Zeitschrift 

Menschenrechte


 

Heft 1/2  2005

Hrsg: LpB

 



 

Inhaltsverzeichnis

  Instrumente und Strategien des Menschenrechtsschutzes
 

Menschenrechte, Dialog und Islam: Überlegungen zu Strategien des Menschenrechtsschutzes

  Anna Würth, unter Mitarbeit von Sonja Tillmann

 


Instrumente und Strategien des Menschenrechtsschutzes sind in Menschenrechtsorganisationen und in den Menschenrechtsgremien der Vereinten Nationen ein zentrales und kontrovers diskutiertes Thema. Wirksamkeit, Nachhaltigkeit und Erfolg bzw. Misserfolg dieser Strategien stehen ständig auf dem Prüfstand. Die beiden Positionen "Druck" und "Dialog" markieren gleichsam zwei denkbare Strategien: Ist der Dialog mit Staaten, die Menschenrechtsverletzungen begehen, ein geeignetes und vor allem wirksames Instrument? Oder ist nicht vielmehr die Anprangerung durch die internationale Staatengemeinschaft Erfolg versprechender? Der Beitrag von Anna Würth und Sonja Tillmann gibt zunächst einen Überblick über die Instrumente und Strategien der Menschenrechtspolitik zwischen "Druck" und "Dialog", um so den Einsatz von dialogorientierten Strategien angemessen einschätzen zu können. Im zweiten Teil des Beitrags werden diese Erkenntnisse auf die Frage des Dialogs mit islamisch geprägten Staaten angewendet. Die Standortbestimmung der Menschenrechtspolitik mit islamisch geprägten Staaten und die bisherige Praxis dialogorientierter Strategien stehen hierbei im Mittelpunkt. 

Red.

 

Menschenrechtsschutz zwischen "Druck" und "Dialog"

Kann man die Situation der Menschenrechte mittels eines Dialoges mit menschenrechtsverletzenden Regierungen verbessern? Oder vermag nur öffentliche Anprangerung (blame and shame) etwas gegen Menschenrechtsverletzungen ausrichten? Sollte man die Instrumente "Druck" oder "Dialog" thematisch differenziert einsetzen? Sind dies schließlich Fragen, die sich abstrakt beantworten lassen oder nur je nach Situation in den jeweiligen Ländern und dem Stand der bilateralen Beziehungen? Oder ist die Frage letztlich falsch gestellt, sprich: Haben nicht die meisten Instrumente der Menschenrechtspolitik "anprangernde" und "dialogische" Facetten?

Das Thema Strategieentwicklung treibt internationale Menschenrechtsorganisationen und die Menschenrechtsgremien der Vereinten Nationen seit Jahrzehnten um, vor allem aber seit Ende des Kalten Krieges. Gerade aufgrund der zunehmenden politischen Sichtbarkeit der Menschenrechte seit Neunzigerjahren stellt sich die Frage, welche Strategien und Instrumente sich als besonders wirksam für den Menschenrechtsschutz erwiesen haben und wie diese einzusetzen und weiterzuentwickeln sind, mit besonderer Dringlichkeit.

Der folgende Beitrag gibt einen kurzen Überblick zu Instrumenten der Menschenrechtspolitik zwischen "Druck" und "Dialog", um so den Einsatz von Dialog als Instrument besser konturieren und einschätzen zu können. Perspektive ist dabei immer der Menschenrechtsschutz, also die Unterstützung von solchen Prozessen,

  • die Menschenrechtsverletzungen unterbinden, wirksam aufklären und ahnden;

  • die das öffentliche Bewusstsein für Menschenrechte schärfen; und

  • die die nachhaltige Durchsetzung von Menschenrechten in einem Land fördern.

Schwerpunkt sind dabei die bürgerlich-politischen Rechte, wie sie im Zivilpakt von 1966 niedergelegt sind. Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sind bislang nicht Gegenstand von formalen bi- oder multilateralen Menschenrechtsdialogen gewesen, und auch die Entwicklungszusammenarbeit tut sich noch schwer, ihre Arbeit auf einen menschenrechtsbasierten Ansatz umzustellen und so die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte systematisch zu fördern.1 Im zweiten Abschnitt sollen diese Erkenntnisse auf die Frage des Dialoges mit islamisch geprägten Staaten angewendet werden. Wo steht die bi- und multilaterale Menschenrechtspolitik mit islamisch geprägten Staaten? Wie ist der Dialog als Instrument bislang gegenüber islamisch geprägten Staaten eingesetzt worden?

 

Menschenrechtsschutz: Instrumente der Vereinten Nationen

Seit den Neunzigerjahren ist der Menschenrechtsdiskurs aus dem Schatten des Kalten Krieges herausgetreten und weitgehend globalisiert worden. Kulturrelativistische Einwände gegen die Universalität der Menschenrechte gibt es zwar nach wie vor - sie haben jedoch, im Vergleich zu den 1980er-Jahren, erheblich an Anziehungskraft und Lautstärke verloren (siehe unten). Mehr als durch Kulturrelativismus wird das menschenrechtlich Erreichte der letzten Jahrzehnte nun durch die internationale und nationale Terrorismusbekämpfung gefährdet und dies sowohl in praktischer wie in diskursiver Hinsicht.2

Die wichtigsten politischen Instrumente3 der Vereinten Nationen, die für diesen Zusammenhang wichtig sind, bestehen aus den Resolutionen des UN-Sicherheitsrates zur Verhängung von Sanktionen sowie den Resolutionen der jährlich im Frühjahr tagenden Menschenrechtskommission (MRK) und der, im September tagenden, Generalversammlung. "Druck"-Instrumente sind diese in erster Linie durch die systematische Herstellung von Öffentlichkeit innerhalb der Vereinten Nationen, wenn nicht darüber hinaus.

 

Sanktionen des UN-Sicherheitsrates

Aufgrund der politischen Interessenkonflikte im UN-Sicherheitsrat gab es sehr selten Resolutionen über die Verhängung von Sanktionen4 - vielen menschenrechtlichen Akteuren galten sie jedoch lange als das Zwangsmittel gegenüber menschenrechtsverletzenden Staaten per se.5 In den Resolutionen gegen das Apartheidsregime in Südafrika (1977) und den Irak (1991) waren Menschenrechtsverletzungen zwar nur ein impliziter Grund für die Verhängung der entsprechenden Sanktionen. Doch war der Grundstein gelegt, die Wahrung von Menschenrechten als notwendige Bedingung für die internationale Friedenssicherung im Sinne von Artikel 39 der Charta der Vereinten Nationen zu interpretieren. Nach und nach veränderte sich damit die Stellung von Menschenrechtsverletzungen, die nun nicht mehr als bloße Folgen eines Konfliktes, sondern selbst als friedensbedrohend angesehen wurden. Dieser Schritt war notwendig, da nach Ende des Kalten Krieges innerstaatliche Bürgerkriege und Genozide jene der zwischenstaatlichen Konflikte bei weitem überstiegen.

Sanktionen werden allerdings vielfach als stumpfes Instrument kritisiert: So seien ihre Ziele oft uneindeutig, ihre Verhängung sei von Machtinteressen im Sicherheitsrat abhängig, sie zögen die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der Zivilbevölkerung stark in Mitleidenschaft und ignorierten die politisch-sozialen Ursachen für die jeweiligen Konflikte. Auch die Entwicklung und Einsatz von so genannten intelligenten Sanktionen (smart sanctions) hat diese grundsätzliche Problematik nicht beseitigen können. Die Ambivalenz des Einsatzes von Sanktionen als Mittel von Menschenrechtspolitik führte in den letzten Jahren vermehrt zu Diskussionen um das Pro und Kontra von humanitären militärischen Interventionen.6

 

Resolutionen der Menschenrechtskommission und der Generalversammlung

Die Menschenrechtskommission gehört zu den politischen Gremien der Vereinten Nationen. Neben vielen anderen Themen, vor allem zur Weiterentwicklung von menschenrechtlichen Standards, bildet die Diskussion von Ländersituationen einen wichtigen Schwerpunkt der Kommissionsarbeit. Die Menschenrechtskommission kann kritische Resolutionen zur Menschenrechtslage in einem Land verabschieden und Ländermandate für Sonderberichterstatter und -innen vergeben. Die Kombination aus Resolution und Ländermandat ist ein deutliches Zeichen für den betreffenden Staat, dass die Vereinten Nationen eine systematische Beobachtung der Menschenrechtslage für nötig erachten. Die Menschenrechtskommission hat keinen Mechanismus, das betreffende Land zu einer Zustimmung zu dieser Beobachtung zu zwingen. Wenn ein Land der Einladung von Sonderberichterstattern zustimmt, liefern deren öffentlich zugängliche Berichte eine Dokumentation und Einschätzung der Menschenrechtslage und Vorschläge an die jeweilige Regierung, diese zu verbessern. Während Resolutionen der Menschenrechtskommission damit das Element des "Anprangerns" haben, ist die Erteilung eines Ländermandates dialogisch angelegt. Sie ist abhängig von der Kooperation des Landes, nimmt sowohl die Stimmen von Regierung wie von Opposition auf, macht eigene Standards deutlich und konstruktive Vorschläge zur Verbesserung der Menschenrechtslage.

