Zeitschrift

Russland unter Putin

Von der sowjetischen zur russischen Außenpolitik

Russlands Außenpolitik

Heft 2/3 /2001

Hrsg: LpB



 

Inhaltsverzeichnis

 

Zwischen neuer Großmachtrhetorik und kooperativer Anpassung an begrenzte außenpolitische Optionen

Von Michael Bauer 

Michael Bauer ist Wissenschaftlicher Assistent am Institut für Politikwissenschaft der Universität Tübingen.

Noch vor dem Ende der Sowjetunion, mit dem Amtsantritt von Gorbatschow und Außenminister Schewardnadse, vollzog sich ein atemberaubender Kurswechsel in der Außenpolitik: An die Stelle des ideologischen Ziels der weltrevolutionären Umgestaltung traten auch offiziell die nationalen russischen Interessen. In der Folge davon wurde Sicherheit neu definiert: politisch, nicht militärisch. Gesucht wurde nicht die Konfrontation, sondern die internationale Kooperation.
Der wirtschaftliche Niedergang Russlands hat allerdings auch seine Möglichkeiten als außenpolitischer Akteur erheblich geschwächt. Sein Trumpf bleibt das nukleare Abschreckungspotenzial, das umso mehr in den Vordergrund gestellt wird, je schwieriger es ist, das konventionelle Potenzial zu unterhalten.
Russische Ohnmachtsgefühle machten sich vor allem in der Rhetorik der Duma in nationalistischer Rhetorik Luft, während sich gleichzeitig die Außenpolitik weiterhin kooperativ verhielt. Schrittweise jedoch ist eine Distanzierung zu den USA vorgenommen worden, in denen man zusammen mit der NATO zunehmend eine Bedrohung sieht. Gleichzeitig aber wird die Kooperation mit der EU als vorrangig angesehen, mit Deutschland als wichtigstem Partner.
Letztlich wird nur ein demokratisches und wirtschaftlich gesundetes Russland seine Rolle in der Weltpolitik verantwortlich einnehmen können. Das aber wiederum hängt ab vom Erfolg russischer Reformpolitik im Innern.   Red.

Eine neue Weltinterpretation hatte eine neue Außenpolitik zur Folge

Mit der Übernahme der Partei und Staatsführung durch Gorbatschow und dem Amtsantritt von Schewardnadse als Außenminister 1985 begann in der UdSSR nicht nur eine tief greifende innenpolitische Wende, sondern auch ein "neues Denken" in der Außenpolitik. Zwischen 1985 und 1991 vollzog sich der wohl atemberaubendste Kurswechsel der sowjetischen Außenpolitik. Dagegen war der Übergang von der sowjetischen zur russischen Außenpolitik Ende 1991 weit weniger bedeutungsvoll.
Dieser von innenpolitischen Motiven geprägte Kurswechsel war vielfältiger Art 1 . Mit der schrittweisen Abkehr von der marxistisch-leninistischen Ideologie im Kontext der innenpolitischen Reformen war auch eine neue Weltinterpretation verbunden. Das ideologische Ziel einer weltrevolutionären Umgestaltung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse trat zugunsten der Suche nach nichtideologischen, nationalen Interessen zunehmend in den Hintergrund. Mit dem Verlust der Ideologie begab sich Russland nicht nur im Inneren auf die Suche nach einer "neuen russischen Idee". Russland konnte auch international kein alternatives Gesellschaftsmodell zum westlichen Way of Life mehr vorweisen.
Anstelle der Gefährdung der nationalen Sicherheit durch den "imperialistischen" Westen sah sich die UdSSR zunehmend durch neue Sicherheitsrisiken bedroht, wie sie aus der internationalen Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, aus dem internationalen Terrorismus und aus zivilen und wirtschaftlichen Krisensituationen entstehen können. Der neue, politisch statt militärisch-ideologisch definierte Sicherheitsbegriff hatte eine neue, defensive Militärstrategie zur Folge. Militärstrategische Instrumente in der russischen Außenpolitik wurden zunehmend durch politisch-zivile Instrumente abgelöst. Mit der Umsetzung der neuen Außenpolitik wurden die Beziehungen zum Westen zunehmend entspannter und kooperativer. Die Ratifizierung zahlreicher internationaler Verträge spiegelte die neue Qualität der Ost-West-Beziehungen wider. So unterzeichnete die UdSSR im November 1990 den Vertrag über konventionelle Streitkräfte in Europa, nur zwei Tage später die Charta von Paris sowie im Juli 1991 den START-I-Vertrag. Parallel dazu öffnete sich die UdSSR für westliche Besucher und die Reisefreiheit für die eigene Bevölkerung wurde seit 1991 schrittweise erleichtert.

Der Weltmacht-Anspruch verlor an Bedeutung

Mit der schleichenden Abkehr von der Breschnew-Doktrin zwischen 1987 und 1989 verlor auch der Weltmacht-Anspruch der UdSSR an Bedeutung. Nachdem Schewardnadse 1989 erklärte, er könne sich kein Szenario vorstellen, bei dem eine sowjetische Militärintervention nötig wäre, um mit inneren Unruhen in einem Mitgliedsland des Warschauer Paktes fertig zu werden, lösten sich die Verbündeten in Ostmittel und Südosteuropa rasch aus der Bevormundung durch die Sowjetunion und orientierten sich Richtung Westen. Das östliche Militärbündnis, der Warschauer Pakt, hat sich im Juli 1991 ebenso selbst aufgelöst, wie einen Monat zuvor das östliche " Wirtschaftsbündnis", der Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW). Der Verlust dieser institutionalisierten und von Moskau dominierten außenpolitischen Verflechtungen wurde durch die schrittweise Rücknahme der sowjetischen Machtpositionen in den "Satellitenstaaten" in Afrika, Lateinamerika und Asien noch schmerzlicher. Der Höhepunkt der Veränderungen war aber ohne Zweifel der Zerfall der Sowjetunion am 20. 12. 1991. Obwohl Russland völkerrechtlich der Rechtsnachfolger der UdSSR wurde und damit auch alle internationalen Verpflichtungen übernahm, markierte das Ende der UdSSR gleichzeitig das Ende der Außenpolitik dieses Landes.
Der überwiegend friedliche Zerfall der UdSSR war aus russischer Perspektive mit dem Verlust eines Viertels der Landesfläche und der ungefähren Halbierung der Einwohnerzahl verbunden 2 . In einer historischen Leistung zog Russland in nur wenigen Jahren seine Truppen aus Ostmittel, Südosteuropa und dem Baltikum sowie aus den meisten ehemaligen Sowjetrepubliken ab. Aus der sowjetischen Weltmacht wurde aus innerem Antrieb und ohne Blutvergießen ein russischer Großraum in europäischasiatischer Übergangslage.

Russland kann sich ein weltweites Engagement schon wirtschaftlich nicht leisten

Gemessen an der weltpolitischen Bedeutung der UdSSR hat Russland seit 1991 deutlich an Macht und internationalem Einfluss eingebüßt. Mit über 17 Mio. km 2 ist Russland zwar das größte Land der Erde und mit etwa 147 Mio. Einwohner steht Russland auf dem sechsten Platz in der Weltrangliste der bevölkerungsreichsten Länder, doch sagen diese Größenangaben nicht viel über den Einfluss eines Staates auf das internationale Geschehen aus. In Zeiten der Globalisierung und verschärfter ökonomischer Standortkonkurrenz entscheidet zunehmend die wirtschaftliche Potenz eines Staates über Macht und Einfluss auf das internationale Geschehen. Dass dies auch in Russland so gesehen wird, verdeutlicht ein Zitat von B. Jelzin: " Diejenigen Weltzentren, welche die größte Anziehungskraft und [den größten] Einfluss ausüben, tun dies aufgrund  ihrer wirtschaftlichen, nicht ihrer militärischen Macht."3 Aber gerade in einem Vergleich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zeigt sich der internationale Einflussverlust Russlands am dramatischsten. Bis 1998 sank das russische Bruttoinlandsprodukt (BIP) auf 55 % des Wertes von 1989. Der Anteil Russlands am Welthandel, gemessen am Weltbruttosozialprodukt, lag 1998 bei nur 1,5 %. Das seit 1990 fast kontinuierlich sinkende russische BIP erreichte 1999 in der Summe in etwa das jährliche Wachstum des BIP der USA. Der desolate Zustand der russischen Wirtschaft spiegelt sich in einem Vergleich zwischen Russland und den G-7-Staaten wider (vgl. Tabelle 1).

Tabelle 1: G7 und Russland im Vergleich - ausgewählte Indikatoren (1997)

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Quellen:

1 OECD; online: http://www.oecd.org/std/gdpperca.htm [access: 17. 1. 2000].

2 Mtoe: Million tonnes of oil equivalent. Für die Präsentation ihrer Energiebilanz hat die OECD als Maßeinheit "Tonnes of Oil Equivalent" eingeführt. Eine Tonne "oil equivalent" (TOE) ist durch 107 Kilokalorien (41 868 Gigajoules) definiert. Diese Menge Energie entspricht in etwa dem Heizwert voneiner Tonne Rohöl. OECD; online: http://www.oecd.org/publications/figures/index.htm [access: 17. 1. 2000].

