Zeitschrift 

Menschenrechte


 

Heft 1/2  2005

Hrsg: LpB

 



 

Inhaltsverzeichnis

  Hoher Anspruch und nüchterne Wirklichkeit
 

Die Menschenrechtspolitik der Europäischen Union

  Barbara Lochbihler

 


Die Europäische Verfassung wird die meisten der bestehenden europäischen Verträge ersetzen. Durch die Aufnahme der Grundrechtecharta in die Verfassung wird ein rechtlich bindendes Instrument des Menschenrechtsschutzes geschaffen. Zu fragen ist jedoch, ob die bloße Proklamation ausreicht. Das seitherige Menschenrechtsregime der Europäischen Union (EU) ist in vieler Hinsicht fragmentiert. Trotz vieler Proklamationen, Verlautbarungen und geschaffener Instrumente gibt es eine deutliche Kluft zwischen Rhetorik und Praxis. Die Menschenrechtspolitik der EU muss sich das Anlegen unterschiedlicher Maßstäbe in der Bewertung von Menschenrechtsverletzungen vorwerfen lassen. Barbara Lochbihler mahnt in ihrem Beitrag eine deutliche Intensivierung des Engagements der EU an. Letztlich wird die EU nur glaubwürdig in der Lage sein, ihrer politische Verantwortung für die Menschenrechte gerecht zu werden, wenn es ihr zukünftig gelingt, diesem Anspruch selbst zu entsprechen.

Red.

 

IN EINER REDE IM PLENARSAAL DES EUROPAPARLAMENTS KRITISIERT DER DALAI LAMA, DAS GEISTIGE UND WELTLICHE OBERHAUPT DER TIBETER, DASS DEN POLITISCHEN VERANTWORTLICHEN DER MUT FEHLE, MENSCHENRECHTSVERLETZUNGEN WIRKSAM ZU BEGEGNEN (24.10.2001). OBWOHL DIE EU MIT CHINA SEIT JAHREN „MENSCHENRECHTSDIALOGE“ FÜHRT, FÄLLT ES SCHWER, FORTSCHRITTE ZU ERKENNEN. 

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Das Menschenrechtsregime der EU ist fragmentiert

Am 29. Oktober 2004 unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs der 25 Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der drei Kandidatenländer Rumänien, Bulgarien und Türkei den Vertrag über eine Verfassung für Europa. Auch wenn die Zustimmung bei den Volksabstimmungen in den einzelnen Ländern noch keinesfalls sicher ist und der Vertrag frühestens am 1. November 2006 in Kraft treten kann, wird die Europäische Verfassung die meisten der bestehenden europäischen Verträge ersetzen. Und mit der Aufnahme der Grundrechtecharta in die Verfassung wird diese zu einem rechtlich bindenden Instrument, das den Menschenrechtsschutz für jeden einzelnen EU-Bürger fest in der EU verankert - zumindest auf dem Papier.

Der zeremonielle Akt an historischem Ort und die feierlichen Ansprachen demonstrierten große Zufriedenheit mit dem Erreichten und vermittelten somit auch den Eindruck, in der EU sei alles in Ordnung mit dem Schutz der Menschenrechte. Für diese Selbstzufriedenheit gibt es jedoch keinen Anlass. Das Menschenrechtsregime der Europäischen Union ist in vielerlei Hinsicht höchst fragmentiert: Es gibt erstaunliche Unterschiede zwischen der Menschenrechtspolitik gegenüber dritten Staaten einerseits und innerhalb der EU andererseits. Es gibt eine deutliche Kluft zwischen Menschenrechtsrhetorik und -praxis. Und den verbalen Bekenntnissen zu den Menschenrechten stehen nur begrenzte administrative Ressourcen und institutionelle Kompetenzen gegenüber, was insbesondere im Hinblick auf das Europäische Parlament deutlich wird.

Zusammengenommen wurde in den vergangenen Jahren, die weltweit von anhaltenden Angriffen auf die Menschenrechte und das Humanitäre Völkerrecht gekennzeichnet waren, sehr deutlich, dass Menschenrechte keine zentrale Leitlinie europäischer Politik sind, sondern eher schmückendes Beiwerk - entbehrlich, wo sie auf Widerstand stoßen, verhandelbar, sobald andere Interessen ins Spiel kommen, und als Selbstverständlichkeit nicht hinterfragt, wenn es um das eigene Haus geht. Vor allem auf der Ebene des Rates und der Mitgliedstaaten sind gemeinsame Kraftanstrengungen bislang unzulänglich.