 

Die Menschenrechtskommission ist reformbedürftig

Finanzmangel und die Politisierung der Menschenrechtskommission, vor allem die Abstimmung in Regionalblöcken, führten in den letzten Jahren zu einer weitgehenden Lähmung der Kommission.7 Dass Vertreter und Vertreterinnen von Staaten, in denen Menschenrechte notorisch verletzt werden, wie Sudan und Libyen, in die Kommission gewählt wurden, beschädigte ihre Glaubwürdigkeit zusätzlich. Wichtige Angelegenheiten wurden nicht zur Abstimmung gebracht, Ländermandate eingestellt, so 2002 das Ländermandat zum Iran, 2003 das zum Sudan. Inzwischen werden damit immer mehr Menschenrechtsfragen vor der Generalversammlung behandelt. So wurde die jüngste Resolution zur Menschenrechtslage im Iran auf der 59. Sitzung der Generalversammlung verabschiedet;8 es ist fraglich, ob sie in der Menschenrechtskommission eine Chance gehabt hätte.9 Ländersituationen in der Menschenrechtskommission zu behandeln, wird damit immer schwieriger - während eine kritische Resolution zwar auch in der Generalversammlung erreicht werden kann, ist letztere kein Forum für vertiefte Diskussionen. Darüber hinaus sind Resolutionen der Menschenrechtskommission politisch gewichtiger als solche der Generalversammlung, die sich mit so vielen unterschiedlichen Fragen beschäftigt. Aus diesem Grund diskutieren Experten und Expertinnen seit geraumer Zeit Möglichkeiten zur Reform der Menschenrechtskommission, wie die Ausdehnung der Mitgliedschaft, die Ernennung eines Beirates, Professionalisierung der Zusammensetzung der Delegationen, Abwandlung der Tagesordnungspunkte etc.10

Resolutionen der Menschenrechtskommission und der Generalversammlung stellen damit in erster Linie Öffentlichkeit her - und sind damit politische Prozesse, die von gegensätzlichen Interessen begleitet sind. Wie erfolgreich die öffentliche Anprangerung ist, bleibt so letztlich umstritten. Zum einen ist sie dort per se relativ ineffektiv, wo es keine staatlichen Akteure gibt, denen man Menschenrechtsverletzungen anlasten oder die man zur Einhaltung von Menschenrechten auffordern könnte. Zum anderen zeigt die Länge der Liste derjenigen Staaten, die jahrelang Gegenstand von Resolutionen der Menschenrechtskommission und der Generalversammlung waren, dass selbst eine langfristige und systematisch hergestellte Öffentlichkeit Staaten oft nicht dazu bewegen kann, ihre Menschenrechtspraxis nachhaltig zu ändern. Legt man also enge Erfolgskriterien zugrunde, ist die Bilanz der menschenrechtspolitischen Druck-Instrumente der Vereinten Nationen recht ernüchternd. Trotz einer solchen, durchaus berechtigten Kritik sollte berücksichtigt werden, dass die Herstellung von Öffentlichkeit in den Vereinten Nationen und darüber hinaus konstitutiv für Menschenrechtsarbeit insgesamt ist, selbst wenn Resolutionen Menschenrechtsverletzungen nicht "abstellen" können.

 

BUNDESAUSSENMINISTER FISCHER SPRICHT AUF DER JAHRESKONFERENZ DER UNMENSCHENRECHTSKOMMISSION IN GENF. FISCHER HAT DIE UN-MENSCHENRECHTSKOMMISSION ZU EINER KLAREN VERURTEILUNG JEDER FORM VON ANTISEMITISMUS AUFGEFORDERT. ES DÜRFE KEINERLEI TOLERANZ GEGENÜBER OFFENEM ODER VERSTECKTEM ANTISEMITISMUS GEBEN. 

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Vertragsorgane

Die Vertragsorgane, die über die Einhaltung der UN-Menschenrechtsverträge wachen, funktionieren grundsätzlich anders als die oben beschriebenen Instrumente. Sie nehmen Staatenberichte entgegen, befragen Staatenvertreter und -vertreterinnen und kommentieren die vorgelegten Staatenberichte. Dabei geben sie in den "Abschließenden Bemerkungen" Hinweise, wie Mängel bei der Durchsetzung des jeweiligen Paktes zu beheben wären. "Angeprangert" wird dabei die Menschenrechtslage nicht, sie wird aber sehr wohl ausbuchstabiert. Wie die Ländermandate der Sonderberichterstatter und -berichterstatterinnen zeichnen sich die Vertragsorgane daher durch ein öffentliches, dialogisches Vorgehen aus. Hinzu kommt, dass

  • alle Vertragsstaaten von den entsprechenden Komitees geprüft werden. Die Einschätzung der Menschenrechtslage ist also nicht von politischen Interessenkoalitionen abhängig, sondern nur von dem Willen der Regierung, einen Bericht vorzulegen und der Qualität des jeweiligen Experten und Expertinnen-Gremiums;

  • diese Berichte turnusmäßig erstellt und von den Vertragsorganen bearbeitet werden (beides allerdings oft mit erheblichen Verspätungen). Sie lassen damit Fort- und Rückschritte in der nationalen Durchsetzung von Menschenrechtsabkommen erkennbar werden;

  • einzelne Konventionen Individualbeschwerden ermöglichen. Opfer von Menschenrechtsverletzungen können vor den entsprechenden Vertragsorganen direkt Beschwerde führen, und so hat sich in den letzten Jahrzehnten eine Spruchpraxis entwickelt, die zur präziseren Ausgestaltung einzelner Standards geführt hat.

Indem die Vertragsorgane Vorschläge machen, wie Staaten die Konventionen besser umsetzen können, können sie sich, anders als die oben diskutierten Resolutionen, auch zu den zugrunde liegenden Problemen der Menschenrechtsverletzungen äußern und konstruktive Vorschläge zur Ursachenbehebung machen. Unterstützt wird dieser Ansatz in den letzten Jahren durch das Hochkommissariat für Menschenrechte (United Nations High Commissioner on Human Rights/UNHCHR), welches seine Kapazitäten zur Technischen Zusammenarbeit im Menschenrechtsbereich ausgebaut hat und das Vertragsregime durch Programme der Menschenrechtsförderung unterstützen kann.11 Wie in allen dialogischen Verfahren bleibt der Wille des Staates jedoch Voraussetzung für die Umsetzung der Vorschläge der Vertragsorgane.

Das Vertragsregime ist damit ein Instrument, welches strukturelle Probleme, die Menschenrechtsverletzungen zugrunde liegen, bearbeiten kann, aber keine Zwangsmittel hat, Veränderungen herbeizuführen.12 Allerdings erzeugt das Vertragsregime, genauso wie die Resolutionen in der Menschenrechtskommission und Generalversammlung, Öffentlichkeit und damit, vor allem in den entsprechenden Ländern, indirekten Druck. So werden die Verhandlungen vor den Vertragsorganen schriftlich dokumentiert und sind allgemein zugänglich, ebenso die "Abschließenden Bemerkungen." In der arabischen Welt nutzen Nicht-Regierungs-Organisationen dies, um vor dem Vertragsorgan einen Schattenbericht einzureichen oder die Vorschläge des Vertragsorgans im Land selbst zu zirkulieren und bekannt zu machen. Damit hat die Arbeit der Vertragsorgane das zusätzliche Potenzial, Menschenrechtsorganisationen im Inland mehr Sichtbarkeit und Legitimität zu verschaffen.

In den wichtigsten Instrumenten der verschiedenen UN-Gremien lassen sich damit sowohl Aspekte von Druck wie dialogische Verfahren erkennen, so dass die oft starre Entgegensetzung von Druck versus Dialog nicht greift. Was die hier diskutierten Instrumente verbindet, ist die Herstellung von Öffentlichkeit und damit das Potenzial, Aktivisten und Aktivistinnen sowohl in den betroffenen Ländern wie im Rest der Welt, zu mobilisieren und ihrer Arbeit mehr Legitimität zu verschaffen.

