Zeitschrift

Die Bundesländer

 


Peter März
Freistaat Bayern


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Inhaltsverzeichnis



Ein Fünftel Deutschlands

Das alpenländische Klischee

Bayern, das räumlich größte deutsche Land, macht mit seinem Staatsgebiet von 70.554 km2 19,8% am Territorium der Bundesrepublik aus, indes nicht einmal 1% an der Fläche Europas insgesamt. Das bayerische Staatsgebiet ist in sieben Regierungsbezirke (zu den Bezirken als kommunale Selbstverwaltungskörperschaften vgl. im Teil kommunale Verhältnisse), 25 kreisfreie Städte, 71 Landkreise und insgesamt 2.056 (Stand 1997) Gemeinden eingeteilt. Die Bevölkerungszahl hat 1996/97 erstmals in der bayerischen Geschichte die Zahl von 12 Millionen überschritten.

Von Bayern wird häufig ein rein alpenländisches Klischee mit eisgepanzerten Bergspitzen, Almen und Wilderern, Lederhosen und Dirndln, einem melodischen Zusammenklang von Jodeln und Kuhglocken vermittelt. Dabei gehört in Wirklichkeit nur ein schmaler Streifen des bayerischen Staatsgebietes zum Bereich der nördlichen Kalkalpen, mit der Zugspitze als höchstem Berg der Bundesrepublik, die mit 2.963 m Seehöhe noch nicht die für Hochgebirgsverhältnisse wichtige Grenze von 3.000 m erreicht. Für das klassische Altbayern ist vielmehr ebenso wie die Alpen selbst das sich nördlich anschließende Voralpenland mit einer sehr mannigfachen, gewellten und von Seen durchzogenen Landschaft typisch, so das als Naherholungsgebiet für den Münchner Ballungsraum besonders beliebte Fünf-Seen-Land südlich der Landeshauptstadt um Starnberger- und Ammersee. Weiter nach Norden schließen sich die Schotterebene, in der München liegt, und das bewegte Hügelland der Holledau (Hopfenanbau!) an, bevor man schließlich die das Land teilende Donau erreicht, an deren Lauf durch Bayern die drei es in seiner Mitte mit strukturierenden Städte Ingolstadt, Regensburg und Passau liegen.

Die beiden südlichen bayerischen Stämme, Schwaben und Altbayern, dehnen sich mit ihrer Mundart über die Donau nach Norden aus, das Altbayerische prägt in Gestalt des Oberpfälzischen den bayerischen Osten bis weit nach Norden.

Scheidelinien und Verbindungslinien

Bayern wird nicht nur durch die Donau geteilt, sondern nördlich von ihr auch durch zwei weitere Scheidelinien:

Durch die Grenze des früheren römischen Imperiums, die ihren dramatisch sichtbaren Ausdruck im Limes fand - bei Weißenburg erreichte er den heutigen mittelfränkischen Raum - und durch die europäische Wasserscheide zwischen Rhein- und Donaugebiet, die sich über die Höhenlinien der schwäbischen und fränkischen Alb hinzieht. Diese sehr wichtige Grenzlinie trennt das wasserreiche Süd- vom wasserarmen Nordbayern. Durch das große Projekt der Überleitung von Donauwasser in den mittelfränkischen Raum und die Anlage des sogenannten mittelfränkischen Seengebietes rund 50 km südwestlich von Nürnberg wurde hier in den 80er und 90er Jahren ein Ausgleich geschaffen - auch mit positiven Folgen für die touristische Anziehungskraft dieses relativ strukturarmen Gebietes.

Nordbayern ist ein insgesamt vielfach gegliederter Raum, gewissermaßen die verbindende Klammer zwischen dem westlichen Mitteleuropa - die Region um Aschaffenburg westlich des Spessarts ist bereits auf den Rhein-Main-Ballungsraum hin orientiert - und dem östlichen Mitteleuropa: Die sich an die fränkischen Gebiete nach Osten anschließende Oberpfalz und die Mittelgebirgslandschaften Niederbayerns, nördlich der Donau - der "Bayerische Wald" - sind, dem böhmischen Becken benachbart, schon auf Kontinentaleuropa und seine sehr rauhen klimatischen Verhältnisse hin bezogen. Nach Norden grenzt Nordbayern mit Frankenwald und Fichtelgebirge, im Westen in der Rhön, an das klassische thüringisch-sächsische Mitteldeutschland.

Aus dem Württembergischen setzt sich erst eher nach Osten, dann nach Norden umbiegend die geologisch junge Mittelgebirgsschwelle der Alb fort, auf bayerischem Gebiet freilich nicht mehr die Höhenlagen wie in Baden-Württemberg erreichend.

Das Land der Bayern, Franken, Schwaben und Sudetendeutschen

In der historischen Retrospektive ist das Land Bayern alt und jung zugleich: Alt im Zusammenhang mit der Territorialbildung des frühen bayerischen Stammesherzogtums, die letztlich bis in die Zeit der Völkerwanderung zurückgeht, jung insofern, als das heutige Bayern als Staat räumlich und administrativ ein Geschöpf der napoleonischen Ära und der damals vollzogenen großen territorialen Flurbereinigung auf deutschem Boden ist.

Bayern stellt sich zunächst dar als ein Siedlungsgebiet von Altbayern - im Süden, Südosten und Nordosten -, Schwaben, also Alemannen, im Südwesten und Franken im Norden und Nordwesten. Seit den 50er Jahren unseres Jahrhunderts werden ferner die nach dem Zweiten Weltkrieg aus Böhmen und Mähren vertriebenen Sudetendeutschen, von denen mehr als eine Million in Bayern eine neue Heimat fand, als vierter bayerischer Stamm angesehen.

Die Geschichte der Bayern, Franken und Schwaben bis zu den französischen Revolutionskriegen unterscheidet sich gravierend:

Während aus dem ursprünglichen bayerischen Stammesherzogtum einer der großen deutschen Territorialstaaten hervorging - seit 1180 unter den Wittelsbachern -, der ein kompaktes Herrschaftsgebiet auszuformen vermochte, setzte sich im schwäbischen und fränkischen Bereich schon seit dem 12. Jahrhundert eine außerordentliche räumliche Zersplitterung durch. Eine bis heute spürbare positive Folgewirkung ist allerdings die Vielzahl an Residenzen und früheren Reichsstädten, die bis heute die kulturelle Topographie des Landes entscheidend mitprägt. Große Bedeutung gewannen die Hochstifte - die weltlichen Herrschaftsgebiete der Bistümer - Bamberg und Würzburg im Fränkischen, Augsburg im Schwäbischen, ferner die Hohenzollernschen Markgrafschaften Ansbach und Bayreuth und schließlich die beiden mittelalterlichen Metropolen im oberdeutschen Bereich Augsburg und Nürnberg:

Beide hatten im Alten Reich herausragende Bedeutung als Gewerbe- und vor allem Fernhandelsstädte an den Verbindungen von Nordeuropa nach Oberitalien bzw. vom Westen in den böhmisch-polnischen, mittelosteuropäischen Raum; die politische Rolle Nürnbergs war vor allem seit der goldenen Bulle Kaiser Karls IV. enorm gewachsen, so als Ort, wo die Reichskleinodien aufbewahrt wurden und wo neugewählte Kaiser ihren ersten Reichstag abzuhalten hatten. Augsburg stand im Zenit seiner Macht, als die Fugger die Wahl Kaiser Karls V. 1519 in entscheidendem Maße finanzierten.

Die Territorial- und Städtelandschaft im Fränkischen und Schwäbischen verlor freilich seit dem Dreißigjährigen Krieg wesentlich an Bedeutung und geriet in den Windschatten größerer politischer Entwicklungen.

Die Folgen von Reformation und Gegenreformation

Eine für Bayern wichtige Trennungslinie ergab sich im Gefolge von Reformation und Gegenreformation:

Während die wittelsbachischen Territorien durchgängig katholisch blieben bzw. es dank einer energischen Politik der Herzöge wieder wurden, stellte sich in Schwaben und vor allem Franken eine dauerhafte konfessionelle Spaltung ein: Die Reichsstädte wurden in der Regel evangelisch - Augsburg und Regensburg allerdings paritätisch -, die weltlichen Fürstentümer, insbesondere die beiden Markgrafschaften ebenfalls. Hingegen behauptete sich auf dem Gebiet der Hochstifte das katholische Bekenntnis. Die so geschaffenen Trennungslinien sind zwar durch immer wieder neugezogene politische Grenzen bis hin zu den Gebietsreformen der 70er Jahre des 20. Jahrhunderts scheinbar überlagert. Ihre enorme Bedeutung machte sich aber gerade bei den Wahlen am Ende der Weimarer Republik bemerkbar, als im katholischen Bereich bis zuletzt die Bayerische Volkspartei dominierend blieb, in den evangelischen Räumen hingegen - entsprechend der auch sonst in Deutschland anzutreffenden Wahlsoziologie - das deutschnationale Moment stark war und schließlich die NSDAP in hier ländlichen und kleinstädtischen Milieus außerordentliche Wahlerfolge hatte.

Nach dem Stand der Volkszählung 1987 waren von damals 10,9 Millionen Bewohnern Bayerns 7,3 Millionen katholisch und 2,6 Millionen evangelisch.

Das moderne "Staatsbayern" entstand zwischen dem Frieden von Lunéville 1801 und dem Wiener Kongreß 1814/15: Nun konnten die Fürsten, die linksrheinische Gebiete an das revolutionäre Frankreich verloren hatten, wie Kurfürst Max Joseph, der aus der wittelsbachischen Nebenlinie Zweibrücken-Birkenfeld stammte, sich rechtsrheinisch entschädigen. Bayern gewann durch den Reichdeputationshauptschluß von 1803 vor allem in Franken und Schwaben eine Fülle von Reichsstädten, weltlichen Territorien und Adelsherrschaften (Reichsritter und Reichsgrafen) sowie Klöstern und Hochstiften. Der Wiener Kongreß brachte schließlich den Erwerb des heutigen unterfränkischen Gebiets und der linksrheinischen Pfalz (allerdings gingen das kurzfristig gewonnene Tirol und Salzburg wieder verloren), die zu einer der später acht Kreise (moderne Terminologie: Regierungsbezirke) wurde und 1945/46 im Land Rheinland-Pfalz aufging. Von diesem Verlust abgesehen hat Bayern seine territoriale Integrität seitdem uneingeschränkt gewahrt, sieht man von geringfügigen Gebietseinbußen in der Rhön nach dem an der Seite Österreichs 1866 gegen Preußen verlorenen Krieg ab. Bayerns letzter territorialer Zugewinn war 1920 nach einer Volksabstimmung das bis dahin thüringische Coburg mit seinem Umland.

Die Formierung zum modernen Staatswesen durch Montgelas

Ausdruck des Aufstiegs Bayerns zu einem Staat von Rang war 1806 die Erhebung zum Königreich. Die Formierung zum modernen Staatswesen oblag dem "allmächtigen Minister" Maximilian Graf von Montgelas, der bis 1817 eine wirksame Staatsverwaltung mit hochqualifizierter Beamtenschaft, Zentralregierung und Fachministerien schuf, das Rechtswesen neue ordnete und eine Wirtschaftsreform durchführte (Vereinheitlichung der Maße und Zölle, Abschaffung der Grundherrschaft und der Zünfte). Mit der Konstitution von 1808 und insbesondere der Verfassung von 1818 vollzog Bayern zugleich den wenn auch erst allmählich spürbar werdenden Übergang vom Absolutismus zu einem konstitutionellen Staatswesen mit Parlament und Teilhabe der Volksvertretung an der Gesetzgebung. In zahlreichen Zwischenschritten erfolgte eine immer weitergehende Öffnung und Egalisierung des Wahlrechts bis zum Beginn des 20. Jahrhunderts.