3 HDI: Human Development Index (der Index berechnet sich auf der Grundlage der Indikatoren Lebenserwartung, Alphabetisierungsrate und reale Kaufkraft des Prokopfeinkommens); HDIrank: Rangfolge nach HDIIndex unter 174 Staaten. UNDP, Human Development Report 1999.

4 Business Central Europe; online: http://www.bcemag.com/ [access: 17. 1. 2000].

5 United States Energy Information Administration, online: http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/russia.html [access: 17. 1. 2000]. Für 1997 wird ein jährlicher Energieverbrauch von 26,6 Quadrillion Btu angegeben. Unter der Adresse http://www.bpamoco.com/worldenergy/appendices/ convcalc.htm findet man eine nützliche Umrechnungstabelle..

Selbst die Nutzung der enormen russischen Bodenschätze ist aufgrund der extremen Kosten des Abbaus und Transports ohne westliche Hilfe zurzeit undenkbar. Letztlich hat die externe Verschuldung der Russischen Föderation souveränitätsbedrohende Ausmaße angenommen: die Gesamtschulden im Westen belaufen sich auf etwa 340 Milliarden DM bei einer für Russland ungünstigen Struktur der Auslandsverschuldung.
Demgegenüber steht die noch immer bedeutende wirtschaftliche Rolle Russlands in der GUS-Region: Als ein Erbe der aus Moskau zentral gesteuerten Planwirtschaft ist ein von Russland unabhängiges Wirtschaften für viele ehemalige Sowjetrepubliken noch kaum möglich. Die Abhängigkeit von russischen Rohstoffen, Energielieferungen und Absatzmärkten blieb ebenso bestehen wie die Mängel in der ausschließlich auf Russland ausgerichteten Infrastruktur. Während Russland dem Westen gegenüber als Schuldner auftritt, ist dasselbe Land für einige Nachbarstaaten der wichtigste Kreditgeber.
Trotz der nicht zu vernachlässigenden regionalen wirtschaftlichen Bedeutung Russlands bleibt festzuhalten, dass Russland auf absehbare Zeit nicht über die finanziellen und materiellen Ressourcen verfügen wird, um sich ein weltweites Engagement leisten zu können. Die Bestimmung des außenpolitischen Kurses in Russland muss der prekären wirtschaftlichen Abhängigkeit von westlicher Kooperation und Kreditvergabe ebenso Rechnung tragen wie den zur Verfügung stehenden begrenzten finanziellen Ressourcen.

Militärische Schwäche trotz der Atomwaffen

Nun kann man einwenden, dass auch die sowjetische Weltmacht nicht auf wirtschaftlicher, sondern auf militärischer Stärke gründete. Tatsächlich beruhte der außenpolitische Einfluss der UdSSR wesentlich auf einem enormen Abschreckungspotenzial und einer militärischen Unterstützung bzw. Repression seiner weltweiten Verbündeten. Die Beantwortung der rage, ob die russische Außenpolitik an dieses Instrument anknüpfen kann, ist ambivalent. Russland hat das nach den USA größte Arsenal an nuklearen Waffen von der UdSSR geerbt. Zunächst erscheint es dann auch logisch, dass das wirtschaftspolitisch schwache Russland aufgrund seiner Atomwaffen und den daraus resultierenden latenten Gefahren ein zentraler Akteur auf der internationalen Bühne bleiben will und wird. Doch am Beispiel der Verhandlungen um den START-II-Vertrag wird die Ambivalenz dieser Aussage deutlich. START II sieht die Halbierung der Zahl der Atomsprengköpfe bis 2007 vor, d. h. auf etwa ein Drittel des Bestandes von 1991. Obwohl der Vertrag schon 1993 von den damals amtierenden Präsidenten Bush und Jelzin unterzeichnet wurde, ratifizierte ihn die Duma erst im April 2000, was mit der Gefährdung des Abschreckungspotenzials des Landes begründet wurde.
Die Abrüstung der Sprengköpfe ist für Russland entgegen den kritischen Stimmen aus der Duma aber unausweichlich. Ohne START II wäre Russland gezwungen, wollte es ein Gleichgewicht mit den USA bewahren, viermal mehr für seine Nuklearwaffen auszugeben. Letztlich war es sogar das russische Militär, welches angesichts der angespannten Haushaltslage zur Annahme von START II gedrängt hatte. Nur so wäre es möglich, neben der unausweichlichen Abrüstung der eigenen Waffen, auch die USA zu einem solchen Schritt zu bewegen. Putin unterstützt neuerdings sogar Verhandlungen über ein START-III-Abkommen, welches einen weiteren Abbau von 1500 Atomsprengköpfen je Seite und die Verpflichtung der Vertragspartner, keine neuen Sprengköpfe in Dienst zu stellen, vorsieht. Trotz anders lautender russischer Rhetorik hat Moskau faktisch keine Alternative zur vertraglich fixierten Abrüstung der Atomwaffen. Das wissen auch die westlichen Staaten, da sie, z.T. über Umwege, sowohl die Verschrottung als auch die Sicherung der russischen Kernwaffen und Plutoniumbestände finanzieren. Während das atomare Abschreckungspotenzial Russlands durchaus real ist und eine Isolation Russlands aus diesem Grund von niemanden gewollt sein kann, entlarven die Verhandlungen im Zusammenhang mit dem START-II-Abkommen auch hier die Abhängigkeit Moskaus von westlicher Kooperationsbereitschaft.
Die UdSSR hat Russland nicht nur die Nuklearwaffen selbst vererbt, sondern auch die enormen Kosten dieses Waffensystems. Bei einem begrenzten Rüstungsetat 4 fehlen die Mittel für die nukleare Abschreckung, folglich für die überfällige Umstrukturierung und Modernisierung der konventionellen Streitkräfte. In welchem Zustand sich die Streitkräfte Russlands befinden, hat der Untergang des U-Boots "Kursk" im August 2000 gezeigt. Die Havarie der "Kursk" führte zur "Beschädigung jenes patriotischen Kollektivtraums von der militärischen und technologischen Weltgeltung Russlands, den Putin mit durchschlagendem Erfolg für seine politische Mobilmachung instrumentalisieren konnte. Dieser eben nicht nur von den politischen Eliten geträumte Traum hat schweren Schaden genommen" (Vogel, FAZ 25. 8. 00:8).
Ein nahtloses Anknüpfen der russischen Außenpolitik an das globale Abschreckungs- und Unterdrückungspotenzial der UdSSR zur Kompensation der ökonomischen Schwäche scheint trotz des Gewichts der Atomwaffen kaum realistisch. Gerade wegen den mangelnden finanziellen Ressourcen ist dies auch für die Zukunft nicht zu erwarten. Dennoch bleib Russland trotz aller genannten Einschränkungen eine militärische Regionalmacht. Als Reaktion auf blutige Separationskonflikte in einigen ehemaligen Sowjetrepubliken stationierte oder beließ Russland seit dem Zerfall der UdSSR auf der Grundlage von gesonderten vertraglichen Vereinbarungen unterschiedlich starke Friedens und Grenztruppen in diesen Ländern. Die Motive Russlands für die Stationierung waren zum einen, dass die Konflikte in und um Russland herum als Bedrohung der eigenen Sicherheit wahrgenommen wurden. Zum anderen wird immer wieder der Schutz der etwa 25 Millionen Russen in der Region als Grund für das teure russische Engagement genannt. Letztlich muss betont werden, dass die russische Außenpolitik bisher im Wesentlichen zivilen Instrumenten deutlich den Vorzug vor militärischen gegeben hat. Diese zivile Außenpolitik wurde auch dadurch erleichtert, dass trotz einzelner Konfliktherde an Russlands Grenzen zurzeit keine reale sicherheitspolitische Bedrohung der territorile Integrität Russlands (außer von Innen) besteht.