 

Menschenrechte in den auswärtigen Beziehungen der EU

Die EU hat sich dem weltweiten Schutz und der Förderung von Menschenrechten und Demokratie verpflichtet. Um diesem selbstgesetzten Ziel gerecht zu werden, ist eine kohärente und konsistente Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) nötig, der auch die Mitgliedstaaten in ihrer jeweiligen eigenen Politik folgen. In einer Zeit, in der die EU vor großen institutionellen Veränderungen und weltpolitischen Herausforderungen steht, scheint es ihr jedoch zunehmend schwerer zu fallen, eine starke und wirkungsvolle Menschenrechtspolitik zu entwickeln und umzusetzen.

In den vergangenen Jahren hat die EU einige wichtige Instrumente für ihre Menschenrechtspolitik geschaffen. Dazu gehören die Menschenrechtsklauseln in Abkommen mit Drittstaaten und die jeweiligen Leitlinien für die so genannten Menschenrechtsdialoge, für die EU-Politik gegen Todesstrafe und Folter, zu Kindern und bewaffneten Konflikten und zu Menschenrechtsverteidigern und Menschenrechtsverteidigerinnen. In der neuen Europäischen Sicherheitsstrategie gibt es vielerlei Verweise auf Konfliktprävention und Menschenrechtsverletzungen. Es mangelt aber nach wie vor an der zielgerichteten Umsetzung all dieser Instrumente in die Praxis. Darüber hinaus bleibt das "Mainstreaming" von Menschenrechten hinein in andere Politikfelder der Zusammenarbeit und Unterstützung von Drittländern ein schwer erreichbares Ziel.

 

Unzulänglichkeiten der EU-Menschenrechtspolitik

Bis heute gibt es keinen umfassenden Rahmen, der die EU-Menschenrechtspolitik im gesamten Spektrum ihrer internationalen Anstrengungen regelt. Der alljährliche Menschenrechtsbericht des Rates bietet einen ausführlichen und zweifellos nützlichen Überblick über die menschenrechtspolitischen Aktivitäten. Aber bisher ist es nicht gelungen, eine gehaltvolle und realistische Einschätzung davon zu geben, was erreicht und was nicht erreicht worden ist. Anhand einiger Beispiele lassen sich die Unzulänglichkeiten derzeitiger EU-Menschenrechtspolitik verdeutlichen:

Angestoßen durch die weltweite Anti-Folter-Kampagne von amnesty international verabschiedeten die Außenminister der EU im April 2001 Leitlinien, wie in der Politik gegenüber Drittstaaten auf die Abschaffung von Folter und Misshandlung hingewirkt werden kann, zum Beispiel im politischen Dialog, mit gezielten Demarchen oder der Unterstützung von zivilgesellschaftlichen Organisationen in den entsprechenden Ländern. Angesichts von Schwierigkeiten bei der Bewertung einzelner Fälle oder der Situation in bestimmten Ländern, mangelnder Kontinuität durch die wechselnden Präsidentschaften und nicht zuletzt fehlenden Ressourcen im Generalsekretariat des Rates spielen die Leitlinien in der praktischen Politik jedoch bisher kaum eine Rolle. Es steht zu befürchten, dass den Richtlinien zu Kindern und bewaffneten Konflikten, die Ende 2003 angenommen wurden, das gleiche Schicksal beschert sein wird. Umso begrüßenswerter sind die ernsthaften Bemühungen, die Richtlinien zu Menschenrechtsverteidigern in konkrete Handreichungen für die europäischen Botschaften weltweit umzusetzen, wie Personen und Organisationen, die sich für die Menschenrechte engagieren und gerade deshalb bedroht und verfolgt werden, in ihrer Arbeit geschützt und gefördert werden können.

Die völlige Bedeutungslosigkeit von Menschenrechtsklauseln in den Assoziationsabkommen zwischen der EU und einzelnen Drittländern (Algerien, Ägypten, Israel, Jordanien, Libanon, Tunesien, palästinensische Autonomiebehörde, bald auch Syrien) ist eines der deutlichsten Beispiele für die Kluft zwischen Rhetorik und Praxis. Diese Klauseln machen den Menschenrechtsschutz und demokratische Prinzipien zum essentiellen Bestandteil der Zusammenarbeit mit den Partnerländern. Bis heute sind diese leere Rhetorik geblieben, trotz wiederholter Aufforderungen des Europäischen Parlaments und der Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs), effektive Monitoring-Verfahren für die Umsetzung der Bestimmungen zu etablieren und Menschenrechte systematisch im politischen Dialog zu verankern.

 

LORD JUDD (M.), DER LEITER DER DELEGATION DES EUROPARATES, BLICKT AM 11.3.2000 AUF DIE RUINEN DER WEITGEHEND ZERSTÖRTEN TSCHETSCHENISCHEN HAUPTSTADT GROSNY. OBWOHL SICH WESTLICHE REGIERUNGEN BESORGT ÜBER DIE BEACHTUNG DER MENSCHENRECHTE ÄUßERN, ZEIGT DIE EU GEGENÜBER RUSSLAND NUR EIN UNZUREICHENDES ENGAGEMENT, MENSCHENRECHTSVERLETZUNGEN ENERGISCH ANZUSPRECHEN. 