Innerhalb der deutschen Staatenwelt des 19. Jahrhunderts betrieb Bayern über längere Phasen eine relativ liberale Politik, allerdings nicht selten von reaktionären Rückschlägen unterbrochen wie bei der Verfolgung der Exponenten des Hambacher Festes 1832 in der bayerischen Pfalz, der ersten liberal-demokratischen Volks- und Massenversammlung auf deutschem Boden. Bayern war Mitglied des 1834 gegründeten Deutschen Zollvereins und versuchte innerhalb des Deutschen Bundes gegenüber den beiden Großmächten Preußen und …sterreich eine Trias-Politik der mittleren und kleineren Staaten zu organisieren, die allerdings scheiterte. Im deutschen Hegemonialkrieg von 1866 auf der Seite der unterlegenen österreichischen Partei mußte Bayern danach ein geheimes Schutz- und Trutzbündnis mit Preußen abschließen. Die in Bayern noch lange wirkungsmächtige katholisch-großdeutsche Orientierung vermochte nicht, das Land aus dem Krieg von 1870/71 gegen Frankreich herauszuhalten. Im Sog der bismarckschen Politik setzte sich die liberal-nationale Orientierung durch. Bayern trat dem am 18. Januar 1871 proklamierten deutschen Kaiserreich bei, wußte sich allerdings wichtige Reservatrechte zu erhalten, so eigene Post, Eisenbahn und Militär in Friedenszeiten, ferner ein weitgehendes Gesandtschaftsrecht und den Vorsitz im Auswärtigen Ausschuß des Bundesrates. Eine liberal-zweckrational orientierte "aufgeklärte" Beamtenschaft steuerte das Land nunmehr auf dem Kurs der bismarckschen Reichspolitik, so daß die bayerische Politik auch den Kulturkampf gegenüber der katholischen Kirche weitgehend mittrug. Während das Bürgertum - der Adel spielte in Bayern nicht die Rolle wie im ostelbischen Preußen - diesen Kurs weitgehend akzeptierte, ja sich schließlich in beachtlichem Maße mit der wilhelminischen Weltpolitik identifizierte, blieb die bäuerlich-katholisch orientierte Mehrheit im Landtag, vertreten durch die Patriotenpartei, später das Zentrum skeptisch; am linken Rand des politischen Spektrums entwickelte sich seit etwa den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts die Sozialdemokratie in Bayern, angesichts der unterdurchschnittlichen Industrialisierung des Landes freilich relativ schwach und vor allem auf die Industriezentren wie Augsburg, Nürnberg, Nordostoberfranken und Ludwigshafen beschränkt.

Trotz allen bayerischen eigenständigen Selbstbewußtseins trat das Land - zumindest in den großen Städten - mit dem gleichen Hurra-Patriotismus in den Ersten Weltkrieg ein wie das Kaiserreich insgesamt.

Angesichts der hohen Verluste an Menschenleben und der immer kritischeren Versorgungslage orientierte sich die politische Stimmung unter den breiten Massen zusehends nach links. Zugleich wurden antipreußische Affekte immer lebendiger.

Bürgerkrieg und Räterepublik

Am 7. November 1918 mußte König Ludwig III. aus München fliehen, am folgenden Tag wurde durch den Unabhängigen Sozialdemokraten (USPD) Kurt Eisner der Freistaat Bayern proklamiert. Eisner avancierte zum Ministerpräsidenten eines Koalitionskabinetts aus USPD und SPD. Seine Partei, die den Rätegedanken verfocht, erlitt bei den Wahlen zur Bayerischen Verfassunggebenden Nationalversammlung vom 12. Januar 1919 eine vernichtende Niederlage (2,5%). Auf dem Weg zur Parlamentseröffnung, bei der er seinen Rücktritt bekanntgeben wollte, wurde Eisner am 21. Februar 1919 ermordet. In der Folge kam es in Bayern zu einer Bürgerkriegsentwicklung:

Die neue legale Regierung unter dem sozialdemokratischen Ministerpräsidenten Hoffmann mußte nach Bamberg ausweichen, in München etablierte sich eine Räterepublik unter zunächst sozialistisch-anarchistischen, dann kommunistischen Vorzeichen. Sie wurde Anfang Mai 1919 von "Weißen" Truppen niedergeschlagen, wobei es auf beiden Seiten zu blutigen Exzessen kam, vor allem durch die Sieger, die in der Landeshauptstadt grausame Vergeltung an ihren Gegnern übten. Im August 1919 erhielt Bayern seine erste, republikanische, die "Bamberger Verfassung". Sie entfaltete vor allem deshalb eine nur geringe prägende Kraft, da im unitarischen Bundesstaat der Weimarer Republik die Kompetenzen der Länder gegenüber dem Bismarckreich stark beschnitten waren. Hinzu kam die Entwicklung der Länder zu "Kostgängern des Reiches" infolge der Erzbergerschen Finanzreform. Diese Entwicklungen führten auch zu einer parteipolitischen Entfremdung:

Die am 12. November 1918 in Regensburg gegründete Bayerische Volkspartei, die für das katholisch-bürgerliche und ländliche Lager im Land stand, geriet in Gegensätze zum Zentrum im Reich und verfolgte einen dezidiert föderalistisch-konservativen Kurs. 1920 verließ sie die Fraktionsgemeinschaft mit dem Zentrum im Reichstag.

Im selben Jahr wurde die SPD aus der Regierung in Bayern verdrängt. Bis zum Ende der Weimarer Republik regierten im Land nur mehr rein bürgerliche Kabinette.

Der Nationalsozialismus in Bayern

Das Krisenjahr 1923 brachte in Bayern eine besondere Konfrontation:

Die Rechtsentwicklung in Wehrverbänden, Geheimorganisationen (Organisation Consul mit Fememorden) und erstarkender NSDAP unter Adolf Hitler und mit dem Aushängeschild General Ludendorff kulminierte: Gegen die als links, judenhörig und den Siegermächten des Ersten Weltkrieges willfährig denunzierte Reichsregierung formierten sich zweierlei Kräfte:

Eine auf bayerische Selbständigkeit bedachte, gouvernemental- monarchistische Richtung mit nationalistischer Prägung unter Generalstaatskommissar von Kahr, die die in Bayern stationierten Teile der Reichswehr der Staatsregierung unterstellte, und die "Völkischen" mit den Nationalsozialisten unter Adolf Hitler an der Spitze, für die die Eroberung der Macht in München das Sprungbrett zum Staatsstreich im Reich darstellen sollte. Beide Richtungen, deren gemeinsamer Nenner die Aversionen gegen Berlin waren, kooperierten zeitweise. Der "Hitler-Putsch" vom 8. und 9. November 1923 auch gegen die etablierten rechten Kräfte im Land wurde freilich zum Fiasko, wenn auch zum geringen Teil aufgewogen durch den Prozeß gegen Adolf Hitler und seine Mitverschworenen Anfang 1924, der zur juristischen Farce geriet und zum Vehikel für den späteren Wiederaufstieg des "Führers" wurde.

Galt Bayern in den Anfangsjahren der Weimarer Republik insgesamt als eine "Ordnungszelle" im Reich mit einem teilweise extrem rechten politischen Milieu, so kam es doch in den Folgejahren zu einer Konsolidierung der Verhältnisse. Die Landespolitik konzentrierte sich vor allem darauf, den Spielraum der Länder wieder über das in der Weimarer Verfassung zugestandene Maß hinaus zu erweitern.

In den letzten Jahren der Weimarer Republik rückten unter dem Druck der extremistischen Bedrohungen, vor allem des Anwachsen der NSDAP, Zentrum und Bayerische Volkspartei wieder näher zusammen. Insbesondere nach dem "Preußen-Schlag" der Reichsregierung vom 20. Juli 1932, dem Staatsstreich gegen die legale preußische Regierung aus Zentrum und SPD, bemühte sich die Bayerische Staatsregierung, eine Abwehrfront der Länder gegen drohende Berliner Willkürakte aufzubauen.

Nach der nationalsozialistischen Machtergreifung vom 30. Januar 1933 konnte sich auch Bayern dem von der Reichsebene ausgehenden Druck nicht lange widersetzen: Reichsinnenminister Frick übertrug am 9. März 1933 dem nationalsozialistischen General Franz Ritter von Epp die vollziehende Gewalt in München. Die Regierung Held wurde aus dem Amt gejagt. Alle Bemühungen, durch die Wiedererrichtung der Monarchie im Land bzw. durch eine Zusammenarbeit von BVP und SPD ein Abwehrbollwerk zu errichten, hatten sich als zu spät, zu zaghaft oder zu schwach erwiesen. Festzuhalten bleibt freilich, daß Bayern trotz der Gründung der NSDAP auf seinem Boden, der hier so lange starken rechtsradikalen Tendenzen und der Tatsache, daß nicht wenige Exponenten des Regimes von hier stammten, in seiner Wahlsoziologie kein Land mit Spitzenwerten für die NSDAP war:

Im katholisch-ländlichen Milieu wie in den Industriebereichen hatte sie hier bis zuletzt nur relativ begrenzte Wahlerfolge. In den folgenden Jahren der Diktatur hielt sich in diesen Zonen lange resistentes Verhalten. Zugleich aber kamen große Teile der bayerischen Gesellschaft mit antisemitischen Prägungen und oft geradezu vorauseilendem Gehorsam den Judenverfolgungen des Regimes gewissermaßen entgegen.

Am 22. März 1933 wurde in Dachau das erste große und auf Dauer angelegte Konzentrationslager auf deutschem Boden errichtet, am 28. April 1933 versammelte sich der neu zusammengesetzte Bayerische Landtag zur Annahme eines eigenen Ermächtigungsgesetzes für das Land, gegen das nur die SPD stimmte. Die gleichzeitig laufenden verschiedenen Gleichschaltungsmaßnahmen beraubten Bayern, das zur Verwaltungsprovinz wurde, seiner Eigenstaatlichkeit. Zu den spektakulärsten Akteuren nationalsozialistischer Machtausübung avancierten nunmehr die Gauleiter, außerhalb Bayerns am bekanntesten der "Frankenführer" Julius Streicher, Herausgeber des antisemitischen Hetzblattes Der Stürmer. In München, als "Hauptstadt der Bewegung" etikettiert, residierte die Reichsleitung der NSDAP, die mittelalterliche Metropole Nürnberg, "Schatzkästlein" des Heiligen Römischen Reiches, wurde zur "Stadt der Reichsparteitage". Hier wurden auch 1935 die "Nürnberger Gesetze" verkündet, zentraler Einschnitt in der Geschichte von Verfolgung und Vernichtung der Juden. In den Rang einer Art nationalsozialistischer Weihestätte stiegen die von Hitler häufig besuchten Bayreuther Festspiele auf. Ouvertüre zum großen Propagandaerfolg der Olympischen Spiele 1936 in Berlin waren die Winterspiele von Februar dieses Jahres in Garmisch-Partenkirchen.

Die zugleich bekannteste und menschlich berührendste Widerstandsgruppe auf bayerischem Boden war die Weiße Rose um die Geschwister Scholl, deren Exponenten in den ersten Monaten des Jahres 1943 hingerichtet wurden. Aufstieg, Niedergang und Verbrechen der nationalsozialistischen Herrschaft, zumal die Vernichtung des Judentums in Bayern, vollzogen sich weitgehend nach dem für ganz Deutschland geltenden Ablauf.

Der föderalistische Staat als Ziel bayerischer Nachkriegspolitik

Am 26. Mai 1945 setzte die US-Militärregierung den letzten Vorsitzenden der BVP, Fritz Schäffer, als ersten - vorläufigen - Nachkriegsministerpräsidenten in Bayern ein. Am 28. September 1945 wurde er durch den Sozialdemokraten Wilhelm Hoegner ersetzt. Nach der Wiederkonstituierung politischen Lebens auf kommunaler Ebene (Gemeinde- und Kreistagswahlen) wurde für Bayern eine neue Verfassung geschaffen: Am 30. Juni 1946 wählte die Bevölkerung des Landes eine verfassungsgebende Landesversammlung, in der die CSU mit 58% der Stimmen eine starke Mehrheit besaß.