Auch das "nahe Ausland" ist weiter denn je entfernt

Der ersatzlose Verlust der von Moskau dominierten außenpolitischen Verflechtungen (Warschauer Pakt, RGW) und die Rücknahme der sowjetischen Machtpositionen außerhalb Europas schwächten die internationale Position Russlands nachhaltig. Hoffnungen, wenigstens den Zerfall der Sowjetunion durch eine Integration der ehemaligen Sowjetrepubliken "im nahen Ausland" in der 1991 gegründeten Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) aufzufangen, haben sich bisher kaum erfüllt.
Schon die von Moskau als Beispiel für die am fortgeschrittenste Integration dargestellten russisch-belarussischen Beziehungen 5 werden diesen Erwartungen nicht gerecht. Nach dem 1997 ratifizierten Vertrag über die Union zwischen Russland und Belarus wurde 1999 ein weiterer "Unionsvertrag" geschlossen. Beide Verträge bleiben inhaltlich vage und bieten nicht mehr als eine Grundlage für eine auf unbestimmte Zeit verschobene Integration. Eine Integration "zweier souveräner Staaten", wie in Moskau betont wird. Die Beziehungen zur Ukraine, dem größten Schuldner Russlands, haben sich seit der Unterzeichnung des Vertrags über Freundschaft, Zusammenarbeit und Partnerschaft 1997 und dem Abkommen zur Aufteilung der Schwarzmeerflotte im selben Jahr zwar deutlich verbessert, von einer zukünftigen Integration ist aber weder in Moskau noch in Kiew die Rede. Vor allem die gegenseitige Anerkennung der Grenzen und der russische Verzicht auf Gebietsansprüche auf der Krim haben die Spannungen reduziert. Aus russischer Sicht stehen aber nicht eingehaltene Handelsabkommen, der andauernde Streit um die Höhe der Schulden und die von der Ukraine offen betriebene Westorientierung einer Vertiefung der Beziehungen im Wege.
Nach wie vor angespannt sind die Beziehungen zum Baltikum. Im außenpolitischen Konzept ist nur von der "Aussicht und dem Interesse Russlands an der Entwicklung von gutnachbarschaftlichen Beziehungen" mit Litauen, Lettland und Estland die Rede. In den baltischen Staaten selbst wird an der Ernsthaftigkeit dieses Interesses gezweifelt, wenn Russland wiederholt mit Sanktionen droht, sollte sich die Situation der russischen Minderheit im Baltikum, die Schlüsselfrage in den bilateralen Beziehungen, nicht deutlich verbessern. Daneben betont Russland, dass eine von den baltischen Staaten angestrebte NATO-Mitgliedschaft auf keinen Fall akzeptiert werden kann. Einer EU-Integration der Staaten steht Moskau dagegen neutral bis zustimmend gegenüber. Diese bedrohe nicht die nationale Sicherheit Russlands und würde eine Verbesserung der Minderheitenrechte im Baltikum voraussetzen.
Trotz allem stehen im außenpolitischen Konzept die GUS-Staaten nach wie vor an erster Stelle der regionalen Prioritäten. Auf dem Papier wird sehr allgemein von "gutnachbarschaftlichen Beziehungen" und einer nicht weiter definierten " strategischen Partnerschaft" mit den GUS-Staaten gesprochen. Besonders die "Bewahrung der Rechte und Interessen der russischen Bürger und Landsmänner" erhalten durch die russische Außenpolitik ein besonderes Gewicht. Auch das Ziel einer Handelsunion und die Integration der GUS-Staaten in einem von Moskau dominierten kollektiven Sicherheitsbündnis als Gegengewicht zur NATO wurde offiziell noch nicht aufgegeben. Das Festhalten an diesen Zielen kann wohl mehr mit innenpolitischen als außenpolitischen Motiven erklärt werden. Denn in der außenpolitischen Realität wird von der GUS nur noch ungern gesprochen, weil sie Ressourcen kostet, ohne etwas Greifbares einzubringen.
Aufgrund der finanziellen Schwäche Russlands ist eine auf verstärkte Integration zielende Außenpolitik gegenüber den Nachbarstaaten derzeit unmöglich. Dennoch bleibt Moskau eine vage Hoffnung: je mehr die GUS-Staaten aufgrund nicht eingehaltener Versprechungen vom Westen enttäuscht sind, desto größer wird die Chance Russlands, in dieses Vakuum vorzudringen und die Potentiale der vielfältigen ökonomischen und politischen Verflechtungen zu nutzen.

Trotzdem bleibt Russland ein "Global Player"

Manche Beobachter erwarten vor dem Hintergrund der ökonomischen und militärischen Einschränkungen der außenpolitischen Handlungsfähigkeit Russlands das nahe Ende des Staates als Global Player. Dabei werden jedoch zwei gewichtige Faktoren unterbewertet, aufgrund derer eine Isolation des Landes in der internationalen Politik nach dem Zerfall der Sowjetunion weder möglich noch gewollt erscheint. Der ständige Sitz im UN-Sicherheitsrat verbunden mit einem Vetorecht gewährleisten Russland auch weiterhin ein internationales Mitspracherecht und Einfluss auf die globale Politik. Während die ständige Vertretung Moskaus im Sicherheitsrat eine wie auch immer motivierte Isolation Russlands wesentlich erschwert, gibt es auch Faktoren, die für die verantwortliche Einbindung Russlands in die Weltstrukturen sprechen. So wäre eine Destabilisierung Russlands von latenter Gefahr für den gesamten eurasischen Kontinent. Die außenpolitischen Aktivitäten Russlands mit dem Ziel der politischen Integration und der finanziellen Unterstützung, vor allem Richtung Westen, folgten bisher erfolgreich der Strategie, vor den Taten eines verwundeten und geschwächten russischen Bären und den unkalkulierbaren Folgen für den gesamten Kontinent zu warnen. Darüber hinaus ist sich Russland seiner Bedeutung als Rohstofflieferant und zukünftiger Absatzmarkt bewusst. Bedenkt man letztlich, dass Russland gemeinsam mit anderen regionalen Großmächten die gleichen Interessen und Vorbehalte gegenüber einer dominierenden "Supermacht USA" teilt, wird deutlich, dass Russland vielfältige multi und bilaterale Optionen zur zukünftigen Sicherung seines internationalen Einflusses offen stehen.
Die Vertretung in internationalen Organisationen sowie zahlreiche bilaterale Verträge spiegeln wider, dass Russland diese Möglichkeiten erfolgreich genutzt hat. Als Rechtsnachfolger der UdSSR ist Russland neben dem UN-Sicherheitsrat auch in der OSZE vertreten. Seit 1992 ist das Land Mitglied des Internationalen Währungsfonds, der Weltbank sowie der Internationalen Entwicklungsorganisation. 1992 wurde Russland Mitglied im Ostseerat und 1996 im Europarat 6 , um nur einige zu nennen. Mit den beiden "strategischen Partnern" China und Indien werden mehrere bilaterale Partnerschaftsverträge geschlossen sowie Rüstungslieferungen und wirtschaftliche Kooperationen vereinbart. Russland hat neben all den bisher genannten Einschränkungen seiner außenpolitischen Handlungsfähigkeit eben auch vielfältige Optionen, die es zukünftig ausbauen und nutzen kann.

"Juniorpartner mit angerosteten Raketen": die psychologischen Folgen

Ökonomisch haben wir fast nichts zu bieten, niemand hat mehr Angst vor uns und auf der internationalen Bühne sind wir allenfalls geduldete Juniorpartner "mit angerosteten Atomraketen". So könnte man etwas pauschal und verkürzt die Seelenlage russischer Eliten und der Bevölkerung zusammenfassen. Schlimmer als die bisher genannten faktischen Einschränkungen der außenpolitischen Spielräume Russlands sind die psychologischen Folgen. Der schmerzliche Verlust der in der Sowjetunion ideologisch überhöhten Weltmachtrolle und das Bewusstsein der begrenzten außenpolitischen Optionen können in Kombination mit einer schweren innenpolitischen Krise zu einer unberechenbaren Mischung gären, die eine Prognose über die zukünftigen außenpolitischen Aktivitäten Russlands erschweren. Des Weiteren boten und bieten außenpolitische Debatten mit großrussischem Getöse Populisten, Kommunisten und Nationalisten immer wieder eine Plattform, um im innenpolitischen Kräfteringen um Unterstützung durch die Bevölkerung zu werben.