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Menschenrechtsdialoge sind kein Selbstzweck

Mit China und dem Iran führt die EU seit mehreren Jahren offizielle "Menschenrechtsdialoge", die den Rahmen bieten für einen zielgerichteten Austausch über Menschenrechtsprobleme. Entsprechend den Richtlinien für alle Menschenrechtsdialoge sollen diese handfeste Verbesserungen in den betreffenden Länder hervorbringen, gemessen an konkreten Kriterien. Im Fall Irans sind diese Prüfsteine gar nicht erst veröffentlicht worden, und selbst wenn es sie gibt, fällt es schwer, Fortschritte zu erkennen, zu bewerten oder gar auf den Dialog zurückzuführen. amnesty international fordert deshalb seit langem, Menschenrechtsdialoge nicht zum Selbstzweck zu machen, sondern sie transparent, unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft und ergebnisorientiert zu führen. Dazu gehört auch die Integration von Menschenrechten in den politischen Dialog auf höchster Ebene sowie die öffentliche Diskussion in internationalen Foren wie der UN-Generalversammlung und der UN-Kommission für Menschenrechte.

Auch gegenüber Russland zeigt die EU, trotz jüngster Versprechen des Rates und der Kommission, nur unzureichendes Engagement, wieder zunehmende Menschenrechtsverletzungen energisch und kohärent anzusprechen und konkrete Verbesserungen zum Beispiel im Hinblick auf das Justizsystem einzufordern. Es ist bislang nicht erkennbar, ob und wie die EU die anhaltenden schwersten Menschenrechtsverletzungen in Tschetschenien gegenüber der russischen Regierung thematisiert. Nachhaltige menschenrechtliche Verbesserungen für alle Menschen in Russland zu erzielen, muss jedoch im Zentrum der Verhandlungen mit Russland liegen, wenn die EU ihrer Selbstverpflichtung, eine erweiterte Region politischer Stabilität und funktionierender Rechtsordnung an ihren östlichen Grenzen zu errichten, nachkommen will.

 

Fragmentierung der Politik durch nationale Interessen

Im Hinblick auf die EU-Politik in internationalen Institutionen und Foren ist die Fragmentierung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und die Beständigkeit nationaler Interessen am offensichtlichsten. Weder Frankreich noch Großbritannien werden in absehbarer Zeit ihren ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat zugunsten einer "EU"-Stimme aufgeben. Die alljährlichen Diskussionen im zentralen UN-Gremium zum Schutz und zur Förderung von Menschenrechten, der UN-Menschenrechtskommission, verdeutlichen regelmäßig die Unfähigkeit der EU-Mitgliedstaaten, das Mandat der Kommission zu verwirklichen, nämlich die öffentliche Überprüfung schwerer und andauernder Menschenrechtsverletzungen wie etwa in Tschetschenien, China, Iran, oder auch in Guantánamo Bay. Künftig könnte der kleinste gemeinsame Nenner der EU-25 sogar noch niedriger sein, als es der der EU-15 jemals gewesen ist.

 

Präventionsrhetorik und Praxis der Waffenexporte

Schließlich ist auch die neue Europäische Sicherheitsstrategie ein Beispiel für die Kluft zwischen Präventions-Rhetorik und Waffenexport-Praxis. Obwohl sie einen wichtigen konzeptionellen Rahmen vorgibt, liegt ihr Fokus eindeutig auf den militärischen Aspekten von Krisenmanagement und weniger auf Prävention, um mit anderen Mitteln effektiv zugrunde liegende Ursachen von Krisen anzugehen. In diesem Zusammenhang ist die Kontrolle von Klein- und Leichtwaffen - die als echte Massenvernichtungswaffen angesehen werden müssen - eine ernst zu nehmende Unterlassung. Weltweit werden jedes Jahr eine halbe Million Menschen durch Waffengewalt getötet - ein Mensch pro Minute. Waffenexportkontrolle muss deshalb einen zentralen Stellenwert in der EU-Sicherheits- und Verteidigungspolitik einnehmen.