 

Bilaterale Menschenrechtspolitik

Wenn man die Stärke der multilateralen Menschenrechtspolitik als das Setzen von Standards und Initiieren von politischen Prozessen begreift und ihre Schwäche als eine der Durchsetzungsmechanismen, könnte sich bilaterale Menschenrechtspolitik vor allem an den internationalen Standards orientieren und damit versuchen, die Schwäche des multilateralen Systems zu überwinden oder zumindest zu kompensieren. Dies ist jedoch in der Regel nicht der Fall. Vielmehr sind Menschenrechte immer nur eine Facette der bilateralen Beziehungen und oft, im Vergleich zu anderen Politikbereichen wie Wirtschafts- und Sicherheitspolitik, auch ein untergeordneter Bereich. Das hat sich auch nach Ende des Kalten Krieges nicht geändert.

 

Entwicklungszusammenarbeit und menschenrechtliche Konditionalität

Die bilaterale Wirtschafts- und Außenhandelspolitik hat sich bislang relativ erfolgreich gegen systematische menschenrechtliche Kontrollmechanismen wehren können, wenngleich sie in den vergangenen zehn Jahren mehr und mehr unter Druck geraten ist, ein Minimum an menschenrechtlichen Normen zu respektieren und durchzusetzen.13 So ist es in der bilateralen Praxis am häufigsten die Entwicklungszusammenarbeit, die mit menschenrechtlicher Konditionalität verbunden wird. Mehrere Faktoren waren diesem Gedanken förderlich: Da Entwicklungszusammenarbeit (früher noch im Duktus der "Entwicklungshilfe") aus Steuergeldern finanziert wird und in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit Not leidender und verarmter Bevölkerungen zu Gute kommen soll, ist es der Öffentlichkeit relativ unerträglich, wenn solche Gelder über Regierungen abgewickelt werden oder sogar ihnen zugute kommt, die die bürgerlich-politischen Menschenrechte ihrer Bevölkerungen systematisch verletzen. Hinzu kommt, dass gerade entwicklungspolitische Großprojekte, wie Staudammbauten, in autoritären Entwicklungsländern die betroffenen Bevölkerungen zu Umsiedlungen gezwungen haben, oft ohne angemessene Entschädigung. In solchen Fällen hat Entwicklungszusammenarbeit also direkt Menschenrechtsverletzungen gezeitigt und die Entwicklungspolitik unter politischen Zugzwang gesetzt.14 Ein dritter Aspekt, der dem Gedanken menschenrechtlicher Konditionalität in der Entwicklungszusammenarbeit förderlich war, ist die Tatsache, dass wirtschaftliche und technische Neuerungen nicht zu einer nachhaltigen Entwicklung führten, wenn sie nicht auch von institutionellen Reformen zur Verbesserung der Regierungsführung und -fähigkeit begleitet waren. Seit den Neunzigerjahren hat sich Entwicklungspolitik daher auf die Bereiche "Gute Regierungsführung", Demokratie und, bedingt, auch auf Menschenrechtsförderung erweitert. Motiv für die Förderung von "Guter Regierungsführung" ist dabei jedoch die ökonomische Wachstumsorientierung, die im Mittelpunkt der dominanten entwicklungspolitischen Theorien steht.15

 

Schwächen der negativen Konditionalität

In der Bundesrepublik gelten die Achtung der Menschenrechte und eine Gute Regierungsführung seit Beginn der Neunzigerjahre als zwei der fünf Kriterien für das Eingehen von Beziehungen der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit. Auf welche Weise diese Kriterien in die Praxis umgesetzt werden und wie wirksam dies ist, ist jedoch nie systematisch beobachtet oder evaluiert worden.16
Allerdings hat die Bundesrepublik, zumeist in Abstimmung mit anderen Gebern, die Entwicklungszusammenarbeit mit einigen Staaten ausgesetzt. Dies waren in der Regel Staaten in Afrika, in denen angekündigte demokratische Transitionsprozesse unterbrochen wurden und die für die Gebernationen von untergeordneter politischer bzw. wirtschaftlicher Bedeutung waren; Kritiker der negativen Konditionalität argumentieren entsprechend, dass dieses Instrument die Ungleichheit der internationalen wirtschaftlichen Beziehungen zementiere.

Die Bilanz der negativen Konditionalität als einem Zwangsinstrument der Menschenrechtspolitik ist damit eher negativ. Negative Konditionalität bleibt ein Instrument der Entwicklungspolitik (und nicht der Menschenrechtspolitik), die Entwicklungszusammenarbeit dann einzustellen, wenn die Menschenrechtslage im Partnerland ein für westliche Öffentlichkeit und Interessengruppen relativ unerträgliches Maß erlangt hat. Überspitzt könnte man damit die negative Konditionalität auch als ein Instrument der Innenpolitik bezeichnen.

 

"Gute Regierungsführung", Demokratisierung und Menschenrechte

Aufgrund der oben beschriebenen Schwächen der negativen Konditionalität nutzt die Entwicklungszusammenarbeit heute vermehrt die so genannte positive menschenrechtliche Konditionalität. Diese hat im Wesentlichen zwei Gesichter. Darunter fallen solche bilateralen Regelungen, in denen sich Geberstaaten zu einer Aufstockung von Entwicklungsgeldern verpflichten, wenn das Empfängerland die Menschenrechtslage kontinuierlich verbessert oder sie sich zumindest nicht verschlechtert.17 In der Praxis verbreiteter sind die so genannten Positivmaßnahmen, also die gezielte Förderung von rechtsstaatlichen Strukturen, Demokratisierung und, weniger gewichtig im Vergleich zu den beiden erstgenannten Bereichen, der Menschenrechte. Der Programmumfang der von Deutschland in diesem Bereich geförderten Maßnahmen hat sich in den letzten Jahren rasant entwickelt. 2003 wurden 160 Millionen Euro für solche Maßnahmen zur Verfügung gestellt.18 Ähnlich sieht dies auf EU-Ebene aus; ihre Zusagen bewegten sich in den letzten Jahren im Rahmen von 800 Millionen Euro.19

Eine menschenrechtliche Bilanz von Positivmaßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit lässt sich allerdings relativ schwer ziehen. Weder die entwicklungs- noch die menschenrechtspolitische Zielsetzung vieler dieser Maßnahmen ist präzise genug definiert, so der Tenor vieler Evaluierungen.20 Diese Schwierigkeit liegt vor allem auch in der Sache selbst. Interventionen in komplexe politische Systeme lassen sich schlechthin schwer beobachten bzw. evaluieren. Und selbst wenn sich Veränderungen feststellen lassen, lassen sich diese unter Umständen nicht der entsprechenden Maßnahme zuordnen. Insgesamt lässt sich feststellen, dass eine stärkere Ausrichtung der Positivmaßnahmen auf das, was im Rahmen der menschenrechtsrelevanten UN-Gremien und bei den Vertragsorganen vorgetragen und entwickelt wird, bilaterale Geber in der Findung der Zielsetzung ihrer Positivmaßnahmen ein Stück weit entlasten könnte. Dadurch würden bilaterale Geber auch einen direkteren Beitrag zur Unterstützung des internationalen Menschenrechtsregimes leisten. Zusätzlich müssen die Methoden für die Wirkungsbeobachtung und Evaluierung von Programmen der Menschenrechtsförderung weiterentwickelt werden. Auch das könnte erleichtert werden, wenn sich diese Programme stärker an den Abschließenden Bemerkungen der Vertragsorgane orientieren würden.

 

Dialog über Menschenrechte: Ein ernstzunehmendes Instrument?

In diesem Spannungsfeld, zwischen öffentlichem Druck durch Resolutionen in UN-Gremien, der bilateralen negativen Konditionalität und der technischen Zusammenarbeit in Form von Positivmaßnahmen, ist der Regierungsdialog über Menschenrechte anzusiedeln. Auch der Dialog muss sich hier unter der Perspektive des Menschenrechtsschutzes beurteilen lassen. So muss auch er Prozesse fördern, die Menschenrechtsverletzungen unterbinden und/oder die Einhaltung der Menschenrechte fördern. Zusätzlich muss er das internationale Menschenrechtsregime stützen - und dies geschieht nicht allein dadurch, dass sich Regierungsvertreter über Menschenrechte austauschen. Was können unter diesen Vorgaben Zielsetzungen von Dialogen sein? Warum sollte man überhaupt zum Instrument Dialog greifen, wenn doch auch die erwähnten UN-Verfahren und die Technische Zusammenarbeit den Rahmen bieten, in dem dialogische Verfahren zum Einsatz kommen, die zudem transparenter als Dialoge sind?

