Zeitschrift

Russland unter Putin

Ein Schlüsselproblem

Russlands Regionen in der Politik

 



 

Inhaltsverzeichnis

 

Zum Verhältnis von Zentrum und Peripherie in der Russländischen Föderation

Von Galina LuchterhandtMichaleva 

Dr. Galina LuchterhandtMichaleva ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin der Forschungsstelle Osteuropa an der Universität Bremen.
 

Die Föderalisierung Russlands entwickelte sich nach dem Zerfall der Sowjetunion im Wildwuchs. Anknüpfend an formal bestehenden Strukturen bildeten sich sehr verschiedenartige "föderale Subjekte" mit sehr unterschiedlichem Status heraus, mit Kompetenzen, die man sich genommen oder durch Verträge mit der Zentrale sich hatte zusichern lassen. Mächtige Provinzfürsten konnten sich etablieren, sehr oft autoritäre Regimes, die sich wenig um bestehende Gesetze, die russische Verfassung, nicht einmal um die Grundrechte kümmern. Präsident Putin hat sich daran gemacht, den zentrifugalen Föderalismus zu bändigen.   Red.

Die Föderationsstruktur ist nach wie vor im Fluss

Wie schon in früheren Epochen der Geschichte Russlands gehen die heutigen tiefgreifenden Veränderungen wiederum vom Zentrum aus, das den Wechsel der nationalen politischen Ordnung initiiert hat. Innerhalb von zehn Jahren entstand an Stelle des unitarischen Sowjetstaats ein neues Staatsgebilde mit föderativen wie auch konföderativen Merkmalen. Im Unterschied zu den übrigen politischen Institutionen, die nach der Annahme der Verfassung Ende 1993 einigermaßen gefestigt sind, befindet sich die Föderationsstruktur seit dem Jahr 2000 erneut in einem intensiven Umbauprozess.
Zu den Besonderheiten der Transformation in Russland gehört der Prozess der Regionalisierung bzw. Dezentralisierung, der als Kampf der Regionen mit dem Zentrum um ihre Machtbefugnisse in Politik und Ökonomie definiert werden kann. Dabei wird der Begriff "Region", nicht eigentlich präzise, im Sinne "Subjekt der Föderation" gebraucht. Im Zuge der als Modernisierung verstandenen Transformationsprozesse vollziehen sich in den einzelnen Regionen Russlands nach Tempo, Charakter und Ausrichtung unterschiedene ökonomische und politische Veränderungen. Dazu gehören unter anderen die Neu und Umverteilung des gesamtstaatlichen Eigentums und die Entwicklung neuer politischer Institutionen, die Herausbildung neuer Eliten sowie Veränderungen im Spektrum der politischen Parteien, Bewegungen und pressure groups; einem Wandel unterliegt ebenfalls das ökonomische und politische Verhalten verschiedener Bevölkerungsgruppen. Zugleich vollzieht sich ein Prozess der Herausbildung neuer Machtorgane in Exekutive, Legislative und Judikative und der Umverteilung von Machtbefugnissen auf der regionalen Ebene. Dabei drifteten die Subjekte der Föderation bis zum Jahr 2000 sowohl in ihren politischen Systemen und Regimes als auch in den Formen der Selbstorganisation von Gesellschaft und Kultur weit auseinander.

Ein komplizierter föderaler Aufbau

Der komplizierte Aufbau der RSFSR innerhalb der Sowjetunion mit ihren verschiedenen territorialen Einheiten - mit 49 Gebieten, 16 Autonomen Republiken, 5 Autonomen Gebieten, 10 Autonomen Bezirken, 6 Autonomen Kreisen und weit über 100 Ethnien - und das Fehlen einer Konzeption für den neuen Staatsaufbau nach dem Ende der Sowjetunion machte die Frage der Machtkompetenzen der Regionen zum Schlüsselproblem. Seit der Souveränitätserklärung Russlands am 12. 6. 1990 wurden die Regionalisierungsprozesse bzw. das Streben insbesondere der "autonomen Verwaltungseinheiten" nach Selbstständigkeit im politischen Kampf instrumentalisiert, zuerst im Kampf der neuen Staatsführung Russlands gegen das damalige Unionszentrum, danach im Konflikt zwischen der Exekutive und Legislative in Russland selbst.
Die Zentralmacht sah ihre wichtigste Aufgabe in der Verhinderung des Zerfalls Russlands, in der Unterbindung separatistischer Tendenzen. Die Regionen hingegen versuchten, sich in dem Maße vom Zentrum zu emanzipieren, wie es für den Machterhalt ihrer Eliten und eine stabile Entwicklung in der Region selbst erforderlich war. Die Intensität, die Formen, ja, die Existenz solcher Tendenzen überhaupt hingen von einer Reihe von Faktoren ab, insbesondere vom Grad der industriellen Entwicklung, von Bodenschätzen, vom direkten Verkehr mit dem Ausland sowie von verschiedenen politischen und kulturellen Bedingungen und - nicht zuletzt - von den Personen in der Führung der Region.

Ein hohes Maß an Differenzierung zwischen den Regionen

Unterschiede in den Ausgangspositionen und die daraus folgenden Unterschiede in Richtung und Inhalt der ökonomischen und politischen Entwicklung führten zu einer sich vertiefenden Differenzierung zwischen den Regionen. Diese Unterschiede betrafen den rechtlichen und realen politischen Status, das ökonomische Profil, das Ausmaß der Marktreform, den Aufbau der Macht und Verwaltungsorgane, das regionale politische Spektrum sowie Charakter und Einflussmöglichkeiten der regionalen Eliten. Dies schlug sich auch in der Position einer Region gegenüber dem Zentrum und gegenüber anderen Regionen nieder.
Inzwischen differieren die Subjekte der Föderation - d. h. die Teilstaaten der Russländischen Föderation - nicht nur in ihren politischen Regimes, deren Spektrum von Autokratien mit sogar totalitären Zügen bis hin zu mehr oder weniger defekten Demokratien reicht. Sie differieren ebenfalls stark in ihren wichtigsten Institutionen: dem Wahlsystem, der Art der Gewaltenteilung und (falls vorhanden) dem Parteiensystem. Rechte und Freiheiten der Bürger werden von den Machtorganen in unterschiedlichem Maß geachtet. Manche Leiter der Exekutive halten alle Lebensbereiche unter Kontrolle; in anderen Regionen haben sie starke politische Rivalen in den Bürgermeistern der Hauptstädte oder in Großunternehmern. Die differierende Haltung von Gouverneuren und Präsidenten der Republiken gegenüber dem Zentrum reicht von absoluter Loyalität bis hin zu konsequenter Nichtachtung und dem Ignorieren von Entscheidungen des Verfassungsgerichts.
Die Demokratisierungsprozesse im Zentrum und an der Peripherie verlaufen in unterschiedlichem Tempo: schneller im Zentrum und viel langsamer in den Regionen. Darüber hinaus lässt sich in einigen nationalen Republiken eine Rückkehr zu vormodernen bzw. vorsowjetischen Normen und Lebensmustern beobachten.

