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Russland unter Putin

Rechtlich und finanziell noch nicht ausreichend abgesichert

Auf dem Weg zur Zivilgesellschaft

 



 

Inhaltsverzeichnis

 

Der nichtkommerzielle Sektor in Russland

Dr. Tatjana Jarygina ist Mitglied der Staatsduma der Russländischen Föderation. Dort ist sie Vorsitzende de Ausschusses für Internationale Angelegenheiten. Außerdem ist sie Präsidentin der Russischen Akademie für die Zivilgesellschaft.

 

Eine Demokratie kann nicht funktionieren ohne ein Geflecht zivilgesellschaftlicher Organisationen, in denen die Bürger sowohl für ihre Rechte und Interessen eintreten als auch viele gesellschaftliche Belange in eigener Zuständigkeit erledigen. In Russland hat sich die Zahl solcher nichtkommerzieller, nichtstaatlicher Organisationen im letzten Jahrzehnt kräftig vermehrt. Das ist ein ermutigendes Zeichen, verdeutlicht es doch Russlands Weg zu Zivilgesellschaft und Demokratie. Allerdings stehen einer solchen Entwicklung eine Fülle bürokratischer Hemmnisse entgegen, nicht zuletzt auch im Steuerrecht, die es zu überwinden gilt.    Red.

Inzwischen eine halbe Million nichtkommerzieller Organisationen

Anfang 2000 waren in Russland etwa 485 000 nichtkommerzielle Organisationen (NKO) registriert, von denen 56,5 % (274 300) keine staatlichen Organisationen sind1 . Auf je 10 000 Einwohner Russlands entfallen im Durchschnitt etwa 19 nichtstaatliche NKO. Wenn man berücksichtigt, dass es hier 1989 laut der Weltbank weniger als 100 solche Strukturen (ohne religiöse Vereinigungen, politische Parteien, Genossenschaften und Gewerkschaften) gab, dann scheint der Fortschritt offensichtlich zu sein. Nichtsdestoweniger verhalten sich die Forscher in ihrer Mehrheit zum Stand und zur Entwicklungsdynamik des russischen nichtkommerziellen Sektors sehr kritisch.
Die meisten Experten sind sich vor allem darin eins, dass tatsächlich lediglich 20 bis 25 % der registrierten gemeinnützigen nichtstaatlichen Organisationen funktionieren. Die offiziellen Statistiken widerspiegeln sehr nebelhaft die Entwicklung des nichtkommerziellen Sektors. Mit gewisser Wahrscheinlichkeit lässt sich nur ein langsames Wachstum der Gesamtzahl der nichtkommerziellen Strukturen im Lande feststellen.
Die letzten Jahre kennzeichnen sich im Unterschied vom Anfang der 90erJahre durch eine gleichmäßigere Verteilung der nichtkommerziellen Strukturen auf dem Boden Russlands. Die Zentralgebiete und vor allem die Metropole sind in dieser Hinsicht zwar nach wie vor führend, aber die nichtkommerziellen Nichtregierungsorganisationen sind jetzt auch in der Provinz keine exotische Erscheinung mehr. Anfang 2000 waren laut dem Staatlichen Komitee der Russländischen Föderation (RF) für Statistiken etwa 25 % aller nichtstaatlichen NKO im zentralen Landesteil, darunter 11 % in Moskau, etwa 8 % im nordwestlichen Landesteil (die Hälfte davon in Sankt Petersburg), 11 % im Wolgaland, 14 % im Ural und 10 % in Westsibirien registriert. Die unterschiedliche Bevölkerungsdichte beeinflusst dieses Bild bezeichnenderweise nicht.
Langsam verändert sich die Struktur des gemeinnützigen Sektors. Sie verschob sich in den letzten Jahren spürbar zugunsten der sozialen praktischen Tätigkeitsarten und näherte sich somit internationalem Standard. Laut den Expertenberechnungen der Incorvuz 2 hat sich der Anteil der Rechtsschutz und Ökoorganisationen, der 1994 etwa 23 % aller nichtstaatlichen NKO betrug, 1999 auf 8 % reduziert (siehe Abb.). Andererseits ist wesentlich die Zahl der Organisationen angewachsen, die sich auf Wohlfahrt, Bildung, Kultur und andere Sozialfragen ausrichten. Das sind eben die Bereiche, auf die sich auch ausländische Nichtregierungsorganisationen konzentrieren, obwohl die Prioritäten im nationalen Kontext natürlich variieren können.
Der russische nichtkommerzielle Sektor muss häufig Sozialprobleme lösen, welche die Staatsorgane aus verschiedenen Gründen nicht bewältigen können. Auf diese Weise wird das Misstrauen zur Tätigkeit beliebiger freiwilliger Organisationen, das sich im Bewusstsein unserer Mitbürger fest eingebürgert hat, überwunden. Laut Einschätzungen des Zentrums für Entwicklung der Demokratie und Menschenrechte nahmen 1998 mehr als 21 % der Landeseinwohner NKO-Dienstleistungen in Anspruch. Unabhängige Forschungen weisen aus, dass die Dienstleistungen des nichtkommerziellen Sektors für die Region nicht einfach nur effizient, sondern überhaupt einmalig sind und keine Entsprechungen im staatlichen oder kommerziellen Bereich kennen.