Ein gewichtiges Argument für einen bilateralen Dialog ist, dass manche menschenrechtsverletzende Staaten, die gleichzeitig schwergewichtige regionale und internationale Akteure sind, nur sehr oberflächlich in das System der Vereinten Nationen eingebunden sind. Sie haben wichtige Pakte also nicht gezeichnet bzw. sie sind von der Umsetzung der bereits gezeichneten Pakte weit entfernt. Die oben beschriebenen Instrumente der Vereinten Nationen können damit nur begrenzte Wirkung entfalten. So kann zwar Kritik an der Menschenrechtslage geäußert werden. Es gibt aber wenige Möglichkeiten, Überzeugungsarbeit mit Blick auf Umsetzung der Pakte zu leisten. Solchen Staaten kann ein bilateraler Dialog eine Brücke in die Vereinten Nationen bauen, und mit Blick auf China und den Iran ist dieses Argument immer wieder vorgebracht worden. Plausibel ist diese Argumentation jedoch nur, wenn eine zukünftige engere Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen als Ziel offen gelegt wird und der bilaterale Dialog auf Themen fokussiert, die mit der Menschenrechtslage auch in Verbindung stehen. Dialoge, in denen die Geltung der Menschenrechte durch Argumente einer kulturellen oder religiösen Besonderheit eingeschränkt wird, erfüllen diese Anforderungen kaum.

 

Ist der Dialog in der Praxis erfolgreich?

Ein anderes Argument, welches oft von "Dialogprofis" vorgebracht wird, ist, dass der Dialog bzw. die "stille Diplomatie" in der Praxis erfolgreicher gewesen sei als das Anprangern einer Menschenrechtsverletzung im Rahmen der Vereinten Nationen oder im Rahmen von Kampagnen von Nicht-Regierungs-Organisationen. So ermögliche der Dialog dem entsprechenden Staat, "das Gesicht zu wahren", wenn er bestimmte Menschenrechtsverletzungen einstellt, zum Beispiel (bestimmte oder eine gewisse Anzahl) politische Gefangene aus der Haft entlässt.21 Dies ist ein schwerwiegendes Argument. Obgleich Menschenrechtsarbeit darauf zielt, strukturelle Veränderungen zur dauerhaften Institutionalisierung von menschenrechtlichen Garantien herbeizuführen, steht im ethischen Mittelpunkt doch das Individuum, das Opfer einer Menschenrechtsverletzung ist und dem Abhilfe geschaffen werden muss. Wenn ein bilateraler Dialog dies vermag, ist dies auf jeden Fall ein wichtiger und anzuerkennender Erfolg, selbst wenn sich dieser nicht in strukturellen Veränderungen verstetigen lässt. Aus einem solchen Erfolg im Einzelfall oder einer Reihe von Einzelfällen lässt sich jedoch nicht folgern, dass das andere Ziel der Menschenrechtsarbeit, also systematische Strukturveränderungen zum Menschenrechtsschutz, hinfällig oder ebenfalls auf dem Weg des bilateralen Dialoges erreichbar wäre. Zusätzlich lässt sich ein solcher Erfolg nicht verallgemeinern: Er ist nicht primär dem Instrument, sondern der Situation, also der innen- oder außenpolitischen Opportunität, zuzuschreiben und damit schwer kontrollierbaren und kaum wiederholbaren Faktoren.

 

Das Beispiel China

ANLÄSSLICH DES CHINESISCHEN TOTENGEDENKTAGES, RUND EIN JAHR NACH DEM BLUTBAD, SPERRT DIE CHINESISCHE REGIERUNG 1990 DEN PLATZ DES HIMMLISCHEN FRIEDENS FÜR DIE ÖFFENTLICHKEIT, UM DEMONSTRATIONEN ZU VERMEIDEN. OBWOHL SEIT MITTE DER NEUNZIGERJAHRE BILATERALE MENSCHENRECHTSDIALOGE MIT CHINA STATTFINDEN, BEGEHEN CHINESISCHE BEHÖRDEN WEITERHIN SYSTEMATISCHE UND SCHWERE MENSCHENRECHTSVERLETZUNGEN. 

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Kritiker und Kritikerinnen des bilateralen Dialoges führen zumeist die bisherigen Erfahrungen an, also die verschiedenen mit China und dem Iran geführten Dialoge. Sie argumentieren, dass diese Dialoge den Verdacht nahe lege, dass ihr Ziel die Beruhigung der eigenen Öffentlichkeit gewesen sei, also (wie die negative Konditionalität) eigentlich eine innenpolitische Maßnahme sei. Verdeutlicht wird dies vor allem am Beispiel China. So ist es, seitdem China eine große Anzahl westlicher Länder ab Mitte der Neunzigerjahre in bilaterale Menschenrechtsdialoge
eingebunden hat, zu keiner Resolution der Menschenrechtskommission gegen China gekommen, obgleich chinesische Behörden weiterhin systematische und schwere Menschenrechtsverletzungen begingen. Ab 1997 haben westliche Staaten sogar darauf verzichtet, eine Resolution überhaupt nur vorzuschlagen, sprich: den Versuch zu unternehmen, Menschenrechtsverletzungen in China als solche öffentlich in UN-Gremien zu benennen.22 Gleichzeitig ist über die Agenda der bilateralen Dialoge der Öffentlichkeit so gut wie gar nichts bekannt geworden. Insgesamt scheint es vor allem mit Bezug auf China de facto ein quid pro quo "Dialog statt Druck/Resolution" zu geben oder gegeben zu haben. Diese Negation des Öffentlichkeitsprinzips stützte nicht nur das internationale Menschenrechtsregime nicht, sondern unterlief es geradezu.23 Erst 2001 formuliert die EU in ihren (erstmalig erlassenen) Richtlinien zu Menschenrechtsdialogen explizit, dass es ein solches quid pro quo nicht geben sollte: "the fact that there is a human rights dialogue between the EU and a third country will not prevent the EU either from submitting a Resolution on the human rights situation in that country or from providing support for an initiative by the third country." Tatsächlich unterstützte die EU in der Sitzung der Generalversammlung der Vereinten Nationen Ende 2004 eine kritische Resolution zu Iran,24 obwohl seit 2002 ein Menschenrechtsdialog mit dem Iran geführt wird. Zu China gab es hingegen keine Resolution; die EU fasste ihre Kritik lediglich in einer Ratssitzung zusammen. Der Rat konstatierte positive Entwicklungen in den Bereichen sozioökonomische Entwicklung, Rechtsstaatlichkeit und Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen, zeigte sich aber besorgt über die fortgesetzte Verletzung von Meinungsfreiheit und Minderheitenrechten, Todesstrafe und Folter. "Insgesamt ist jedoch langfristig betrachtet [die EU ist seit vierzehn Jahren, wenn auch mit Unterbrechungen, im China-Dialog engagiert] ein positiver Trend zu erkennen (…). Der Rat ist der Überzeugung, dass der Dialog insbesondere dadurch, dass er einen Kommunikationsweg und ein Forum für die freimütige Äußerung von Besorgnis bietet, die chinesischen Entscheidungsträger mit internationalen Menschenrechtsnormen und -praktiken konfrontiert und zu konkreten Kooperationsprojekten zu den Menschenrechten führt, weiterhin ein wertvoller Prozess ist und die Möglichkeit bietet, positiven Einfluss auf die Menschenrechtssituation in China auszuüben."25

Die Leistungsfähigkeit von bilateralen oder multilateralen Dialogen steht damit im Spannungsfeld zwischen den beiden grundlegenden Zielen von Menschenrechtsarbeit: einerseits Opfern von Menschenrechtsverletzungen unmittelbare Abhilfe zu schaffen und andererseits Menschenrechtsgarantien dauerhaft zu institutionalisieren. Diese beiden Zielsetzungen dürfen nicht gegeneinander ausgespielt werden. Dauerhafte Menschenrechtsgarantien schaffen zwar langfristig auch Abhilfe für Opfer von Menschenrechtsverletzungen; umgekehrt gilt dies jedoch nicht. Wenn Menschenrechtspolitik diesen Sachverhalt transparenter verhandeln würde, wären die Diskussionen um Druck versus Dialog weitgehend überflüssig.