Die vier Etappen eines ungesteuerten Dezentralisierungsprozesses

Die Voraussetzungen für die Dezentralisierung, die der Duma-Abgeordnete Sergej Mitrochin als "ungesteuert" bezeichnet,1 lagen sowohl im normativen Bereich als auch im Tempo der Transformation und der Handlungsweisen der politischen Eliten. Formal war die Sowjetunion eine Föderation, die auf dem Prinzip des Rechts der Völker auf Selbstbestimmung beruhte und dementsprechend den größten Nationalitäten Elemente eigener staatlichkeit (Autonomie) zugestand. Zu Beginn der Transformation verfolgten die Reformer in der Führungselite ausschließlich kurzfristige Ziele im politischen Kampf und waren unter anderem überzeugt, dass die bloße Einführung föderaler Staatsstrukturen automatisch alles weitere regeln wird, genau wie die Einführung des Marktes die Wirtschaftsbeziehungen regele.
Deshalb setzte die Verkündung der Föderalisierung des Staates einen ungesteuerten Dezentralisierungsprozess in Gang, der im Großen und Ganzen bis zur Wahl von Wladimir Putin zum neuen Präsidenten im Frühjahr 2000 dauerte. In diesem Prozess kann man deutlich vier Etappen unterscheiden.
Wahrend der ersten Etappe, der von oben gesteuerten Dezentralisierung von 1987 bis 1990, wuchs die Rolle der nationalistischen Bewegungen und diversifizierte sich die Rolle der Sowjets in den Regionen.
Die zweite Etappe, beginnend mit der Souveränitätserklärung Russlands im Jahr 1990, zeichnete sich durch die Beschleunigung der Dezentralisierungsprozesse aus. Um den Machtkampf gegen die sowjetische Führung zu gewinnen, versuchte Jelzin, die regionalen Eliten, vor allem die in den nationalen Republiken, auf seine Seite zu ziehen, und unterstützte die Souveränitätsbestrebungen innerhalb der RSFSR. Im Verlauf des Jahres 1990 verkündeten nicht nur die Autonomen Republiken, sondern auch eine Reihe von Autonomen Kreisen und Gebieten ihre Souveränität. Tschetschenien erklärt im Sommer 1991 sogar seine Unabhängigkeit von der UdSSR und der RSFSR.
Im Laufe der dritten Etappe, vom Putschversuch im August 1991 bis zur Verabschiedung der Verfassung Ende 1993, rückte der Konflikt zwischen dem Präsidenten und dem Obersten Sowjet in den Vordergrund; gleichzeitig gewannen die regionalen Eliten der nationalen Republiken mehr Selbstständigkeit. Am 31.03.1992 wurde von fast allen Subjekten der Föderation und den Vertretern des föderalen Zentrums der Föderationsvertrag unterschrieben. Allerdings machte die Republik Tartastan ihre verspätete Unterschrift von der Gewährung einer Reihe politischer und ökonomischer Privilegien abhängig, Tschetschenien verweigerte die Unterschrift. Der Föderationsvertrag legalisierte die Staatssouveränitätserklärungen der Republiken und festigte das Vertragsprinzip des föderalen Aufbaus.
Im Oktober 1993 begann die vierte Etappe, die bis 1998/99 dauerte, mit dem Versuch Jelzins, die regionalen Eliten zu zähmen. Die angeordnete Auflösung der Sowjets im Oktober 1993 betraf jedoch nur die russischen Gebiete (ohne ethnische Komponente), die Republiken blieben davon verschont. Jelzin unternahm einige Schritte, um die zentralistische ("exekutive") Vertikale zu festigen: Einige Gouverneure, die ihn bei der Suspendierung der Sowjets nicht unterstützt hatten, wurden entlassen; alle Souveränitätsbestrebungen wurden unterbunden. Das Prinzip der personellen Verantwortung der Gouverneure gegenüber dem Präsidenten und dementsprechend auch das der Bürgermeister und der Bezirksverwaltungsleiter gegenüber dem Gouverneur wurde verstärkt. Das bedeutete, dass die Exekutiven auf allen Ebenen von oben nach unten aufgebaut wurden. Horizontale Kontrollmechanismen existierten seit der Beseitigung des Systems der Sowjets nicht mehr.
Bis 1994/95 verblieben die meisten Gebiete ohne regionale Legislativorgane; darüber hinaus konnten die Exekutivleiter selbstständig die Wahlbestimmungen, die Größe und die Kompetenzen der ersten regionalen Vertretungsversammlungen festlegen. Mit Hilfe eines Moratoriums für die Gouverneurswahlen bis zur Präsidentschaftswahl 1996 behielt Jelzin die Kontrolle über viele Gebiete durch die von ihm 1993 ernannten Exekutivleiter. Dies betraf nicht die Republiken. Außerdem bekamen zwölf Föderationssubjekte Sondergenehmigungen und führten trotz des Moratoriums Gouverneurswahlen durch (u. a. Moskau, St. Petersburg, das Gebiet Swerdlowsk).
Diese "Generallinie" wurde bis 1995 fortgesetzt. Der Krieg in Tschetschenien 1994-96 war der letzte gescheiterte Versuch einer Politik der "eisernen Hand" in Bezug auf die Regionen. Nach der Niederlage und später - nach den Präsidentschaftswahlen, denen Wahlen in den Regionen folgten - wurden das Zentrum bzw. der Präsident und die Regierung den Regionen gegenüber immer machtloser. Die Voraussetzungen dafür waren aber schon in der Verfassung von 1993 enthalten.