Die finanzielle Lage der nichtkommerziellen Organisation

Im Unterschied zu den ausländischen Nichtregierungsorganisationen, die von nationalen Regierungen aktiv unterstützt werden, wurden die Etats der russischen gemeinnützigen Organisationen ungeachtet der vielfältigen potenziellen Einkommensquellen zu 60 % aus Privatspenden aufgebracht. Zudem konnte ein bedeutender Teil von ihnen wegen ihrer Haupttätigkeit überhaupt nur auf Spenden zählen, wobei es sich um Rechtsschutz und Ökoorganisationen sowie einige Freizeitvereinigungen handelt. Nach der August-Krise 1998 war diese Einnahmequelle, wie übrigens auch die staatliche Unterstützung des nichtkommerziellen Sektors, wesentlich geschrumpft. Im Haushalt der Stadt Moskau waren z. B. 1998 für die Bezahlung der Dienstleistungen der nichtkommerziellen Organisationen lediglich 2,7 Mio. Rubel vorgesehen. Um zu überleben, mussten viele dieser Organisationen ihre Kommerztätigkeit ausbauen. Das Ergebnis wirkte sich sofort aus: Die Steuerorgane richteten ihren scharfen Blick auf die NKO. Es ist nicht verwunderlich, dass die NKO, die Leistungen für die Bürger erbringen, 1998 ihr Geld bereits zu 33 % aus Entgelten bezogen, während die Bereitstellungen aus dem Staatshaushalt unwesentlich über 6 % lagen und die Spenden 12 % betrugen (Angaben des Staatlichen Komitee der RF für Statistik). Andererseits haben die Abführungen diese Organisationen an den Staat im gleichen Zeitraum 8,5 % aller Ausgaben betragen, während die Unterhaltskosten für die Organisation, inklusive Entlohnung der Arbeitskräfte und anderer laufender Kosten, 60 % überstiegen. Nach diesen Berechnungen werden Meinungen in der Bevölkerung verständlich, dass der gemeinnützige Sektor nicht zum Dienst an der Gesellschaft bestimmt ist, sondern dem Überleben seiner Mitarbeiter dient. Andererseits bleibt die Frage offen, ob daran die gemeinnützigen Nichtregierungsorganisationen schuld sind, wenn man berücksichtigt, dass ihr Jahresetat laut CAF (Charities Aid Foundation) 10 000 US$ nicht übersteigt, während viele von ihnen überhaupt kostenlos und mit einem Null-Haushalt arbeiten.3
Man kann feststellen, dass NKO gegenwärtig bei schrumpfender Finanzierung, mit begrenzten Arbeitskräften und einer spärlichen materiellen Basis überfordert sind. Diese Lage hängt vor allem damit zusammen, dass dieser Bereich nach wie vor nicht als ein notwendiger, integrierender Bestandteil einer demokratischen Gesellschaft angesehen wird. Der Staat und die Bevölkerung unterschätzen die Rolle der gemeinnützigen Nichtregierungsorganisationen, obwohl diese eine sehr effiziente Tätigkeit betreiben können. 1998 setzten die nichtkommerziellen Organisationen in Sankt Petersburg und Rechtlich und finanziell noch nicht ausreichend abgesichert Auf dem Weg zur Zivilgesellschaft Der nichtkommerzielle Sektor in Russland Von Tatjana Jarygina.im Gebiet Leningrad im Sozialbereich mehr als 20 Mio. US$ und in der Region Krasnodar etwa 14 Mio. US$4 aus den haushaltsfremden Quellen ein. Laut den Experten wird das riesige Potential des nichtkommerziellen Sektors heute bestenfalls zu 10 bis 15 % genutzt.
Der russische gemeinnützige Sektor wird bisweilen in der Statistik nicht ausreichend erfasst. Die verfügbaren offiziellen Einschätzungen der nichtstaatlichen NKO sind eher mit einem Gutachten als mit statistischer Erfassung vergleichbar. Es ist z. B. überhaupt unmöglich, den Gesamtumsatz der russischen nichtstaatlichen NKO und deren Anteil am BIP und den Arbeitsaufwand der Freiwilligen einzuschätzen. Das führt zur Unterschätzung von deren realen Möglichkeiten und Problemen.