Die Akteure: die prowestliche Orientierung Kosyrews

Wie in Präsidialsystemen üblich, unterliegt auch in Russland, wo die Verfassung dem Präsidenten eine überragende Macht einräumt, die Bestimmung des außenpolitischen Kurses zunächst dem Staatspräsidenten. Die Domäne der Exekutive in der außenpolitischen Weichenstellung spiegelt sich neben der Dominanz des Präsidenten auch in der besonderen Rolle des Nationalen Sicherheitsrates und der koordinierenden Funktion des Außenministeriums wider. Allerdings schwankte die Bedeutung und Kompetenz des Außenministeriums in Abhängigkeit von der Person des Außenministers und seiner außenpolitischen Orientierung im Kontext innenpolitischer Entwicklungen.
Die Amtszeit von Außenminister Kosyrew von 1991/92 bis Januar 1996 war neben z. T. dramatischen innenpolitischen Ereignissen auch durch eine politisch sehr umstrittene Phase einer einseitig prowestlichen/ proamerikanischen Außenpolitik geprägt. Die Außenpolitik Kosyrews bis etwa 1994 wurde als "romantische Außenpolitik" kritisiert und von den Nationalisten und Kommunisten in der Duma öffentlich als ein Verrat und Ausverkauf russischer Interessen angegriffen. Als Reaktion auf die wachsende Kritik wurden Anfang 1993 zwei offizielle Dokumente über die zukünftige Hauptrichtung der Außenpolitik sowie die Hauptleitsätze der Militärdoktrin der Russischen Föderation verfasst. In beiden Dokumenten finden sich, als eine Art Zugeständnis an die national-bolschewistisch-nationalistische Duma, z. T. sehr skeptische Formulierungen, was die internationale Integration und Kooperation mit dem Westen betrifft. Während bisher "die Aufnahme Russlands in die zivilisierte Staatengemeinschaft und die maximale Unterstützung des Auslands für die innere Umwandlung Russlands" oberste Ziele der Außenpolitik waren, sollte von nun an der Aufbau einer multipolaren Weltordnung mit Russland als einem zentralen Pol verstärkt ins Zentrum rücken. Die Tendenz zu einer unipolaren Weltordnung unter machtpolitischer und ökonomischer Dominanz der USA wurde von Moskau erstmals als potenzielle Gefahr für die Destabilisierung der globalen Weltordnung beschrieben. Zu diesem Zeitpunkt "betrachtete Russland aber keinen Staat als seinen Gegner", auch nicht die USA oder die NATO, so die Formulierung in den Hauptleitsätzen. Im Wesentlichen wurde dann auch, abweichend von der häufig wenig gehaltvollen Rhetorik der Dokumente, die prowestliche und kooperative Zielsetzung beibehalten. Aufgrund von Machtkämpfen rivalisierender Institutionen und Personen, bei gleichzeitiger Schwäche Kosyrews, war eine klare Zuschreibung außenpolitischer Entscheidungen oft kaum möglich. Daran änderte sich auch durch die Veröffentlichung der eben erwähnten Dokumente nichts.
Der Mangel an Koordinierung und klaren Leitlinien der Außenpolitik wurde zunehmend Jelzin angelastet und schwächte dadurch seine zu diesem Zeitpunkt angeschlagene Autorität weiter. Die vielen und in der Gunst des Präsidenten schnell wechselnden Berater im Kreml machte die außenpolitische Willensbildung Jelzins tatsächlich zu einem undurchsichtigen Prozess. Dennoch hatte Jelzin schon während dieser Phase seine außenpolitische Dominanz wiederholt unter Beweis gestellt. Er hat seine außenpolitischen Grundsätze immer wieder, z.T. in einer für seinen Amtsstil typischen Gipfeldiplomatie, gegen massiven innenpolitischen Druck durchgesetzt. Es war wesentlich der Verdienst Jelzins, dass Russland seinen Kurs der Westorientierung und Kooperation mit dem Westen beibehielt. Auch um seine Chancen rechtzeitig vor den Präsidentschaftswahlen im Juni 1996 zu verbessern, ersetzte Jelzin im Januar 1996 Kosyrew durch Primakow.

Primakow verband die Westorientierung mit nationaler Rethorik

Der neue außenpolitische Kurs unter Primakow (Außenminister von 1996 bis 1999) war einerseits pragmatisch und führte die bisherige Politik der Kooperation mit dem Westen fort, was z. B. durch die Aufnahme Russlands in den Europarat 1996 bestätigt wurde. Andererseits verband Primakow eine viel konsequentere Vertretung russischer Positionen gegenüber dem Westen, so z. B. seine entschiedene Ablehnung der NATO-Osterweiterung, mit einer starken nationalen Rhetorik. Mit diesem Kurs gelang ihm ein beginnender Ausgleich zwischen den differierenden außenpolitischen Forderungen der Kommunisten und Nationalisten einerseits und den prowestlichen Reformern andererseits. Durch einen Ukas des Präsidenten wurde bestimmt, "dass nur Präsident Jelzin selbst, Regierungschef Tschernomyrdin und Primakow einen offiziellen außenpolitischen Standpunkt formulieren dürfen"7. "Die Koordinierung außenpolitischer Entscheidungen [wurde] wesentlich verbessert und der Einfluss rivalisierender Institutionen begrenzt" (Adomeit 1999:10).
Im Vergleich zu Kosyrew gewann Primakow deutlich an Unterstützung aus der Duma. Damit wurde der Amtswechsel an der Spitze des Außenministeriums von Kosyrew zu Primakow gleichzeitig eine wichtige Basis für den Machterhalt Jelzins. In dieser Phase konnte Jelzin seine größten außenpolitischen Erfolge erzielen und seine Domäne erneut unter Beweis stellen. So hat er 1997, trotz der sich parallel abzeichnenden NATO-Osterweiterung und gegen den massiven Protest der Duma sowie den Bedenken des Außenministeriums, die NATO-Russland Grundakte unterzeichnet und damit seinen überwiegend europäischatlantischen Kurs in der russischen Außenpolitik beibehalten. Sein nachhaltigster Erfolg war aber ohne Zweifel die Aufnahme Russlands in die G8 (1998). Als Primakow 1998 von Jelzin zum Ministerpräsidenten ernannt wurde, löste ihn Iwanow, sein bisheriger Stellvertreter und enger Vertrauter, als neuer Außenminister ab. Unter Präsident Jelzin führte Iwanow die Politik Primakows ohne nennenswerten Kurswechsel fort. Sowohl nach Putins Ernennung zum Ministerpräsidenten im August 1999 als auch nach seiner Wahl zum Präsidenten im März 2000 blieb Iwanow im Amt des Außenministers.

"Aus offensiver Position heraus": Außenpolitik unter Putin und Iwanow

Seit dem Amtsantritt Putins zeichnet sich eine zunehmende Konzentration der Macht beim Präsidenten ab. Die Dominanz des Präsidenten über die z. T. neue Regierung und der Machtverlust der regionalen Gouverneure beweisen dies ebenso wie die Tatsache, dass er im Gegensatz zu Jelzin über eine seine Politik unterstützende Mehrheit in der Duma verfügt, die anstelle der bisherigen Konfrontation einen konstruktiven Dialog mit der Exekutive sucht. Die Zentralisierung der Macht ermöglicht, erstmals seit Bestehen der Russischen Föderation, eine konsensfähige Formulierung nationaler außenpolitischer Interessen, was sich in der Veröffentlichung offizieller Dokumente zur Bestimmung des außenpolitischen Kurses des Landes widerspiegelt. Seit dem Amtsantritt Putins tritt Russland außenpolitisch wieder aktiver un selbstsicherer auf und verstärkt seine diplomatischen Bemühungen zur Durchsetzung eigener Positionen. Der Eindruck, der bei der Bestimmung des außenpolitischen Kurses entsteht, ist nicht mehr der chaotischer Zustände, sondern eher der, dass es eine ordnende Hand gibt. Seit dem Amtsantritt Putins hat sich der außenpolitische Entscheidungsfindungsprozess deutlich konsolidiert.
Putin, der erste russische Präsident mit langjähriger Auslandserfahrung, scheint sich bei der Bestimmung seines außenpolitischen Kurses weit weniger als Jelzin auf offizielle und inoffizielle Berater zu stützen, als vielmehr den Aufbau von ihm kontrollierter Strukturen zu forcieren. Ein Beispiel ist der Macht und Bedeutungsgewinn des Sicherheitsrats. War der seit 1992 bestehende Sicherheitsrat während der Amtszeit Jelzins in außenpolitischen Fragen kaum von Bedeutung, werden dort heute alle strategischen Fragen diskutiert und alle außenpolitisch bedeutsamen Entscheidungen vorbereitet. Putin selbst sagte kurz nach seiner Wahl zum Präsidenten, nach seinem neuen außenpolitischen Stil gefragt, dass "Russland seine Außenpolitik fortan aus offensiver Position heraus betreiben müsse" (Wehner, FAZ, 14. 4. 00:12), was mit einem nicht unbedeutenden Wechsel der außenpolitischen Grundorientierungen verbunden ist.

Die Duma als rhetorischer Garant der russischen Weltmachtrolle

Die Duma hat laut Verfassung keinen direkten Einfluss auf die Gestaltung der Außenpolitik des Staates. Dennoch gelang es der Duma, eine nicht zu vernachlässigende Rolle, vor allem bei der Umsetzung der Außenpolitik, zu spielen. So muss die Duma internationale Verträge ratifizieren, wodurch sie die Exekutive wiederholt in Schwierigkeiten brachte. Des Weiteren kann die Duma über den Umweg des Staatshaushaltes, dem sie ihre Zustimmung geben muss, Druck auf die Regierung ausüben. Zu betonen ist, dass die Duma-Debatten zur Außenpolitik selten konstruktiv waren, sondern vielmehr nationalistische und anti-westliche Stimmungen schürten und durch eine wenig realistische Großmachtrhetorik geprägt waren. Dieser großrussischen Stimmungsmache und Rhetorik diametral gegenüber standen die tatsächlichen machtpolitischen und wirtschaftlichen Einflussmöglichkeiten Russlands. Seit den Wahlen zur Staatsduma im Dezember 1999, die einen klaren Sieg der Putin unterstützenden Parteien brachten, und der Wahl Putins zum Staatspräsidenten im März 2000 hat sich auch die Duma in außenpolitischen Entscheidungen konstruktiver und kooperativer gezeigt.

Die russische Bevölkerung ist in erster Linie "mit sich selbst beschäftigt", aber ...