Die Republik Tartastan
mit der Hauptstadt Kasan an der Wolga ist eines der 89 "territorialen Subjekte", die zusammen die "Russländische Föderation" bilden. Rund die Hälfte der Einwohner sind hier Tartaren, knapp die andere Hälfte Russen. Dementsprechend sind die Einwohner zum Teil Muslime, zum Teil rusischorthodoxe Christen. Unser Bild zeigt den Präsidenten der Republik Tartastan Mintimer Scharipowitsch Schajmijew, der bereits in kommunistischer Zeit zur Nomenklatur gehörte.
Foto: Hartmut Paeffgen. 

Drei verschiedene Typen von "Subjekten der Föderation"

Die am 12.12.1993 verabschiedete Verfassung spiegelt die realen Kräfteverhältnisse zum Zeitpunkt der Verfassungsreform wider. Unter den 89 "Subjekten der Föderation" (einschließlich der Republik Tschetschenien) gibt es drei verschiedene Typen: erstens Republiken mit dem (formalen) Status eines (nationalen) Staates; zweitens Autonome Gebiete (oblasti) und Autonome Kreise (okruga) mit nationalterritorialem Status; drittens Gebiete, Regionen (kraja) und die Städte Moskau und St. Petersburg mit einfachem territorialem Status.
Die Verfassung teilt die Machtbefugnisse ein in solche, de ausschließlich der Föderation zugehören (Art.71), solche, die die Föderation und die Subjekte der Föderation gemeinsam ausüben (Art.72), und solche, die ausschließlich den Subjekten der Föderation zugehören (Art. 76, 77, 78). Während die zwei ersten Gruppen von Kompetenzen inhaltlich relativ ausführlich definiert sind, sind die Kompetenzen der Subjekte der Föderation nicht ausreichend definiert. Dort, wo die Föderationssubjekte eigene Sachkompetenzen haben, verfügen sie über das Recht der Normenbildung und der Formierung ihrer Machtorgane. Eine Hauptschwäche liegt in der Tatsache, dass das Verfahren der Interessenabstimmung zwischen den Subjekten der Föderation und dem Zentrum im Bereich der gemeinsamen Kompetenzen ungenügend ausgearbeitet ist. Insofern spiegelt die Verfassung deutlich die fehlende Konzeption einer föderalen Politik wider. Konflikte waren daher sowohl zwischen dem Zentrum und den Regionen als auch zwischen verschiedenen "Arten" von Subjekten der Föderation, vor allem den Republiken, unvermeidlich.

Ungleicher Status von Republiken und russischen Gebieten

Mit der neuen Verfassung, die alle Regionen grundsätzlich zu gleichberechtigten "Subjekten der Föderation" mit denselben Kompetenzen erklärte, verloren die ("nationalen") Republiken das wichtigste Element ihrer Bevorzugung. Dennoch wurde das Problem der vor allem faktisch weiterbestehenden Asymmetrie nicht gelöst, denn die (russischen) Regionen haben vor allem in ökonomischer Hinsicht unverändert viele Nachteile. Außerdem sind die Republiken im Vergleich mit den Gebieten durch Subventionen und hinsichtlich der Steuern begünstigt. Die Verfassungen der Republiken weichen von der föderalen Verfassung in nicht unerheblichem Umfang ab. Der enorme politische Druck des Zentrums auf die (russischen) Gebiete steht in Kontrast zu dem relativ "weichen Umgang" mit den ("nationalen") Republiken. Gleichzeitig ist das Zentrum nicht bereit, die Kompetenzen der Gebiete zu erweitern und ihnen auch nur das Minimum zu gewähren, das ihnen nach der Verfassung zusteht. Während im Verhältnis zu den Republiken mehr oder weniger eine Politik des Föderalismus betrieben wird, weist das System der personellen Verantwortlichkeit der Gouverneure und der straffen "Exekutivvertikale" alle Merkmale des Unitarismus auf.
Das deklarierte Prinzip der Gleichberechtigung der Subjekte der Föderation sowohl untereinander (Art. 5, Punkt 1) als auch im Verhältnis zur Föderation (Art. 5, Punkt 4) wurde unmittelbar durch die Einräumung besonderer Rechte für die Republiken in Frage estellt. Weitere Statusunterschiede bestehen für die autonomen Bezirke. Die Verfassung bietet die Möglichkeit, diese Statusunterschiede durch Verträge substantiell auszubauen und zu vertiefen.2 Die Konkretisierung der gemeinsamen Kompetenzen in 35 in der Verfassung aufgelisteten Tätigkeitsfeldern kann im Prinzip auf der Basis von föderalen Gesetzen geschehen, die für viele Bereiche jedoch fehlen. Das einschlägige Gesetz über die allgemeinen Prinzipien der Organisation und der Tätigkeit der Staatsorgane wurde erst im Juni 1999 verabschiedet. Bereiche wie Steuern und Abgaben, Rechte der nationalen Minderheiten, Nutzung von Böden und Bodenschätzen usw. waren lange (und sind zum Teil immer noch) nicht geregelt. Die Subjekte der Föderation versuchten, die entstandenen normativen Lücken recht oder schlecht durch eigene (regionale) Gesetze zu füllen, die nicht selten den föderalen Gesetzen oder sogar der Verfassung widersprechen.
Selbst in den Grundgesetzen der Republiken sind häufig krasse Widersprüche zur Verfassung der RF zu finden. Beispielsweise ist die Republik Tatarstan nach Art. 61 ihres Grundgesetzes ein assoziiertes Mitglied der Föderation und "definiert selbstständig ihren staatsrechtlichen Status". Der Rechtsstatus der Republik Burjatien könnte nach Art. 60 ihrer Verfassung aufgrund eines Referendums geändert werden, wenn daran mehr als die Hälfte der Bürger burjatischer Nationalität teilnehmen. Nach der Verfassung der Republik Tyva kann der Verchovnyj Chural (das Parlament der Republik) "die Entscheidung über Krieg und Frieden treffen" (Art. 78).3