Die russische Verfassung garantiert das Recht auf freie Vereinigung

In Art. 30 der geltenden Verfassung der RF (1993) ist festgeschrieben, dass jeder Bürger " das Recht auf Vereinigung" hat, wobei "die Freiheit der Tätigkeit der öffentlichen Vereinigungen garantiert ist". Dieses Recht beinhaltet auch das Recht, öffentliche Vereinigungen auf freiwilliger Grundlage zum Schutz der gemeinsamen Interessen und zur Errichtung der gemeinsamen Ziele zu gründen, das Recht, den bereits bestehenden Vereinigungen beizutreten bzw. nicht beizutreten, sowie das Recht, aus ihnen ungehindert auszutreten. Das Recht kann von den Bürgern, die ihr 18. Lebensjahr und bei Gewerkschaften und öffentlichen Jugendvereinigungen das 14. und bei Kindervereinigungen das 10. Lebensjahr überschritten haben, ausgeübt werden.
1994 wurden die Verfassungsbestimmungen im Zivilgesetzbuch weiter entwickelt, indem in einigen Artikeln der Begriff der nichtkommerziellen (gemeinnützigen) Organisation als juristische Person, einige Formen der nichtkommerziellen Organisationen (insbesondere der gesellschaftlichen und religiösen Vereinigungen, Stiftungen, Fonds, deren Assoziationen und Verbände) sowie die Rechtsgrundlagen ihrer Tätigkeit festgehalten sind. Der Begriff der nichtkommerziellen Organisation als Rechtssubjekt wurde erstmals in die Zivilgesetzgebung der UdSSR und der Republiken vom 31. Mai 1991 eingeführt. Zudem galt bis 1995 auf dem Gebiet Russlands das Gesetz der UdSSR "Über die öffentlichen Vereinigungen" (verabschiedet im Oktober 1990), das die Genehmigung öffentlicher Organisationen in unserem Land erstmals durch die Registrierung ersetzt und die rechtliche Regelung der Beziehungen im nichtkommerziellen Sektor eingeleitet hat. Im weiteren wurde auf seiner Basis das gleichnamige Gesetz der RF erarbeitet, das im Mai 1995 in Kraft gesetzt worden war.

Die russische Orthodoxie
als christliche Kirche weist ihre Besonderheiten auf, die entdeckt werden wollen, nicht zuletzt in der Begegnung. Unser Bild zeigt den gegenwärtigen katholischen Bischof von RottenburgStuttgart, Dr. Gebhard Fürst, mit einer Delegation im russischen Frauenkloster Makarijew an der Wolga. Foto: Hartmut Paeffgen

 