Unter dem Motto "Waffen unter Kontrolle" startete amnesty international gemeinsam mit Oxfam International und dem Internationalen Aktionsnetzwerk zu Kleinwaffen im Oktober 2003 in über 60 Ländern eine Kampagne gegen unkontrollierten Waffenhandel. Vorrangiges Ziel dieser Kampagne ist die strikte Kontrolle und Transparenz aller Rüstungstransfers durch ein rechtlich verbindliches internationales Abkommen. Ein solches Abkommen soll einheitliche Standards für den Waffenhandel schaffen und alle Exporte verbieten, die zur Verletzung der Menschenrechte und des Humanitären Völkerrechts beitragen - eine globale Lösung für ein globales Problem. Spätestens zur nächsten großen UN-Kleinwaffenkonferenz 2006 soll dieser Pakt durch die Vereinten Nationen verabschiedet werden.

 

Ordnung im eigenen Haus?

Die EU muss allerdings auch vor ihrer eigenen Haustür kehren, bevor sie weltweit glaubwürdig für verbesserte Kontrollen, beispielsweise gegen die Verbreitung von Kleinwaffen, eintreten kann. In der erweiterten EU gibt es über 400 Firmen, die Kleinwaffen herstellen, kaum weniger als in den USA. Die Rüstungsexporte der europäischen "Top Fünf" Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Schweden machen ein Drittel des weltweiten Waffenhandels aus. Neue, strikte Regeln zur Kontrolle von Rüstungstransfers sind daher umso nötiger, um Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und mehr Sicherheit und Schutz vor Missbrauch von Rüstung zu gewährleisten. Der 1998 verabschiedete EU-Verhaltenskodex für Rüstungsexporte stellte seinerzeit einen bedeutenden Fortschritt in der regionalen Kontrolle von Waffenexporten dar. Er legt fest, dass Waffen nicht in Länder exportiert werden sollten, in denen sie zur internen Repression benutzt werden könnten oder wo gravierende Menschenrechtsverletzungen stattgefunden haben. Da der Kodex rechtlich nicht verbindlich und von Schlupflöchern durchsetzt ist und die letzte Entscheidung zu Exporten den nationalen Regierungen vorbehalten ist, exportieren EU-Mitgliedstaaten weiterhin Waffen oder Ausrüstung, die zu Menschenrechtsverletzungen missbraucht werden.

Entgegen der politischen Verpflichtungen haben EU-Mitgliedstaaten durch Vernachlässigung, Mangel an Ressourcen oder Absicht sowohl ihre eigenen nationalen Kriterien als auch den EU-Verhaltenskodex wiederholt unterlaufen, umgangen oder ignoriert. amnesty international hat dies 2004 in einem Bericht an zahlreichen Beispielen dokumentiert ("Undermining Global Security: the European Union's arms exports"). Umso dringender ist es, dass die derzeitige Evaluierung des europäischen Verhaltenskodex zu einer deutlichen Verbesserung der bestehenden Regelungen mit mehr Verbindlichkeit führt. Doch da es hierfür einer Konsensentscheidung aller 25 Mitgliedstaaten bedarf, sind die Zweifel groß, ob am Ende tatsächlich ein umfassenderes und effektives europäisches Waffenexportkontrollregime steht.

 

Menschenrechte innerhalb der EU

Auch für die Europäische Union ist die Auseinandersetzung mit Menschenrechtsverletzungen in anderen Ländern bei allen Schwierigkeiten immer noch willkommener als mit solchen diesseits ihrer Grenzen. EU-Menschenrechtspolitik gehört traditionell eher in den Bereich auswärtiger Beziehungen. Über Jahre wurde die innenpolitische Seite des Menschenrechtsschutzes als nationale Aufgabe außerhalb der EU-Kompetenz abgewiegelt. Die Annahme der Grundrechtecharta und ihre Integration in die neue EU-Verfassung hat diese Einstellung keineswegs geändert, sondern die Selbstzufriedenheit mit der eigenen Menschenrechtsbilanz eher noch bestärkt. Noch immer gelingt es der EU, die Augen gegenüber eigenen Menschenrechtsproblemen zu verschließen.

Menschenrechtsverletzungen geschehen aber auch innerhalb der EU, und sie sind keine isolierten Einzelfälle. Die Berichte von amnesty international umfassen die meisten europäischen Staaten und dokumentieren immer wieder besorgniserregende Muster von Missbrauch durch Polizei- und Justizangehörige, darunter Misshandlung, Folter und übermäßige Gewaltanwendung mit oft eindeutigen diskriminierenden Tendenzen, sehr häufig ohne strafrechtliche oder disziplinarische Konsequenzen. Nach Berichten zu Spanien und Griechenland dokumentiert auch der jüngste Bericht zu Deutschland, herausgegeben im Januar 2004, viele Fälle im Detail. Andere Menschenrechtsverletzungen in Europa sind ebenfalls gut dokumentiert, wie etwa die unbegrenzte Inhaftierung ohne Anklage von "terrorismusverdächtigen" Ausländern in Großbritannien oder die Zwangssterilisation von Roma-Frauen in der Slowakei.