Die Möglichkeit, die Kompetenzen vertraglich zu regeln

Das in der Verfassung der RF verankerte Prinzip möglicher vertraglicher Regelung der Kompetenzen zwischen dem föderalen Zentrum und den Subjekten der Föderation wurde erstmalig im Vertrag mit Tatarstan am 15.02.1994 angewandt. Es folgten Verträge mit den zwei Republiken KabardinoBalkarien und Baschkortostan und Anfang 1996 mit den Gebieten Swerdlowsk, Kaliningrad, Orenburg und der Region Krasnodar. Jeder dieser Verträge war Ergebnis von politischen Konflikten und wurde sowohl von den Subjekten der Föderation als auch vom Zentrum politisch instrumentalisiert.4 Dieser Prozess beschleunigte sich schlagartig während des Präsidentschaftswahlkampfes 1996, wobei einige der mittlerweile 15 existierenden Verträge von Jelzin ohne vorherige Abstimmung und Beratung auf seinen Reisen durch die Regionen unterschrieben wurden. Sie sollten dazu dienen, die Loyalität der regionalen Eliten und der Bevölkerung gegenüber dem Zentrum und dem Präsidenten zu vergrößern.
Nicht selten, jedenfalls in fast allen (russischen) Gebieten, wurde der Gesetzgeber ausgeschlossen, denn als Subjekte dieser Verträge traten der Präsident und der Leiter des Föderationssubjekts (Gouverneur) auf; zusätzliche Abkommen wurden vom damaligen Regierungsvorsitzenden Tschernomyrdin und dem jeweiligen Leiter der Exekutive, je nach Region dem Regierungschef oder Gouverneur, unterschrieben. Dabei wurden diese Verträge, die von einem Subjekt der Föderation zum anderen sehr starke Unterschiede aufwiesen, nur in Ausnahmefällen veröffentlicht.

Widersprüche zur Verfassung und geltenden Gesetzen sind die Regel

Widersprüche zu Verfassungsnormen und geltenden Gesetzen sind in solchen Verträgen der Regelfall. Die häufigsten Verstöße gegen die verfassungsrechtlichen Normen sind:

  • die Übertragung von Zuständigkeiten der RF in den Bereich der gemeinsamen Kompetenzen (z. B. die Verteidigung der staatlichen und territorialen Einheit in den Verträgen mit Baschkortostan, Kabardino-Balkarien und Nord-Ossetien; Fragen der Konversion in den Gebieten Swerdlowsk und Orenburg sowie einer Reihe von Republiken; Fragen des Verkaufs von Waffen und Militärtechnik, z. B. mit Tatarstan);
  • die Übertragung von Kompetenzen der RF an das Subjekt der Föderation (z. B. internationale Wirtschaftsbeziehungen, die Gründung von nationalen Banken, eine eigene Staatsangehörigkeit in Tatarstan, die Verhängung des Ausnahmezustands auf dem eigenen Territorium von Kabardino-Balkarien);
  • die Übertragung von gemeinsamen Kompetenzen an das Subjekt der Föderation (z. B. Gewährleistung der Menschen und Bürgerrechte, Fragen des Eigentums von Grund und Boden und dessen Nutzung, das System der Staatsorgane und die Organisation ihrer Tätigkeit u. a. in Tatarstan und Baschkortostan).

Die unterschiedliche rechtliche Stellung der Subjekte der Föderation, die dem Verfassungsprinzip ihrer Gleichheit widerspricht, wird ebenfalls beim Vergleich der Anzahl von Zusatzabkommen deutlich; das Gebiet Swerdlowsk hat 13, das Gebiet Orenburg nur 5, Baschkortostan hat mit dem Zentrum 11 Abkommen und Kabardino Balkarien kein einziges abgeschlossen. Im Ergebnis erodierte das Rechtsfeld, es entstanden Zonen, in denen durch separate Verträge die föderalen Gesetze außer Kraft gesetzt wurden. Genau wie die Präsidentendekrete lassen sich diese Verträge nur in einem umständlichen Verfahren vor dem Verfassungsgericht anfechten; es gibt jedoch keine verfassungsrechtlichen Schranken gegen den Abschluss weiterer Verträge.
Die Subjekte der Föderation erfügen über umfassende Kompetenzen im Bereich der Normensetzung, die Verfassung der RF enthält jedoch keine Einschränkungen, die Widersprüche zwischen der Gesetzgebung auf der föderalen und der regionalen Ebene tilgen bzw. ausschließen können. Letztlich können die Subjekte der Föderation kaum auf rechtlichem Weg gezwungen werden, ihre Normenbasis in Übereinstimmung mit föderalen Gesetzen und mit der Verfassung zu bringen. Außerdem führten die ungeregelten Kompetenzfragen zu verfassungsrechtlichen Konflikten der Subjekte der Föderation untereinander, insbesondere zwischen Gebieten und Autonomen Kreisen, die sich - selbst Subjekte der Föderation mit entsprechenden Rechten - auf ihrem Territorium befinden, wie beispielsweise die Bezirke der JamaloNenzen und der Chanten und Mansen im Gebiet Tjumen. Andererseits können die Subjekte der Föderation ihr Recht der Gesetzesinitiative nicht auf föderaler Ebene realisieren, da sie nur über sehr schwache Einflussmöglichkeiten auf die Duma verfügen. Die Regionen versuchen zwar, die Entscheidungen in diesem Bereich zu beeinflussen, sie tun dies aber ausschließlich in Form von aktivem Lobbyismus, nicht auf formalem Weg. Die Folge ist eine tiefe Spaltung zwischen föderalen und regionalen Gesetzgebungsprozessen.
Noch zahlreicher sind die Widersprüche bezüglich regionaler Gesetze. Einerseits versuchen die regionalen Parlamente, durch eigene Gesetzgebung die auf der föderalen Ebene entstandenen Lücken zu schließen. Im Ergebnis spiegeln die Rechtsnormen die Interessen der regionalen Machteliten. Zur Festigung ihrer Positionen scheuten die regionalen Exekutiven nicht vor Verletzung grundlegender Verfassungsprinzipien und schon existierender Gesetze zurück. Die Gesetzgebung geht damit in den Verantwortungsbereich der Exekutive über. Viele Föderationsrepubliken und einige Gebiete haben mit eigenen Gesetzen die kommunalen Selbstverwaltungen durch Präfekturen ersetzt, was im krassen Widerspruch zum föderalen Gesetz über die Organe der kommunalen Selbstverwaltung steht.

