Zeitschrift

Die Bundesländer

 


Hartmut Klatt
Reformbedürftiger Föderalismus in Deutschland?


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Inhaltsverzeichnis



Die ratio des Föderalismus ist eigentlich die Differenzierung

Beteiligungsföderalismus versus Konkurrenzföderalismus


Prof. Dr. Hartmut Klatt ist unseren Leserinnen und Lesern seit langem als Autor bekannt. Zu Fragen des Föderalismus, des Parlamentarimus und der Massenmedien hat er für unsere Zeitschrift immer wiedergeschrieben, dabei politikwissenschaftliche Theorie und praktische Erfahrung in einzigartiger Weise miteinander verknüpfend. Er war auch Herausgeber des Bandes "Baden-Württemberg und der Bund", der 1989 als Band der 15 der Schriften zur politischen Landeskunde Baden-Württembergs erschienen ist.

Nach seinem Ersten und Zweiten Examen für das Lehramt an Gymnasien war er Redakteur bei der Stuttgarter Zeitung, wurde dann von Annemarie Renger in das Büro der Bundestagspräsidentin geholt wegen seiner vielbeachteten Dissertation über "Die Altersversorgung der Abgeordneten" (1972 als Buch erschienen).

Doktorvater war Theodor Eschenburg in Tübingen. An der Universität Tübingen lehrte Hartmut Klatt über viele Jahre hinweg Politikwissenschaft, zuletzt als Honorarprofessor. Für seine Familie, für seine Freunde und Weggefährten, aber auch für die Wissenschaft starb er viel zu früh, mit 58 Jahren am 13. Oktober 1998 an einem Herzversagen. Der hier abgedruckte Beitrag ist sein letzter. So, als ob er es geahnt hätte: Er hat seinen Beitrag vorzeitig abgeliefert, entgegen seinen sonstigen Gewohnheiten.

Hans-Georg Wehling


Föderalismus in Deutschland definiert sich, anders als beispielsweise in der Schweiz oder in den USA, vom Bund, nicht von den Ländern her. Entsprechend hat sich der deutsche Föderalismus zu einem Beteiligungsförderalismus entwickelt, innerhalb dessen immer mehr vom Bund her geregelt wird. Die Länder(regierungen) haben sich dafür entschädigen lassen: in Form verstärkter Mitsprache an der Bundespolitik auf dem Wege über den Bundesrat. Die Experimentierlust und das Innovationspotential, das im Wettbewerb der Länder um die besten Lösungen liegt, sind damit aufgegeben worden. Bislang schien es allerdings so, als ob Föderalismus in Deutschland nur akzeptiert würde, wenn Politik die Lebensverhältnisse so einheitlich wie in einem zentralistischen Staat zu ordnen in der Lage wäre. Doch der Versuch, beide Staatsprinzipien miteinander zu koppeln, hat zu beträchtlichen Nachteilen geführt, für die das Wort "Reformstau" in Mode gekommen ist. Vorstöße zur Veränderung des Föderalismus in Richtung Konkurrenzföderalismus kommen vor allem von jenen Bundesländern, die zu den Zahlerländern des Finanzausgleichs gehören. Auch sonst mehren sich die Stimmen, die sich für einen Konkurrenzföderalismus stark machen. Doch sind sie stark genug, eine Veränderung herbeizuführen? Red.

Föderalismus vom Bund her definiert

Das deutsche föderalstaatliche System definiert sich vom Bund her, nicht von den Ländern, obwohl die Länder als staatliche Teileinheiten eigentlich die Bausteine jeder Föderation bilden. In diesem Paradox liegt der entscheidende Unterschied des deutschen Föderalismus zur Bundesstaatlichkeit in der Schweiz und in den USA begründet. In der Schweiz bzw. in den Vereinigten Staaten leitet sich der Gesamtstaat nach wie vor, ungeachtet aller Zentralisierungs- und Unitarisierungstendenzen, von den Kantonen bzw. den Einzelstaaten ab. Genau gegenteilig sehen die Verhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland aus, wenn man einzelne Befunde über die Ausprägung der bundesstaatlichen Ordnung hierzulande miteinander in Beziehung setzt.