In den Wahlprogrammen der Parteien und im Wahlkampf vor den Duma-Wahlen Ende 1999 waren außenpolitische Themen ebenso von marginaler Bedeutung wie in den Aussagen der Kandidaten für die anschließenden Präsidentschaftswahlen zu Beginn des Jahres 2000. Es zeigt, dass Russland aufgrund seiner innenpolitischen Probleme in erster Linie "mit sich selbst" beschäftigt ist. Die Außenpolitik ist nur bedingt geeignet, die Wähler zu mobilisieren. Die Probleme und Hindernisse des russischen Alltags verhindern ebenso wie die Schwäche der russischen Zivilgesellschaft oder auch die Schwäche von international agierenden Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs), dass der Einfluss der Bevölkerung auf die außenpolitischen Zielsetzungen des Landes an Bedeutung gewinnt. Die Debatte um die außenpolitische Weichenstellung ist im Vergleich mit anderen Themen für die russischen Bürger von geringerem Stellenwert.
Allerdings hängt die außenpolitische Orientierung Russlands unter anderem davon ab, wie westliche Motive und Ambitionen von der russischen Bevölkerung (und den politischen Entscheidungsträgern) wahrgenommen werden. In diesem Zusammenhang gewinnen die nationalistischen Kommentare einzelner Politiker zu den "wahren Motiven" des Westens einen nicht zu unterschätzenden Stellenwert. Die Politik der NATO, die Brüskierung Russlands während des Kosovo-Kriegs sowie die westliche Kritik am zweiten Tschetschenienkrieg gaben diesen Kommentatoren in jüngster Vergangenheit genügend verbale Munition, um eine langsam wachsende anti-westliche, besonders anti-amerikanische, Stimmung zu schüren. Mit der Wahl Putins zum Präsidenten gewann in der Bevölkerung der nationale Patriotismus sowie der Glaube an Russlands Größe und Stärke wieder zunehmend an Bedeutung. In jüngster Vergangenheit konnte man einen wachsenden "Hurra-Patriotismus und eine schleichende Militarisierung" (Wehner, FAZ, 6. 3. 00:8) der russischen Gesellschaft beobachten. Der neue "patriotische Konsens", das Ideal eines starken Staates, bezieht sich nicht nur auf die Innen, sondern auch auf die Außenpolitik Russlands.

Militär und Geheimdienst bis vor kurzem keine eigenständigen Akteure in der Außenpolitik

Der Einfluss des Militärs auf die Bestimmung des außenpolitischen Kurses war bis zum Amtsantritt Putins beschränkt. Verteidigungsministerium und örtliche Militärkommandeure haben wohl das Geschehen in den Konflikten in der GUS-Region mitbestimmt und ihren Einfluss in Moskau geltend gemacht. Darüber hinaus war nicht immer klar, ob einige Waffenexporte in Länder wie z. B. in den Iran mit dem Außenministerium abgestimmt waren. Das Militär und die Geheimdienste haben aber erst unter Putin wieder an Einfluss auf höherer politischer Ebene gewonnen. Der zweite Tschetschenien-Krieg sowie Putins öffentliche Auftritte bei der Truppe haben das angeschlagene Selbstbewusstsein der Generäle wieder aufgebaut. Die Vorliebe des Präsidenten für alles Militärische geht zwar nicht so weit, dass er seinen Generälen einen eigenständigen außenpolitischen Einfluss gewähren würde, doch war der Generalstab neben Putin maßgeblich bei der Formulierung der neuen Konzeption der nationalen Sicherheit beteiligt.
Die eng mit dem Militär verbundene Rüstungsindustrie konnte sich trotz der offensichtlichen Notwendigkeit, den Rückgang der russischen Aufträge für die Rüstungsindustrie durch Exporte zu kompensieren, bis vor kurzem nur selten gegen das Veto des Außenministeriums durchsetzen. Erst in jüngster Vergangenheit lassen zahlreiche Verträge über umfassende Rüstungslieferungen (z. B. an China und Indien) einen wachsenden Einfluss des militärisch-industriellen Komplexes vermuten.
Der Geheimdienst gilt als die eigentliche Hausmacht des neuen Präsidenten. Es muss davon ausgegangen werden, dass der Geheimdienst sowohl in direktem Kontakt zum Präsident als auch im Sicherheitsrat an der außenpolitischen Entscheidungsfindung beteiligt ist.

Schwache Oligarchen und mächtige Gouverneure

Entgegen der führenden Rolle der "Oligarchen" (gemeint sind die führenden russischen Finanz und Industriekapitäne vor allem im Banken, Energie und Rüstungssektor) in der Innenpolitik, ist deren Einfluss auf die internationale Politik gering. Mit der Ausnahme einiger Politikfelder, allen voran die Rohstoffwirtschaft, können sowohl ihre persönlichen Interessen als auch ihre Einwirkungschancen auf die Bestimmung des außenpolitischen Kurses vernachlässigt werden. Mit der Kampfansage Putins an die Adresse der Oligarchen dürfte selbst dieser marginale Einfluss noch weiter abnehmen.
Einzelne Gouverneure als Vertreter der Föderationssubjekte (Regionen) haben es dagegen in der Vergangenheit durchaus verstanden, Lücken und Spielräume in der Verfassung zu nutzen und wurden außenpolitisch aktiv. Dabei beschränkten sich ihre z.T. recht erfolgreichen Aktivitäten weitgehend auf wirtschaftliche Fragen und der Suche nach finanzieller Unterstützung.

Das Gefühl der Bedrohung durch die USA und NATO wächst

Die marginale Bedeutung außenpolitischer Themen im Wahlkampf 1999/2000 lag neben den oben genannten Gründen vor allem daran, dass neuerdings über die Grundsätze der Außenpolitik weitgehend Konsens zwischen den politischen Lagern in Russland zu herrschen scheint. Um diesen Konsens zu beschreiben, beziehe ich mich auf drei für die Bestimmung des zukünftigen außenpolitischen Kurses des Landes autoritative Dokumente aus dem Jahr 2000.
Im Juni 2000 unterzeichnete Putin das Neue außenpolitische Konzept der Russischen Föderation 8 . Dieses Konzept stellt eine offizielle Übersicht über die Inhalte und Hauptthemen der außenpolitischen Aktivitäten Russlands dar. Gleich zu Beginn wird betont, dass sich, trotz einer gewissen Stärkung der internationalen Bedeutung Russlands, nicht alle Erwartungen erfüllt haben, die im Konzept Jelzins von 1993 formuliert waren. Besonders was die Pläne zur Aufnahme "neuer, gerechter und partnerschaftlicher internationaler Beziehungen zu gegenseitigem Vorteil" betrifft, gäbe es zu Beginn des 21. Jahrhunderts für Russland auch negative Tendenzen.
Im Februar 2000 trat die mehrfach überarbeitete Konzeption der nationalen Sicherheit 9 durch einen Präsidentenerlass Putins in Kraft. Obwohl an der Ausarbeitung der Regierungserklärung zur nationalen Sicherheit alle "Machtministerien" und staatlichen Sicherheitsdienste unter Federführung des Sicherheitsrats beteiligt waren, "spiegelt dieses Konzept weitgehend die Auffassungen des Generalstabs und des Präsidenten wider und markiert den Wendepunkt in der Sicherheitspolitik Russlands: die NATO und die USA werden als wach nde Bedrohung angesehen"10 .
Dieselbe Einschätzung findet sich auch in der Militärdoktrin 11 wieder. Die im April 2000 verabschiedete Militärdoktrin löste die Hauptleitsätze der Militärdoktrin der Russischen Föderation aus dem Jahr 1993 ab. Während in allen Dokumenten die Bedrohung der nationalen Sicherheit auch durch innenpolitische Ereignisse und Krisen betont wird, wächst im russischen Bewusstsein zunehmend das Gefühl, vor allem durch die Politik des Westens bedroht zu sein. Um diesen Wendepunkt nachvollziehen und einordnen zu können, ist es notwendig, den politischen Kontext kurz zu skizzieren. Die 1997 verabschiedete Konzeption spiegelte eine völlig unterschiedliche innenpolitische und weltpolitische Situation im Vergleich zu der am Jahresende 1999 wider.
Das Jahr 1997 kann als das Schlüsseljahr für Russland seit dem Zerfall der Sowjetunion bezeichnet werden. Im Inneren sah man die ersten Lichtblicke einer beginnenden ökonomischen Entspannung, was das russische Selbstbewusstsein nach all den Jahren des Zerfalls stärkte. In dieser Situation wurde eine Abkehr von den Großmachtträumen und die Bereitschaft zur Integration in die Weltstrukturen, wie sie sich in der Konzeption 1997 finden lassen, auch innenpolitisch durchsetzbar. Die Unterzeichnung der Grundakte über gegenseitige Beziehungen, Kooperation und Sicherheit zwischen der NATO und Russland beim Gipfeltreffen der NATO und Russlands im Mai 1999 und die Gründung des Ständigen Gemeinsamen NATO-Russland-Rats waren ein enormer Fortschritt bei der Institutionalisierung der postsowjetischen Ost-West-Beziehungen. Der vorläufige Höhepunkt war aber die Aufnahme Russlands in die Gruppe der sieben führenden Industriestaaten (G7) auf dem Weltwirtschaftsgipfel im Mai 1998 als (formal) achtes Vollmitglied. Die G7 wurde zur G8.
Doch mit der russischen Finanzkrise und der Rubelabwertung am 17. 8. 1998 war diese Phase beendet. Die Finanzkrise war Ausdruck der anhaltenden Rezession; ein Durchbruch zu nachhaltigen wirtschaftlichem Wachstum wurde trotz hoffnungsvoller Anzeichen nicht erreicht. Der Rückstau ungelöster wirtschaftlicher und innenpolitischer Probleme dämpfte die optimistischen Erwartungen an die eigene Zukunft. Die Finanzkrise war aber auch der Beginn neuer Spannungen im Verhältnis zum Westen. In den Augen vieler Russen hatte der westliche Reformweg für Russland endgültig versagt. Vor allem die USA und die NATO hätten die Schwäche Russlands genutzt, um ihre eigenen Interessen durchzusetzen. Als Beweise dienten die NATO-Osterweiterung um Polen, Tschechien und Ungarn im März 1999 oder die öffentliche Erklärung des amerikanischen Präsidenten vom Juli 1999, in der er die Notwendigkeit eines amerikanischen Raketenabwehrschirms begründete und seine Entwicklung ankündigte.
Die "einseitig-kooperative" Phase in den Beziehungen Russlands zum Westen war aber spätestens mit Beginn des Kosovo-Krieges beendet. Jelzin zeigt sich zutiefst empört über die völkerrechtswidrige Umgehung des UN-Sicherheitsrates. Als Reaktion auf die NATO-Angriffe im Kosovo und in Serbien fror Russland im April 1999 die diplomatischen Beziehungen zur NATO ein und zog seinen Botschafter aus Brüssel ab. Erst im Januar 2000 stellte Russlands Außenminister Iwanow eine Wiederaufnahme der eingefrorenen Beziehungen zur NATO in Aussicht. In einer Moskauer Zeitung nannte er als Bedingung, für Russland müsse zuvor Klarheit herrschen, inwieweit die Allianz bereit ist, Moskaus Interessen zu berücksichtigen. Bei einem Besuch des NATO-Generalsekretärs Robertson in Moskau im Februar 2000 wurden die Differenzen zwischen der NATO und Russland überwunden und der NATO-Russland-Rat nahm nach fast einjähriger Pause seine Arbeit wieder auf. Dennoch: durch die Militäraktion der NATO im Kosovo sowie durch Angriffe der USA auf Ziele im Irak, Sudan und Afghanistan 1999 gewann der Faktor militärische Gewalt in den internationalen Beziehungen (nicht nur) aus russischer Perspektive wieder an Bedeutung. Der Vertrauensverlust Russlands zum Westen war und ist enorm.