Erhebliche Unterschiede in den regionalen politischen Systemen

Nach der Verfassungsreform kam es zu einem grundlegenden Wandel der regionalen politischen Systeme und Regimes. Zwischen 1993 und 1995 5 fanden überall konstituierende Wahlen zu den Regionalparlamenten und zwischen 1993 und 1996 die ersten Wahlen der Leiter deren Exekutiven statt. In einer Reihe von Subjekten der Föderation nahmen die Wahlordnungen bereits die Regelungen vorweg, die später im föderalen Rahmengesetz zu den Wahlen verbindlich gemacht wurden.6
Damit war das Fundament der Institutionenbildung auf regionaler Ebene gelegt. Die Unterschiede zwischen den regionalen politischen Systemen sind jedoch beachtlich. Die Palette der Wahlsysteme reicht von der reinen Verhältniswahl (Unterkammer im Gebiet Swerdlowsk) über so genannte nicht gebundene Mischsysteme, bei denen ein Viertel bis ein Drittel der Abgeordneten über Parteilisten gewählt wird (Gebiet Kaliningrad, Region Krasnojarsk), bis hin zum reinen Mehrheitsprinzip in den meisten Regionen. uch die Größe der regionalen Parlamente ist höchst unterschiedlich. Die Interessen von über 6 Mio. Wählern in Moskau werden in der Stadtduma von 35 Abgeordneten vertreten, während in der Gesetzgebenden Versammlung des Gebiets Kamtschatka 43 Abgeordnete von lediglich ca. 280.000 Wählern gewählt werden.7 Unterschiedlich sind auch die Kompetenzen der Regionalparlamente, die oft zu reinen Anhängseln der Gouverneure verkommen.
Es gibt Ein und Zwei-Kammer-Parlamente, wobei letztere oft in den Republiken zu finden sind, während die Gebiete meistens eine Kammer haben. Die Exekutiven haben sich in unterschiedlichem Maß Elemente eines Präsidialsystems zugelegt: Der Gouverneur ist der formale Leiter der Exekutive, doch in einer Reihe von Föderationssubjekten hat er eine Regierung mit einem Regierungsvorsitzenden und dazu eine eigene Administration.

Allmächtige Regionalfürsten

Die Regionen unternehmen alles, um dem Zentrum möglichst viele Vollmachten und Ressourcen zu entziehen, ohne von der föderalen Gesetzgebung darin beschnitten zu werden. Die Leiter der Exekutive sind zu allmächtigen Regionalfürsten geworden; sie kontrollieren weitgehend die regionalen Parlamente und die Judikative und versuchen überall, die kommunale Selbstverwaltung zu schwächen oder aufzuheben. Sogar die Regionalabteilungen föderaler Organe wie des Innenministeriums oder der Staatsanwaltschaft befinden sich in starker finanzieller und personeller Abhängigkeit von den Gouverneuren und den Präsidenten der Republiken. Die Gouverneure (Präsidenten) und die Vorsitzenden der Regionalparlamente hatten kraft Amtes seit 1995 ihren Sitz im Föderationsrat der RF und damit parlamentarische Immunität. Das machte die regionalen Führer für jede Art von Anschuldigung unangreifbar, nicht nur im verwaltungsrechtlichen, sondern auch im strafrechtlichen Bereich. Garantiert wurde dies durch eine korporative Solidarität. So widersetzte sich der Föderationsrat im Sommer 1997 der Absetzung von S. Nasdratenko, dem Gouverneur der Primorje-Region, obwohl dieser den vollständigen wirtschaftlichen Zusammenbruch seiner Region zu verantworten hat.
Die Öffentlichkeit und die Bürger sind in den Regionen oft ohne Schutz, die Grundrechte werden in vielen Subjekten der Föderation regelmäßig und grob verletzt. Die Staatsgewalt nimmt auf der Ebene der Regionen zunehmend klar zentralisierte und autoritäre Formen an. Die Opposition sowie die Medien werden stark kontrolliert oder unterdrückt. Die Wechselbeziehungen in der Politik verlaufen nach dem Klientel und Netzwerk-Prinzip, die regionale politische Elite ist mit der Wirtschaftselite verwachsen und oft von kriminellen Gruppen abhängig. Das Paradoxe der Situation besteht allerdings darin, dass sämtliche genannten Erscheinungen mit demokratischen Verfahren einhergehen. Wahlen werden mit mehreren Wahlbewerbern und mit relativ hoher Wahlbeteiligung durchgeführt. Die Wähler in den Regionen sind bereit, die amtierenden Gouverneure bzw. Präsidenten trotz fehlender Freiheiten und trotz Gesetzesverletzungen zu unterstützen, weil sie von ihnen die bescheidene soziale Absicherung erwarten, die ihnen während des Wahlkampfs versprochen wird; viel seltener ist die Erfahrung, dass sie etwas davon auch bekommen.8
Die Institutionalisierung der regionalen politischen Regimes und ihre rechtliche Verankerung in den Verfassungen und Statuten bedeuten den Abschluß eines Zyklus politischer Umbildungen. Eine Teil-Demokratisierung mit beträchtlicher Dezentralisierung bei großen regionalen Unterschieden in allen Lebensbereichen sind zu den grundlegenden Merkmalen dieser Etappe der Transformation geworden. Alle führenden Vertreter der Exekutive und der Legislative auf regionaler und kommunaler Ebene sind durch Wahlen legitimiert und verfügen über umfassende Kompetenzen. Das Zentrum hat keine Möglichkeiten, auf rechtlichem oder politischem Weg die Entscheidungen in den Regionen zu beeinflussen; es kann nicht einmal Unrechtshandlungen gegenüber den Bürgern unterbinden.