Ein Axiom deutscher Politik, auch und gerade im föderalen Rahmen, ist seit jeher die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse. Aus Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes (GG) und Artikel 106 Absatz 3 Nr. 2 GG wird von einigen Vertretern der Staatsrechtslehre sogar ein entsprechender Verfassungsauftrag angenommen. Im Rahmen der Verfassungsrevision 1993/94 ist in Artikel 72 Absatz 2 GG auf Druck der Länder der Begriff der Einheitlichkeit durch den der Gleichwertigkeit ersetzt worden. Das soll den Bund daran hindern, weiterhin - unter Hinweis auf die Notwendigkeit bundeseinheitlicher Regelung durch Bundesgesetz - praktisch jede Materie der konkurrierenden Gesetzgebung beanspruchen zu können, zu Lasten der Länder. Konrad Hesse hat dies schon Anfang der 50er Jahre auf die einprägsame Formel vom "unitarischen Bundesstaat" gebracht. Damit ist keine Zentralisierung gemeint, sondern sie benennt den Sachverhalt, wonach der Inhalt der Politik weniger auf die territorial bezogene Differenzierung ausgerichtet ist als auf eine Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse, d.h. auf eine Unitarisierung. Über diesen Befund gibt es sowohl bei den Praktikern wie bei den Wissenschaftlern keinen Streit, allenfalls über die Gründe für diese Tendenz, genauer gesagt über die Initiatoren der generellen Unitarisierungstendenz. Dabei gilt es zu berücksichtigen, daß nicht nur der Bund im Wege bundesweiter Regelungen Einheitlichkeit herstellen kann, sondern ebenso die Länder durch koordinierte Regelungen. Das haben sie in der Bildungspolitik und im Rundfunkwesen ausgiebig getan, um ihre Kompetenzen vor dem Zugriff des Bundes zu schützen.

Ein "verkappter Einheitsstaat"?

Pointiert könnte man schlußfolgern, daß der Bundesstaat in Deutschland (nur) unter der Voraussetzung akzeptiert wird, daß die Politik die Lebensverhältnisse so einheitlich wie in einem Zentralstaat ordnet. Dies hat einige Beobachter dazu veranlaßt, von der Bundesrepublik als einem "verkappten Einheitsstaat" (Heidrun Abromeit) zu sprechen. Mit dem Einheitlichkeitspostulat wird die ratio des Föderalismus, die auf dem Prinzip der Differenzierung zwischen den subnationalen Einheiten basiert, natürlich weit verfehlt. Im Grunde wird mit dem Axiom der Einheitlichkeit versucht, die Vorteile einer föderalen Staatsorganisation mit den positiven Elementen zentralisitisch organisierter Staaten zu kombinieren. Gerade am deutschen Beispiel wird je länger, desto deutlicher, daß eine solche Kombination verschiedener staatsorganisatorischer Elemente nicht ohne gravierende Nachteile zu haben ist. In letzter Zeit treten entsprechende Defizite (z.B. anstelle vertikaler Gewaltenteilung kumulierte staatliche Macht zu Lasten der Freiheitsrechte der Bürger/innen) immer stärker ins öffentliche Bewußtsein.

Der "Beteiligungsföderalismus" wurde kontinuierlich ausgeweitet, mit Hilfe der Länder