Am 8. Dezember 1946 trat die durch Plebiszit eine Woche zuvor mit großer Mehrheit gebilligte Verfassung (Inhalt und Änderungen s.u.) in Kraft. Nach monatelangen, teilweise erbitterten Auseinandersetzungen war es dabei nicht zur Verankerung eines eigenen bayerischen Staatspräsidenten gekommen; seine Funktion wäre es vor allem gewesen, den Selbstbehauptungswillen des Landes gegenüber einer wiederhergestellten deutschen Staatlichkeit gewissermaßen auch protokollarisch zum Ausdruck zu bringen.

In der Folge bemühte sich die bayerische Politik - sowohl die CSU als auch der Hoegner-Flügel in der SPD - um eine möglichst föderalistische Prägung des sich seit Frühjahr 1948 abzeichnenden deutschen Weststaates. Obwohl hier durchaus Erfolge gelangen (Einrichtung des Bundesrates, Mischverfassung im Bereich des Finanzwesens) lehnte der Bayerische Landtag am 19./20. Mai 1949 das Grundgesetz ab, da es den einschlägigen Wünschen nicht genüge, erkannte aber seine Rechtsverbindlichkeit an, da ihm mehr als zwei Drittel der Landtage zustimmten.

In der Folge nahm der Freistaat trotz seiner föderalistischen Wächterrolle in der Bundesrepublik zugleich eine besondere Sensibilität in gesamtdeutschen Fragen für sich in Anspruch: Spektakulärster Ausdruck dieser Orientierung ist die auf eine bayerische Klage hin erstrittene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 31. Juli 1973 zum Grundlagenvertrag zwischen Bundesrepublik und DDR, in der trotz formaler Billigung des Vertrages klassische staatsrechtliche Positionen wie das Festhalten an einer gemeinsamen deutschen Staatsangehörigkeit "festgeklopft" wurden. Unmittelbare Bedeutung gewann das Urteil vor allem im Prozeß der deutschen Wiedervereinigung 1989/90, da die hier formulierten Rechtsgrundlagen den Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes nach Art. 23 GG (alt) möglich machten. Als weitere zentrale Komponente in der bayerischen Politik nach außen trat seit Ende der 70er Jahre vor allem das Bemühen in Erscheinung, im Bereich der Europäischen Gemeinschaft eine regionale Politik zu initiieren und zu bündeln, die dem Gedanken der Subsidiarität, des Wirkens der Kräfte von unten nach oben, verpflichtet ist (s.u.).

In der parteipolitischen Landschaft Bayerns verlor die CSU nach ihren großen Wahlerfolgen von 1946 angesichts innerer Zerstrittenheit zwischen einem eher radikal föderalistischen und einem eher liberalen Flügel und wegen des Erstarkens der Bayernpartei an Gewicht: Sie mußte sowohl bei der Bundestagswahl 1949 wie bei der Landtagswahl 1950 erhebliche Einbußen erleiden. Trotz Stimmengewinnen bei der Landtagswahl 1954 wurde sie durch die Verständigung sämtlicher anderer Parteien im Parlament auf die sogenannte "Viererkoalition" unter Wilhelm Hoegner in die Opposition "verbannt". Diese Koalition brach nach der Bundestagswahl 1957 auseinander. Seitdem ist die CSU die führende Regierungspartei, seit 1962 mit der absoluten Mehrheit der Mandate im Landtag, seit 1970 (56,4%) auch mit der absoluten Mehrheit der Stimmen (zu den soziologischen und politisch-strategischen Gründen dieser Entwicklung s.u. im Abschnitt "Dominierende Stellung der CSU").

Zuletzt hat die Landtagswahl vom 13. September 1998 die parteipolitischen Kräfteverhältnisse im Land bestätigt.

Vom Agrarland zum High-Tech-Land

Allgemein gilt Bayern als früheres Agrarland, das sich zur technologischen Avantgarde entwickelt hat. Dieses nicht ganz falsche Bild bedarf der Differenzierung:

Die strukturellen Prozesse des 19. Jahrhunderts - Industrialisierung und Bevölkerungszunahme - erfaßten Bayern nicht mit voller Wucht wie etwa Sachsen, das Ruhrgebiet oder den Berliner Raum. Das Land blieb eher agrarisch bestimmt, wobei die kleinräumige bäuerliche Landwirtschaft dominierte. Allerdings hatten die beiden Großstädte Nürnberg und Augsburg mit ihrer alten Gewerbetradition vollen Anteil an der Industrialisierung, vor allem im Metall- und Elektrobereich. Die Residenzstadt München war zwar eher ein Ort höfischen und kulturellen Lebens, konnte aber etwa im Lokomotivbau mithalten. In der Oberpfalz gab es eine alte schwerindustrielle Tradition, im nordöstlichen Oberfranken konzentrierte sich die Porzellanindustrie, das unterfränkische Schweinfurt wurde zum Zentrum der europäischen Kugellagerindustrie; die sich überschlagende Entwicklung Ludwigshafens in der bayerischen Pfalz dank der Expansion der Chemie (BASF) wies nach der Jahrhundertwende schon auf den Übergang zu neuen industriellen Leitsektoren hin. Die Zwischenkriegszeit brachte in Bayern eine beschleunigte Entwicklung in der Elektrizitätsversorgung, vor allem durch den Ausbau von Wasserkraftwerken im Alpenbereich (Walchensee Kraftwerk) wie in Gestalt von Staustufen an Donau und Main. Damals wurde auch bereits das Konzept für den neuen Main-Donau-Kanal festgelegt, den ersten hatte König Ludwig I in den 40er Jahren des 19. Jahrhunderts anlegen lassen.

Der eigentliche take off Bayerns zum High Tech-Land fand seit den 60er Jahren dieses Jahrhunderts statt. Positive Rahmenbedingungen schufen die Zuwanderung von Flüchtlingen und Heimatvertriebenen, vor allem der Sudetendeutschen aus Böhmen und Mähren, die ebenso kompetent wie hochmotiviert waren, der Ausbau des Verkehrs- und Energienetzes vor allem durch neue Autobahnen und die Ölraffinerien bei Ingolstadt, die ihr …l über Pipelines von Mittelmeerhäfen beziehen, dazu die Errichtung von Kernkraftwerken, die heute knapp 70% zur bayerischen Stromversorgung beisteuern. Ein wesentlicher Faktor war die Verlagerung von Unternehmen und Unternehmensführungen aus den früheren deutschen Ostgebieten bzw. aus der sowjetischen Besatzungszone, namentlich des Hauses Siemens, das seine Forschungskapazitäten wie die Unternehmensleitung auf Erlangen und München konzentrierte.

Der weitere Ausbau der Verkehrsinfrastruktur brachte 1992 die Eröffnung des Main-Donau-Kanals und im selben Jahr des Flughafens München II Franz Josef Strauß, der sehr bald nach Frankfurt zum zweiten deutschen Luftkreuz avancierte. Im industriellen Bereich weist Bayern, vor allem Südbayern, heute eine hohe Konzentration von modernsten Fertigungen im Bereich des Fahrzeugbaus (München, Ingolstadt, Regensburg), der Elektronik (München, Erlangen), der Chemie sowie der Luft- und Raumfahrt auf. In jüngster Zeit spielt die Biotechnologie eine zunehmende Rolle. Auch wo es sich um relativ "alte" bzw. ausgereifte Branchen wie bei der Automobilindustrie handelt, profitiert die betreffende Herstellung, weil Spitzenprodukte angeboten werden, in die modernste Komponenten integriert sind, wie etwa Elektronik und Aluminium in die Fahrzeuge von Audi und BMW. Insgesamt ist heute zweifellos ein weiterer Vorzug der bayerischen Industrie, daß sie dank der Modernität ihrer Branchen relativ wenig umweltbelastend produziert.

Keine Nachtwächterrolle für den Staat

Die Wirtschaftspolitik verstand sich in Bayern zwar traditionell als marktwirtschaftlich, sah dabei den Staat aber nicht in einer Nachtwächterrolle. Staatliche Anstrengungen sollten z.B. Rahmenbedingungen im Bereich von Bildung, Ausbildung und Forschung optimieren, Existenzgründern helfen, Technologietransfer forcieren, die Infrastruktur verbessern und die Genehmigungswege verkürzen. Aus dieser Sicht galt es auch, ein kreatives kulturelles Klima zu schaffen, in dem Innovationen gedeihen können. Für diesen Weg steht ein dichtes Netz an Fachhochschulen, Fraunhofer-Instituten und ähnlichen Einrichtungen. Vor allem hat der Freistaat Bayern in den letzten Jahren ("Offensive Zukunft Bayern") durch umfangreiche Privatisierungen von Staatsbesitz - in der Legislaturperiode von 1994-1998 über 5 Mrd. DM - Freiräume geschaffen, um die Zukunftsfähigkeit des Landes zu entwickeln. Die so frei gewordenen Gelder flossen forciert in Forschung, Bildung und Ausbildung. Z.B. gelingt es am Universitätsstandort Erlangen, die Medizintechnik beschleunigt zu entwickeln. Hohe Summen kommen aber auch dem Kulturstaat Bayern zugute:

So entstehen gegenwärtig finanziert aus Privatisierungserlösen als staatliche Einrichtungen in München eine Pinakothek der Moderne, in Nürnberg ein Museum für Kunst und Design. Sie komplettieren den Museumsstandort Bayern, für den hier nur beispielhaft die Alte wie die Neue Pinakothek in München, das Germanische Nationalmuseum in Nürnberg und das Mainfränkische Museum in Würzburg genannt seien. In nächster Zeit sollen weitere 2 Mrd. DM aus Privatisierungserlösen in besondere innovative Vorhaben fließen.

Die stärker in Nordbayern konzentrierten klassischen Industrien in der Metallverarbeitung haben in den letzten Jahren die Folgen von Globalisierung und Verdrängungswettbewerb deutlicher zu spüren bekommen. Dies schlägt sich auch in den Arbeitslosenzahlen, etwa in der mittelfränkischen Industrieregion oder in Schweinfurt, nieder. Sie liegen hier über den südbayerischen Werten, die teilweise Vollbeschäftigung anzeigen - zugleich allerdings immer noch unter dem westdeutschen Mittel. Nimmt man den Durchschnitt, hat Bayern unter den deutschen Ländern die niedrigste Arbeitslosenquote und zugleich die höchste Investitionsquote im Staatshaushalt (September 1998: Arbeislosenquote in Bayern 6,3%, Bundesgebiet West 8,8%, Nordrhein-Westfalen 10,2%; Investitionsquote 1997: Bayern 16,1%, Durchschnitt Flächenländer West 12,1%, Nordrhein-Westfalen 10,6%). Dem Kampf gegen die Arbeitslosigkeit dient auch der im Juni 1996 zwischen Staatsregierung, Arbeitgebern und Gewerkschaften geschlossene "Beschäftigungspakt Bayern", in den die staatliche Seite rd. 2 Mrd. DM aus Privatisierungserlösen einbrachte.

Über dem High-Tech-Standort Bayern wird gerne vergessen, welche Rolle hier Dienstleistungen in einem breiten Spektrum spielen: Nach Frankfurt am Main wird wohl in der Landeshauptstadt an der Isar am meisten Geld im Bundesgebiet "umgeschlagen", dank der hier bestehenden Konzentration an Versicherungen (Allianz) wie auch an Banken. Für den Wettbewerb mit den Großbanken mit ihren Stammhäusern am Main steht die jüngst aus einer Fusion hervorgegangene Hypo-Vereinsbank. Konzentriert finden sich in München darüber hinaus herkömmliche und neue Medien (Magazin Focus, Pro Sieben u.s.w.) wie eine Vielzahl an Filmproduktionen, so daß die Straßenzüge der Landeshauptstadt dem deutschen Fernsehpublikum vor allem aus Krimiserien vertraut werden.