Nicht ohne Grund wird Kritik an den föderalen Strukturen immer lauter

Eine Kritik des Systems der entstandenen föderalen Strukturen aus Wissenschaft und Politik wird immer hörbarer.
Rechtliche Argumente betreffen vor allem die zunehmende Souveränisierung der Subjekte der Föderation und das Erodieren des Rechtsfeldes infolge fortgesetzter Verletzung der Verfassung der RF und der Föderationsgesetze durch die regionale Gesetzgebung und durch die Verträge zwischen dem Zentrum und den Subjekten der Föderation.9 Zu den schwerwiegendsten politischen Mängeln, die aus dem Fehlen allgemein gültiger "Spielregeln" resultieren, gehören die folgenden:10

  • Abhängigkeit der Wechselbeziehungen zwischen dem Zentrum und den Regionen von privaten Beziehungen und Netzwerken;
  • fehlende Koordination zwischen föderalen und regionalen Eliten;
  • Bevorzugung der " nationsbildenden" ethnischen Gruppen in den Republiken;
  • Privatisierung der politischen und ökonomischen Ressourcen durch die regionalen Eliten;
  • Unfähigkeit des Zentrums, bei den sich wiederholenden Konflikten anders als mit Gewaltanwendung oder mit der Androhung von Gewalt zu reagieren.

Die Kritik der Wirtschaftsbeziehungen richtet sich u. a. auf folgende Sachverhalte:

  • Asymmetrie der ökonomischen Entwicklung der Regionen;
  • Unfähigkeit des Zentrums, die Wechselbeziehungen zu den Regionen mit Hilfe des Fiskus zu kontrollieren;
  • fortgesetzte administrative Eingriffe der regionalen Exekutiven in die Wirtschaft.

Erste Schritte in Richtung Re-Zentralisierung

Erste Ergebnisse dieser Kritik, die insbesondere von den Politikern des demokratischen Flügels des politischen Spektrums (Jabloko, Union der Rechten Kräfte), aber auch von Vertretern der administrativen Parteien Vaterland und Einheit geäußert wurde, fallen noch in die Zeit vor den Parlamentswahlen 1999. Mit dem Gesetz über die Prinzipen der Kompetenzabgrenzung zwischen den Staatsorganen der Russländischen Föderation und den Staatsorganen der Föderationssubjekte sowie dem Gesetz über die Prinzipien der Organisation der Exekutive und Legislative in den Föderationssubjekten, die im Juni bzw. im Oktober 1999 in Kraft traten, wurden die ersten Schritte in Richtung einer Rezentralisierung des Staates gemacht.
Diese zwei Gesetze sicherten ein Minimum an demokratischen Verfahren und Elemente der Gewaltenteilung auf regionaler Ebene, erweiterten die Kompetenzen der Regionalparlamente und begrenzten die der Exekutivleiter. Für die Tätigkeit der Staatsorgane auf regionaler Ebene wurde ein einheitliches Rechtsfeld geschaffen. Parallel dazu setzte das Verfassungsgericht im Sommer 2000 eine Reihe von verfassungswidrigen Normen zum Komplex der Souveränität in den Verfassungen von Tatarstan, Baschkortostan, Inguschetien, Komi u.a. außer Kraft.
Damit wurden die Voraussetzungen für eine schnelle Reform der Föderation geschaffen, die aber erst mit einem neuen Präsidenten mit einer starken Legitimation und einem starken Willen möglich wurde.

Putins Reform der Föderation

Die Ideen der Föderationsreform wurden von Putin zum ersten Mal deutlich in seiner Fernsehansprache am 19. Mai 2000 sowie in seiner Rede vor der Föderalen Versammlung am 8. Juli 2000 geäußert. Er forderte die Stärkung des einheitlichen Staates und sagte, dass es in Russland keinen vollwertigen Föderalismus gäbe. Es ginge darum, die föderalen Staatsorgane zentralistisch zu organisieren, die bisher praktisch handlungsunfähigen Vertreter des Präsidenten in den Regionen zu stärken und die erste Parlamentskammer zu reformieren. Am 13. Mai 2000 wurde die Bildung von sieben föderalen Großkreisen - Wolga, Sibirien, Nord-Kaukasus, Nordwesten, Ural, Zentrum und Fernost - dekretiert, in denen jeweils ein bevollmächtigter Vertreter des Präsidenten die Arbeit der Regionalabteilungen der föderalen Staatsorgane koordinieren und die Übereinstimmung von regionalen und föderalen Normen überprüfen soll. Als bevollmächtige Vertreter des Präsidenten wurden fünf Generäle sowie zwei Zivilisten benannt, nämlich der ehemalige Ministerpräsident und jetzige Fraktionsvorsitzende der Union der Rechten Kräfte, Sergej Kirijenko, und der ehemalige Minister für GUS-Fragen, Leonid Dratschewskij. Es war nicht nur ein symbolischer Akt von Putin, Generäle einzusetzen, um den Gouverneuren Stärke und Entschlossenheit zu demonstrieren; er zeugt auch vom Mangel an funktionsfähigen und nicht korrumpierten Beamten in der zentralen Verwaltung.
Im Mai folgten der Gesetzesentwurf über die neue Zusammensetzung des Föderationsrats sowie Änderungsvorschläge zum Gesetz über die Organisation der Exekutive und Legislative in den Föderationssubjekten und zum Gesetz über die Organisation der kommunalen Selbstverwaltung.12 Das Ziel des ersten Entwurfs war, die Gouverneure und Präsidenten der Republiken weitgehend zu entmachten, und zwar durch eine veränderte Zusammensetzung des Föderationsrats, der jetzt nicht mehr automatisch von den Leitern bzw. Vorsitzenden der regionalen Legislativen und Exekutiven, sondern von in diesen Organen benannten Vertretern gebildet werden sollte, wobei die Leiter der Exekutive mit ihrem Sitz auch ihre Immunität verlieren würden.
Der zweite Entwurf sollte den Präsidenten ermächtigen, die Leiter der regionalen Exekutiven abzusetzen und regionale Parlamente aufzulösen, wenn sie gegen die föderalen Rechtsnormen verstoßen. Vorausgehen sollte diesen Schritten allerdings ein Gerichtsentscheid über Verstöße von regionalen gegen föderale Rechtsakten und die staatsanwaltliche Feststellung, dass die jeweiligen regionalen Staatsorgane daraus keine Schlussfolgerungen gezogen und die Normen unverändert gelassen hatten. Weiterhin räumte der Gesetzentwurf dem Präsidenten das Recht ein, einen Gouverneur nach Anschuldigung durch den Generalstaatsanwalts, ein schweres Verbrechen begangen zu haben, bis zu einem Gerichtsentscheid zu suspendieren.
Der dritte Entwurf sollte den Exekutivleitern eine Art von Entschädigung gewähren, indem er ihnen das Recht einräumte, nach denselben Regeln ihrerseits die Bürgermeister zu suspendieren.
In der Duma wurden die Gesetze mit großer Mehrheit verabschiedet. Der Föderationsrat leistete nur geringen Widerstand, trat mit dem Kreml in Verhandlungen ein und besiegelte sein eigenes Schicksal. Die Gouverneure bekamen das Recht, eigene Kandidaten in den Föderationsrat zu entsenden, wobei die regionalen Parlamente mit einer qualifizierten Mehrheit diese Kandidaten ablehnen können. Auf der informellen Ebene wurden die Leiter der Exekutiven mit dem Versprechen auf ein neues, in der Verfassung nicht erwähntes Organ, den " Staatsrat", zufrieden gestellt. Neben dem Präsidenten sowie Vertretern der Regierung und des Sicherheitsrats sollen an der Arbeit auch die Gouverneure und Präsidenten beteiligt werden, wobei die Arbeit ehrenamtlich ist. Außerdem versprach die Administration des Präsidenten, den Gouverneuren gesetzlich die Chance einer dritten Amtszeit zu eröffnen.
Mit der Verabschiedung dieser Gesetze entstand zum ersten Mal die Möglichkeit, die Vertreter der regionalen Elite rechtmäßig zur Verantwortung zu ziehen. Zu den wichtigsten Ergebnissen der neuen Gesetze gehören

