Zeitschrift

Der Rhein

 

 

Roland Hahn
Auf dem Weg zu einem europäischen Zentralraum


Inhaltsverzeichnis    


Brücken bauen und sie begehen

Grenzüberschreitende Raumordnung am Oberrhein

Dr. Roland Hahn ist Direktor des Regionalverbandes Südlicher Oberrhein in Freiburg i.B.

Die Landschaft des Oberrheins und ihre Menschen gehören zusammen, ihrem Bewusstsein nach, wie nach gemeinsamen Potenzialen und gleichen Gefährdungen. Getrennt werden sie durch die politischen Grenzen von Deutschland, Frankreich und der Schweiz. Da diese Grenzen inzwischen zu europäischen Binnengrenzen geworden sind, ist eine gemeinsame Entwicklung mit Hilfe einer gemeinsamen Raumordnungspolitik nicht nur nötig, sondern auch möglich und längst in Angriff genommen. 
Red.


Gemeinsame Potenziale und gleiche Gefährdungen im gemeinsamen Raum

Geografisch reicht der Oberrhein von Basel bis Frankfurt. Den Agglomerationen Rhein-Neckar und Rhein-Main fehlt jedoch geografisch die typische Begrenzung durch Schwarzwald und Vogesen, politisch die Grenzsituation zu Frankreich bzw. zur Schweiz. Wir nehmen als "Oberrhein" daher hier das Mandatsgebiet der trinationalen Oberrheinkonferenz (Abb. 1: Der Oberrhein in Europa). Und in der Tat sind es geografische und geopolitische Gemeinsamkeiten und deren Auswirkungen auf das Leben der Menschen am Oberrhein, die ihn zu einem gemeinsamen Raum machen. Links und rechts des Rheins, zwischen Vogesen und Schwarzwald, gibt es von der Geologie angefangen über Grund- und Hochwasser, Klima und Bodennutzung bis hin zur Siedlungsstruktur verwandte Verhältnisse. Diese "Verwandtschaft" birgt gemeinsame Potenziale, aber auch gleiche Gefährdungen in sich, wie in einem System kommunizierender Röhren. So ist der Oberrhein einerseits die Verkehrsdrehscheibe Zentraleuropas, könnte aber auch verkehrlich zum "Stauraum" in der Mitte Europas werden. Die nationalstaatlichen Grenzziehungen in Europa haben diese Verflechtungen am Oberrhein ignoriert oder gar negiert. Alle Grenzregionen und die dort lebenden Menschen haben dafür - häufig schmerzlich - mit einem erheblichen Verlust an Lebensqualität bezahlt.

Erstmals seit der Entstehung der Nationalstaaten in Europa sind durch den europäischen Einigungsprozess frühere nationalstaatliche Außengrenzen europäische Binnengrenzen geworden. Und das Oberrheingebiet, das aus der Sicht Deutschlands, Frankreichs und der Schweiz aus Grenzregionen gebildet wird, wandelt sich zu einem europäischen Zentralraum.

Wie reagieren die Akteure des Oberrheins auf diesen tiefgreifenden Wandel? Welche Rolle spielt dabei die Raumordnung? Und auf welcher Basis werden neue Wege begangen?

Abb. 1

(Die Abbildung ist im Internet nicht detailliert darstellbar, bitte greifen Sie bei Bedarf auf die gedruckte Ausgabe zurück)

Drei Länder - drei Philosophien

Seit Ende der 70er Jahre ist eine Inflation grenzüberschreitender Kooperationen in Deutschland festzustellen. Häufig standen grenzüberschreitende Raumordnungsaktivitäten dabei Pate. Die Akteure der Raumordnung sehen nämlich durch ihr querschnittsorientiertes, integratives Denken deutlicher als in anderen Politikbereichen die trennende Wirkung der Grenzen und die Potenziale, die sich für die europäischen Räume an nationalstaatlichen Grenzen dadurch ergeben, die Grenzhindernisse zu mindern bzw. abzubauen. Trotz bemerkenswerter Fortschritte bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und Raumordnungspolitik stehen auch am Oberrhein einer diesem europäischen Zentralraum adäquaten Raumordnung eine Reihe noch zu überwindender Probleme entgegen. Zu nennen sind vor allem der unterschiedliche Aufbau, Wirkungsgrad und die mangelnde Vergleichbarkeit der Pläne und Planungsebenen in den drei Staaten (Abb. 2: Planungsunterlagen für das Oberrheingebiet). Hinzu kommt die mangelnde Kenntnis der jeweils anderen Planungssysteme.