 

Menschenrechtspolitik mit islamisch geprägten Staaten

AUCH IN ISLAMISCHEN STAATEN GIBT ES MENSCHENRECHTSORGANISATIONEN UND NGOS. DIE IRANISCHE FRIEDENSNO-BELPREISTRÄGERIN SCHIRIN EDABI HÄLT IN TEHERAN NACH IHRER AUSZEICHNUNG EINE WAAGE IN DER HAND, ATTRIBUT VON JUSTITIA (15.10.2003). IHRE HAUPTANLIEGEN SEIEN WEITER DIE VERTEIDIGUNG DES RECHTS UND DER FREIHEIT IM IRAN. 

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Seit dem 11. September 2001 hat der "Dialog mit dem Islam" Hochkonjunktur. Menschenrechte sind kein prominenter Gegenstand von diesen Dialogen, obgleich sie bzw. ihre Verletzung in und durch arabisch-islamische Staaten immer wieder als Begründungen für die Notwendigkeit von Dialog angeführt werden. Im Wesentlichen ist europäische Menschenrechtspolitik gegenüber islamisch geprägten Staaten durch zwei politische Determinanten, wenn nicht sogar Dilemmata, gekennzeichnet. Zunächst ist dies der Nahostkonflikt, in dem selektive Einforderung und Durchsetzung von Menschenrechten und Völkerrecht zu einer weitgehenden Desillusionierung hinsichtlich der Vereinten Nationen geführt haben. Die zweite Determinante ist der Aufstieg des Islamismus als politischer Faktor und der Umgang des Westens mit diesem Phänomen. So erschienen der europäischen Politik Menschenrechtsverletzungen durch autoritäre säkulare Regime oft als ein kleineres Übel als das Risiko eines islamistischen Wahlsieges. Insbesondere nach den Erfahrungen mit einem theokratischen Regime im Iran seit Ende der Siebzigerjahre fand während der Neunzigerjahre europäische Unterstützung für Demokratisierungsprozesse dort ein Ende, wo Wahlen Islamisten an die Macht gebracht hätten.26 Zusätzlich haben vor allem seit den Siebzigerjahren Staatenvertreter wie auch islamistische Bewegungen, Organisationen und Autoren immer wieder die Geltung der Menschenrechte für die islamische Welt bestritten. So stelle "der" Islam ein älteres, umfassenderes und glaubwürdigeres Bezugs- und Wertesystem dar; für islamische Gesellschaften seien die Menschenrechte "westlicher" Prägung daher unnötig, wenn nicht sogar verwerflich.27 Prägnant wurde dieses Argument von iranischen Staatenvertretern vorgebracht.28 In der Folge bemühten sich dann etliche konservative und islamistische Autoren (selten waren dies Frauen), diese Überlegenheit des Islams nachzuweisen,29 während gleichzeitig liberal gesinnte Autoren islamische Rechtstraditionen auf ihre Kompatibilität mit den Menschenrechten untersuchten und Feministinnen eine weibliche Lesart der religiösen Quellen entwickelten.30

 

Die Kairo-Erklärung von 1990

Die Organisation der Islamischen Konferenz (OIK) bemüht sich seit den 1980er-Jahren, aus dieser Kritik an den "westlichen" Menschenrechten etwas Substantielles zu entwickeln. Entstanden ist dabei die Kairo-Erklärung von 1990, die sich explizit als islamische Version der Menschenrechte versteht. Sie affirmiert in einigen Bereichen zentrale Vorstellungen der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, unterläuft sie in anderen.31 Die Kairo-Erklärung ist jedoch nie vom OIK-Gipfel verabschiedet worden, in einer OIK-Erklärung vom November 2004 wurde sie inzwischen sogar nur noch als "Entwurf einer Erklärung der Menschenrechte im Islam" bezeichnet.32 In der Folge entschloss sich die OIK, einzelne islamische Pakte zu entwerfen, um so islam-spezifische Menschenrechtsstandards zu entwickeln. Ende 2004 kündigte die damit betraute Expertenkommission an, dass ein Entwurf zu einer islamischen Kinderrechtskonvention nun zur Diskussion vorläge und der Außenministerkonferenz 2005 vorgelegt werden solle.33

Es ist nicht absehbar, ob diese Bemühungen der OIK, islamische Menschenrechtskonventionen zu entwickeln, langfristig in ein regionales, islamisch orientiertes Menschenrechtsschutzsystem mündet und ob dieses internationale Standards unterstützt. Derzeit gibt es ein solches System jedenfalls nicht. Auch die Zukunft der Arabischen Charta für Menschenrechte ist noch ungewiss. Die auf Drängen von Nicht-Regierungs-Organisationen 2004 grundlegend überarbeitete Charta ist nun sehr viel mehr als die Charta von 1994 mit internationalen Standards vereinbar und so verschiedene Staaten wie Marokko und Saudi Arabien haben sie gezeichnet. Aber ob sich aus ihr ein regionaler Menschenrechtsschutz entwickelt, ist zu diesem Zeitpunkt ebenfalls schwer einzuschätzen. Damit bleiben zunächst die internationalen Mechanismen die wichtigsten Bezugspunkte, regionale Bemühungen sollten beobachtet und dort gefördert werden, wo sie internationale Prozesse unterstützen.

 

Bewegungen auf nationaler Ebene

Auch auf nationaler Ebene hat sich in den letzten Jahren einiges bewegt und auch daran wird deutlich, dass nicht mehr die Geltung von Menschenrechtsnormen per se strittig ist, sondern die Art ihrer Durchsetzung. So sind in einer Reihe von islamisch geprägten Ländern nationale Menschenrechtsorgane verschiedenster Natur, Qualität und Besetzung eingerichtet worden. Viele Länder haben hochrangig besetzte Menschenrechtskommissionen, so zum Beispiel Afghanistan, Ägypten, Algerien, Iran, Jemen, Jordanien, Tunesien und Katar. In einigen Ländern, zum Beispiel Iran und Ägypten, sind Menschenrechtsreferate in den jeweiligen Außenministerien und anderen Behörden eingerichtet worden. In einigen Staaten gibt es sogar eigene Ministerien für Menschenrechte (Algerien zwischen 1991-1992, Marokko seit 1994, Jemen seit 2001).

Diese Verstaatlichung des Menschenrechtsdiskurses wird durchaus kritisch bewertet. Tunesien und Ägypten bezeichnete eine Gruppe von acht internationalen Menschenrechtsorganisationen im November 2000 als negatives Beispiel: Sie hätten hochrangige und hoch unwirksame Menschenrechtsabteilungen in Schlüsselministerien eingerichtet, restriktive NGO-Gesetzgebung verabschiedet und einige Gruppen zwar legal agieren lassen, sie jedoch in ihrer Arbeit unerträglich behindert.34

Die Rolle dieser staatlichen nationalen Menschenrechtseinrichtungen ist damit schwer zu beurteilen. Vielen Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs) gelten sie als Feigenblatt, und sie kritisieren die mangelnde Transparenz der Arbeit vieler dieser Gremien. So sind deren Berichte in vielen Ländern nicht öffentlich, die Besetzung der Gremien nicht transparent, ihre Mitglieder nicht unabhängig. Gleichzeitig ist zu fragen, wie sich diese Verstaatlichung auf Legitimität und Handlungsbedingungen von Menschenrechts-NGOs auswirkt.

An diesen Entwicklungen wird deutlich, dass die Geltung von menschenrechtlichen Normen heute nicht mehr im gleichen Maße und in der gleichen Weise umstritten ist wie im Vorfeld und Nachgang zur Wiener Welt-Menschenrechts-Konferenz von 1993. Das von islamischen und asiatischen Regierungen ins Feld geführte Argument, Menschenrechte gelten nur kultur- und religionsspezifisch, hat damit Regierungen und zwischenstaatliche Organisationen dazu gezwungen, sich mit den Menschenrechten stärker inhaltlich und nicht nur politisch auseinanderzusetzen.35 So mögen die Kairo-Erklärung und folgende Konventionsentwürfe der OIK den internationalen Standards nicht genügen, und die Einrichtung nationaler Menschenrechtsinstitutionen dürfte zum Teil auch auf den Wunsch von Staaten zurückzuführen sein, sich internationaler Beobachtung zu entziehen und Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs) im eigenen Land mundtot zu machen. Andererseits haben sich selbst Organisationen wie die OIK und Staaten wie Saudi-Arabien und Ägypten dem menschenrechtlichen Diskurs gegenüber geöffnet. Auch wenn diese Öffnung mit dem Motiv der Abwehr geschah, erweitert dies doch auf der diskursiven Ebene die Möglichkeiten, mit mehr Legitimität und Nachdruck auf menschenrechtliche Verpflichtungen von Regierungen zu pochen.36