  • die Einführung des für eine Föderation unentbehrlichen Verfahrens des föderalen Zwanges ähnlich dem Bundeszwang in Deutschland;
  • die Schaffung der Voraussetzungen für eine Aufsicht des Zentrums über die Regionen und Kommunen;
  • die Begrenzung der Machtkompetenzen der Leiter der Exekutive.

Die Föderationsreform, deren wichtigste Aufgabe die Beseitigung der Mängel des dezentralisierten Staatsaufbaus ist, wird durch die Annahme dieser Gesetze nicht eingeschränkt, sondern konsequent weitergeführt. Erstes Ergebnis ist eine Welle von Änderungen von Verfassungen und Gesetzen in den Subjekten der Föderation, die sogar ohne jeglichen Widerstand seitens der Präsidenten der Republiken angelaufen ist.

Der neue Staatsrat

Am 1. September 2000 unterschrieb Putin das Dekret über die Bildung des Staatsrats, dem unter anderen führenden Amtsträgern die amtierenden oder ehemaligen regionalen Leiter angehören werden. Für die Lösung "operativer Fragen" soll ein Staatsrats-Präsidium gebildet werden. Die Entscheidungen des Staatsrats sollen jedoch keinen bindenden Charakter haben, sondern Empfehlungen an den Präsidenten darstellen. Die Zusammensetzung des ersten Präsidiums wurde schon am nächsten Tag bekannt gegeben; zu den sieben Auserwählten gehören die Bürgermeister von Moskau und St.Petersburg, Jurij Lushkow und Wladimir Jakowlew, der Präsident von Tatarstan, Mentimer Schajmijew, der Vorsitzende des Staatsrates von Dagestan,13 Magomedali Mamedow, sowie die Gouverneure der Gebiete Tomsk, Tjumen und der Region Chabarowsk, Wiktor Kress, Leonid Rokezkij und Wiktor Ishaew. Offenbar wurden bei der Zusammensetzung des Präsidums des Staatsrats zwei Kriterien beachtet: Erstens sind die wichtigsten "Gruppen" der (starken) Regionen, also Republiken, Gebiete und Städte von föderaler Bedeutung, vertreten. Zweitens - und das ist viel wichtiger - hat Putin seine potentiellen Rivalen (und ehemals starken Gegner von Jelzin) Lushkow, Jakowlew und Schajmijew in das Präsidium geholt. Damit wird ihr politisches Gewicht als Erste unter "Gleichen" unterstrichen und, noch wichtiger, ihnen ein direkter Zugang zum Präsidenten eröffnet, was die Lösung von regionalen Problemen erleichtert und deswegen Konflikten zwischen Zentrum und Regionen vorbeugen hilft.
Als nächstes folgten die Erklärungen der Präsidentenvertreter und später der Administration des Präsidenten, dass die Verträge zwischen Zentrum und Regionen nicht verlängert und neue nicht abgeschlossen werden.
Seit September 2000 wurden parallel dazu eine Reihe von Verordnungen der regionalen Exekutivleiter, die den föderalen Normen widersprachen, durch Präsidentendekrete außer Kraft gesetzt, wie das Ausfuhrverbot von Vieh aus dem Gebiet Orenburg oder die Regulierung der Migration in der Republik Inguschetien.
Auch die Neuwahlen der Gouverneure und Präsidenten in 30 Regionen bis Ende 2000 stehen unter starken Druck des Kreml. Dessen Präferenzen werden im Unterschied zu den entsprechenden Wahlen unter Jelzin nicht nur artikuliert, sondern mit formellen und informellen Methoden durchgesetzt. So wurde der Gouverneur von Kursk, Alexander Ruzkoj, kurz vor der Wahl wegen ungenauer Angabe persönlicher Daten gegenüber der Wahlkommission (was praktisch für alle Kandidaten bei allen Wahlen gegolten hat und bisher als unbedeutend eingeschätzt wurde) von der Wahl ausgeschlossen. Der einflussreiche Gouverneur der Region Krasnodar, Nikolaj Kondratenko, der von der Bevölkerung und der regionalen Elite breit unterstützt wurde, zog seine Kandidatur selbst zurück. Nach der Einschätzung von Journalisten sind dem Kreml von den 30 kandidierenden Exekutivleitern 10 nicht loyal genug oder passen ihm aus anderen Gründen nicht.14
Man kann kaum von einem konsequenten Widerstand seitens der Gouverneure sprechen. Scharfe Kritik in Bezug auf die drei erwähnten Gesetze hat im Födertionsrat lediglich der Präsident von Tschuwaschien, Nikolaj Fjodorow, geäußer; etwas vorsichtigere Kritik kam vom Präsidenten von Baschkortostan, Murtaza Rachimov, und vom Gouverneur des Swerdlowsker Gebiets, Eduard Rossel. Die zwei letzteren kritisierten später auch die Regionalpolitik des Kreml, insbesondere des Präsidentenvertreters in der Großregion Ural, Pjotr Latyschew. Typisch für die Mehrzahl der Gouverneure war jedoch ein anderes Verhalten: entweder die stille Unterstützung oder aber spektakuläre Schritte, wie des Gouverneurs des Saratower Gebietes, Dmitij Ajazkow. Dieser erklärte, er wolle sein Mandat als Mitglied des Föderationsrats niederlegen, weil in Zukunft der Föderationsrat an Macht verlieren, der Staatsrat dagegen zugewinnen würde.