Aufgrund ihrer unterschiedlichen Größe und Wirtschaftskraft waren die Länder praktisch seit 1949 bestrebt, ihren Einfluß auf die Bundespolitik durch Mitwirkungsrechte über den Bundesrat zu verstärken. Dieser Beteiligungsföderalismus sichert allen Ländern gleichermaßen, unabhängig von Größe und Finanzstärke, eine entsprechend der im Grundgesetz genau festgelegten Stimmenzahl ein gleiches Mitwirkungspotential im Bundesrat. Dieser Beteiligungsföderalismus wurde in der politischen Praxis kontinuierlich ausgeweitet, und zwar unter Zustimmung der Länder, also nicht gegen ihren Willen. Als Faktoren in diesem Prozeß sind vor allem zu nennen:

l Ausdehnung der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen in der Periode der sozialliberalen Koaliton auf Initiative der damaligen Opposition im Bundestag, d.h. der CDU/CSU, sanktioniert durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts;

l Finanzverfassungsreform von 1969, mit der drei echte Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen verfassungsrechtlich fixiert wurden: Ausprägung des Bundesstaates als "kooperativer

Föderalismus", von dem Sozialwissenschaftler Fritz W. Scharpf präziser als "System der Politikverflechtung" charakterisiert. Damit wurden weitere Politikbereiche vergemeinschaftet und die Eigenständigkeit der Länder nochmals erheblich eingeschränkt.

Dem steht das Wettbewerbsmodell gegenüber

Das diesem Beteiligungsföderalismus entgegengesetzte Wettbewerbsmodell, das zumindest partiell in der Schweiz und in den USA praktiziert wird, geht von der Eigenständigkeit der staatlichen Teileinheiten aus. Eigenständigkeit wird dabei nicht ausschließlich staatsrechtlich (d.h. unter dem Aspekt der Kompetenzen) definiert, sondern auch ökonomisch (d.h. unter dem Aspekt der Aufgabenerfüllung aus eigener Kraft). Die Kosten für die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben werden entweder vom Gesamtstaat oder von den Ländern getragen. Letztere müssen deshalb über gewisse autonome Rechte bei der Steuergesetzgebung und über eine angemessene, länderindividuell ausgestaltete Finanzausstattung zur Erfüllung der übertragenen Aufgaben verfügen. Der Wettbewerbsföderalismus geht von bestimmten Annahmen der Wirtschaftswissenschaften aus, daß nämlich das Konkurrenzprinzip vom wirtschaftlichen Bereich auf den politischen Sektor übertragen werden kann und daß Wettbewerb zwischen den staatlichen Einheiten zu mehr Innovation bzw. generell zu besseren Problemlösungen beiträgt, also einen entscheidenden Beitrag zur Modernisierung zu leisten vermag.

Das Modell des Wettbewerbsföderalismus wird inzwischen von einigen Akteuren im Bund-Länder-Verhältnis, so den Regierungschefs der finanzstarken Südländer, dem Ministerpräsidenten Erwin Teufel von Baden-Württemberg und seinem bayerischen Amtskollegen Edmund Stoiber, energisch verfochten. Zu der Umorientierung auf Länderseite haben einerseits die Auswirkungen der unterschiedlichen Mehrheiten im Bundesrat, andererseits die Folgen des Finanzausgleichs auf die jeweiligen Haushalte mit beigetragen. Die These von der Notwendigkeit eines wettbewerbsorientierten Föderalismus wird im Rahmen der aktuellen Reformdiskussion auch von führenden Wirtschaftsmanagern, einer Reihe von CDU- und SPD-Politikern sowie von der CSU und der FDP vertreten (siehe dazu weiter unten).