Großzügigere rechtliche Regelungen sind erforderlich

Gegenwärtig gibt es bereits mehrere hunderte Gesetze und Durchführungsbestimmungen mit Normen, welche die Tätigkeiten der NKO regeln, während die Normen selbst in unterschiedliche Rechtsbereiche gehören. Die nichtkommerziellen Organisationen sind vollwertige Rechtssubjekte, obwohl sie auch spezifische Rechtsfähigkeit besitzen, d.h. berechtigt sind, nur die Tätigkeiten zu betreiben, die in ihren Satzungen festgeschrieben sind. Die Regelung der NKO-Tätigkeiten deckt eine breite Palette von Problemen ab, darunter die gegenseitigen Beziehungen zwischen NKO, den Bürgern, dem Staat und den Geschäftskreisen. Entscheidend ist jedoch ihr Rechtsstatus.
Die Grundlagen der Tätigkeit des nichtkommerziellen Sektors auf dem Gebiet Russlands hat das Föderationsgesetz der RF Über die nichtkommerziellen Organisationen geschaffen, das am 12. Januar 1996 in Kraft getreten ist. Im Gesetz sind der Rechtsstatus, die Verfahrensordnung zur Gründung, Umgestaltung und Auflösung der nichtkommerziellen Organisationen als juristische Personen, Regeln zur Bildung und Nutzung der Vermögenswerte der nichtkommerziellen Organisationen, Rechte und Pflichten ihrer Gründer und eventuelle Unterstützungsformen der Organe der Staatsmacht und der örtlichen Selbstverwaltungsorgane festgelegt worden. Im Einklang mit diesem Gesetz können NKO für unterschiedliche gesellschaftsnützliche Zwecke gegründet werden.
Um die Rechtsregelung der verbreiteten NKO-Formen zu verbessern, wurden spezielle Gesetze verabschiedet. Am 19. Mai 995 (noch vor dem Föderationsgesetz "Über die nichtkommerziellen Organisationen") trat das Föderationsgesetz "Über die öffentlichen Vereinigungen" in Kraft, nach dem "unter öffentlicher Vereinigung eine freiwillige, selbstverwaltende, nichtkommerzielle Formation zu verstehen ist, die auf Initiative der Bürger geschaffen wurde, welche sich aufgrund gemeinsamer Interessen zur Realisierung der gemeinsamen, in der Satzung der öffentlichen Vereinigung aufgeführten Ziele vereinigt haben".
Im Gesetz sind Untergliederungen der öffentlichen Vereinigungen festgelegt worden, die sich vor allem nach der Mitgliedschaft und den Zielen unterscheiden:

  • öffentliche Organisation;
  • öffentliche Bewegung;
  • öffentliche Stiftung;
  • öffentliche Einrichtung;
  • Selbsthilfeeinrichtungen.