Trotz Strukturwandel blieb die Landwirtschaft im Seelenhaushalt der Menschen verankert

Bei allem relativen Bedeutungsverlust der Landwirtschaft angesichts dieser modernen strukturellen Entwicklungen ist sie doch im Seelenhaushalt der Menschen verankert geblieben. Das hat auch politische Folgen: Landwirtschaftspolitik ist ein zentrales Stück Landespolitik. Nimmt man im übrigen den ganzen Bereich von Zulieferung und Versorgung, Weiterverarbeitung und Handel hinzu, dann ist die Landwirtschaft in Bayern auch nach wie vor ein namhafter volkswirtschaftlicher Faktor, gerade auch im Export wie von Milchprodukten nach Oberitalien. Und für die Psyche des Landes gilt - vielleicht vergleichbar den Lebensverhältnissen in Frankreich -, daß viele Menschen in Bayern zwar Städter geworden sind, aber einen Teil ihrer Seele auf dem Land gelassen haben. Vor diesem Hintergrund ist die Landespolitik vor allem bemüht, gegenüber den Strategien der EU (Agenda 2000) die Möglichkeit zur Förderung sensibler, kleinräumiger Strukturen zu erhalten. Nach wie vor verfügen die bayerischen Höfe nur über unterdurchschnittlich große Flächen und arbeiten unter topographischen (Hoch- und Mittelgebirge) und klimatischen Verhältnissen, die im EG- wie im Weltmarktvergleich ungünstig sind. Eine Vielzahl von Programmen soll dazu beitragen, trotz dieser Ausgangsbedingungen sicherzustellen, daß das Land nicht versteppt und verödet: Kulturlandschaftsprogramme, Urlaub auf dem Bauernhof, Dorferneuerung, aber auch eine faire Preispolitik.

Die bayerische Gesellschaft unterliegt den seit Jahrzehnten für ganz Westeuropa typischen Wanderungsprozessen und Wandlungsbedingungen. Gleichwohl sind nicht nur Wahlergebnisse ein Indikator, daß sie sich ein eigenes Gepräge - mittlerweile über die innerbayerischen Stammesgrenzen hinweg - und ein spezifisches Verständnis von sich selbst bewahrt hat. Offenkundig verbinden sich Leistungsfähigkeit und Leistungswilligkeit - hier dokumentiert sich das bei allen politischen Auseinandersetzungen unbestrittene überdurchschnittliche Qualitätsprofil des bayerischen Bildungswesens - mit dem Festhalten an sozialen Bauformen und Gemeinschaften. Diese Synthese gewährleistet auch unter permanentem Modernisierungsdruck ein überdurchschnittliches Maß an Stabilität.

Besonderheiten der Bayerischen Verfassung

Die Bayerische Verfassung vom 8. Dezember 1946 - am 1. Dezember 1946 durch Plebiszit gebilligt - zeichnet sich durch mehrere Besonderheiten aus:

Zur Zeit einer fehlenden gesamtdeutschen Staatlichkeit abgefaßt, regelt sie die Gesamtheit staatlichen Lebens und macht zugleich in ihrem Art. 178 darauf aufmerksam, daß Bayern eine künftige nationale Staatlichkeit nicht voraussetzungslos akzeptieren werde:

"Bayern wird einem künftigen deutschen demokratischen Bundesstaat beitreten. Er soll auf einem freiwilligen Zusammenschluß der deutschen Einzelstaaten beruhen, deren staatsrechtliches Eigenleben zu sichern ist."

Mit insgesamt 188 Artikeln in der durchgehenden Zählung, dazu mehreren Einfügungen (z.B. Art. 111a Rundfunkfreiheit aus dem Jahre 1973) ist diese Verfassung außerordentlich umfangreich. Typisch für die frühe Nachkriegszeit ist ferner der umfangreiche Hauptteil über Wirtschaft und Arbeit (Art. 151 bis Art. 177 BV). Ein Spezifikum ist schließlich auch der zweite Hauptteil "Grundrechte und Grundpflichten" (Art. 98 bis Art. 123 BV), wobei in Art. 100 zweieinhalb Jahre vor dem Grundgesetz bereits die "Würde der menschlichen Persönlichkeit" hervorgehoben wird. Die maßgebliche inhaltliche Beschreibung des Staatszwecks enthält Art. 3 Abs. 1 BV: "Bayern ist ein Rechts-, Kultur- und Sozialstaat. Er dient dem Gemeinwohl."

Gerade die Kulturstaatlichkeit Bayerns wird im Blick auf die Staatsqualität der Länder im Bundesstaat immer wieder hervorgehoben.

Schließlich sei noch auf die Sprache der Verfassung hingewiesen. Mit einem heute gewiß nicht mehr wiederholbaren, zugleich aber nicht antiquiert anmutenden Pathos beschreibt sie die Abgrenzung zur totalitären nationalsozialistischen Vergangenheit und die Aufgaben des Staates wie die Rechte seiner Bürger. Kennzeichnend für dieses Selbstverständnis ist insbesondere die Präambel, die den Nationalsozialismus als "eine Staats- und Gesellschaftsordnung ohne Gott, ohne Gewissen und ohne Achtung vor der Würde des Menschen" beschreibt.

Die Bayerische Verfassung von 1946 kennt vier Staatsorgane: Landtag, Senat, Staatsregierung und Verfassungsgerichtshof.

Der Landtag

Der Bayerische Landtag besteht in der Legislaturperiode von 1998 bis 2003 letztmalig aus 204 Abgeordneten, von denen 104 in Stimmkreisen direkt und 100 in den Wahlkreisen (Regierungsbezirken) auf Listen gewählt werden. Nach der Verfassungsänderung vom 20. Februar 1998 wird der Landtag ab der nächsten Legislaturperiode - 2003 - nurmehr 180 Abgeordnete umfassen. Nach derselben Verfassungsänderung ist die Legislaturperiode seit 1998 5, zuvor 4 Jahre lang.

Die Abgeordneten werden nach einem stark personalisierten Wahlrecht gewählt, das außerhalb Bayerns gerne als kompliziert beschrieben wird, zugleich aber vor allem das Moment der Entscheidung für bestimmte Persönlichkeiten betont.

Bei der Ermittlung des Gesamtergebnisses, d.h. der auf die einzelnen Parteien und Fraktionen entfallenden Mandatszahl, werden im Gegensatz zur Bundestagswahl Erst- und Zweitstimmen zusammengezählt. Daher ist ein Stimmensplitting bei der Wahl zum Bayerischen Landtag auch unüblich.

Nach dem Hare/Niemeyer-System wird auf der Ebene jedes Wahlkreises, d.h. Regierungsbezirks, die den jeweiligen Parteien nach der Addition von Erst- und Zweitstimmen zustehende Mandatszahl ermittelt. Davon werden die dann durch ihre Stimmkreisbewerber mit den Erststimmen individuell gewonnen Sitze abgezogen. Wichtig ist nun, daß die Zweitstimmen, auch hier ein Gegensatz zur Bundestagswahl, nicht für die Liste einer Partei abgegeben werden, sondern für den Bewerber einer Partei auf der jeweiligen Wahlkreisliste. Bewerber, die sowohl im Stimmkreis als auch auf der Wahlkreisliste kandidieren und im Stimmkreis unterlegen sind, bringen ihre dort errungenen Stimmen nun gewissermaßen mit und erhalten sie bei der Festlegung, welche Kandidaten aus den Wahlkreislisten ins Parlament einziehen, angerechnet. Ähnlich wie bei Kommunalwahlen (s.u.) können also besonders angesehene Kandidaten auf Wahlkreislisten nach vorn gewählt werden. Im übrigen gilt die in Deutschland übliche 5%-Klausel.

Der Landtag hat die in parlamentarischen Systemen klassischen Zuständigkeiten: Wahl des Ministerpräsidenten, Bestätigung der weiteren Regierungsmitglieder, Entscheidung über die Gesetzgebung, wobei verfassungsändernde Gesetze einer Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder bedürfen und danach noch einem Volksentscheid unterworfen werden müssen, ferner Budgetrecht, Kontrolle von Regierung und Verwaltung. Wie in den deutschen Landesparlamenten üblich hat vor allem die Betreuung der Bürgerinnen und Bürger durch die Abgeordneten an Bedeutung gewonnen. Die Verfassungsänderungen vom Februar 1998 haben in einer Reihe von Punkten die Stellung des Parlaments gestärkt: Die parlamentarische Opposition wird in ihrer Bedeutung hervorgehoben und ihr der "Anspruch auf eine zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben erforderliche Ausstattung" (Art. 16a BV) zuerkannt. Der Landtag kann nunmehr auf Antrag eines Fünftels seiner Mitglieder Enquete-Kommissionen einrichten (Art. 25a BV), der Landesbeauftragte für Datenschutz wird vom Parlament gewählt (Art. 33a BV), ebenso der Präsident des Rechnungshofes (Art. 80 Abs. 2 BV).

Der Senat: Unikat vor dem Ende?

Der Senat, die zweite Parlamentarische Kammer, ist bzw. war eine sonst nirgendwo in Deutschland anzutreffende bayerische Besonderheit. Beim Volksentscheid vom 8. Februar 1998 erhielt der Gesetzentwurf des Volksbegehrens "Schlanker Staat ohne Senat" mit der Forderung, den Senatsteil der Bayerischen Verfassung ersatzlos zu streichen (Art. 34-42 BV), die Mehrheit gegenüber dem Gesetzentwurf des Landtags, der eine Reform dieses Verfassungsorgans vorsah. Damit wird der Senat wohl seine Tätigkeit zum 31. Dezember 1999 beenden. Allerdings ist von Seiten des Senats dagegen im November 1998 der Bayerische Verfassungsgerichtshof angerufen worden. In der Klage, deren Ausgang gegenwärtig (Stand März 1999) noch offen ist, wird die Rechtmäßigkeit dieses Volksentscheids bestritten.

Der Senat setzt sich aus 60 Mitgliedern zusammen, die von den dazu berechtigten Körperschaften und Verbänden gewählt, im Falle der Religionsgemeinschaften bestimmt werden. Die Senatsmitglieder werden auf 6 Jahre berufen, ihr Mindestalter beträgt 40 Jahre. Der Senat hat nach der noch geltenden Rechtslage folgende Kompetenzen:

Er darf wie Landtag und Staatsregierung Gesetzesvorlagen einbringen, gutachtliche Stellungnahmen zu Gesetzesvorlagen der Staatsregierung abgeben - wohl bisher seine wenn auch oft eher verborgen geleistete, so doch wirksamste Tätigkeit - und Einwendungen gegen vom Parlament bereits beschlossene Gesetze erheben. Hier hat er allerdings nur ein suspensives Veto; ein Gesetz definitiv verändern oder aufheben kann er nicht. Ferner muß dem Senat Gelegenheit zur Stellungnahme bei Organ- und Popularklagen gegeben werden, die vor dem Verfassungsgerichtshof verhandelt werden.

Die Staatsregierung

Die Staatsregierung besteht aus dem Ministerpräsidenten und - nach der Verfassungsänderung vom Februar 1998 - bis zu 17 Staatsministern und Staatssekretären. Letztere sind in Bayern also keine Laufbahnbeamte, sondern Regierungsmitglieder. Der Ministerpräsident muß das 40. Lebensjahr beendet haben. Er wird vom neugewählten Landtag entsprechend der auf fünf Jahre verlängerten Legislaturperiode gleichfalls für fünf Jahre gewählt. Zur Ablösung des Ministerpräsidenten heißt es in Art. 44 Abs. 3 BV, er müsse "zurücktreten, wenn die politischen Verhältnisse ein vertrauensvolles Zusammenarbeiten zwischen ihm und dem Landtag unmöglich machen."

Der Ministerpräsident beruft und entläßt mit Zustimmung des Parlaments die Staatsminister und Staatssekretäre (Art. 45 BV). Er führt den Vorsitz in der Staatsregierung, leitet ihre Geschäfte und bestimmt die Richtlinien der Politik (Art. 47 BV).