Eine Reform setzt selbstbewußte Länder als Motoren voraus

Das Konzept eines länderzentrierten Bundesstaates harrt immer noch der Umsetzung in die politische Praxis. Die Umbruchsituation im Zusammenhang mit dem Einigungsprozeß wurde für diese Zielsetzung nicht genutzt. Immerhin haben sich aber die Ministerpräsidenten (zunächst der alten, dann aller) Länder im Rahmen der deutschen Einheit erstmals auf ein Konzept verständigt, das dem Beteiligungsföderalismus entgegenwirken soll und das auf den Ländern als entscheidenden Faktoren im Bundesstaat aufbaut, sich also nicht primär vom Bund als Gesamtstaat ableitet. Dieses Konzept ist in dem sogenannten "Eckpunkte-Papier", beschlossen von der Ministerpräsidenten-Konferenz am 5. Juli 1990, zusammengefaßt worden. Auch durch die Verfassungsrevision 1993/94, die im Gefolge der deutschen Einheit erfolgte, gelang die politische Durchsetzung der wesentlichen Bestandteile des Konzepts nicht. Die Länder waren froh, wenigstens die Ausweitung ihrer legislativen Zuständigkeiten im Bereich der konkurrierenden und Rahmengesetzgebung gegen den Widerstand des Bundes realisiert zu haben. Für die Länder wird es in Zukunft darauf ankommen, ihr Erstgeburtsrecht wieder zurückzugewinnen und für dieses Ziel auch die kleinen und finanzschwachen Länder zu motivieren. Der Wettbewerbsföderalismus wird nur gegen mannigfachen Widerstand zu erreichen sein und setzt die Reformbereitschaft selbstbewußter Länder voraus. Die derzeitige schwierige Finanzlage und die ökonomische Strukturkrise verstärken dabei den Handlungsdruck.

Die Realisierung des Wettbewerbs ist an bestimmte Voraussetzungen gebunden

Für das Modell des Wettbewerbsföderalismus kann nicht nur die reine Theorie maßgebend sein, wie sie z.B. vom Kölner

Nationalökonomen Carl Christian von Weizsäcker vertreten wird, sondern für ein entsprechendes funktionsfähiges Föderalismusmodell sind bestimmte Rahmenbedingungen notwendig. Sollten diese Voraussetzungen nicht oder nur höchst unzureichend gegeben sein, muß damit gerechnet werden, daß ein solches Modell eines föderalstaatlichen Systems der Zukunft scheitert.

1. Zielsetzung ist nicht die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, sondern eine regional bezogene Vielgestaltigkeit bzw. Unterschiedlichkeit der Lebensverhältnisse gemäß den Präferenzen der jeweiligen (Teil-)Bevölkerung und sonstiger Adressaten (z.B. Wirtschaft mit Interesse an Rechtsklarheit und Rechtssicherheit, z.B. auch der steuerpflichtigen Bürger/innen). Ziel ist nicht eine Konkurrenz der Länder als staatlicher Teileinheiten um der Konkurrenz willen, es geht vielmehr um eine Optimierung staatlichen Handelns im Interesse der Menschen, um eine Modernisierung der einzelnen Länder, um politische und ökonomische Innovationen sowie um ortsnahe Problemlösungen. Voraussetzung für die Zielerreichung ist die Akzeptanz der nur gleichwertigen Lebensverhältnisse, der von Land zu Land ggf. unterschiedlich festgelegten staatlichen Leistungen bzw. Steuersätze.

2. Konkurrenz auf politischem und ökonomischem Feld zwischen unterschiedlich großen (Größe als doppeltes Kriterium verstanden: Fläche und Bevölkerungszahl) staatlichen Organisationseinheiten wird sich nur ausbilden können, wenn beim Start eine gewisse Chancengleichheit besteht (Chancengleichheit z.B. hinsichtlich der Wirtschafts- und Finanzkraft sowie der Finanzausstattung der einzelnen Länder). Im Rahmen des laufenden interregionalen Wettbewerbs wird sich eine solche, auch nur annähernde Chancengleichheit, wenn überhaupt, dann mit großen Schwierigkeiten einstellen. Die knapp 50jährige Entwicklung des Föderalismus in Deutschland weist aus, daß die wirtschaftsschwachen und finanzschwachen Länder nicht nur nicht den Anschluß an die wirtschafts- und finanzstarken Länder geschafft haben (einzige Ausnahme Bayern), sondern (u.U. weil sich die negativen Standortfaktoren summiert haben) eher noch einen größeren Rückstand als zu Beginn aufweisen - und dies trotz eines verfassungsrechtlich garantierten, sehr intensiven Finanzausgleichssystems.