Die rechtliche Regelung der Wohlfahrtstätigkeit begann 1995 mit der Verabschiedung des Föderationsgesetzes "Über die Wohlfahrtstätigkeit und Wohlfahrtsorganisationen", in dem Gründung und Tätigkeit der Wohlfahrtsorganisationen, Ziele der Wohlfahrtstätigkeit und Formen festgeschrieben sind, in denen sie von den Organen de Staatsmacht und örtlichen Selbstverwaltung unterstützt werden können. Die Wohlfahrtsorganisationen haben nur die Wohlfahrtstätigkeit zu betreiben und Geld ausschließlich für die Wohlfahrtsprogramme zu verwenden. Hierbei wird besonders unterstrichen, dass "die Bereitstellung von Geldmitteln und anderen Sachwerten für Erwerbszwecke sowie die Unterstützung von politischen Vereinigungen und Wahlkämpfen keine Wohlfahrtstätigkeit darstellen". Für die Wohlfahrtsorganisationen gilt zudem striktere Kontrolle über die Verwendung der Geldmittel und Vermögenswerte als für andere NKO.
Das Gesetz funktioniert jedoch leider immer noch nicht, da es durch andere Gesetzgebungsakte unzulänglich abgesichert ist.
Neben den aufgezählten Dokumenten werden einzelne Organisationen durch Gesetze der RF "Über die Gewissensfreiheit und religiöse Vereinigungen" vom 26. September 1997, "Über die Gewerkschaften, ihre Rechte und Tätigkeitsgarantien" vom 12. Januar 1996, "Über die Unterstützung der öffentlichen Jugend- und Kinderorganisationen" vom 28. Juni 1995 bestimmt. In der Gesetzgebung ist hinlänglich genau die Tätigkeit der nichtkommerziellen Organisationen im Bereich der Bildung, Wissenschaft und Kultur (z. B. im Gesetz der RF "Über die Bildung", in der Fassung vom 13. Januar 1996) definiert worden.
Ungeachtet der zahlreichen rechtlichen Regelungen des nichtkommerziellen Sektors gibt es immer noch sehr viele wesentliche Aspekte, die weitere rechtliche Definition erfordern. Hierzu gehört natürlich auch die gewerbliche Tätigkeit, welche NKO zwangsläufig betreiben müssen. Sie wird mit Gewinnsteuern belegt, die mit den Steuern für Kommerzorganisationen identisch sind, wobei als Gewinn in der russischen Besteuerungspraxis alle Einnahmen gelten, darunter auch solche, die z. B. auf der Verkaufsausstellung von Kindererzeugnissen erlöst wurden, oder Teilnehmer und Mitgliedsbeiträge von Organisationen. Daher besteht das wichtigste Problem des geltenden Besteuerungssystems der NKO heute darin, dass die zielgebundene nichtkommerzielle Tätigkeit von der unternehmerischen Tätigkeit der NKO nicht strikt abgegrenzt ist. Somit entsteht die Gefahr, dass die nichtkommerzielle Tätigkeit und die zielgebundenen Einnahmen mit " unternehmerischen" Steuern belegt werden und NKO beliebige Vertragsarbeiten zwangsläufig werden ablehnen müssen. Die letztgenannten dienen weltweit als die wichtigsten Einkommensquellen der NKO, sichern ihnen die Finanzstabilität und erhöhen das NKO-Potenzial bei der Lösung der Sozialaufgaben. In Russland liegt mittlerweile dieses Potenzial brach und kann durch die Staatsmacht jederzeit sogar noch mehr begrenzt werden.
Um diese und eine Reihe anderer angrenzender Fragen zu regeln, wurde Anfang 2000 in der Staatsduma der Entwurf des Föderationsgesetzes "Über die Verfahrungsordnung der satzungsmäßigen und unternehmerischen Tätigkeit der kommerziellen Nichtregierungsorganisationen" eingebracht. Im Gesetz sind die satzungsmäßige und die unternehmerische Tätigkeit der NKO voneinander deutlich abgegrenzt worden, da auf diese Abgrenzung der Status der Organisation, ihre Rechte und Pflichten hochgradig angewiesen sind.
Der Gesetzentwurf beinhaltet mehrere Rechtsnormen über die Arbeit der Freiwilligen, deren Rechtsstand nicht definiert ist und denen aus diesem Grund die Spesen auf gesetzlicher Grundlage nicht bezahlt werden können; ihre Unterschriften sind rechtlich unverbindlich; sie verursachen zahlreiche Konflikte mit den haushaltsfremden Fonds. Im Moment wird dieser Gesetzentwurf überarbeitet. Es ist aber auch heute schon klar, dass seine Verabschiedung für die Entwicklung des nichtkommerziellen Sektors förderlich sein wird. Folglich kann man feststellen, dass die geltende Gesetzgebungsbasis des russischen nchtkommerziellen Sektors wesentlich konkretisiert werden muss, dass sie hinter der Entwicklung des Sektors selbst zurückliegt und in einigen Fällen seinen weiteren Fortschritt behindert. Ein Ausdruck dieser Tatsache ist die Bewegung von 647 Organisationen - Mitgliedern der Gesamtrussischen Koalition der gemeinnützigen Organisationen "Für gerechte NKOBesteuerung".

Die Steuergesetzgebung trifft die nichtkommerziellen Organisationen empfindlich

Laut dem Zentrum für Entwicklung der Demokratie und Menschenrechte gibt es gegenwärtig in der Russischen Föderation mehr als 40 verschiedenartige Steuern, die für die russischen NKO gelten (siehe Übersicht).

Übersicht

BESTEUERUNG DER NICHTREGIERUNGSORGANISATIONEN (NRO)
Die wichtigsten Steuern und Abgaben für
NRO, die keine unternehmerische Tätigkeit betreiben
Nur bei unentgeltlichem Verkauf (Erhalt) der nicht mehr benötigten Vermögenswerte oder bei unentgeltlicher Übergabe (unentgeltlichem Verkauf) der Vermögenswerte Darunter NRO mit stellenplanmäßigem Personal, denen Verdienste angerechnet werden
Gewinnsteuer
Mehrwertsteuer
Vermögenssteuer
Einkommenssteuer
Verkehrsmittelsteuer
Zollgebühren
Abgaben für die Bildungseinrichtungen
Steuer für den Unterhalt des Wohnraumbestands und der Objekte des sozialkulturellen Bereichs
Staatliche haushaltsfremde Sozialversicherungs- und Sozialfürsorgefonds NRO, die unternehmerische Tätigkeit betreiben
darunter NRO mit stellenplanmäßigem Personal, denen Verdienste angerechnet werden
Steuern
Federale Steuern
Regionale Steuern
Örtliche Steuern
NRO kann als Steuerzahler auftreten bei NRO kann ein Besteuerungsobjekt entstehen.