 

Zur Lage der Menschenrechte nach der Erweiterung

Mit der Erweiterung geriet die systematische Diskriminierung und soziale Ausgrenzung der Roma ganz oben auf die Agenda der EU. Dieses Thema wurde vom EU-Netzwerk unabhängiger Grundrechtsexperten in ihrem Bericht von 2003 als eines der größten Menschenrechtsprobleme beschrieben, mit denen sich die EU strukturell auseinandersetzen muss. Es muss sichergestellt werden, dass dieser Problematik die dringend notwendige Bedeutung zukommt und dass eine Strategie gegen die Diskriminierung von Roma entwickelt wird. Dabei sollten die bestehenden EU-Antidiskriminierungsrichtlinien auch dahingehend analysiert werden, ob sie die Probleme der speziellen Situation der Roma tatsächlich lösen können.

Grundsätzlich verweist amnesty international schon lange auf die Notwendigkeit für die EU, Verletzungen der demokratischen, menschenrechtlichen und rechtsstaatlichen Grundsätze innerhalb der eigenen Grenzen zu benennen und von den Mitgliedstaaten Rechenschaft über ihre Menschenrechtsleistungen zu verlangen.

Ein genauerer Blick auf die Erweiterung illustriert den Mangel an Verantwortlichkeit sehr deutlich: Für die neuen Mitgliedstaaten war der Schutz fundamentaler Rechte ein entscheidender Aspekt des Beitrittsprozesses, während dessen genau geprüft wurde, ob und wie weit ihre Rechtssysteme und deren praktische Anwendung mit den EU-Normen übereinstimmten. Auf dem Papier gilt dies nun als erfüllt, aber ganz offensichtlich gibt es immer noch erhebliche Probleme in weiten Bereichen der Justizverwaltung, und die Diskriminierung von Minderheiten, insbesondere der Roma, bleibt eine schmerzliche Realität. Doch nach dem Grundsatz "Alle Mitgliedstaaten sind gleich" war die Überprüfung am 1. Mai beendet. Was passiert nun mit den berechtigten Erwartungen der Menschen in den neuen EU-Ländern? Sie haben allen Grund zu der Befürchtung, dass ihre Regierungen schnell lernen und der gleichen Selbstgerechtigkeit verfallen wie die bisherigen Mitgliedstaaten.

Insbesondere der Rat hat sich immer wieder erstaunlich gleichgültig gegenüber Menschenrechtsverletzungen innerhalb der EU gezeigt. Dabei weist der EU-Vertrag ihm durchaus die Verantwortung zu, bei Verstößen gegen die "Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtstaatlichkeit" (Art. 6) aktiv zu werden. Die Kommission hat Ende 2003 Vorschläge gemacht, wie die Union gemäß Artikel 7 des EU-Vertrages im Falle einer tatsächlichen oder drohenden schwerwiegenden Verletzung der gemeinsamen Grundwerte durch einzelne Mitgliedstaaten tätig werden sollte - nicht zuletzt im Rückblick auf die eher peinliche Sanktionspolitik gegenüber der damaligen Haider-Regierung in Österreich. Das Parlament ist in seinen Forderungen noch weiter gegangen. Der Rat aber hat sich hierzu immer noch nicht geäußert.

 

Zukünftige Aufgaben der Wiener Menschenrechtsagentur

Dagegen kann die überraschende Entscheidung des Rats im Dezember 2003, das Europäische Zentrum zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit in Wien in eine "Menschenrechtsagentur" auszubauen, nach anfänglicher Ratlosigkeit inzwischen dazu beitragen, die Diskussionen um die innenpolitischen Menschenrechtsfragen stärker zu fokussieren. Nach ausführlichem Konsultationsprozess soll die Kommission noch 2005 einen Vorschlag für die Ausgestaltung dieser Agentur vorlegen, Anfang 2007 soll sie ihre Arbeit aufnehmen. Wie diese Arbeit konkret aussehen soll, darüber gehen die Meinungen noch weit auseinander. Aus der Sicht von amnesty international liegen die Aufgaben klar auf der Hand: wenn die Kluft zwischen Prinzipien einerseits und Praxis andererseits geschlossen werden soll, dann muss das Mandat der Menschenrechtsagentur alle in der Grundrechtecharta festgeschriebenen Rechte umfassen und dabei die Situation in den Mitgliedstaaten ebenso berücksichtigen wie die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts durch die EU-Institutionen. Dabei kann es nicht darum gehen, noch eine weitere Institution zu schaffen, die menschenrechtliche Entwicklungen beobachtet und dokumentiert, denn hieran besteht wahrlich kein Mangel. Was fehlt ist vielmehr die Analyse der zahlreichen Informationen und Empfehlungen für entsprechende Gegenmaßnahmen im Rahmen des EU-Systems. Und natürlich der Wille, solche auch umzusetzen.