 

Neue Möglichkeiten für den bilateralen Dialog

Die jüngeren staatlichen Diskurse über Menschenrechte und die Tendenz zur nationalen Institutionalisierung in arabisch-islamischen Staaten bieten aber auch für den bilateralen Dialog über Menschenrechte neue Möglichkeiten: denn so stehen neben den zahlreichen Menschenrechts-NGOs, die gezielt gefördert werden können, auch staatliche Institutionen und Gremien zur Verfügung. Deren Mandate, Kapazitäten und wirksame Nähe zu Entscheidungsträgern könnten Gegenstand von Experten und Expertinnen-Workshops im Rahmen von Menschenrechtsdialogen sein, um fundiert einschätzen zu können, ob sie strukturelle Verbesserungen zur Durchsetzung von Menschenrechten wirksam vorantreiben können. Überprüfbar ist dies mit dem Instrument Dialog jedoch nur, wenn sich bilaterale Dialoge auch tatsächlich mit Aspekten der Menschenrechtslage beschäftigen, sich an die Arbeit der Gremien der Vereinten Nationen anlehnen und auch Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs) beteiligt werden. Dann lässt sich letztlich eruieren, inwieweit die staatlichen Stellen für Menschenrechte die Funktion eines Feigenblatts oder eines "toten Briefkastens" haben, oder ob sie willens und in der Lage sind, zu einem effektiven Menschenrechtsschutz beizutragen, ohne die internationalen Strukturen zu unterlaufen.

 

Barcelona-Prozess und EU-Iran Dialog

Obgleich eine große Anzahl der arabisch-islamischen Staaten die zentralen sechs Menschenrechtspakte ratifiziert hat und die Menschenrechtslage in den arabisch-islamischen Staaten Anlass zur Besorgnis gibt,37 hat die EU bislang mit keinem dieser Staaten einen Menschenrechtsdialog wie zum Beispiel mit dem Iran geführt.

Allerdings sind inzwischen zehn arabisch-islamische Staaten38 vertraglich in die Mittelmeerpartnerschaft, den so genannten Barcelona-Prozess eingebunden. Diese Verträge sind mit einer Menschenrechtsklausel ausgestattet, die, so das Europäisch-Mediterrane Menschenrechtsnetzwerk, ein Zusammenschluss verschiedener Nicht-Regierungs-Organisationen, bislang keine entsprechende Durchsetzung erfahren hat. Allerdings kündigte die EU 2003 und erneut Ende 2004 (also fast zehn Jahre nach Beginn des Barcelona-Prozesses) an, die Durchsetzung dieser Klauseln durch Einsetzung von ständigen Gremien besser beobachten zu wollen, Aktionspläne zu entwickeln, ihren Dialog über Menschenrechte mit den Partnerregierungen zu intensivieren und über Fortschritte regelmäßig öffentlich Bericht zu erstatten.39 Zu erwarten ist damit, dass zukünftig Dialoge über Menschenrechte im Rahmen der Mittelmeerpartnerschaft eine stärkere Rolle spielen werden als im vorangegangenen Jahrzehnt. Dass die formalisierten Menschenrechtsdialoge, die die EU mit dem Iran geführt hat, dabei Pate stehen werden, ist unwahrscheinlich, schon ob des speziellen Formats des Barcelona-Prozesses. Darüber hinaus liegt das aber auch an der politischen und wirtschaftlichen Bedeutung des Iran.40 Seit 1992 führte die EU mit kurzen Unterbrechungen Dialoge mit dem Iran. Über diese ist allerdings kaum etwas bekannt; Menschenrechte waren jedoch wohl von untergeordneter Bedeutung.41 Auch über die bilateralen Dialoge Deutschlands in den Achtziger- und frühen Neunzigerjahren ist wenig bekannt. Sie scheinen wohl weitgehend durch Ausführungen der iranischen Seite über die Vorzüge des iranischen Systems zum Schutz der Menschenrechte gekennzeichnet gewesen zu sein.42

Im Rahmen der EU wurde 2002 erneut der politische Dialog mit dem Iran angestoßen und erweitert - als Begleitung der Verhandlungen für ein Handels- und Kooperationsabkommen (TCA) stehen Menschenrechte genauso auf der Agenda wie die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen. Der Menschenrechtsdialog mit dem Iran ist der erste, den die EU auf der Grundlage der oben erwähnten, 2001 erlassenen Richtlinien für Dialoge führt und 2004 ausgewertet hat. Bislang haben vier Dialogrunden stattgefunden, von denen drei als insgesamt positiv beurteilt wurden. Im Mittelpunkt standen Debatten um Justizverwaltung, Schutz vor Folter, Meinungs- und Pressefreiheit.43 Die vierte Runde vom Juni 2004 (also nach den letzten Parlamentswahlen) wurde von europäischer Seite als wenig produktiv kritisiert. Teilnehmende berichteten, dass die Diskussionen weniger als zuvor auf die Menschenrechtslage bezogen waren, sondern sich in akademischen Darstellungen von islamischen Idealzuständen erschöpften. Insgesamt urteilte der Rat der EU im Oktober 2004: "Aus der Bewertung [gemeint ist die offizielle EU-Evaluierung der vier Dialog-Runden, die in ihren zentralen Teilen nicht öffentlich zugänglich ist, Anm. der Autorin] geht klar hervor, dass bezüglich der vom Rat festgelegten Prioritäten zwar zu einem gewissen Zeitpunkt Anzeichen erkennbar schienen, die Anlass zur Hoffnung gaben, dass insgesamt aber seit Beginn des Dialogs (…) nur wenige Fortschritte erzielt wurden."44 Interessanterweise zog die EU schon vor der Evaluierung des Dialoges den Schluss, diesen fortzusetzen, aber eine erneute diesbezügliche Zusage auch vom Iran erwirken zu wollen. Die EU erklärte auch, in Gesprächen mit den Iranern Methoden entwickeln zu wollen, um die Wirksamkeit des Dialogs zu stärken.45

Zwei Jahre sind sicherlich eine kurze Zeit, um durch Dialog etwas bewirken zu können, vor allem da die von der EU gesetzten Benchmarks extrem ehrgeizig waren und nicht mit Zeithorizonten verbunden waren. Dazu kommt, dass sich im gleichen Zeitfenster die nationalen wie internationalen Voraussetzungen gravierend verändert haben - so haben die Parlamentswahlen vom April 2004 die Machtverhältnisse im Iran entscheidend verschoben und mit dem Irak-Krieg ist die Zukunft der gesamten Region seit 2003 unklar. Vor dem Hintergrund wäre es wenig sinnvoll gewesen, nach zwei Jahren primär nach Exit-Strategien zu suchen, weil sich in diesem zeitlichen Rahmen keine Fortschritte, sondern fast nur Rückschritte gezeigt haben. Folgerichtiger waren entsprechend die Fortführung des Dialoges und die Unterstützung für die Resolution auf der Generalversammlung 2004.

 

Dialog oder Monolog?

Ein konstruktiver Menschenrechtsdialog kann damit inhaltlich den erhobenen Zeigefinger und Kulturarroganz genauso wenig wie Kulturrelativismus und Abwehrhaltungen gebrauchen. Dialoge sind grundsätzlich auch auf gleicher Augenhöhe zu führen. Das impliziert, dass Sachkenntnis eine Voraussetzung für die Teilnehmenden auf beiden Seiten ist. Beide Seiten sollten die Umsetzung von Menschenrechten als Herausforderungen für die eigene Politik und Gesellschaft begreifen. So mag man iranische Kritik am Kopftuchverbot in französischen Schulen und an ethnischer Diskriminierung in der EU nicht teilen oder die Motive dieser Kritik unlauter finden - nichtsdestotrotz sind beides menschenrechtliche Themen, deren Behandlung man sich, jedenfalls in einem Dialog, nicht entziehen sollte.