Auch ein Überblick über die Steuerpolitik gegenüber dem nichtkommerziellen nichtstaatlichen Sektor weist aus, dass es in Russland keine vereinheitlichten Steuerregeln gibt, welche die Besonderheiten der nichtkommerziellen Organisationen berücksichtigen würden, die eine Tätigkeit zum öffentlichen Wohl betreiben. Daher werden NKO praktisch mit allen Steuern belegt und sind gezwungen, ihr Recht auf einzelne Begünstigungen nachzuweisen. Eine Ausnahme sind lediglich einige NKO-Kategorien (Behindertenorganisationen, religiöse Organisationen), deren Tätigkeit z. B. von der Gewinnsteuer freigestellt ist.
Das geltende Steuersystem veranlasst viele lautere Organisationen zwangsläufig, an der Gesetzesgrenze zu balancieren und unterbindet andererseits nicht den Missbrauch der unehrlichen Geschäftemacher, da die entsprechende Transparenz der Finanzberichte der NKO und die staatliche und gesellschaftliche Kontrolle nicht gesichert sind.
Offensichtlich sind die Probleme der Steuerpolitik gegenüber dem nichtkommerziellen nichtstaatlichen Sektor in Russland; genau so offensichtlich sind eventuelle Lösungsmöglichkeiten dieser Probleme. Erforderlich sind Wille und Wunsch. Sie wurden vor allem durch die Nichtregierungsorganisationen selbst verdeutlicht. "Wir bitten nicht um Vergünstigungen. Wir fordern gerechte Steuern" - unter diesem Motto wurde eine öffentliche Kampagne durchgeführt, an der sich praktisch 700 Organisationen aus 50 Regionen beteiligten. Die Kampagne dauerte beinahe zwei Jahre und wurde mit einem Paket von Gesetzentwürfen beendet, das den Abgeordneten der Staatsduma zunächst einmal zur Diskussion und auch zur gemeinsamen Arbeit vorgelegt wurde.
Die eingereichten Gesetzentwürfe strebten keine zusätzlichen Begünstigungen für NKO an. Sie enthalten keine Gliederung der gemeinnützigen Organisationen in irgendwelche Typen oder Kategorien: Sie werden für den ganzen Sektor vorgesehen. Letztendlich bringen sie konkrete Steuergesetze mit den Besteuerungsprinzipien in Einklang, die im ersten Teil des Steuergesetzbuches festgeschrieben sind. Die Aktivität der nichtkommerziellen Organisationen führte dazu, insbesondere durch Parlamentshörungen, Abänderungen zum Steuergesetzbuch einzureichen, die im Moment in der Staatsduma geprüft werden. Das war der erste Verteidigungsversuch. Entscheidend ist jedoch etwas anderes, und zwar: Der nichtkommerzielle Sektor hat sich zu Wort gemeldet. Jetzt muss seine Stimme gehört werden.
Es ist ziemlich kompliziert, von einem systembezogenen und erst recht rechtlichen Zusammenwirken zwischen dem nichtkommerziellen Sektor und der Staatsmacht in Russland zu sprechen. Die Exekutive steht in Kontakt sowohl auf der föderalen als auch auf der örtlichen Ebene mit verschiedenen nichtkommerziellen Nichtregierungsorganisationen. Dieses Zusammenwirken hängt vor allem mit dem wissenschaftlichen Gutachten oder der Erstellung der sozialökonomischen Programme zusammen. Der nichtkommerzielle Sektor wird auch bei der Realisierung der Soziallösungen in Anspruch genommen. Diese Beziehungen haben sich jedoch bislang noch nicht endgültig ausgestaltet. Daher werden sie statistisch nicht beschrieben und sind schwierig zu verallgemeinern. Es handelt sich in der Regel um Kontakte zwischen einzelnen Ämtern und Organisationen. Im Moment ist es sehr schwierig, Modelle der für die russischen Verhältnisse effektivsten Formen des Zusammenwirkens des staatlichen und nichtstaatlichen Sektors zu definieren. Es besteht allerdings Hoffnung darauf, dass die neue Regierung nach deren endgültiger Etablierung der Gesellschaft gewisse Varianten des Zusammenwirkens mit dem nichtkommerziellen Sektor vorschlagen wird.
Prägnanter kommen die Beziehungen zwischen den Bürgern und den Behörden im Zusammenwirken mit den Gesetzgebungsorganen, insbesondere mit der Staatsduma der RF, zum Vorschein.
Da jeder einzelne Abgeordnete das Recht der Gesetzgebungsinitiative besitzt, genügt es theoretisch, den Bürgern bzw. deren Vereinigungen, nur von einem einzigen Volksabgeordneten unterstützt zu werden, um die Aufmerksamkeit der Parteiratsmitglieder auf ihren Vorschlag zu lenken.
Besonders beachtenswert ist die Einflussnahme verschiedener Vereinigungen der Bürger auf den Gesetzgebungsprozess. Häufig handelt es sich um das Einbringen entsprechender Gesetzgebungsinitiativen, die die Aufmerksamkeit der Gesellschaft auf ein bestimmtes Problem lenken sollen, entsprechende Lösungsversionen vorschlagen und zu Verhandlungen mit den Parlamentsmitgliedern führen sollen. Seltener werden Vertreter der jeweiligen interessierten Organisationen in die Arbeitsgruppe für den vorgelegten Gesetzentwurf aufgenommen, da "von außen" in die Gruppe nur Sachverständige berufen werden können. Für einen Unabhängigen ist es sogar problematisch, an der Sitzung des Ausschusses teilzunehmen, obwohl solche Praktiken dem Reglement nicht zuwiderlaufen.
Wesentlich leichter ist es, an den Parlamentsanhörungen teilzunehmen, die vor der ersten Lesung des Gesetzentwurfs durchgeführt werden. Die Funktionen dieser Anhörungen sind allerdings ziemlich nebelhaft und reduzieren sich hauptsächlich auf die Darstellung des Gesetzentwurfs vor dem breiten Publikum.
Ein anderes geläufiges Verfahren der Einflussnahme der Öffentlichkeit auf die Gestaltung der Gesetzgebung besteht in der Erstellung unabhängiger Gutachten. Darauf spezialisieren sich hinlänglich viele öffentliche Vereinigungen, die vor allem ökologisch und sozial ausgerichtet sind, sowie die Gewerkschaften.