So müßte der Wettbewerbsrahmen aussehen

Elemente eines solchen herzustellenden Wettbewerbsrahmens sind folgende:

- Rückgabe von Kompetenzen des Bundes an die Länder (Verlagerung einzelner gesetzgeberischer Materien auf die Länder). Für eine Stärkung der Eigenständigkeit aller Länder (sowohl der großen wie der kleinen) genügen Kompetenzen allein nicht; denn die mit den Kompetenzen i.d.R. verbundenen Aufgaben müssen auch aus eigener Kraft, d.h. ohne finanzielle Hilfe des Bundes oder der anderen Länder, zu erfüllen sein.

- Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern unter strikter Wahrnehmung des Konnexitätsprinzips bei der Lastenverteilung. Nach der Finanzverfassung folgt die Ausgabenlast i.d.R. der Aufgabenlast im Verwaltungsvollzug. Dafür verantwortlich sind zum überwiegenden Teil die Länder. Wenn durch die Finanzierung bundesgesetzlich vorgeschriebener Aufgaben die Haushalte der Länder (und Kommunen) übermäßig belastet werden, dann ist die Eigenstaatlichkeit der Länder und damit das föderale System ernsthaft gefährdet.

- Steuergesetzgebungsrecht der Länder. Damit ist nicht unbedingt ein Steuerfindungsrecht gemeint, ausreichend wäre ein Hebersatzrecht der Länder zu einer der flexiblen und ertragreichen Steuerarten, z.B. der Einkommensteuer. Dies würde den Ländern nicht nur die Möglichkeit eröffnen, den Landeshaushalt auch auf der Einnahmenseite bestimmen zu können; variable Steuersätze wären überdies ein Instrument der Strukturpolitik, dabei muß die Gefahr der ruinösen interregionalen Konkurrenz um die Ansiedlung neuer Industrien als Risiko des Wettbewerbs allerdings mit einkalkuliert werden. Zugleich würde jedoch die Verantwortung der Regierungsmehrheit für ihre Politik gegenüber der Wählerschaft gestärkt, die Regierung könnte nicht mehr wie bisher die Verantwortung für negative Folgen ihrer Politik der anderen Ebene (also z.B. dem Bund) zuschieben.

- Entflechtung von gemeinsamen Kompetenzen und Finanzen des Bundes und der Länder, d.h. "Rückbau" (statt Ausbau) des kooperativen Föderalismus im Interesse der Selbständigkeit der Länder, bedeutet nicht die Etablierung eines "separativen Föderalismus", da weiterhin Formen der Zusammenarbeit zwischen den Akteuren der Bundesebene und jenen der föderalen Ebene zur Wahrnehmung der Interessen des Gesamtstaates existieren werden.

- Trennung der vergemeinschafteten Kompetenzen einschließlich der Gemeinschaftssteuern. Bei den Gemeinschaftssteuern Aufteilung der Zuständigkeit für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder, d.h. der Bund regelt die Bundessteuern gesetzlich, die Länder die Landessteuern.

- Abschaffung der Mischfinanzierungen nach Art. 104a IV GG und der Finanzhilfen des Bundes an die Länder. Das bisherige Aufkommen des Bundes für die Zuweisungen sollte den Ländern für eine bessere Finanzausstattung zur Verfügung gestellt werden.

- Eine Reform des Beteiligungsföderalismus setzt auch eine Neuordnung der Zuständigkeiten des Bundesrates voraus, d.h. konkret, die weitreichenden Mitwirkungsrechte des Bundesrates an der Bundesgesetzgebung müßten eingeschränkt werden, sonst würde das notwendige institutionelle Gleichgewicht zu Lasten des Bundes verschoben.

Fazit: Wettbewerbsföderalismus setzt eine institutionelle Totalreform voraus. Damit ist automatisch die Frage gestellt, wie eine solche umfassende staatliche Organisationsreform realistischerweise ins Werk gesetzt werden kann. Die Vision liegt nicht allzu fern, daß "kein Stein auf dem anderen bleiben wird".