Weil die Umsetzung von menschenrechtlichen Konventionen eben nicht in der Erklärung gemeinsamer Werte besteht, sondern in Herausforderungen und tief greifenden Einschnitten in nationale Gesetzgebung und Praktiken, muss vor jeder Entscheidung zu einem Menschenrechtsdialog eine gründliche, transparente Situationsanalyse und, davon abgeleitet, Strategie- und Evaluierungsplanung stehen. Die Situationsanalyse sollte sich vor allem an den entsprechenden UN-Dokumenten (vor allem der Vertragsorgane, aber auch Berichte von Sonderberichterstattern) orientieren, staatliche und unabhängige Organisationen in beiden Ländern beteiligen und die aktuelle Lage, aber auch bisherige Entwicklungen erfassen. Neben der Tatsachenfeststellung müssen anschließend solche Bereiche ausgewählt werden, die für beide Seiten relevant sind und sinnvoll besprochen werden können, Benchmarks müssen transparent vereinbart werden. Entsprechend muss ein Menschenrechtsdialog thematisch-systematisch aufgebaut, langfristig angelegt sein und sich konkreten Frage- und Problemstellungen zuwenden. So mag es interessant und auch wichtig sein, die nationale Rechtstradition und ihre Quellen auf ihre Bestimmungen zu Misshandlung und Folter zu befragen ("Wie es einmal war bzw. sein sollte."). Es muss aber auch debattiert werden können, welche Praktiken von bestimmten Institutionen, wie zum Beispiel Sicherheitskräften und Justiz, der Umsetzung der Anti-Folter-Konvention entgegenstehen ("Wie es ist."). Nur dann kommt auch regionalen und kulturellen Besonderheiten die Rolle zu, die sie verdienen: Sie sind der Kontext, in dem Menschenrechte durchgesetzt werden und keine normative Alternative für universale Menschenrechte. Die Casablanca-Erklärung der Arabischen Menschenrechtsbewegung von 1999 formuliert diesen Zusammenhang präzise. Sie verwehren sich gegen: "any attempt to use civilizational or religious specificity to contest the universality of human rights. Commendable specificity is that which entrenches the dignity and equality of citizens, enriches their culture and promotes their participation in the administration of public affairs."46

 

Anmerkungen

1 Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) kündigte im Juli 2004 an, einen Menschenrechtsansatz stärker querschnittsmäßig zu verankern. Vgl. BMZ: Entwicklungspolitischer Aktionsplan für Menschenrechte 2004-2007. BMZ-Konzepte 127. Bonn 2004. Andere Geber haben dies vor einigen Jahren getan, mit gemischten Resultaten. Kritisiert wird in der Regel, dass die Menschenrechtspolitik der Geber unzureichend operationalisiert wird, sowohl innerhalb der eigenen Organisation wie mit den Partnerländern. Siehe: Piron, Laure-Hélène/Watkins, Francis: DFID Human Rights Review. A Review of how DFID has integrated human rights in ist work. Lon-don 2004. (http://www.odi.orguk/rights/Publications/DFID RightsReview07.04.pdf

2 Die Literatur ist inzwischen umfangreich; siehe den Beitrag von Wolfgang S. Heinz in dieser Ausgabe.

3 Zusätzlich gibt es noch die UN-Untersuchungsmechanismen (die so genannten 1235- bzw. 1503-Prozeduren); zu diesen siehe: Tomas?evski, Katarina: Responding to Human Rights Violations, 1946-1999. The Hague 1999, S. 26ff. Wenngleich Tribunale, also die strafrechtliche Verfolgung von Menschenrechtsverletzern, natürlich auch ein Instrument des Drucks durch Öffentlichkeit darstellen, sind sie für den hier diskutierten Zusammenhang weniger relevant.

4 Die Voraussetzung und rechtliche Grundlage für einen Angriff auf die Souveränität eines Staates durch Sanktionen ist eine von Artikel 2.4 der Charta der Vereinten Nationen genannten Situationen: Individuelle oder kollektive Selbstverteidigung eines bewaffneten Angriffs (Artikel 51) oder eine, ausschließlich durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen festzustellende, Aggression, eines Bruches oder einer Bedrohung des globalen Friedens (Kapitel VII, Artikel 39, 41 und 42 der Charta der Vereinten Nationen).

5 Tomasevski 1999, a.a.O., S. 54.

6 Siehe Barnhizer, David: Human Rights as a Strategic System. In: Barnhizer, David (Hrsg.): Effective Strategies for Protecting Human Rights. Economic Sanctions, Use of National Courts und International Fora and Coercive Power. Aldershot 2001, S. 1-23; Ignatieff, Micheal: Human Rights, Sovereignty and Intervention. In: Owen, Nicholas (Hrsg,): Human Rights,Human Wrongs. Oxford 2003, S. 52-87.

7 Verschiedene kritisch-konstruktive Perspektiven in: Motte, Jochen/Heinz, Wolfgang S. (Hrsg.): Human Rights on the Defensive? The Future of the Commission on Human Rights in the Context of United Nations Human Rights Protection. Berlin 2003.

8 Presse-Erklärung GA/10321, 20.12.2004; Text der Resolution in: Human Rights Questions: Human Rights Situation and reports of special rapporteurs and representatives. Report of the Third Committee. A/59/503/Add, 3; 9.12,2004, S. 33-36.

9 Zu den Bemühungen, eine Iran-Resolution in der Menschenrechtskommission vorzubereiten: Human Rights Watch: Iran, Briefing to the 60th Session of the UN Commission on Human Rights. January 2004. http://hrw.org/ english/docs/2004/01/29/iran7129.htm

10 Siehe: Bericht des Generalsekretärs: Stärkung der Vereinten Nationen: Eine Agenda für weitere Veränderungen. A/57/387; 9.9.2002.

11 Eine Evaluierung der Technischen Zusammenarbeit des Hochkommissariats kommt allerdings zu dem Schluss, dass seine Kooperation mit den Vertragsorganen bislang zu wünschen übrig lässt; vgl.: Netherlands Institute of Human Rights (SIM) in partnership with MEDE European Consultancy: From Development of Human Rights to Managing Human Rights Development - Global Review of the OHCHR technical cooperation programme. Synthesis Report 2003.
12 Zur Wirkung des Vertragsregimes siehe: Heynes, Christof/Viljoen, Frans: The Impact of the United Nations Human Rights Treaties on the Domestic Level. Den Haag 2002.

13 Siehe die Diskussion in: Barnhizer, David (Hrsg.): Effective Strategies for Protecting Human Rights. Prevention and intervention, trade and education. Aldershot 2001.

14 Mehrere Beispiele in dem Band von Selchow, Ulla/Hutter, Franz-Joseph (Hrsg.): Menschenrechte und Entwicklungszusammenarbeit: Anspruch und politische Wirklichkeit. Wiesbaden 2004.

15 Pointiert kritisieren dies: Kjœr, Mette/Kinnerup, Klavs: Good Governance: How Does it relate to Human Rights? In: Sano, Hans-Otto/Alfredson, Gudmundur (Hrsg.): Human Rights and Good Governance. Building Bridges. The Hague 2002, S. 1-18.

16 Dies gilt auch international. So kommen einige Untersuchungen zur Wirksamkeit solcher Kriterien zu dem Schluss, dass sich nicht nachweisen lässt, dass die Achtung der bürgerlich-politischen Menschenrechte einen statistisch signifikanten Einfluss auf die Vergabe von bilateralen Entwicklungsgeldern gehabt hat; so Eric Neumeyer: Is Respect for Human Rights Rewarded? An Analysis of Total Bilateral and Multilateral Aid Flows. In: Human Rights Quaterly, 25/2003, S. 513; Tomas?evski, Katarina: Development Aid and Human Rights Revisited. New York 1993, S. 83; Schade, Christina: Machtstaat, Handelsstaat oder Zivilstaat? Deutsche Entwicklungspolitik nach dem Ende des Ost-West-Konflikts. In: Zeitschrift für internationale Beziehungen, 4/1997, S. 255-294.

17 Dieses Instrument wird zum Beispiel von Großbritannien und Ruanda genutzt; siehe: Department for International Development (DFID): Rwanda Country Assis-
tance Plan 2003-2006; http://www.dfid.gov.uk/pubs/files/caprwanda.pdf

18 Medienhandbuch Entwicklungspolitik 2004/2005. Bonn 2004, S. 193.

19 Für einen Überblick siehe: Youngs, Richard: Democracy Promotion: The Case of European Union Strategy. Center for European Policy Studies. Working Document No. 167. Brüssel 2001.

20 Die Literatur ist inzwischen recht umfangreich: Swedish International Development Cooperation Agency: The Evaluability of Democracy and Human Rights Projects. Stockholm 2000; Heinz, Wolfgang S./Lingnau, Hildegard/Waller, Peter: Evaluation of EC Positive Measures in Favour of Human Rights and Democracy. Berlin 1995; International Council for Human Rights Policy: Local Perspectives: Foreign Aid to the Justice Sector. Versoix 2000.