Die neue außenpolitische Grundorientierung

Die außenpolitischen Grundorientierungen, wie sie aus den genannten Dokumenten hervorgehen, lassen sich wie folgt zusammenfassen:
Russland verfolgt das Ziel, eine multipolare Weltordnung aufzubauen. Eine unipolare Weltordnung unter machtpolitischer und ökonomischer Dominanz der USA wird von Moskau als Bedrohung der eigenen Sicherheit und als Destabilisierung des internationalen Systems abgelehnt. Interessanterweise widerspricht die Militärdoktrin in diesem Punkt sowohl der Konzeption der nationalen Sicherheit als auch dem außenpolitischen Konzept. Die Verfasser der Militärdoktrin sehen gerade in einer sich abzeichnenden multipolaren Weltordnung eine latente Gefahr für den Weltfrieden.
Um dem Ziel einer multipolaren Weltordnung ein Fundament zu geben, ist Russland gezwungen, sich nach Gegenpolen zu den USA umzusehen. Besonders Asien gewinnt dabei eine stetig wachsende Bedeutung. Indien und China werden im außenpolitischen Konzept sogar als "strategische Partner" betrachtet. Während Russland und Indien traditionell gute Beziehungen pflegen und diese im Jahr 2000 weiter ausgebaut haben, hat sich das russischchinesische Verhältnis durch die Lösung alter Spannungen in den letzten Jahren stetig verbessert. Abgesehen vom gemeinsamen Ziel, die weltpolitische Dominanz der USA zu begrenzen, stehen vor allem Wirtschafts- und Rüstungsprojekte sowie russische Rohstofflieferungen im Vordergrund der russischchinesischen Kooperation. Daneben will Moskau besonders "traditionelle Partner", welche z. T. von den USA als " Schurkenstaaten" isoliert werden (z. B. Iran, Irak), wieder stärker umwerben. Dabei gewinnen ebenfalls wirtschafts- und rüstungspolitische Kooperationen zunehmend an Bedeutung. Die russischen diplomatischen und wirtschaftspolitischen Aktivitäten in der Krisenregionen des Nahen Ostens oder im Persischen Golf sollen dagegen wohl eher den Amerikanern signalisieren, dass auch in diesen Ländern mit einem russischen Engagement zu rechnen ist. Ne ben der Gegenmachtbildung zu den USA sind es also überwiegend wirtschaftliche Motive, die das russische Engagement erklären. Dabei gewinnen vor allem die für die russische Rüstungsindustrie lebensnotwendigen Rüstungsaufträge zunehmend an Bedeutung. Während die Dominanz wirtschaftlicher Motive erklärt, warum es faktisch keine außenpolitischen Aktivitäten Russlands in Afrika gibt, erscheint das Fehlen fast jeglicher russischer Ambitionen in Lateinamerika weitgehend rätselhaft.

Konsolidierung im Innern als Voraussetzung einer Konsolidierung nach außen

Die Unterstützung der gesellschaftlichen, politischen und besonders der wirtschaftlichen Reformen im Inneren durch die Schaffung günstiger internationaler Rahmenbedingungen ist die Hauptpriorität der russischen Außenpolitik. Nur durch eine Konsolidierung im Inneren könne eine machtpolitische Konsolidierung nach außen gelingen. Mangelnde Ressourcen werden im außenpolitischen Konzept erstmals offiziell als ursächlich für die Begrenzung der internationalen Handlungsfähigkeit Russlands genannt. Aufgrund der Globalisierung und den zunehmenden Interdependenzen sieht Russland eine wachsende Bedrohung der internationalen wirtschaftlichen Stabilität. Globale Wirtschafts- und Finanzkrisen werden auch als eine Gefahr für die eigene Wirtschaft betrachtet. Diesen Gefahren könne nur durch eine wachsende Bedeutung internationaler Wirtschaftsorganisationen, namentlich dem IWF, der Weltbank und allen voran der G8, begegnet werden. Russlands Ziel ist es, seine Bedeutung in diesen Institutionen als gleichberechtigter Partner weiter zu erhöhen. Sowohl durch seine Mitarbeit in internationalen Organisationen als auch durch bilaterale Verträge strebt Russland nach wirtschaftlicher Unterstützung, ausländischen Investitionen und Aufträgen für die nationale (Rüstungs-) Industrie. Unter Berücksichtigung der realen finanziellen Möglichkeiten ist Russland um eine fristgerechte Rückzahlung seiner Auslandsschulden bemüht.
Russland betont die wachsende Bedeutung globaler, regionaler und subregionaler Integrationskerne für die Weltwirtschaft, die internationale Stabilität und den Weltfrieden. Die Vereinte Nationen sollen dabei als einzig legitime universelle internationale Organisation in ihrer besonderen Rolle für die friedliche Gestaltung der internationalen Beziehungen erhalten bleiben. Eine Änderung des bisherigen Vetorechts bzw. eine Erweiterung des Sicherheitsrates über 21 Mitglieder hinaus wird von Moskau zurückgewiesen. Russland hat darüber hinaus ein Interesse an dem Erhalt bzw. der Stärkung der Rolle der OSZE bei der Schaffung einer europäischen Sicherheitsarchitektur. Eine weitere Ausweitung der NATO nach Osten und die Aufnahme ehemaliger Sowjetrepubliken wird strikt abgelehnt, ebenso die neue NATO-Strategie. Die Militäraktion der NATO im Kosovo und die Umgehung des UN-Sicherheitsrats wird von Moskau scharf verurteilt. Nachträglich stimmte Russland aber der UN-Resolution 1244 zu und beteiligt sich konstruktiv an der internationalen KFOR-Truppe im Kosovo.