Die Staatsminister führen ihre Geschäftsbereiche selbständig. Besondere Bedeutung hat die Zuständigkeit des Ministerpräsidenten nach Art. 49 BV, Zahl und Abgrenzung der Geschäftsbereiche (Staatsministerien) zu bestimmen. Dazu ist die Bestätigung des Landtages notwendig.

Gerade die jüngste Regierungsbildung vom 6. Oktober 1998 hat deutlich gemacht, wo hier angesichts der auf Bundesebene nach der Bundestagswahl vom 27. September 1998 veränderten Regierungskonstellation die Gewichte gesetzt werden:

Die Stärkung der Regierungszentrale in Gestalt der Staatskanzlei, (Einzelheiten s.u.) zeigt, daß der Ministerpräsident Priorität auf Kapazitäten legt, die unmittelbares operatives Handeln, gerade im Reflex über Bayern hinaus, möglich machen. Bemerkenswert ist weiter die Übertragung der Zuständigkeit für den besonders zukunftsweisenden Bereich von Medien und Förderung der Telekommunikations-Technologie an die Staatskanzlei.

Der Verfassungsgerichtshof

Dieses Oberste Bayerische Gericht für staatsrechtliche Fragen besteht aus dem Präsidenten (gegenwärtig mit Frau Holzhaid einer Präsidentin), 22 berufsrichterlichen Mitgliedern und 15 weiteren (nicht berufsrichterlichen) Mitgliedern. Präsident und Berufsrichter werden vom Landtag mit einfacher Mehrheit auf die Dauer von 8 Jahren gewählt, die nichtberufsrichterlichen Mitglieder - die aber auch die Befähigung zum Richteramt haben oder Lehrer der Rechtswissenschaft an einer bayerischen Universität sein sollen - vom jeweils neuen Landtag für die Dauer der laufenden Legislaturperiode.

Der Verfassungsgerichtshof entscheidet z.B. über Anklagen gegen Minister und Abgeordnete (Art. 61 BV). In der Praxis haben aber vor allem Bedeutung seine Zuständigkeit bei Organstreitigkeiten zwischen den oberen Staatsorganen (Art. 64 BV), bei Popularklagen (Art. 98 BV), bei denen jedermann geltend machen kann, daß eine Rechtsvorschrift des bayerischen Landesrechts gegen Grundrechte der Verfassung verstößt, und bei Verfassungsbeschwerden (Art. 120 BV). Danach kann "jeder Bewohner Bayerns, der sich durch eine Behörde in seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzt fühlt, (...) den Schutz des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes anrufen". In diesem Fall muß aber der Rechtsweg erschöpft sein. Insbesondere die sogenannte Popularklage ist eine bayerische Besonderheit.

Die scharfe Waffe der "Volksgesetzgebung"...

Die Volksgesetzgebung ist eine scharfe und in Bayern durchaus wirkungsvolle Waffe, um entweder Landtagsmehrheit und Regierung zu einer Kursänderung zu zwingen, damit sie eine Niederlage vermeiden, oder gegen sie in der "offenen Feldschlacht" des Volksentscheides eine gesetzliche Regelung durchzusetzen, die den Intentionen der Parlamentsmehrheit entgegenläuft. Das Gesetzgebungsverfahren zu Volksbegehren und Volksentscheid beginnt nach dem Abschluß eines Zulassungsverfahrens, das von mindestens 25.000 Bürgern unterstützt werden muß. Dann können sich alle wahlberechtigen Bürgerinnen und Bürger innerhalb von 14 Tagen durch Eintragung für ein Volksbegehren aussprechen. Für seinen Erfolg sind die Unterschriften von mindestens einem Zehntel der in Bayern Stimmberechtigten, also rund 900.000 Stimmen, notwendig. Das erfolgreiche Volksbegehren wird vom Ministerpräsidenten namens der Staatsregierung dem Landtag unterbreitet. Letzterer hat nun drei Möglichkeiten: Er kann den aus dem Volksbegehren hervorgegangenen Gesetzentwurf unverändert annehmen; dann wird dieser als Gesetz verabschiedet.

Er kann den im Volksbegehren zugrunde liegende Gesetzentwurf ablehnen. In diesem Fall kommt es zum Volksentscheid. Die Mehrheit der Abstimmenden entscheidet dann darüber, ob der Entwurf zum Gesetz wird.

Der Landtag kann aber auch (mit seiner Mehrheit) einen eigenen Gesetzentwurf einbringen. In diesem Fall wird beim Volksentscheid zwischen dem aus dem Volksbegehren hervorgegangenen Gesetzentwurf und dem Gesetzentwurf des Landtags entschieden. In der Vergangenheit hat sich etwa beim Volksentscheid in der Frage der Abfall-Entsorgung 1991 der Gesetzentwurf des Landtags gegen den des Volksbegehrens durchgesetzt, im Falle von kommunalem Bürgerbegehren und Bürgerentscheid obsiegte 1995 der Entwurf des Volksbegehrens gegen den der Landtagsmehrheit; ebenso verhielt es sich 1998 in der Frage Abschaffung oder Reform des Senats (s.o.).

Eine besondere Konstellation gab es beim Volksentscheid zur Christlichen Gemeinschaftsschule 1968: Dabei lagen dem Volk drei Alternativen vor: Ein ursprünglicher CSU-Entwurf, der 8,5% erhielt, ein ursprünglicher Entwurf von SPD und FDP, auf den 13,5% entfielen, und ferner ein Entwurf des Bayerischen Landtages, auf den man sich schließlich in einem politischen Kompromiß verständigt hatte. Er obsiegte mit 66,3% der abgegebenen Stimmen.

Volksentscheide sind in Bayerm auch ohne vorangegangene Volksgesetzgebung notwendig, wenn der Landtag zuvor mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit eine Verfassungsänderung beschlossen hat (s.o.). Solche Fälle waren die Herabsetzung des Wahlalters 1970 und der Volksentscheid zur Verankerung des Umweltschutzes in der Bayerischen Verfassung 1984.

... brachte die umfangreichsten Änderungen der Bayerischen Verfassung

Am 8. Februar 1998 hatten die Stimmberechtigten in Bayern über drei Volksentscheide zu votieren, die die umfangreichsten Änderungen in der Bayerischen Verfassung seit 1946 brachten.

Zwei dieser Volksentscheide gingen auf Landtagsgesetze zurück, wobei in einem Fall - Weiterentwicklung im Bereich der Grundrechte und Staatsziele - alle drei Fraktionen im Landtag das Gesetz trugen, im anderen - Reform von Landtag und Staatsregierung - CSU- und SPD-Fraktion.

Beim dritten Volksentscheid über Bestand oder Reform des Senats kam es zur Kampfabstimmung zwischen dem Volksbegehren "Schlanker Staat ohne Senat", das sich durchsetzte, und dem "Senatsreformgesetz", hinter dem die Landtagsmehrheit der CSU stand.

Die beiden von Regierungspartei und Opposition - in einem Fall zur Gänze, in einem anderen Fall teilweise - getragenen Gesetze fanden die Billigung des Volksentscheides.

Die im Bereich von Landtag und Staatsregierung getroffenen Neuregelungen wurden ebenso wie die Abschaffung des Senats bereits dargestellt.

Im Bereich der Grundrechte und Staatsziele sind, von eher redaktionellen Änderungen abgesehen, folgende Ergänzungen hervorzuheben:

- Das für die bayerische Position geradezu klassische Bekenntnis zu einem geeinten Europa, das "dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist, die Eigenständigkeit der Regionen wahrt und ihre Mitwirkung an europäischen Entscheidungen sichert" (Art. 3a BV, vgl. auch Ausführungen zur Thematik im letzten Abschnitt dieses Beitrages).

- Die Betonung des staatlichen Eintretens für "die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern" (Art. 118 Abs. 2 BV).

- Das Verbot der Benachteiligung von Behinderten sowie das staatliche Gebot, "sich für gleichwertige Lebensbedingungen von Menschen mit und ohne Behinderung" einzusetzen (Art. 118a BV).

- Achtung und Schutz von Tieren als Lebewesen und Mitgeschöpfen (Art. 141 Abs. 1 BV).

In der Summe wird man sagen können, daß die neuen bzw. neugefaßten Grundrechts- und Staatszielformulierungen der Verfassungsentwicklung der 80er und 90er Jahre folgen, wie sie etwa auch einige der Grundgesetzänderungen vom Oktober 1994 mit sich brachten, so Art. 3 Abs. 2 GG (staatlicher Einsatz für die Gleichberechtigung von Frauen und Männern), sowie die Ergänzung von Abs. 3 desselben Art. (keine Benachteiligung von Behinderten).

Mit der Neueinführung bzw. Ausweitung von Staatszielbestimmungen wird ein Trend erkennbar, die staatlichen Politiken noch dezidierter auf eine humanitäre Richtung festzulegen.

Politische Kräftefelder

Die enge Abfolge von zwei Wahlen im September 1998 auf bayerischem Boden - der Landtagswahl am 13. September und der Bundestagswahl am 27. September - erleichtert die Analyse der Kräftekonstellationen im Land. Dabei lautet der zentrale Befund: Die Hegemonie der CSU als integrierende Volkspartei bleibt unbestritten, zugleich wächst die Diskrepanz zu den politischen Stärkeverhältnissen im übrigen Bundesgebiet, vor allem nördlich der Mainlinie. Was dies für künftige Konfliktlinien bedeuten mag, kann noch nicht sicher prognostiziert werden. Der Vergleich von Landtags- und Bundestagwahlen 1998 zeigt jedenfalls, daß sich die CSU in ihrem eigenen Bereich von Bundestendenzen in besonderem Maße absetzen kann. Bei einem, wie der Ausgang der Bundestagswahl zeigte, negativen Trend gegen die Union vermochte die CSU bei der Landtagswahl zwei Wochen zuvor nicht nur marginal nach Prozenten (52,9 gegenüber 52,8), sondern infolge einer höheren Wahlbeteiligung auch absolut an Stimmen zuzulegen - und dies, obwohl sie - die eigentliche Besonderheit in der bayerischen Parteienlandschaft - Landes- und Bundespartei ist, also formal und organisatorisch in einer besonderen Beziehung zur Bundespolitik steht. (Nicht nur ist die Partei eigenständig, sondern ihre Landesgruppe im Bundestag ist in der Fraktionsgemeinschaft mit der CDU auch besonders institutionalisiert und hat einen eigenen Korpsgeist entwickelt.) Offenkundig verhält es sich aber so, daß das bayerische Publikum in dieser Tatsache vor allem ein Indiz besonderer bayerischer Stärke auf der nationalen Ebene sieht, die es zu erhalten gelte. Die für ihr Agieren auf bundespolitischer Ebene notwendige Souveränität gewinnt die CSU aber wiederum, auch ganz nach der Einschätzung der eigenen Mitgliederschaft, durch die von Koalitionsbindungen freie Regierungsmöglichkeit in München. Sie ist gewissermaßen das Kugelgelenk für die Manövrierfähigkeit der Partei in alle Richtungen - gegenüber Partnern und Gegnern im Bund, gegenüber der europäischen Ebene, was das bayerische Insistieren auf regionalen Anliegen betrifft, und auch gegenüber dem kommunalen Bereich, wo die CSU in der Staatsregierung ausgleichend, unterstützend und fördernd auftreten kann. Dies bedeutet zugleich, daß der parlamentarische Unterbau der Staatsregierung, die Landtagsfraktion, ein erstrangiger Machtfaktor ist. Nicht nur weil die Fraktion Regierung und Ministerpräsidenten trägt, sondern weil ihre Mitglieder zumeist als direkt gewählte Stimmkreisabgeordnete die wichtige Rolle von Ombudsmännern gegenüber Bürgern, Vereinen, Verbänden, Kommunen und Unternehmen ausfüllen und zugleich häufig als Kreisvorsitzende innerhalb der CSU eine wichtige Management-Funktion innehaben. In der Binnenstruktur der CSU spielen darüber hinaus ihre 10 Bezirksverbände (für die 7 Regierungsbezirke, dazu München, Nürnberg, Fürth und Augsburg) sowie die Bundeswahlkreisgeschäftsstellen eine herausgehobene Rolle. Als eigentliches Erfolgsgeheimnis der CSU wird immer wieder das dichte Kommunikationsnetz hervorgehoben, das sie um sich entwickelt hat, nicht nur die vielgenannte "Luftherrschaft über den Stammtischen". Zentrale Bedeutung hat die intensive Verbindung zur gesamten Struktur von Verbänden und Vereinen, zu den administrativen Bereichen und, vor allem in kleinstädtischen Milieus, zur mittelständischen Wirtschaft. Allerdings: Die CSU ist keine Wirtschaftspartei. Bei den Arbeitnehmern erreichte sie bei der Landtagswahl 1998 einen Stimmenanteil von rund 45%. Sie hat ein dezidiertes soziales Profil, das sie etwa ihrer Familienpolitik (z.B. Einführung eines Landeserziehungsgeldes) verdankt.