Das Beispiel des Ausschusses für internationale Angelegenheiten der Staatsduma

Ein Beispiel des organisierten und institutionalisierten Zusammenwirkens ist der Beratungsrat der Nichtregierungsorganisationen (BR der NRO) beim Ausschuss der Staatsduma der RF für internationale Angelegenheiten. Der Beratungsrat der NRO wurde auf Empfehlung der Parlamentsanhörungen "Rolle und Stelle der Nichtregierungsorganisationen in der internationalen Zusammenarbeit" 1996 gebildet und setzt sich zum Ziel, das Zusammenwirken zwischen dem nichtkommerziellen Nichtregierungssektor und der Föderalversammlung auszubauen und die Nichtregierungsorganisationen in den Gesetzgebungsprozess zunehmend einzuschalten. Mitglieder des Beratungsrates der NRO sind beinahe 60 Nichtregierungsorganisationen, die sich durch die aktiven Tätigkeiten in verschiedenen Lebensbereichen gut bewährt haben. Dem Beratungsrat kann eine beliebige Organisation beitreten, die nach dem Registrationsdatum drei Jahre besteht. Im Beratungsrat sind sechs Sektionen vorgesehen:

  • humanitäre Zusammenarbeit im Beeich der Bildung, Kultur und Wissenschaft,
  • internationale Zusammenarbeit, Bürgerdiplomatie, friedensstifterische Bewegung (Kultur der Welt),
  • Frauenbewegung, Genderprobleme,
  • Sozialökonomische Probleme der Gesellschaft und stabile Entwicklung,
  • Zivilgesellschaft und Demokratie,
  • Öko-Probleme und Umweltschutz.

Nachstehend Formen des Zusammenwirkens zwischen dem Beratungsrat und der Staatsduma:

  • Vorbereitung und Teilnahme an den Parlamentsanhörungen über die Fragen, die den nichtkommerziellen Sektor betreffen,
  • Teilnahme an den Arbeitsgruppen, die von den Ausschüssen der Staatsduma zur Erstellung von Gesetzentwürfen über die Regelung der Tätigkeiten des nichtkommerziellen Sektors gebildet werden,
  • Gutachten der Gesetzentwürfe und anderer Dokumente, die von der Staatsduma verabschiedet werden.