 

Terrorismusbekämpfung und Menschenrechtsstandards

Spätestens seit dem EU-Gipfel in Tampere 1999 wird immer deutlicher, dass die Innen- und Justizpolitik der Mitgliedstaaten und die EU-Politik in diesen Bereichen menschenrechtlich nicht mehr getrennt betrachtet werden können. In Tampere wurde das Ziel eines gemeinsamen "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" formuliert. Um dies zu erreichen, hat die EU in den vergangenen Jahren zahlreiche Rechtsakte und Maßnahmen in der Asyl- und Einwanderungspolitik, der Visapolitik, der Verwaltung der Außengrenzen der EU und der Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Polizei-, Justiz- und Zollbehörden auf den Weg gebracht. Die Terrorangriffe vom 11. September 2001 haben diesen Prozess stark beschleunigt. Doch während effektive Sicherheitsreaktionen zweifellos von größter Wichtigkeit sind, scheint das Wiederaufleben des "War on Terrorism" nach den Bombenanschlägen in Madrid das Verhältnis zwischen Sicherheit und Menschenrechten zunehmend aus dem Gleichgewicht zu bringen.

In diesem Zusammenhang ist gerade die justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit von zentraler Bedeutung für den zukünftigen Menschenrechtsschutz in Europa, weil sie die Grundlage für die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität - mit zunehmendem Gewicht auf der "Terrorismusbekämpfung" - darstellt. Den Auftakt zu den Maßnahmen, die im Kampf gegen den Terrorismus die strafrechtliche Verfolgung über Grenzen hinweg ermöglichen sollen, stellte der Europäische Haftbefehl dar. Zugeschnitten auf die erleichterte Auslieferung zwischen EU Mitgliedstaaten soll er gewährleisten, dass einer Straftat verdächtigte Personen und verurteilte Straftäter, die sich ins Ausland abgesetzt haben, umgehend an das Land ausgeliefert werden können, in dem ihnen das Gerichtsverfahren gemacht werden soll bzw. wurde. Im Gleichzug wurde von den EU-Innenministern versprochen, diese und weitere Maßnahmen würden durch angemessene Garantien für den Menschenrechtsschutz ergänzt werden. Das Versprechen verfahrensrechtlicher Garantien für Angeklagte und Verdächtige ist aber bis jetzt nicht erfüllt, womit das auf gegenseitige Anerkennung und Vertrauen in die jeweiligen Justizsysteme beruhende Kooperationsgebäude einzustürzen droht. Jüngste Fälle haben gezeigt, wie Auslieferungsgesuche vor Gericht daran scheiterten, dass Verdächtigen aufgrund von unter Folter erpressten Beweisen kein faires Gerichtsverfahren sicher war.

 

NACH DEN TERROR-ANSCHLÄGEN IN DER SPANISCHEN HAUPTSTADT MADRID GEDENKT EIN SPANISCHER MITARBEITER DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK IN FRANKFURT EINER SCHWEIGEMINUTE DER OPFER. WÄHREND EFFEKTIVE SICHERHEITSREAKTIONEN ZWEIFELLOS VON WICHTIGKEIT SIND, SCHEINT DAS WIEDERAUFLEBEN DES „WAR ON TERRORISM“ NACH DEN BOMBENANSCHLÄGEN VON MADRID DAS VERHÄLTNIS VON SICHERHEIT UND MENSCHENRECHTEN ZUNEHMEND AUS DEM GLEICHGEWICHT ZU BRINGEN. 

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Dies unterstreicht, dass alle so genannten "Anti-Terrorismus-Maßnahmen" - sowohl in der Strafverfolgung als auch in der Justizverwaltung - nur dann wirksam zu mehr Sicherheit und weniger Straffreiheit führen können, wenn sie ebenso wirksam Menschenrechtsstandards garantieren. Auf diese Lücke im System hat amnesty international die Kommission und den Rat wiederholt hingewiesen. Letztendlich könnte es also nicht die Achtung von Menschenrechten, sondern gerade deren Verletzung sein, die die internationalen Bemühungen um die Terrorismusabwehr gefährden.

 

Die Asylpolitik der EU

Mit noch größeren Hindernissen sind Schutzsuchende aus aller Welt konfrontiert, wenn sie versuchen, in der Europäischen Union Asyl zu erhalten. 1999 beschlossen die Staats- und Regierungschefs in ihrer Erklärung von Tampere, ein gemeinsames Asylsystem basierend auf den Menschenrechtsstandards der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention zu schaffen. Diese Erklärung wurde von der Zivilgesellschaft enthusiastisch aufgenommen und insbesondere für den expliziten Bezug auf internationale Rechtsstandards und das Bekenntnis zu einem effektiven Schutz für Asylsuchende gelobt. Es weckte Erwartungen, dass das gemeinsame Asylsystem den Ungerechtigkeiten der Asylsysteme in den Einzelstaaten und dem unterschiedlichen Standard in der EU ein Ende bereiten würde und stattdessen Asylsuchenden effektiven Schutz in der gesamten EU bieten würde. Diese Erwartungen wurden bisher jedoch durch die durchweg restriktive Politik völlig enttäuscht.