Dominierende Stellung der CSU

Die bei der Landtagswahl vom 13. September 1998 bestätigte dominierende Stellung der CSU in Bayern stellt keine sich durch die gesamte Nachkriegszeit ziehende Konstante dar:

Zwar wurde die CSU wie die CDU als überkonfessionell ausgerichtete, zugleich bürgerlich, sozial und marktwirtschaftlich orientierte Volkspartei gegründet und sprengte damit von vornherein die konfessionellen Grenzen, in denen die Bayerische Volkspartei agiert hatte. Heftige innerparteiliche Konflikte zwischen einem liberalen-konservativ-national orientierten Flügel (Müller) und einer stark föderalistisch-katholisch orientierten Gruppierung (Schäffer, Hundhammer) sowie das Erstarken der radikal-föderalistisch bis separatistisch orientierten Bayernpartei führten aber zum Verlust ihrer ursprünglich gegebenen Mehrheitsfähigkeit und zu schweren Niederlagen bei der Bundestagswahl 1949 wie der Landtagswahl 1950 (Absturz von 52,3% auf 28,0%). In der Folge regenerierte sich die CSU dank eines Modernisierungskurses, den vor allem die Ministerpräsidenten Ehard und Seidel (1955 bis 1961 auch Parteivorsitzender) wie die Parteivorsitzenden bzw. Generalsekretäre Strauß (Parteivorsitzender 1961-1988) und Zimmermann vorantrieben. Die Partei öffnete sich für das liberale, evangelische und Arbeitnehmermilieu wie für Heimatvertriebene.

Der eigentliche take off von einer zwischen 45% und 50% liegenden Partei zur eindeutigen Dominanz erfolgte im Zusammenhang mit der Bildung der sozialliberalen Koalition 1969 in Bonn: Bei der Landtagswahl 1970 schoß die CSU auf 56,4%, bei der Landtagswahl 1974 auf den bisherigen absoluten Spitzenwert von 62,1% der Stimmen empor. Offenkundig gelang es ihr gerade im Zeichen gegensätzlicher Regierungskonstellationen in Bonn und München, sich als Ausdruck gesamtbayerischer Selbstbehauptung zu profilieren. Von da an sank ihr Stimmenanteil leicht kontinuierlich, ohne daß aber die Mehrheitsfähigkeit je in Gefahr geriet. Bei der Landtagswahl 1998 gelang erstmals wieder ein geringer Anstieg von 1994: 52,8% auf jetzt 52,9%. Ob im Blick auf die nach der Bundestagswahl 1998 eingetretene Polarisierung gegenüber der neuen rot-grünen Bundesregierung ein erneuter, zusätzlicher Sog zugunsten der CSU in Bayern bevorsteht, läßt sich gegenwärtig nicht prognostizieren. Die Neubildung der Bayerischen Staatsregierung vom 6. Oktober 1998 macht jedenfalls deutlich, in welchem Maße sich der wiederbestätigte Ministerpräsident und seit Januar 1999 auch CSU-Vorsitzende Stoiber der Tatsache bewußt ist, daß die Bayerische Staatsregierung nach dem Regierungswechsel in Bonn die stärkste machtvolle staatliche Bastion der Union insgesamt in Deutschland darstellt. Sie wächst damit in eine singuläre Rolle hinein - gegenüber der CDU/CSU wie im bundesstaatlichen Wechselspiel von Regierung und Opposition, wegen des Mangels an absoluten Mehrheiten für die Union in anderen Ländern in einer ganz anderen Funktion als in der Zeit der sozialliberalen Koalition von 1969-1982. Indizien für die bewußte Annahme dieser Herausforderung sind insbesondere die Ausstattung der Münchner Staatskanzlei mit zwei Staatsministern, ihrem neuen Leiter Erwin Huber, der in Bayern eine erstrangige politische Potenz darstellt, und dem Staatsminister für Bundes- und Europaangelegenheiten Reinhold Bocklet, der als besonderer Kenner der Rechtsmaterien auch im Bund-Länder-Verhältnis gilt.

SPD: Strukturelle Schwächen, namhafte historische Persönlichkeiten

Die traditionelle große Oppositionspartei in Bayern, die SPD, agiert unter anderen Bedingungen, da sie als Teil einer Bundespartei nicht dasselbe Maß an Unabhängigkeit wie die CSU besitzt. Sie hat in den letzten Jahren diese Diskrepanz unter anderem durch eine Änderung ihrer Organisationsstrukturen und die Schaffung eines eigenen SPD-Landesverbandes zu beheben versucht.

Die SPD "startete" bei den ersten Bayerischen Landtagswahlen nach dem Krieg mit Werten, die dem 1998 Erreichten (28,7%) verblüffend ähneln: 1946: 28,6%, 1950: 28,0%. Wohl entsprechend dem für die SPD im ganzen Bundesgebiet seit Beginn der 60er Jahre immer positiveren Trend steigerte sie sich bis auf den Höchstwert von 35,8% bei der Landtagswahl 1966. Nicht zuletzt der Aufstieg der Grünen (1982: 4,6%, 1986: 7,5%) reduzierte ersichtlich die SPD-Anteile bis auf den Tiefstwert von 26,0% im Jahre 1990. Vor allem dem motivierenden Auftreten der neuen Spitzenkandidatin Renate Schmidt (Landesvorsitzende seit 1991) dankte die Partei 1994 eine erneute Kräftigung auf 30,0%.

Die SPD hat zur bayerischen Nachkriegsgeschichte mit bedeutungsvollen Persönlichkeiten beigetragen, an ihrer Spitze der zweimalige Ministerpräsident Wilhelm Hoegner (1945/46 und 1954/57), dessen Erfolg aber nicht zuletzt daran litt, daß seine ausgeprägt bayerisch-föderalistische Haltung in den ersten Jahren nach dem Krieg mit unitarischen Tendenzen in der SPD auf nationaler Ebene kollidierte, insbesondere beim Parteivorsitzenden Kurt Schumacher. Persönlichkeiten von besonderem Rang waren vor allem auch die Landesvorsitzenden Waldemar von Knoeringen (1947-1969), ein ausgesprochener Intellektueller, der besonderen Wert auf die Erwachsenenbildung legte, und Hans-Jochen Vogel (1972-1977), der in der weiteren Folge zum SPD-Bundesvorsitzenden avancierte und viele Jahre als Münchner Oberbürgermeister eine völlig unangefochtene Position innehatte. Freilich ist es der SPD bis heute in Bayern bei Landtagswahlen nicht gelungen, ähnlich wie die CSU eine Bindung an das gesamte gesellschaftliche Gefüge zu entwickeln.

Für beide große Parteien in Bayern gilt aber zugleich, daß sie sich keineswegs mehr in hergebrachten Wählermilieus bewegen, auf deren Zuspruch sie sich fest verlassen können. Bei der CSU hat längst eine Nivellierung zwischen ihren Anteilen in Altbayern wie in Franken und Schwaben stattgefunden, auch das Gefälle zwischen Stadt und Land wie zwischen den beiden Konfessionen ist bei beiden Parteien geringer geworden, wenn es auch im katholischen Bereich die CSU noch etwas stärker als im evangelischen ist.

Vor allem Kommunalwahlen bieten zugleich immer wieder Beispiele dafür, daß gerade in Bayern nach Persönlichkeiten gewählt wird - ebenso wie der CSU-Sieg bei der Landtagswahl 1998 in hohem Maße Ausdruck einer Stoiber-Wahl war:

Die Kommunalwahlen zeigen zugleich, daß die Parteien ihre Wähler jeweils neu durch Leistung für sich gewinnen bzw. bei einem unbefriedigenden Erfolgskatalog Niederlagen akzeptieren müssen:

So brachten die Kommunalwahlen 1996 in Bayern den für die CSU frappierenden Erfolg, daß sie die Ämter der Oberbürgermeister in den drei Großstädten des mittelfränkischen Ballungsraumes Nürnberg, Fürth und Erlangen erobern konnte - der klassischen SPD-Hochburg in Bayern. Umgekehrt regiert etwa im vermeintlich tiefschwarzen niederbayerischen Passau seit 1990 ein Sozialdemokrat als Oberbürgermeister, der durch eine besonders innovative Kommunalpolitik auf sich aufmerksam macht. Auch die Hauptstadt der Oberpfalz, Regensburg, hatte von 1990 bis 1996 eine SPD-Oberbürgermeisterin.

Die Liberalen und die Grünen haben es hier schwer

Bayern ist, anders als etwa Südwestdeutschland, kein klassisches Land des parteipolitischen Liberalismus. Die Liberalen in Gestalt der FDP haben es zugleich in der Nachkriegszeit in Bayern überdurchschnittlich schwer gehabt, so daß auch die Diskrepanz zwischen ihren Ergebnissen bei der Landtags- und der Bundestagswahl besonders groß wurde, kulminierend in den Wahlergebnissen von 1998: 1,7% bei der Landtagswahl, 5,1% der Zweitstimmen bei der Bundestagswahl. Zwar hat auch die FDP in Bayern Persönlichkeiten von bundesweiter Resonanz hervorgebracht, wie vor allem ihren langjährigen Bundesvorsitzenden Thomas Dehler oder auch Hildegard Hamm-Brücher, die mit ihrer Profilierung als "progressiv" insbesondere den emanzipatorischen Vorstellungen der 70er Jahre entsprach. Es ist der FDP in Bayern aber nie gelungen, in den Rang eines als unverzichtbar geltenden parteipolitischen Faktors aufzusteigen. Da sie im Freistaat zumindest seit den sechziger Jahren für Koalitionsbildungen ersichtlich nicht gebraucht wurde und wird, wird sie hier gerade in Zeiten starker Polarisierung zum marginalen Faktor.

Auch die Grünen bzw. Bündnis 90/Die Grünen tun sich in Bayern schwerer als etwa in Baden-Württemberg mit dem ihnen gewogenen Milieu in dessen Universitätsstädten: Einmal beansprucht die regierende CSU für sich selbst, seit langem Umweltpartei zu sein, zum anderen gibt es hier mit der Ökologisch-Demokratischen Partei (ÖDP) eine relativ starke wertkonservative Konkurrenz, und schließlich hatten die Grünen in Bayern gerade in den letzten Jahren nicht zuletzt durch innerparteiliche Konflikte auf sich aufmerksam gemacht. So zeigen ihre Wahlergebnisse seit dem erstmaligen Einzug in den Landtag 1986 (7,5%) eine leicht fallende Tendenz auf 5,7% (1998).

Nicht zuletzt dank der Profilierung der CSU als klassische Vertretung bayerischer Interessen wie Ausdruck bayerischen Selbstwertgefühls hat die Bayernpartei bald an Bedeutung verloren. Seit 1970 ist sie nicht mehr im Landesparlament vertreten.

Genugtuung herrscht in Bayern vor allem darüber, daß extremistische Parteien seit Jahrzehnten nicht mehr in den Landtag einziehen konnten. Zuletzt gelang dies der NPD 1966. Aber der in den 90er Jahren im Bundesgebiet auftretende, gewissermaßen jüngere Extremismus, scheint sich in Bayern mit seinen überdurchschnittlich stabilen soziokulturellen Lebensbedingungen relativ schwer zu tun, was freilich nicht heißt, daß das Land grundsätzlich frei von dieser Gefahr wäre.