Die Arbeitserfahrung des Beratungsrates der NRO in der Staatsduma ist sicherlich ein zukunftsträchtiger Schritt, allerdings noch ein sehr zaghafter Schritt, der bei weitem nicht von allen entsprechend aufgenommen wird. Nichtsdestoweniger ist das eine gute Tradition der Abgeordneten aus der vorherigen Legislaturperiode. Jetzt gilt es, dieses Modell des Zusammenwirkens zu entwickeln und zu verbessern. Intensive Einschaltung des nichtkommerziellen Sektors in die mit den Staatsorganen gemeinsame Besprechung und Erarbeitung der Föderalprogramme und -projekte, die im Rahmen des staatlichen Sozialauftrags erfüllt werden, sowie die Koordinierung der Programme, die auf der Föderationsebene verabschiedet werden, mit den Programmen, welche die nichtkommerziellen Nichtregierungsorganisationen durchführen, weisen ein riesiges Potenzial auf. Zum ersten erhöht sich wesentlich die Wahrscheinlichkeit, dass sich unkonventionelle Lösungen der aktuellen sozial bedeutsamen Probleme ergeben. Zum zweiten bietet sich die Möglichkeit, die Ressourcen, darunter Finanzen des Staates und des nichtkommerziellen Sektors, effizienter und rationeller zu verwenden. Zum dritten wird eine Rückkopplung zwischen der Bevölkerung und dem Staat hergestellt, wodurch die sozialpolitische Stabilität in der Gesellschaft sicherlich gefördert wird. Der russische nichtkommerzielle Sektor ist in Entstehung begriffen. Einerseits ist das eine Leistung der zurückliegenden zehn Jahre, die den demokratischen Charakter der Umgestaltungen in Russland tatsächlich nachweisen. Andererseits ist das ein besonders verwundbarer, ungeschützter und unerforschter Sektor der Wirtschaftsund Gesellschaftsbeziehungen. Eben das neue Millennium wird eine Antwort auf die Frage geben, ob der nichtkommerzielle Sektor und die Zivilgesellschaft in Russland existieren und wenn ja, dann in welcher Form sie existieren werden.
Hellblau: im Bereich der Bildung, Wissenschaft, Kultur
Braun: Wohlfahrtsorganisationen
Gelb: Berufsorganisationen
Grün: Frauenorganisationen
Dunkelblau: Rechtsschutzorganisationen
Rot: Öko-Organisationen
Blau: Jugendorganisationen Violett: religiöse Vereinigungen
Dunkelblau: sonstige Organisationen

Anmerkungen

1 In staatlichen Statistiken werden die nichtkommerziellen Nichtregierungsorganisationen nicht gesondert erfasst. Aufgrund der geltenden russischen Gesetzgebung wird die Gesamtheit der Organisationen in den offiziellen Statistiken in kommerzielle und nichtkommerzielle (NKO) unterteilt. Hierbei sind unter nichtkommerziellen Organisationen Einrichtungen einer beliebigen Eigentumsform zu verstehen, deren Hauptziel nicht in der Gewinnerzielung besteht und die die erwirtschafteten Gewinne nicht unter den Gesellschaftern verteilen. Einige Kennwerte, welche den Stand eben des nichtkommerziellen Nichtregierungssektors (d. h. nichtstaatlichen und nichtmunizipalen Sektors) charakterisieren, kann man durch Umrechnung der offiziellen Angaben erhalten. Aber auch in diesem Fall schließt die Gesamtheit der nichtkommerziellen Nichtregierungsorganisationen politische, religiöse Organisationen, Gewerkschaften und eine Reihe anderer Organisationen (z. B. Konsumgesellschaften) ein, die in der Weltpraxis im Rahmen dieses Sektors nicht berücksichtigt werden.

2 Die Datenbasis der Forschungs- und Produktionsvereinigung wurde vom Internationalen Konzern Incorvuz nach dem Projekt des UNESCO-Programms Nr. 96 INC 301 geschaffen. Die Angaben werden vom Internationalen Lehrstuhl UNESCO/INCORVUZ für Entwicklung der Nichtregierungsorganisationen ergänzt und bearbeitet.

3 Bericht des Zentrums für Entwicklung der Demokratie und Menschenrechte "Über den Stand des nichtkommerziellen Sektors in Russland und seinen Beitrag zur sozialökonomischen Entwicklung des Landes", November 1999 bis März 2000.

4 Bericht des Zentrums für Entwicklung der Demokratie und Menschenrechte "Über den Stand des nichtkommerziellen Sektors in Russland und seinen Beitrag zur sozialökonomischen Entwicklung des Landes", November 1999 bis März 2000.

 

 


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