (Sarcinelli 1987: 66; 1994: 40). Auf diese Weise wird Regieren auf ihr medienöffentliches Erscheinungsbild reduziert, eine demokratietheoretisch wichtige, keineswegs aber hinreichende Perspektive. Dies gilt nicht für alle Arbeiten, bestimmt u.E. aber doch den Gesamttenor der Forschung ebenso wie der politischen Publizistik. Damit aber begibt man sich in die Gefahr von Fehleinschätzungen, indem man einen wesentlichen Teil politischer Macht aus dem Blick verliert. Unterschätzt wird dabei das Beharrungsvermögen und die Macht von Institutionen und Bürokratien im Bereich der Interessensvermittlung ebenso wie im Bereich der Regierung selbst. Und aus dem Blick kommt dabei auch, dass Regieren in der Demokratie immer auch treuhänderische Wahrnehmung der Verantwortung für das Ganze bedeutet, also mit dem "Amtsgedanken" (Hennis 1973) verbunden ist.
Inzwischen interessiert sich die neuere sozialwissenschaftlich orientierte Politikforschung verstärkt für Fragen des institutionellen Kontextes als Erklärungsrahmen für das Verhalten politischer Akteure. So geht der von Renate Mayntz und Fritz Scharpf entwickelte Ansatz des "akteurszentrierten Institutionalismus" von der Annahme aus, "dass soziale Phänomene als das Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden - individuellen, kollektiven oder korporativen - Akteuren erklärt werden müssen. Diese Interaktionen werden jedoch durch den institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, strukturiert und ihre Ergebnisse dadurch beeinflusst" (Scharpfo2000: 17). Institutionen sind nicht starr, beeinflussen zwar das Handeln von Akteuren, lassen jedoch dem jeweiligen Amtsinhaber einen "Handlungskorridor" (Korte 2001: 4). Institutionen reduzieren, so Fritz Scharpf, empirische Vielfalt. Sie bestimmen "die Präferenzen der Akteure im Hinblick auf die möglichen Optionen" (Scharpf 2000: 79).
Diese Perspektive scheint geeignet, übertriebene medieninduzierte Systemveränderungsthesen, wie sie eingangs vorgestellt wurden, zu relativieren. Gleichwohl lassen sich einige Trends ausmachen, die Veränderungen des Regierens im Medienzeitalter anzeigen:

  • Regieren im Medienzeitalter ist mehr denn je auf Legitimation durch Kommunikation angewiesen. Zentrale Kommunikationsplattform sind die allgemeinen Massenmedien, über die viele Akteure und Angebote um das knappe Gut Aufmerksamkeit konkurrieren.
  • Regieren im Medienzeitalter heißt deshalb einerseits Orientierung am tendenziell (un)politischen Medien- und Meinungsmarkt. Andererseits gilt es, Themen und Meinungen (Agenda-Kompetenz) dieses Marktes zu beeinflussen.
  • Für Regieren im Medienzeitalter ist Öffentlichkeitsarbeit, Kampagnenfähigkeit professionelle Kommunikationskompetenz zu einer strategischen Ressource geworden. Denn
    der Loyalitätspuffer politisch-weltanschaulich gebundener Milieus ist brüchig und die Demokratie damit stimmungsabhängiger.
  • Regieren im Medienzeitalter steht in der Gefahr, die rechte Balance zu verlieren zwischen "Politikherstellung" und "Politikdarstellung", zwischen Politikentscheidung und Politikvermittlung.
  • Regieren im Medienzeitalter verstärkt den Personalisierungstrend in der Politik und dürfte langfristig die Muster der Rekrutierung von Führungspersonal verändern.
  • Regieren im Medienzeitalter heißt in Deutschland auch Regieren unter den Bedingungen eines Dauerwahlkampfes und begünstigt Regieren im Wahlkampfstil.
  • Regieren im Medienzeitalter fördert Plebiszitarisierung und Präsidialisierung es parlamentarischen Regierungssystems. Auch dadurch verschieben sich die Gewichte zwischen dem Institutionell-Prozeduralen und dem Medialen zugunsten des Letzteren.
  • Regieren im Medienzeitalter führt andererseits aber auch zu Fehleinschätzungen in der politischen Kommunikation. Die medienöffentliche Außenkommunikation wird über-, die Binnenkommunikation in den Institutionen und Verfahren wird tendenziell unterschätzt.
  • Auch im Medienzeitalter strukturiert der institutionelle Kontext des von Parteien dominierten parlamentarischen Regierungssystems in Deutschland (Politikverflechtung, Vetospieler, Juridifizierung, Mehrebenendemokratie etc.) das Verhalten von Regierungsakteuren.
  • Regieren im Medienzeitalter ist nicht nur am Maßstab einer geschickten Handhabung von Machtinstrumenten, sondern auch am Maßstab der Verantwortung für das Ganze und an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu beurteilen.

Insgesamt lässt sich prognostizieren: Das deutsche Regierungssystem entwickelt sich langfristig zu einem demokratischen Wettbewerbssystem, das sich im Zuge gesellschaftlicher Modernisierung mehr und mehr an der Marktlogik, als an politisch-weltanschaulichen Grundsätzen orientiert. Damit verwandelt sich das parlamentarische Regierungssystem der deutschen Parteiendemokratie nicht einfach in eine relativ parteiferne Mediendemokratie nach Art des amerikanischen Präsidialsystems. Das deutsche Regierungssystem wird deshalb auch nicht "amerikanisch", aber à la longue wird es "amerikanischer". Insgesamt erweist sich der politische Transformationsprozess im Medienzeitalter als langfristiger und voraussetzungsvoller (vgl. Sarcinelli/Schatz 2002). Das heißt aber nicht, dass er nicht stattfindet.

 

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Sieger beim Wettkampf um die Zuschauergunst ist der Kölner Privatsender RTL mit einem Marktanteil von 14,7 Prozent. Auf den nächsten Plätzen folgen die öffentlich-rechtlichen Sender ARD (13,9 Prozent) und das ZDF, das sich mit den Dritten Programmen den dritten Platz (13,2 Prozent Marktanteil) teilen muss. Während bei RTL die Unterhaltung groß geschrieben wird und Quiz-Sendungen wie "Wer wird Millionär?" für den Quotenerfolg sorgten, fanden bei den öffentlich-rechtlichen Sendern auch Dokumentationen wie der Dreiteiler "Die Manns" über das Leben des deutschen Schriftstellers und Nobelpreisträgers großen Zuspruch bei den Zuschauern. Globus

 

 

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