Die Gemeinden

Die Ersten Bürgermeister bzw. Oberbürgermeister (in den kreisfreien Städten und sogenannten Großen Kreisstädten) wie die Landräte werden unmittelbar von der wahlberechtigten Bevölkerung bestimmt; wenn im ersten Wahlgang kein Kandidat die absolute Mehrheit erreicht, wird ein zweiter notwendig, an dem die beiden Kandidaten mit den höchsten Stimmenzahlen teilnehmen. Bei den Wahlen zu den Gemeinde- und Kreistagen gelten die Grundsätze des Panaschierens und Kumulierens: Das heißt, daß der Wähler sich nicht nur für einzelne Listen entscheiden muß, sondern einzelnen Kandidaten auf den jeweiligen Listen bis zu drei Stimmen geben kann, wobei er seine Stimmen insgesamt - entsprechend der Zahl der Mandate in der jeweiligen kommunalen Vertretung - auch auf Kandidaten aus verschiedenen Listen verteilen kann. Auf diese Weise können besonders beliebte, angesehene oder lokal verankerte Kandidaten weit nach vorne gewählt werden. Alle kommunalen Mandatsträger in den Gemeinden und Kreisen werden für 6 Jahre gewählt. Andere Regelungen gelten für die Bezirkstage (s.u.).

Eine starke Stellung haben in Bayern traditionell neben den politischen Parteien Wählergruppen. Von ihnen werden ca. 30% der kommunalen Mandate im Land gestellt. Naturgemäß ist ihre Position in kleineren Gemeinden stärker als in den großen Städten, wo eher die Politisierung nach parteipolitischen Orientierungen greift.

Die Gemeinderäte sind ebenso wie die Kreistage keine Parlamente im Sinne der klassischen Gewaltenteilung. Vielmehr sind Gemeinderat und Bürgermeister gleichberechtigte Organe, die die Gemeinde nebeneinander und nach unterschiedlichen Zuständigkeiten verwalten. Dabei erfüllen die Gemeinderäte exekutive und legislative Funktionen, so etwa die Festlegung der Satzungen. Eine ausgesprochen starke Stellung hat in Bayern der Erste Bürgermeister bzw. Oberbürgermeister wie der Landrat. Der Bürgermeister ist in Gemeinden bis zu 5.000 Einwohnern in der Regel ehrenamtlich tätig, sofern der Gemeinderat nichts anderes bestimmt, in Gemeinden von 5.000 bis 10.000 Einwohnern hauptamtlich (Wahlbeamter), sofern der Gemeinderat auch hier nichts gegenteiliges bestimmt, in Gemeinden mit über 10.000 Einwohnern muß der Bürgermeister berufsmäßig tätig sein. Er hat Sitz und Stimme im Gemeinderat, übt hier zugleich den Vorsitz aus und legt die Tagesordnung fest, wobei er natürlich Anträge aus dem Gemeinderat berücksichtigen muß. Konkret bedeutet dies etwa, daß in einem Gemeinderat (Stadtrat) bei einer Stadt von 25.000 Einwohnern mit 30 Mitgliedern insgesamt 31 Stimmen abgegeben werden können. Der Bürgermeister ist zugleich Chef der kommunalen Verwaltung mit allen sich daraus ergebenden dienstrechtlichen Zuständigkeiten; Entscheidungen von geringerer Bedeutung kann er selbst treffen.

Bei der Abstimmung im Gemeinderat kann nur mit Ja und Nein votiert werden, Enthaltung ist nicht zulässig. Eine bayerische Besonderheit ist die Verwaltungsgemeinschaft. Dank ihr haben zahlreiche kleine Gemeinden die in Bayern wie im übrigen Bundesgebiet in den 70er und 80er Jahren durchgeführte Gebietsreform überlebt. Die Mitgliedsgemeinden bleiben eigenständig, sie unterhalten aber in der Verwaltungsgemeinschaft gemeinsam eine Verwaltungsstelle, deren Personal ihnen zuarbeitet. Für Angelegenheiten, die alle Mitgliedsgemeinden betreffen, ist eine Gemeinschaftsversammlung zuständig.

Auf der Landkreisebene sei noch auf eine weitere Spezialität hingewiesen: Hier bestehen das Landratsamt als staatliche Behörde wie der Landkreis als kommunale Selbstverwaltungseinrichtung. Der Landrat ist Behördenleiter des Landratsamtes. Damit kann sein Handeln je nach Materie entweder dem Landkreis oder dem Freistaat Bayern zugerechnet werden.

Die Bezirke als dritte kommunale Ebene

Bayern zeichnet sich durch die Besonderheit einer dritten kommunalen Ebene, der Bezirke aus. Die Bezirke sind territorial deckungsgleich mit den Regierungsbezirken als staatlichen Verwaltungsgliederungen auf der mittleren Ebene zwischen Staatsregierung bzw. Landesämtern und Landratsämtern bzw. kreisfreien Städten. Die Bezirke tragen auch, was gerade außerhalb Bayerns mitunter zur Verwirrung führt, die gleichen Namen wie die Regierungsbezirke, so z.B. Mittelfranken oder Oberfranken. Sie sind aber kommunale Selbstverwaltungskörperschaften mit eigenen Aufgaben. Ihr Vertretungsorgan ist der Bezirkstag. Die Zahl seiner Mitglieder entspricht der Zahl der Landtagsabgeordneten, die jeweils aus dem entsprechenden Wahlkreis (Regierungsbezirk) gewählt werden, so z.B. bis einschließlich 1998 in Mittelfranken 28, in Oberbayern 65, insgesamt 204. Mit den infolge der Änderungen der Bayerischen Verfassung im Februar 1998 auch für den Landtag in Kraft getretenen Neuregelungen ergeben sich folgerichtig auch hier Anpassungen: Die Bezirkstage werden nunmehr für fünf Jahre gewählt, so jetzt von 1998 bis 2003, die Gesamtzahl ihrer Mitglieder in Bayern muß bei der Bezirkstagswahl 2003 erstmals auf 180 reduziert werden. Die Bezirkstage werden nicht nur zum gleichen Zeitpunkt wie die Landtage gewählt, sondern - im Gegensatz zu Gemeinderäten und Kreistagen - auch nach den Regularien für die Landtagswahl (s.o.). So werden Kandidaten für die Bezirkstage in einzelnen Stimmkreisen - oft entsprechend den Landkreisgrenzen - aufgestellt, daneben gibt es auch hier Wahlkreislisten.

Der Bezirkstag wählt in seiner ersten Sitzung aus seiner Mitte den Bezirkstagspräsidenten. Dieser ist im Gegensatz zum Landrat und Oberbürgermeister wie Ersten Bürgermeister in den größeren Gemeinden ehrenamtlich tätig, erhält aber eine angemessen Aufwandsentschädigung. Grundsätzlich gilt, daß die Bezirke kommunale Aufgaben wahrnehmen, die die Möglichkeiten der Landkreise und kreisfreien Städte übersteigen. Das gilt etwa für Spezialkrankenhäuser, regionale Museen, die der Heimat- und Denkmalpflege dienen, und bestimmte Bereiche der beruflichen Bildung. Analog zur Kreisumlage, die die Gemeinden entrichten müssen, erhalten die Bezirke von den Kreisen und kreisfreien Städten eine Bezirksumlage. Klar ist auch, daß Bezirk und Regierungsbezirk, auch wenn sie unterschiedliche Funktionen erfüllen, nicht wie Fremdkörper nebeneinander bestehen können. Zwischen der Verwaltung des Bezirkes und dem Regierungsbezirk als staatlicher Verwaltungsebene besteht ein Verwaltungsverbund. Der von der Staatsregierung für den Regierungsbezirk ernannte Regierungspräsident kann an allen Sitzungen des Bezirkstages und seiner Ausschüsse teilnehmen, zugleich können diese sein Erscheinen auch verlangen. Über Funktion und weitere Entwicklung der Bezirke wird gegenwärtig eine intensive Diskussion geführt.

Bürgerentscheid - bislang ohne Quorum

Jungen Datums ist die plebiszitäre Komponente auf Gemeinde- und Kreisebene in Bayern, die Einrichtung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Beim Volksentscheid vom 1. Oktober 1995 setzte sich eine Mehrheit von 57,8% der an der Abstimmung Beteiligten für den Gesetzentwurf eines entsprechenden Volksbegehrens und gegen den alternativen Gesetzentwurf der von der CSU getragenen Landtagsmehrheit durch. Damit trat am 1. November 1995 im Freistaat Bayern eine entsprechende gesetzliche Neuregelung in Kraft, die als die weitestgehende im Bundesgebiet anzusehen ist: Danach kennt der Bürgerentscheid in Bayern kein Quorum. Die Mehrheit der Abstimmenden setzt sich durch, ungeachtet der Tatsache, wie hoch der Anteil der Abstimmenden an den Abstimmungsberechtigten ist. Es kommt hinzu, daß der Bürgerentscheid mit der Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses (bzw. Kreistagsbeschlusses) eine Bindungswirkung von drei Jahren hat: Innerhalb dieser Frist kann er nur durch einen anderen Bürgerentscheid geändert werden. Zwar ist die Haushaltssatzung vom Bürgerentscheid ausgenommen, doch muß das ihn tragende Bürgerbegehren - anders als ein kostenwirksamer Antrag eines Gemeinderates - keinen Deckungsvorschlag enthalten.

Damit es zum Bürgerentscheid kommt, bedarf es eines Bürgerbegehrens. Die Anzahl der Gemeindebürger, die es unterstützen müssen, variiert je nach Größe von z.B. in Gemeinden bis zu 10.000 Einwohnern 10% der Wahlberechtigten zu 3% in Städten über 500.000 Einwohnern.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat mit Urteil vom 29. August 1997 das Gesetz über Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in einigen Punkten für verfassungswidrig erklärt und dem Gesetzgeber aufgetragen, bis zum 1. Januar 2000 eine Neuregelung zu treffen. Mit dieser Frage ist somit der am 13. September 1998 gewählte Landtag befaßt. Zugleich bemüht sich die Initiative Mehr Demokratie in Bayern, die das 1995 erfolgreiche Volksbegehren trug, durch ein weiteres Volksbegehren mit Volksentscheid Neuregelungen in der Bayerischen Verfassung durchzusetzen, die das Gesetz in der ursprünglichen Form mit geringen Modifikationen "retten". In der parlamentarischen Behandlung sind derzeit (März 1999) ein Gesetzentwurf der CSU, der den Festlegungen des Verfassungsgerichtshofes (s.u.) Rechnung trägt, sowie ein mit dem neuen Volksbegehren von "Mehr Demokratie in Bayern" textlich identischer Entwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen.

Der Verfassungsgerichtshof hat vor allem gerügt, daß der Verzicht auf ein Beteiligungs- und Zustimmungsquorum beim Bürgerentscheid in Kombination mit der Bindungswirkung von dessen Resultat mit einer Dauer von drei Jahren zu einer verfassungswidrigen Beeinträchtigung des Kernbereichs der Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise führe. Den kommunalen Vertretungen würden die Hände gebunden. Politisch geht es hier auch um die oft geäußerte Vermutung, ohne Quorum könnten Minderheiten ihre nicht unbedingt mit dem Gemeinwohl kompatiblen Anliegen durchsetzen. Wie immer der weitere Gang der Entwicklung verläuft, die Frage nach der Zukunft von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ist in jedem Fall die gegenwärtig kommunalpolitisch bedeutungsvollste in Bayern.

Beziehungen nach außen

Bayern, wiewohl seit 1871 in den deutschen Nationalstaat integriert und damit ohne staatliche Souveränität, hat sich nie auf eine reine Binnenrolle beschränkt. So erregte in den 20er Jahren Aufsehen, als in München die faschistische Italienisierungspolitik in Südtirol heftig kritisiert wurde, in einer Intensität, die Reichsaußenminister Stresemann als irritierend empfand.