Einige wenige positive Aspekte können erwähnt werden: Erstens verpflichtet die "Richtlinie zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten", die im Jahr 2003 erlassen wurde, die Mitgliedstaaten, vergleichbare Lebensbedingungen für Asylsuchende bereitzustellen. Zwar bleiben einige Sorgen noch bestehen, insbesondere im Hinblick auf die Möglichkeit, Flüchtlinge in Gewahrsam zu halten, aber die Richtlinie wird die Situation für Minderheiten oder besonders schutzbedürftige Personen wie Folteropfer oder unbegleitete Kinder verbessern. Zweitens enthält auch die Qualifikationsrichtlinie ("Richtlinie über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatenangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes") positive Aspekte insbesondere mit Blick auf den Schutz von Personen, die vor nicht-staatlicher Verfolgung fliehen. Darüber hinaus wird durch die Richtlinie die Garantie subsidiärer Schutzformen nicht mehr dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen.

Viele Flüchtlinge werden aber überhaupt nicht in der Lage sein, das Gebiet der Europäischen Union zu betreten und die in der Richtlinie festgelegten Vorteile zu genießen. Die Verfahrensrichtlinie ("Richtlinie über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft") markiert einen traurigen Höhepunkt in diesem Zusammenhang. Die Implementierung könnte eine signifikante Abkehr von internationalen Standards bedeuten. Sinn und Zweck dieser Richtlinie scheint eher der Wunsch nach Begrenzung und Kontrolle der Immigration zu sein, als der Ansatz, Menschen vor Verfolgung zu schützen. Das Konzept der sicheren Herkunftsländer, sicheren und besonders sicheren Drittstaaten, das von deutscher Seite in die Verfahrensrichtlinie eingebracht worden ist, ermöglicht es, Asylsuchenden den Zugang zu dem Asylverfahren zu verweigern, bzw. die Verantwortung für die Durchführung eines Verfahrens an einen Drittstaat außerhalb der Europäischen Union abzuschieben. Reist ein Flüchtling beispielsweise durch einen als "besonders sicheren Drittstaat" qualifizierten Staat, kann er an der Grenze zurückgewiesen werden und auf das Asylverfahren in dem Drittstaat verwiesen werden. Ob der Flüchtling von diesem Staat aus, eventuell über andere Staaten, wieder in seinen Herkunftsstaat abgeschoben wird, wo ihm Verfolgung droht, kann von hier aus kaum beobachtet werden. Dies widerspricht eindeutig der Rechtsprechung des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofes. Besonders besorgniserregend sind in diesem Zusammenhang die Entwicklungen für externe Abwicklung und Arrangements von Asylprüfstellen in Nicht-EU-Ländern, wie die Vorschläge aus Großbritannien und die vieldiskutierte Idee des deutschen Innenministers, Lager in Nordafrika zu errichten, zeigen. amnesty international ruft die EU daher dringend dazu auf, sich auf ihre Ziele der Erklärung von Tampere aus dem Jahre 1999 zu besinnen und die Harmonisierung des europäischen Asylsystems auf der Grundlage internationalen Rechts voranzutreiben.

 

Die Rolle des Europäischen Parlaments

Am Beispiel des Europäischen Parlaments werden die Widersprüchlichkeiten europäischer Menschenrechtspolitik auf zusätzliche Weise offenkundig. Das Europäische Parlament hat sich stets für die Menschenrechte eingesetzt. Obwohl es in den meisten menschenrechtsrelevanten Bereichen eher politisch als formal Einfluss nehmen kann, hat es in der Legislaturperiode 1999-2004 zunehmend den Rat und die Kommission für deren Menschenrechtspolitik zur Verantwortung gezogen. Dennoch fehlen dem Parlament Strukturen und Ressourcen, um diese Aufgabe effektiv zu erfüllen.