21 Siehe zur deutschen Debatte die Beiträge in Eckart Klein (Hrsg.): Stille Diplomatie oder Publizität.Berlin 1996.

22 Human Rights in China. From Principle to Pragmatism: Can ‚Dialogue' improve China's Human Rights Situation.A Human Rights in China Report. 1998; s.: http://www.hrichina.org/reports/dialogue.html; 12.11.2001, S. 4-7; zur Perspektive der holländischen Regierung: Baehr, Peter/Castermans-Holleman, Monique/Grünfeld, Fred: Human Rights in the Foreign Policy in the Netherlands. Amsterdam 2002, S. 156-161; zur deutschen Debatte: Voß, Silke: Parlamentarische Menschenrechtspolitik: Die Behandlung internationaler Menschenrechtsfragen im Deutschen Bundestag unter besonderer Berücksichtigung des Unterausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe (1972-1998). Düsseldorf 2000, S. 62-63.

23 So die einhellige Beurteilung von Nicht-Regierungs-Organisationen: Deile, Volkmar: "Menschenrechtsdialog?" In: Jahrbuch Menschenrechte 2001. Frankfurt am Main 2000, S. 59-72; Tibet Campaign, Human Rights in China, The International Campaign for Tibet: Behind Closed Doors: Bilateral Dialogues on Human Rights. In: China Rights Forum, 2/2003, S. 22-29.

24 Siehe Fußnote 8.

25 Rat der EU, 12770/04 (Presse 276). 2609. Tagung des Rates. Luxemburg 11.10.04, S. 9-10.

26 Die europäische Algerien-Politik der 1990er-Jahre diskutiert: Juenemann, Annette: Support for Democracy or fear of Islamism? Europe and Algeria. In: Hafez, Kai (Hrsg.): The Islamic World and the West. An Introduction to Political Cultures and International Relations. Leiden 2000, S. 103-126; Tomas?evski 1999, a.a.O., S. 179-184.

27 Ähnliche Verwerfungen gab es mit Vertretern aus der asiatischen Welt; allerdings ging es dabei nicht primär um die Nichtanerkennung der Konventionen, sondern "es sind vor allem die Erfordernisse wirtschaftlicher Entwicklung, die Einschränkungen der Menschenrechte und Demokratie als vorübergehende Folgekosten notwendig machen sollen."; Heinz, Wolfgang S.: Gibt es ein asiatisches Entwicklungsmodell? Zur Diskussion über "asiatische Werte". In: epd-Dokumentation, 8/1996, S. 4.

28 Teile dieser Auseinandersetzung sind dokumentiert bei: Tomas?evski 1999, a.a.O., S. 159ff.

29 Das wohl bekannteste Werk von Abu A'la al-Maududi "Human Rights in Islam" stammt allerdings schon aus den 1970er-Jahren; http://www.islam101.com/rights/index. htm.

30 Das Schrifttum auf Englisch ist inzwischen beeindruckend. Hervorgehoben seien hier: an-Na'im, Abdullahi: Towards an Islamic Reformation: Civil Liberties, Human Rights and International Law. Syracuse 1990 und Kamali, Hashim Muhammad: Freedom of expression in Islam. Cambridge 1997. Sehr detaillierte Diskussion, die über den Bezug auf die Allgemeine Erklärung hinausgeht bei: Baderin, Mashood A.: International Human Rights and Islamic Law. Oxford 2003; zur feministischen Lesart des Korans: Barlas, Asma: "Believing Women" in Islam: Unreading Patriarchal Interpretations of the Quran. Austin, Texas 2002.

31 Zu Deatils: Würth, Anna: Dialog mit dem Islam als Konfliktprävention. Berlin 2003, S. 27ff.

32 OIK-Presse-Erklärung: "Draft Covenant on the Right of the Child in Islam Discussed by the Ninth Meeting of the Intergovernmental Group of Experts in Charge of Considering Human Rights in Islam." vom 29.11.2004; siehe: http://www.oic-oci.org/siteindex: Previous Press Releases.

33 Ebenda.

34 amnesty international, Article 19, FIDH, Human Rights Watch, OMCT, PRI, Reporters Sans Frontierses, Euro-Mediterranean Human Rights Network, Barcelona +5: What Results for Human Rights?Whitebook presented to the Euro-Mediterranean Ministerial Meeting Marseille. 15.11. 2000; vgl.: http:/www.euromedrights.net/english/barcelona-process/civil_society/HR_activities/whitebook.htm; Amy Hawthorne: Egypt's New National Council for Huan Rights: Warchdog or Window Dressing? In: Arab Reform Bulletin, 7/2003; http://www.ceip.org/files/Publications/ARB-07-03.asp?=&from=pubdate

35 Ähnliche Prozesse verlaufen auch in asiatischen Ländern, siehe: Peerenboom, Randall: Varieties of rule of law: an introduction and provisional conclusion. In: Peerenboom, Randall (Hrsg.): Asian Discourses of Rule of Law. Theories and implementation of rule of law in twelve Asian countries. France and the U.S. London, 2004, S. 1-56.

36 Diesen Nebeneffekt von staatlicher Aneignung von menschenrechtlichen Diskursen beschreiben Risse, Thomas/Sikkink, Kathryn: The socialization of international human rights norms into domestic practices: introduction. In: Risse, Thomas/Ropp, Stephen/Sikkink, Kathryn (Hrsg.): The Power of Human Rights. International Norms and Domestic Change. Cambridge 1999, S. 1-38, bes. S. 25-31.

37 Würth 2003, a.a.O.

38 Diese Staaten sind: Algerien, Ägypten, Israel, Jordanien, Libanon, Malta, Marokko, Palästinensische Gebiete, Syrien, Tunesien und die Türkei.

39 Euro-Mediterranean Human Rights Network: Human Rights Implications of the MEDA programme. 2002, S. 24-25;
http://www.euromedrights.net/english/Download/ MEDAreport_final.doc EU-Kommission: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Reinvigorating EU Actions on Human Rights and democratisation with Mediterranean Partners. Strategic Guidelines. COM (2003) 254 FIN, 21.5.2003; EU-Rat: Implementation of the EU Guidelines on Human Rights Dialogues. 15810/1/04 REV 1, 9.12.2004.

40 Zur sicherheitspolitischen und transatlantischen Dimension des EU-Verhältnisses zum Iran: Johannes Reissner: Demokratie ohne Demokraten? Die iranische Vorwahlkrise und europäische Iranpolitik. SWP-Aktuell, 4/2004; ders.: Iran nach dem Irak-Krieg. Zwischen amerikanischem Druck und europäischer Annäherung. SWP-Studie 2003.

41 Siehe: EU-Kommission: Die Beziehungen zwischen der EU und der Islamischen Republik Iran. KOM (2001) 71, 7.2.2001.

42 Siehe: Bielefeldt, Heiner: Auseinandersetzung um Menschenrechte. Zum vierten deutsch-iranischen Menschenrechtsseminar. In: Orient, 33/1995, S. 367-374.

43 Siehe die Dokumentation von Senior-Faress, Mina (Hrsg. und Übers.): Administration of justice and promotion of international cooperation and solidarity in the field of human rights: Collected papers from the fourth roundtable and the EU-Iran human rights dialogue, Tehran, 14-15 June 2004. Kopenhagen 2004; dies.: The right to freedom of expression and the right to development: Collected papers from the third roundtable under the EU-Iran human rights dialogue, Brussels, 8-9 October 2003. Kopenhagen 2004.

44 Rat der EU, 12770/04 (Presse 276), 2609. Tagung des Rates, Luxemburg 11.10.2004, S. 12-13. Eine detaillierte Auswertung aus NGO-Perspektive: FIDH: Appraisal of the EU Human Rights Dialogues-Assessment of the Human Rights Situation in Iran. 2004.

45 Rat der EU, 12770/04 (Presse 276), 2609. Tagung des Rates, Luxemburg 11.10.04, S. 12-13.

46 Casablance Declaration of the Arab Human Rights Movement 1999; siehe: http://www.cihrs.org/activities/Conference/Conference1_d.htm

 

Unsere Autorinnen

Dr. Anna Würth studierte Ethnologie und Islamwissenschaft an der Freien Universität Berlin. Sie ist freie Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Menschenrechte und arbeitet dort zu Instrumenten der Menschenrechtsarbeit, Dialog mit dem Islam sowie zu Menschenrechten in der Entwicklungszusammenarbeit.
Sonja Tillmann ist Praktikantin am Deutschen Institut für Menschenrechte. Sie studiert Politikwissenschaft am Otto-Suhr-Institut der Freien Universität Berlin mit dem Schwerpunkt Internationale Beziehungen. Ihr besonderes wissenschaftliches Interesse gilt den Menschenrechten sowie der Region Ost- und Südostasien.

 


 

 


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