Für das heutige Bayern gilt, daß seine Haltung wie sein Aktionsradius nach außen auf verschiedene Bezugsobjekte gerichtet sind:

- Die Kooperation wie den Wettbewerb mit anderen deutschen Ländern und die Position gegenüber dem Bund.

- Die Rolle der deutschen Länder und zumal des Freistaates Bayern in der Europäischen Union.

- Die regionale Zusammenarbeit Bayerns mit seiner europäischen Nachbarschaft.

Bayern und der Föderalismus in Deutschland

Im Blick auf den innerdeutschen Föderalismus ist für Bayern heute wesentlich, daß die Teilung der Staatsgewalt in Deutschland auf zwei Ebenen - Bund und Länder - wieder stärker profiliert und mehr Wettbewerbsföderalismus unter den Ländern möglich wird. Diese Position, auch innerdeutsch vom Gedanken der Subsidiarität getragen, richtet sich gegen die Vermengung von Aufgaben und Finanzierungen, wie sie insbesondere durch die Große Koalition in Bonn 1966-1969 eingerichtet wurde, u.a. durch die Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG. Die Prioritätensetzung auf die Förderung von Eigenleistung und Wettbewerb war auch das leitende Motiv für die Klage Bayerns und Baden-Württembergs, der Hessen mit einer inhaltlich ähnlich begründeten Klage folgt, vor dem Bundesverfassungsgericht gegen den Länderfinanzausgleich in der bestehenden Form. Dabei wird von seiten der Bayerischen Staatsregierung immer wieder betont, daß es hier nicht um ein sich Ausklinken aus der Solidarität mit den 1990 beigetretenen neuen Ländern geht, da hier historisch bedingte Nachteile weiterhin ausgeglichen werden müßten. Im Gegensatz dazu habe das bayerische Beispiel aber gerade im Vergleich mit einigen Westländern bewiesen, daß man sich durch Eigenanstrengung, wenn man es nur wolle, vom Nehmer- zum Geberland entwickeln könne. Solche Eigenanstrengungen müßten gerade von den Westländern erwartet werden, deren Wirtschaftsstruktur durch sogenannte "alte" Industrien geprägt sei.

Insgesamt hat der Prozeß der Wiedervereinigung Deutschlands zu einem gerade auch von Bayern aus induzierten intensiveren Nachdenken über Wesen und Inhalte des deutschen Föderalismus geführt. Auf der ersten gesamtdeutschen Ministerpräsidentenkonferenz nach der Wiedervereinigung am 20./21. Dezember 1990 hoben die Regierungschefs der deutschen Länder in ihrer "Münchner Erklärung" hervor, daß Föderalismus und Subsidiarität tragende Prinzipien bei der weiteren Entwicklung Deutschlands wie der europäischen Integration sein müßten. In der Folge dieser Feststellungen sind gerade die von Bayern vorangetriebenen Änderungen des Grundgesetzes zu sehen, die 1994 in Kraft traten, zumal im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 72 GG). Hier ist nunmehr von gleichwertigen, nicht gleichen Lebensverhältnissen im Bundesgebiet die Rede; zugleich wird die Möglichkeit eröffnet, daß Landesrecht Bundesrecht ersetzen kann.

Vor allem die seit Herbst 1998 gravierend veränderte politische Gesamtlandschaft in Deutschland mit gegensätzlichen Regierungskonstellationen in München und Bonn respektive Berlin läßt es aber - um sich zurückhaltend auszudrücken - nicht einfach erscheinen, mehr Wettbewerbsföderalismus in der Form durchzusetzen, daß Transfers von prosperierenden und zugleich durch die Union regierten Ländern zugunsten solcher, die entsprechend der Konstellation im Bund regiert werden, reduziert werden.

Bayern - Anwalt für regionale Gestaltungsspielräume

Die bayerische Sensibilität für die Einschränkung regionaler Gestaltungsspielräume durch die europäische Integration ist keine Entdeckung der letzten Jahre. Hier liegt vielmehr eine Kontinuität vor, die sich bis in die Regierungszeit von Ministerpräsident Strauß in den 80er Jahren zurückverfolgen läßt. Dabei wurde damals schon immer deutlicher, daß mit Zustimmung des Bundes zunehmend Kompetenzen an die Europäische Gemeinschaft abgegeben wurden, bei denen es sich innerdeutsch um Ländermaterien handelte. Bayern ist dagegen sogar den Weg der Klage vor dem Bundesverfassungsgericht gegangen, wie durchaus mit Erfolg bei der Fernsehrichtlinie der Europäischen Gemeinschaft. Wesentliche Streitpunkte in diesen Auseinandersetzungen im Dreieck zwischen Ländern, Bund und Brüssel sind seit längerem die Regionalförderung und die Agrarpolitik, beides Bereiche, in denen Bayern gegen die von der Kommission vorgeschlagene Agenda 2000 Zuständigkeiten auf nationaler und vor allem regionaler Ebene verlangt und sich dabei ordnungspolitisch auf den Subsidiaritätsgedanken beruft.

Institutionell und vertragsrechtlich ist es gerade nach den Initiativen der bayerischen Politik in den letzten 10 Jahren gelungen, auf der europäischen Ebene einiges zugunsten der Länderanliegen zu bewegen: Voraussetzungen waren u.a. die Einrichtung einer eigenen Vertretung des Freistaates Bayern bei der EG in Brüssel und die Einrichtung der Konferenz "Europa der Regionen" seit 1989. U.a. mit diesen Vehikeln gelang es, die Kommission in Brüssel erst einmal stärker für die Spezifik der Staatlichkeit der deutschen Länder zu sensibilisieren. Ein Prestigeerfolg auf diesem Weg war es, daß Kommissionspräsident Delors am 1. Februar 1991 eine Rede im Bayerischen Landtag hielt.

Was haben nun die beiden entscheidenden vertragsrechtlichen Weiterentwicklungen der Integration, der Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1991 und der bei Redaktionsschluß dieses Beitrages noch nicht ratifizierte Vertrag von Amsterdam 1997, gebracht?

Die Einrichtung des Ausschusses der Regionen, die Möglichkeit des Auftretens von Länderministern im Ministerrat, wenn es um Ländermaterien geht, und die deutliche Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im Amsterdam-Vertrag schreibt sich gerade auch Bayern auf seine Fahnen. Allerdings scheint vor allem die Wirksamkeit des Ausschusses der Regionen, um es zurückhaltend auszudrücken, noch ausbaufähig. Eckpfeiler der gestärkten europapolitischen Position der Länder ist aber offenkundig der 1992 neugefaßte Art. 23 des Grundgesetzes. Er regelt die Mitwirkung der Länder an der Europapolitik des Bundes und gibt ihren Auffassungen eine maßgebliche Position, wenn es um Ländermaterien geht.

Europa und die Politik der Staatsregierung

Die Betrauung von Staatsminister Reinhold Bocklet bei der Neubildung des Bayerischen Kabinetts im Oktober 1998 mit den Bundes- und Europaangelegenheiten zeigt im übrigen, daß der Weg einer energischen Vertretung bayerischer Interessen gegenüber Brüssel, zumal in den oft komplexen europarechtlichen Materien, entschlossen fortgesetzt werden soll. Die Europaangelegenheiten, schon bislang in der Staatskanzlei angesiedelt, genießen seit langem die besondere Aufmerksamkeit des Ministerpräsidenten. Die Betrauung eines Staatsministers innerhalb der Staatskanzlei mit dieser Materie, der als ehemaliger Abgeordneter im Europäischen Parlament wie juristischer Fachkenner besondere Kompetenz besitzt, zeigt, wie sehr Europapolitik in Bayern als existentielles Thema behandelt wird.

Zweifellos ist es in der Summe binnen weniger Jahre gelungen, eine Reihe von Sperren zu errichten, die verhindern sollen, daß die Länder auf dem Weg über die Integration zu Verwaltungsprovinzen mediatisiert werden, ein Anliegen, das mit umso größerer Vehemenz naturgemäß von solchen Ländern wie Bayern vertreten wurde und wird, die sich ihrer eigenen Staatlichkeit auch wirklich bewußt sind. Ob und wie diese Sperren weniger Zentralisierung und mehr Pluralität gewährleisten können, muß die weitere Zukunft zeigen.

Grenzüberschreitende Beziehungen

Wie auch andere deutsche Länder hat Bayern historisch gewachsene grenzüberschreitende historische Bindungen und Beziehungen in sein unmittelbares Umfeld, die in bestimmter Weise dichter sein können als zu anderen Teilen des Bundesgebietes. Erinnert sei an die enge ökonomische Verflechtung mit Oberitalien oder auch an die freilich von Sensibilitäten und problematischen historischen Reminiszensen nicht freie Beziehung mit dem stammverwandten …sterreich, dessen Kernland ja bis 1156 Teil des bayerischen Herzogtums war. Zur Optimierung der kulturellen und infrastrukturellen Zusammenarbeit wirkt Bayern in der 1972 gegründeten Arbeitsgemeinschaft Alpenländer, der 1978 gegründeten Arbeitsgemeinschaft Adria, der im gleichen Jahr eingerichteten Internationalen Bodenseekonferenz und der aus dem Jahr 1990 rührenden Arbeitsgemeinschaft Donauländer mit. Ein zentrales Anliegen für den Freistaat Bayern ist die durchgreifende Verbesserung der Verkehrsanbindung zu Oberitalien über den Brenner. Bei den Beziehungen zwischen Bayern und der tschechischen Republik bleibt die Frage der Bewertung von Verfolgung und Vertreibung der Sudetendeutschen nach dem Zweiten Weltkrieg, die ja vor allem im Freistaat eine neue Heimat gefunden haben, ein wichtiger, aus Sicht der Bayerischen Staatsregierung bislang nicht befriedigend geklärter Punkt.

Wie an den Außengrenzen anderer deutscher Länder auch gibt es grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Gestalt der sogenannten "Euregios" z.B. die "Euregio Egrensis", die "Euregio Bayerischer Wald/Böhmerwald", die Inn-Salzach-Euregio und die "Euregio Salzburg-Berchtesgadener Land-Traunstein".

Das Wappen

Das Herzschild des großen bayerischen Staatswappens zeigt silber- und blaufarbene Schrägrauten (Wecken), die schon seit dem 13. Jahrhundert von den Wittelsbachern geführt worden waren. Auf dem viergeteilten Schild repräsentiert der goldene Löwe die altbayerisch-oberpfälzischen Bezirke, der "fränkische Rechen" die drei fränkischen Regierungsbezirke Bayerns. Unten links steht der blaue Panther als Symbol Niederbayerns und für den schwäbischen Teil das Drei-Löwen-Wappen der Staufer.

Die beiden Löwen sind in Bayern seit dem 14. Jahrhundert als Schildhalter verwendet worden. Auf dem Schild liegt die Volkskrone, die die Volkssouveränität versinnbildlicht.

Als kleines Staatswappen wird das Rautenwappen mit Volkskrone verwendet.

 

Literaturhinweise

Geschichte des modernen Bayern. Königreich und Freistaat, A 95, Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, München 1994

Peter Kitzeder: Gemeinde, Landkreis, Bezirk, Bürger und Kommunen in Bayern, 3. Aufl., A 98, Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, München 1997

Peter Jakob Kock: Der Bayerische Landtag. Eine Chronik, Bamberg 1991

Alf Mintzel: Die CSU-Hegemonie in Bayern, München 1998

Rainer A. Roth: Freistaat Bayern. Politische Landeskunde, 2. Aufl., A 92 Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, München 1994

Max Spindler (Hg.): Handbuch der Bayerischen Geschichte, 4 Bde., München 1967/75

Thomas Schlemmer: Aufbruch, Krise und Erneuerung. Die Christlich-Soziale-Union 1945 bis 1995, München 1998


Anschrift:
Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit,
Brienner Straße 41, 80333 München

Internet: www.km.bayern.de/blz/index2.html
 


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