Die Betonung nuklearer Abschreckung

Russland will sich sowohl an alle bestehenden Verpflichtungen zur Begrenzung und Reduzierung seiner nuklearen und konventionellen Waffen halten als auch darüber hinaus über eine weitere Begrenzung und Reduzierung verhandeln. Sorgen bereiten Moskau die Pläne der USA zum Aufbau eines Raketenabwehrschirms, der aus russischer Perspektive gegen den ABM-Vertrag verstoßen würde. Des Weiteren wird die Bekämpfung der internationalen Proliferation von Massenvernichtungswaffen und des internationalen Terrorismus als wichtiges Ziel russischer Außenpolitik bezeichnet.
Die Gewährleistung der nationalen Sicherheit soll vor allem durch das nukleare Abschreckungspotenzial gesichert werden. Die Schwelle für den Einsatz der Atomwaffen wurde dazu gesenkt. "Notwendig und gerechtfertigt sei ein solcher Einsatz schon im Falle einer bewaffneten Aggression, wenn alle anderen Mittel zur Lösung einer Krisensituation ausgeschöpft und unwirksam sind" (Adomeit, FAZ, 15. 2. 00:11). Die Betonung der nuklearen Abschreckung ist auch eine Reaktion auf die in der Militärdoktrin geäußerte Einsicht, dass die Kampfbereitschaft der konventionellen russischen Streitkräfte als "kritisch niedrig" zu betrachten ist. Trotz einer allgemeinen Aufwertung des Militärs bleibt es in den Dokumenten offen, wer die "Ausrüstung der Streitkräfte mit modernen Waffen durch den militärischindustriellen Komplex" vor dem Hintergrund mangelnder finanzieller Ressourcen bezahlen soll. Ebenso offen bleibt, wie "das Militär die Realisierung der außenpolitischen Ziele" oder seine "Präsenz in allen strategisch wichtigen Weltregionen" gewährleisten soll. Es wird nicht einmal erwähnt, welche Weltregionen eigentlich gemeint sind.

Bildung von Gegenmacht und Einflusszonen

Bis zum Amtsantritt Putins überwog die teils freiwillige, teils alternativlose Bereitschaft, sich durch Anpassungsleistungen, Kooperation und teilweisem Autonomieverzicht in die Weltstrukturen einzufügen. Unter Anerkennung der Ziele und Prinzipien der UN-Charta will Russland von nun an wieder verstärkt danach streben, das internationale Umfeld an eigene Bedürfnisse anzupassen. Im außenpolitischen Konzept sieht sich Russland denn auch als Großmacht, die als eines der einflussreichste Zentren der modernen Welt in Zukunft rational, pragmatisch und kühl seine nationalen Interessen verfolgen will. Statt "gleichberechtigter und partnerschaftlicher" Beziehungen zu den führenden Mächten und internationalen Organisationen fehlt in der neuen Fassung das partnerschaftliche und wird durch "gegenseitig vorteilhafte" ersetzt. An der konstruktiven Rolle Moskaus bei der Lösung internationaler Krisen und Probleme soll sich dennoch nichts ändern. Während internationale Peacekeeping Einsätze im Einklang mit der UN-Charta als ein effektives Instrument zur Lösung von Konflikten bezeichnet werden, sind "humanitäre Interventionen" oder das Konzept der "beschränkten Souveränität", "die nur der Legitimierung unilateraler Aktionen unter Umgehung des UN-Sicherheitsrats dienen", für Russland nicht akzeptabel.
Tatsächlich war sich Russland seiner weltpolitischen Verantwortung in der Vergangenheit stets bewusst. Dies zeigt sich beispielsweise in der im Wesentlichen reibungslosen Zusammenarbeit bei den SFOR und KFOR-Einsätzen im ehemaligen Jugoslawien ebenso wie bei verschiedenen russischen diplomatischen Initiativen in Krisenregionen (z. B. im Nahen Osten). Die begrenzte Kooperation einerseits, die Suche nach Partnern zur Ausbalancierung der Gegenseite andererseits lässt auf ein Verständnis von internationaler Politik in den Kategorien Gegenmachtbildung und Einflusszonen statt Integration und Kooperation auf breiter Basis schließen.

In den Beziehungen zu den USA werden die begrenzten Handlungsspielräume am sichtbarsten

Trotz der Einbindung in internationale Organisationen und dem begrenzten Autonomieverzicht wurde und wird in Russland Außenpolitik häufig bilateral und weniger multilateral verstanden. Von besonderer Bedeutung sind dabei die bilateralen Beziehungen mit den USA, Europa und Deutschland.
In der "romantischen Phase" der russischen Außenpolitik, auf dem Höhepunkt der amerikanisch-russischen Beziehungen, wurde 1992 die Charta für die amerikanisch-russische Partnerschaft und Freundschaft unterzeichnet. Seit dem haben sich die Beziehungen zu den USA deutlich abgekühlt.12 Zunächst belastet der Versuch der Amerikaner, in den ehemaligen Sowjetrepubliken, besonders in der Region um das Kaspische Meer und im Baltikum, an Einfluss zulasten Russlands zu gewinnen, die Beziehungen. Nachdem lange Zeit gemeinsame Interessen (Verlängerung des Atomwaffensperrvertrages und des Atomteststopp-Abkommens, Bekämpfung des internationalen Terrorismus und der Proliferation von Massenvernichtungswaffen) überwogen, dominieren derzeit die teilweise weit differierenden Interessen und sorgen für Spannungen. Russland unterstellt darüber hinaus den Amerikanern, die russische Kooperationsbereitschaft und Schwäche bewusst zur Durchsetzung eigener Interessen ausgenutzt zu haben und will deswegen die zukünftige Zusammenarbeit auf das für die weltpolitische Stabilität und Sicherheit notwendige Maß beschränken.
Letztlich ist es aber die Tendenz zur unilateralen Weltordnung unter Führung der USA, die für Russland nicht akzeptabel ist. Doch "die russische Führung hat [sowohl] nach der Rationalisierung ihrer Außenpolitik 1994 [als auch nach den Ereignissen von 1999] meist mehr mit starken Worten und symbolischen Gesten gegen den Führungsanspruch der USA protestiert, als ihn durch praktische Taten unterminiert. In Streitfragen akzeptiert Moskau meist die Haltung Washingtons, zum Teil wegen amerikanischen Kompensationsangeboten, zum Teil aus Einsicht in die eigene Schwäche" (Bierling, FAZ, 22. 3. 00:11). Gerade in den Beziehungen zu den USA werden die begrenzten außenpolitischen Handlungsspielräume Russlands am deutlichsten. Auch wenn die USA im außenpolitischen Konzept erst an neunter Stelle der regionalen Prioritäten genannt werden, bleiben sie auch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts wichtigster Bezugspunkt und Gegenüber der russischen Außenpolitik. Das Verhältnis zur USA kann als der Referenzpunkt für die Außenpolitik Russlands bezeichnet werden. Viele außenpolitische Grundpositionen Russlands müssen als direkte oder indirekte Reaktion auf die internationalen Aktivitäten der USA verstanden und interpretiert werden.

Demgegenüber Kooperationsbereitschaft mit der EU

In dem Maße wie sich die russisch-amerikanischen Beziehungen abkühlten, verbesserte sich das Verhältnis zur Europäischen Union und deren Mitgliedsstaaten. 13 Wie gut und unbelastet die Beziehungen Russlands zur EU sind, spiegelt die Tatsache wider, dass die Duma in breitem Konsens und ohne Verzögerung 1997 das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit der EU ratifiziert hat. Darüber hinaus hat Russland im Oktober 1999 eine eigene Strategie für die Entwicklung der Beziehungen zur EU bis zum Jahr 2010 vorgelegt. Dass die EU im außenpolitischen Konzept an zweiter Stelle der regionalen Prioritäten genannt wird, hat mehrere Gründe. Wenn für Moskau die Sicherheit, Stabilität und demokratische Entwicklung auf dem Kontinent als wichtige Ziele im Vordergrund stehen sollen, dann gibt es schon aufgrund der geografischen Nähe und den vielfältigen Interdependenzen keine Alternative zu einer umfassenden Kooperation. Im Gegensatz zu den russisch-amerikanischen Beziehungen, in denen sich Russland als gedemütigter Gegenüber fühlt, versteht sich Russland im Verhältnis zu Europa als gleichberechtigter Partner, was die Kooperationsbereitschaft erhöht. Von größter Bedeutung sind aber die Wirtschaftsbeziehungen mit den europäischen Staaten. Die EU ist bei weitem der wichtigste Handelspartner Russlands. "Über 40 % seines Außenhandels wickelt das Land mit der EU ab" (Timmermann 1999:3). Das Handelsvolumen mit der EU übersteigt das mit den USA um das Achtfache. Zur Unterstützung der wirtschaftlichen Reformen im Inneren ist Russland auf eine Kooperation mit den Europäern angewiesen. Neben der wirtschaftlichen Kooperation versucht Moskau neuerdings auch die Unterstützung der europäischen Staaten zur Umsetzung eigener Interessen zu gewinnen. Ein Beispiel dafür ist das russische Bemühen um europäische Rückendeckung zur Verhinderung des geplanten Raketenabwehrsystems der USA. Im Gegensatz zur NATO-Osterweiterung steht Moskau einer EU-Osterweiterung oder einer militärischen Integration in Europa gelassen gegenüber. Russland erhofft sich dadurch mittelfristig die Etablierung eines von den USA eigenständigeren Machtzentrums. Dies würde dem russischen Streben nach einer multipolaren Weltordnung entgegenkommen. Außerdem erhofft sich Russland, in der Ausnützung wachsender Differenzen zwischen Europa und den USA die eigenen außenpolitischen Spielräume zu erweitern.