Reformchancen

Im aktuellen kooperativen Bundesstaat sind jedoch weder auf Bundesseite noch auf seiten der Länder entsprechende Reformenergien und -kräfte erkennbar, die eine Strukturreform des föderalstaatlichen Systems im Hinblick auf eine konsequente Wettbewerbsorientierung anstreben. Damit ist nicht gesagt, daß das neue Modell eines Wettbewerbsföderalismus in Wissenschaft, Politik und Wirtschaft nicht ernstzunehmende Befürworter gefunden hätte. Im Gegenteil: Neben dem bayerischen und baden-württembergischen Ministerpräsidenten hat sich auch die FDP mit ihren Spitzenpolitikern Gerhardt und Graf Lambsdorff für die Strukturierung des Föderalismus nach Wettbewerbsgesichtspunkten ausgesprochen. In einem Manifest der liberalen Friedrich-Naumann-Stiftung1 haben Wissenschaftler wie der Kölner Finanzwissenschaftler Karl-Heinrich Hansmeyer und der Direktor des Instituts für Energiewirtschaft und Energierecht an der Universität Köln, Carl Christian von Weizsäcker, neben dem früheren Hamburger Bürgermeister Klaus von Dohnanyi und dem Vorstandsvorsitzenden der Ludwig-Erhard-Stiftung, dem früheren Staatssekretär im Wirtschaftsministerium Otto Schlecht eine Reihe von Managern wie der Präsident des BDI, Hans-Olaf Henkel, für eine Erneuerung des Föderalismus im Sinne eines echten Wettbewerbsföderalismus votiert. Diese gewichtigen Stimmen können in der politischen Diskussion nicht mehr überhört werden. Aufgabe der Wissenschaft in diesem Stadium ist es, neben den Rahmenbedingungen auch die Konditionen der Umsetzung eines solchen radikal neuen Föderalismus-Modells zu analysieren. Immerhin wollen die Ministerpräsidenten von Bayern und Baden-Württemberg, Stoiber und Teufel, mit einer Änderung des Länderfinanzausgleichs einen Einstieg in die für notwendig erachtete Strukturreform erreichen. Die finanzschwachen Länder, die im Bundesrat über die Mehrheit verfügen, lehnen diese Pläne geschlossen ab. Ein Kompromiß ließe sich allenfalls bei einer ausreichend langen Übergangsfrist vom bisherigen zu einem geänderten neuen Ausgleichssystems finden.

Selbst wenn eine für beide Seiten akzeptable Änderung des Länderfinanzausgleichs zustande käme, wäre damit nur ein Einstieg in die große Strukturreform erreicht. Wahrscheinlich werden deren Befürworter unter dem Aspekt der Realisierung des Modells eines effizienten Wettbewerbsföderalismus eher auf einen Strukturwandel in vielen kleinen Teilschritten als auf die große, alle Probleme gleichzeitig lösende Strukturreform setzen müssen. Der Handlungsdruck, der von den aktuellen wirtschaftlichen Schwierigkeiten (ökonomischer Strukturwandel; Massenarbeitslosigkeit) und den finanziellen Restriktionen aller öffentlichen Haushalte ausgeht und der Anpassung der institutionellen Strukturen an veränderte Umweltbedingungen erfordert, wird den notwendigen Reformprozeß des föderalen Systems befördern.

Literaturhinweise

1) Thesenpapier "Wider die Erstarrung in unserem Staat - für eine Erneuerung des Föderalismus" vom 4. Februar 1998, veröffentlicht von der Friedrich-Naumann-Stiftung. Bonn 1998; vgl. dazu A. Ottand/E. Linnartz: Föderaler Wettbewerb statt Verteilungsstreit. Frankfurt 1998, eine Studie des Bonner Instituts für Wirtschaft und Gesellschaft (IWG) zu Länderneugliederung. Dokumentation "Zukunft des Föderalismus: Mehr Wettbewerb, weniger Solidarität?" in: Gegenwartskunde H. 1/1998, S. 91-100.


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