Dass das Europäische Parlament durchaus den politischen Willen aufbringen kann, seine Kontrollfunktionen wirksam auszuüben, hat es im Herbst 2004 eindrucksvoll bewiesen. Ende Oktober musste Kommissionspräsident Barroso die Abstimmung über die Besetzung seiner Kommission in letzter Minute absagen, um eine drohende Ablehnung der gesamten Kommission im Parlament zu verhindern. Erst als einzelne in die Kritik geratene Bewerber ersetzt bzw. ein neues Ressort zugeteilt bekamen, sprach das Parlament der neuen Kommission ihr Vertrauen aus. Dieser Erfolg sollte das Europäische Parlament ermutigen, alle Handlungsspielräume zu nutzen, um die Kluft zwischen Anspruch und politischer Wirklichkeit in der europäischen Menschenrechtspolitik zu verringern und deren demokratische Legitimation zu stärken. Hierzu gehört beispielsweise eine substanzielle Debatte über den jährlichen Menschenrechtsbericht des Rats oder die parlamentarische Zustimmung zu den Assoziierungs- oder Kooperationsabkommen erst nach ernsthafter Überprüfung der Menschenrechtssituation im jeweiligen Land.

Es muss allerdings seine Kapazitäten ausbauen, wenn es der Herausforderung, mehr Kohärenz, Transparenz und Verantwortlichkeit in die Menschenrechtsbestrebungen der EU zu bringen, gerecht werden will. Systematische Zusammenarbeit und Abstimmung ist zwischen allen Ausschüssen nötig, die sich mit Menschenrechten beschäftigen (Auswärtiges, Bürgerrechte, Entwicklung, Frauenrechte). Der Unterausschuss für Menschenrechte des Auswärtigen Ausschusses muss zu einem Knotenpunkt für Menschenrechtsbelange in allen Bereichen der EU-Außenbeziehungen werden und sich wirklich bemühen, diese mit der internen Dimension zu verbinden. Und die Verwaltung muss so gestärkt werden, dass sie eine effektive und nachhaltige Menschenrechtsarbeit des Europäischen Parlaments ermöglicht und unterstützt

 

Ausblick

Die Verhandlungen mit weiteren Beitrittskandidaten - Bulgarien, Rumänien, Kroatien und die Türkei - werden auch in den kommenden Jahren ein wesentlicher Aspekt der breiteren öffentlichen Debatte um die EU und ihre Menschenrechtspolitik sein. Dass der Türkei dabei in Deutschland besonderes Augenmerk gilt, ist allerdings mehr dem Streit um kulturelle und religiöse Werte und der Unterscheidung zwischen "unserem" christlichen Erbe und "ihrer" muslimischen Gesellschaft geschuldet als einer sachlichen Diskussion um Menschenrechte in der Türkei und der EU.

Der EU-Beitrittsprozess hat bei der türkischen Regierung zwar eine positive Dynamik hinsichtlich der Wahrung der Menschenrechte ausgelöst. Wir machen uns aber keine Illusionen darüber, dass die türkische Regierung ohne den internationalen Druck, der mit der EU-Beitrittsdebatte verbunden ist, nicht so schnell und so umfassend Reformen zur Verbesserung der Menschenrechtslage erlassen hätte. Für amnesty international heißt das, weiter aktiv daran zu arbeiten, dass der nach wie vor breite Graben zwischen Rechtslage und Praxis in der Türkei geschlossen wird. Für die EU heißt das zudem, Anspruch und Wirklichkeit ihrer Menschenrechtspolitik in Übereinstimmung zu bringen und Doppelstandards jenseits und diesseits ihrer Grenzen aufzulösen.

Die EU kann menschenrechtspolitisch Glaubwürdigkeit und Effektivität gewinnen, wenn sie durch Politik und Praxis zeigt, dass Menschenrechte nicht aufschiebbar, nicht verhandelbar und nicht selbstverständlich sind. Angesichts der komplexen Dynamiken einer Union der 25 und in einer Zeit von Aufruhr und Unsicherheit an vielen Fronten, ist dies in der Tat eine große Herausforderung.

Wir alle - zivilgesellschaftliche Organisationen, Akademiker, Politiker, europäische Bürger - müssen uns dieser Herausforderung annehmen. Wenn wir über Menschenrechte diskutieren, müssen wir unsere Aufmerksamkeit auch auf die EU richten, und wenn wir über die EU diskutieren, auch auf den Menschenrechtsschutz bestehen.

 

Unsere Autorin

Barbara Lochbihler studierte Sozialpädagogik, Politische Wissenschaften, Volkswirtschaft und Internationales Recht. Nach einer Tätigkeit als Persönliche Parlamentsreferentin war sie sieben Jahre lang Generalsekretärin der Internationalen Frauenliga für Frieden und Freiheit in Genf, wo sie sich mit Abrüstungsfragen und Sicherheitspolitik beschäftigte und u.a. für die Organisation des spektakulären Frauenfriedenszuges von Helsinki zur UN-Frauenkonferenz in Peking (1995) verantwortlich war. 

Seit August 1999 ist sie Generalsekretärin der deutschen Sektion von amnesty international.

 


 

 


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