Deutschland als bevorzugter Partner

Innerhalb Europas kann Deutschland als der bevorzugte Partner Russlands bezeichnet werden.14 Daran hat auch der russisch-britische Flirt beim Antrittsbesuch Putins im Westen nichts geändert. Moskau sieht die Bundesrepublik als führende Macht in Europa und zweitstärkste Kraft in der NATO. Die persönliche "Saunafreundschaft" zwischen Kohl und Jelzin sorgten durch eine intensive persönliche Kommunikation und Kooperation für sehr gute deutsch-russische Beziehungen. Nach den Machtwechseln in Deutschland und Russland und aufgrund einiger ungelöster Probleme, z. B. die Zustimmung Deutschlands zur NATO-Osterweiterung, die deutsche Beteiligung am Kosovo-Krieg und die vergleichsweise harte Kritik am Tschetschenien-Krieg, kühlten die Beziehungen zwischenzeitlich ab. Auch die multilaterale Außenpolitik unter Bundeskanzler Schröder und Außenminister Fischer anstelle der unter Kohl und Kinkel gepflegten Sonderbeziehungen zu Russland enttäuschte die Russen. Aus ihrer Sicht versteckt sich Deutschland allzu oft hinter der EU, dem IWF, der OSZE oder der NATO und scheute sich, Verantwortung zu übernehmen. Ein "neuer Pragmatismus" und "gemeinsame Interessen statt persönlicher Gefühle" sollten den Neubeginn der bilateralen Beziehungen beim Staatsbesuch Putins in Deutschland im Juni 2000 markieren. Vor allem die Wirtschaftbeziehungen prägen diese gemeinsamen Interessen. Deutschland ist der wichtigste wirtschaftliche Partner Russlands in Europa und mit etwa 120 Milliarden DM der größte Gläubiger Russlands.

Bei allem Bedeutungsverlust bleibt Russland ein weltpolitischr Akteur

Ist von den Perspektiven der russischen Außenpolitik die Rede, so tauchen zwei Szenarien auf, die gegensätzlicher nicht sein können. Die einen fürchten, dass Russland früher oder später an die (militärische) Großmachtpolitik der UdSSR anknüpfen wird und damit wieder in die alte Rolle des unberechenbaren, ja bedrohlichen Riesen im Herzen des eurasischen Kontinents schlüpft. Die anderen sehen den völligen Bedeutungsverlust Russlands in der internationalen Politik voraus - je nach Standpunkt mit einem lachenden oder weinenden Auge. Auch ohne Kaffeesatz zu lesen, sind zunächst zwei Dinge festzuhalten. Erstens: Russland verfügt weder über die finanziellen, machtpolitischen noch militärischen Mittel zur Rückkehr in die frühere Rolle als Weltmacht. In der russischen Außenpolitik gibt es zudem eine erhebliche Diskrepanz zwischen politischer Rhetorik und politischem Handeln. "Dem Großmachtgerede und Großmachtgehabe folgen nur selten entsprechende Taten, zumindest nicht von Regierungsseite, wo die begrenzten außenpolitischen Optionen deutlicher gesehen werden als in der Duma" (Adomeit 1999:5). Zweitens: Trotz der im Verhältnis zur UdSSR geringeren politischen und strategischen Bedeutung bleibt Russland ein weltpolitischer Akteur, ohne und gegen den zahlreiche weltpolitische Probleme nicht gelöst werden können.
Was die zukünftige Kooperations- und Integrationsbereitschaft Russlands mit dem Westen betrifft, so ist in Russland seit 1999 häufig zu hören, dass eine weiter reichende und enge Zusammenarbeit abgelehnt wird, nach der Devise "Kooperation ja, aber nur soweit russische Interessen dabei berücksichtigt werden". Eine, wenn auch z.T. begrenzte, Kooperation mit dem Westen wird entgegen diesen Äußerungen aber von allen ernst zu nehmenden russischen Politikern als unvermeidbar angesehen und praktiziert. Dabei kann aber keinesfalls von einer Verwestlichung des eurasischen Riesenlandes gesprochen werden. Das bisherige Scheitern der vom Westen propagierten (Wirtschafts-) Reformen und die militärische Intervention der NATO im Kosovo haben das Vertrauen in den Westen stark beschädigt und Russland darin bestärkt, seinen eigenen Weg zu suchen. Vor allem die Beziehungen zu den USA haben unter diesem Vertrauensverlust gelitten. Auch wenn es widersprüchlich klingt: die USA bleiben dennoch der wichtigste Bezugspunkt und Gegenüber der russischen Außenpolitik - an der amerikanischen "Supermacht" wird sich auch die zukünftige russische Außenpolitik orientieren müssen.
Um die beiden wichtigsten Ziele der russischen Außenpolitik, den Aufbau einer multipolaren Weltordnung sowie die Unterstützung der (wirtschaftlichen) Reformen im Inneren, zu erreichen, gibt es in Moskau im Wesentlichen zwei (regionale) Prioritäten. Russland orientiert sich zunehmend nach Europa und sucht vor allem in Asien nach Gegenpolen zu den USA.
Als weiterhin verlässlicher und verantwortungsvoller Akteur in den internationalen Beziehungen bewegt sich die russische Außenpolitik unter Putin also zwischen einer neuen Großmachtrhetorik und kooperativer Anpassung bei begrenzten außenpolitischen Optionen. Letztlich wird aber nur ein demokratisches und wirtschaftlich gesundendes Russland dauerhaft seinen noch immer beachtlichen außenpolitischen Einfluss friedlich und verantwortlich ausüben. In diesem Sinne erscheint der weitere Verlauf der inneren Reformen als die Hauptdeterminante der zukünftigen russischen Außenpolitik.

Literaturhinweise

1 Hamann, R. / Matthies, V. (Hg.): Sowjetische Außenpolitik im Wandel. BadenBaden 1991; Timmermann, H.: Russland auf der Suche nach einem neuen außenpolitischen Profil. In: Osteuropa 42 (1992), H. 10, S. 817-835; Brown, A.: Der Gorbatschow-Faktor. Wandel einer Weltmacht. Frankfurt/M., Leipzig 2000.

2 1991 erklärten Estland, Lettland, Litauen sowie elf Sowjetrepubliken (Belarus, Ukraine, Moldawien, Georgien, Armenien, Aserbaidschan, Kirgistan, Tadschikistan, Usbekistan, Turkmenistan, Kasachstan) die Unabhängigkeit.

3 Adomeit, H.: Russische Außen und Sicherheitspolitik zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Stiftung Wissenschaft und Poliik, AP 3091. Ebenhausen 1999, S.17.

4 Ein Vergleich zwischen den Verteidigungsausgaben der USA und Russland machen den Zusammenhang von wirtschaftlicher und militärischer Macht deutlich: während Russland 1997 je nach Berechnung max. 35000 Mio. US $ für die Rüstung des Landes im Staatshaushalt vorgesehen hatte, waren es in den USA 254 290 Mio. US $. Bonn International Center for Conversion: Conversion Survey 1999. Baden Baden 1999, S. 155/156.

5 Spahn, S.: Die Außenpolitik Russlands gegenüber der Ukraine und Weißrussland von 1991 bis 1998. Herne 2000.

6 Als Mitglied im Europarat hat Russland 1998 die Europäische Menschenrechts und Antifolterkonvention ebenso wie die Konvention über den Schutz nationaler Minoritäten unterzeichnet. Trotz der scharfen Kritik des Europarats am militärischen Vorgehen Russlands in Tschetschenien und der vorübergehenden Suspendierung der russischen Mitgliedschaft im April 2000 haben beide Seiten ein Interesse am Erhalt des Dialogs und der Zusammenarbeit.

7 Thränert, O.: Perspektiven russischer Außenpolitik. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 30-31/1997, S. 3.

8 Foreign Policy Concept of the Russian Federation. Online: http://www.mid.ru/mid/eng/econcept.htm [access: 24. 8. 2000].

9 Knabe, B.: Russlands neue "Konzeption der nationalen Sicherheit". In: Aktuelle Analysen des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien Nr. 11, Köln 2000.

10 Schilling, W.: Russlands Militärmacht. In: Osteuropa 50 (2000), H. 5, S. 25.

11 Walter, F.: Russlands Militärdoktrin 2000. In: Osteuropa 50 (2000), H. 7, S. 779-798 und A 221-A 246.

12 Mannteufel, I.: Russland und die USA vor dem Jahr 2000. Auf dem Weg in eine neue Konfrontation? In: Osteuropa 50 (2000), H. 1, S. 31-41.

13 Timmermann, H.: Russland und die internationalen europäischen Strukturen. In: Berichte des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien Nr. 29, Köln 1999; Vogel, H. (Hg.): Russland als Partner der europäischen Politik. In: Berichte des Bundesinstituts für ostwissenschaftlich und internationale Studien Nr. 8, Köln 1996.

14 Zagorski, A.: Russlands Erwartungen an Deutschland. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 1-2/1997, S. 46-53.

 

 


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