Die Tendenzen sind widersprüchlich

Die ersten Schritte in Richtung Rezentralisierung der Russländischen Föderation sind vollzogen worden. Dies betrifft sowohl die normative als auch die reale politische Ebene. Zwar hat die Föderationsreform gerade erst begonnen, doch schon jetzt werden zwei widersprüchliche Tendenzen deutlich.
Die eine hat zum Ziel, eine vollwertige Föderation mit ihren komplizierten Mechanismen der vertikalen Gewaltenteilung und des Finanzausgleichs aufzubauen. Die andere tendiert in Richtung autoritärer Verwendung von informellen und formellen Methoden, um den führenden regionalen Eliten vom Zentrum vorgeschriebene Regeln aufzuzwingen.

Literaturhinweise

1 Mitrochin, S.: Die Etappen der Dezentralisierung der Staatsgewalt in Russland. Ein Überblick. Forschungsstelle Osteuropa. Arbeitspapiere und Materialien. April 1999, Nr. 22; Mitrochin S. Predposylki i osnovnye etapy dezentralizacii gosudarstvennoj vlasti v Rossii, in: LuchterhandtMichaleva G./ Ryshenkov S. (red.): Zentr. Regiony. Mestnoe samoupravlenie. M. - SPb., "Letnij sad", 2001 (im Druck).

2 Ausführlich dazu: Luchterhandt, Otto: Zum Entwicklungsstand des Föderalismus in Russland, in: Kappeler, Andreas (Hrsg.): Regionalismus und Nationalismus in Russland, BadenBaden 1996, S. 248-251.

3 Vgl.: Michaleva N.A.: Konstitucionnye reformy v respublikach subjektach Rossijskoj Federacii, in: Gosudarstvo i pravo, 1995, Nr. 4, S. 3-10. 4 Vgl. dazu: C ¡ inarichina, Galina: Dogovor kak sposob razgranic¡enija polnomoce¡ j i predmetov vedenija mez¡ du sub'ektami federativnych otno¡senij, in: Vlast', 1996, Nr.9, 20-25.

5 Mit Ausnahme der Republik Chakassien, wo das Parlament erst 997 gewählt wurde.

6 Ausführlich dazu: LuchterhandtMichaleva G. / Ryshenkow S. (red.): Vybory i partii v regionach Rossii. SPb, "Letnij sad", 2000.

7 Vybory v zakonodatel´nye (predstavitel´nye) organy gosudarstvennoj vlasti subjektov Rossijskoj Federacii 1995- 1997. Elektoral´naja statistika. M., "Ves´ mir", 1998.

8 Gel´man V.: Regime Transition, Uncertainty and Prospects for Democratisation: The Politics of Russia´s Regions in a Comparative Perspective. EuropeAsia Studies 1999, Nr. 6, S. 939 ff.

9 Lyssenko V. Razvitie federal´nych otno¡ senij v sovremennoj Rossii, M., 1995; Umnova I. Sovremennyj rossijskij federalizm: sostojanie i tendencii razvitija, in: Federalizm, regional´noe upravlenie i mestnoe samoupravlenie. M., RAN, 1999, Nr.4, S. 46-51.

10 C ¡ to delat'? Regional'naja ideja - real'nyj federalizm. Problemy, napravlenija, puti razvitija. M., 1997. Evoljucija vzainmootno¡senij zentra i regionov: ot konfliktov k poisku soglasija. M., 1997.

11 Region 1999. Ekonomika i sociologija. M., 1999; Regional´naja social´noekonomi¡ ceskaja asimmetrija i sposoby ee vyjavlenija. M., 1998.

12 Ausführlich dazu: HeinemannGrüder A.: Putins Reform der föderalen Strukturen, in: Osteuropa, 2000, Nr. 9, S. 979-990; Schneider E.: Putins Rezentralisierungsinitiativen, Aktuelle Analysen des BIOSt, 2000, Nr.29.

13 Zur Zeit ist Dagestan das einzige unter den Subjekten der Föderation mit einer parlamentarischen Regierungsform, alle anderen hatten seit 1993 semipräsidentielle Systeme (mit der Ausnahme von Udmurtien, wo nach einem Referendum am 15.10.2000 die semipräsidentielle die vorherige parlamentarische Regierungsform ablöste).

14 Fischman M. ¡ Cetvertyj proekt reformy prezidenta Putina. http://www.poli.ru 26.10.2000.

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Wer die gestiegenen Kraftstoff und Heizölpreise erklären will, der sollte sich die deutsche ÖlEinfuhrrechnung näher ansehen. Im vergangenen Jahr importierte Deutschland 103,6 Millionen Tonnen Rohöl und musste dafür 46 Milliarden Mark bezahlen. Im Jahr 1999 waren es 103,9 Millionen Tonnen für nur 24,9 Milliarden Mark. Die Kosten für das importierte Rohöl haben sich - bei annähernd gleicher Menge - also fast verdoppelt. Der Durchschnittspreis je Tonne betrug im Jahr 2000 rund 444 Mark; im Jahr 1999 waren es nur 240 Mark. Deutschland deckt einen Großteil seines Rohölbedarfs nicht mehr bei den Ölscheichs im Nahen Osten, sondern bei befreundeten Staaten in Europa. Die bedeutendsten ÖlLieferanten sind Russland, Norwegen und Großbritannien. Aus diesen drei Ländern stammte im Jahr 2000 weit mehr als die Hälfte des benötigten Rohöls.     Globus 

 

 


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