Die daraus resultierenden Missverständnisse und Fehleinschätzungen bei einer gemeinsamen Raumordnungspolitik werden noch verschärft - vor allem was die deutsche Seite betrifft - durch mangelhafte oder nicht vorhandene Kenntnisse der Sprache des Nachbarn, ein oft unterschätzter Faktor. Zu all dem kommt, dass in Deutschland, Frankreich und der Schweiz den Raumordnungspolitiken sehr unterschiedliche Planungsphilosophien zu Grunde liegen, die ihre Wurzeln tief in der Geschichte und Kultur des jeweiligen Landes haben. Trotz dieser Probleme wurde seit Mitte der siebziger Jahre die grenzüberschreitende Zusammenarbeit punktuell vorangebracht. Durch die INTERREG-Programme der Europäischen Union wurde dieser Prozess in den neunziger Jahren erheblich beschleunigt: es begann die Phase von der europäischen Rhetorik zum europäischen Projekt.

Abb. 2 

(Die Abbildung ist im Internet nicht detailliert darstellbar, bitte greifen Sie bei Bedarf auf die gedruckte Ausgabe zurück)


Mit der "Raumordnungscharta Oberrhein 21" zu einer gemeinsamen Raumordnungspolitik verpflichtet

Die regionalen Akteure des europäischen Zentralraums Oberrhein haben mit der Raumordnungscharta Oberrhein 21 diese Problemstellung aufgenommen, nämlich dass diesen vielen Projekten die politische und strategische Einbindung in eine übergreifende Raumordnungspolitik fehlte. Die Unterzeichner der Willenserklärung sind der französische Staat, die Region und die beiden Departements des Elsass, die Schweizer Kantone Basel-Stadt, Basel-Landschaft und Aargau sowie die deutschen Bundesländer Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. In der Willenserklärung vom 26. November 1999 verpflichten sich die Vertreter der Staaten, Kantone und Gebietskörperschaften erstmals formell auf eine gemeinsame, grenzüberschreitende Raumordnungspolitik für das Oberrheingebiet. Sie einigen sich auf Prinzipien und daraus abgeleitete Ziele der Raumordnung im trinationalen, europäischen Zentralraum. Sie bekräftigen darüber hinaus auch den Willen, die Ziele umzusetzen. Das Zustandekommen der Raumordnungscharta Oberrhein 21 bedeutet daher eine neue Qualität europäischer, grenzüberschreitender Raumordnungspolitik am Oberrhein.

Die Raumordnungscharta stützt sich auf vier Prinzipien. Das erste Prinzip bekräftigt eine nachhaltige Entwicklung des Oberrheinraums: die Verantwortung der heutigen gegenüber den künftigen Generationen, die gegenseitige Solidarität der Partner und die Gleichzeitigkeit sozialer, ökonomischer und umweltpolitischer Gesichtspunkte. Das zweite Prinzip bezieht sich auf eine grenzüberschreitende, abgestimmte, also koordinierte Raumordnungspolitik, ohne die Entwicklungsziele der Partner zu verletzen. Dafür wird die Festlegung prioritärer Maßnahmen und eine gemeinsame Raumbeobachtung für unabdingbar erachtet. Als gemeinsame Referenz und drittes Prinzip gilt die Studie für einen Raumordnerischen Orientierungsrahmen für das Oberrheingebiet. Und schließlich soll die Raumordnungspolitik am Oberrhein stärker in das Europäische Raumentwicklungskonzept (EUREK) eingebettet werden.

Städtenetz, doch fehlende Metropole

Von diesen raumordnerischen Prinzipien werden spezifische Ziele für das Oberrheingebiet abgeleitet. Erstens soll die Städtelandschaft am Oberrhein erhalten und gestärkt werden. Es fehlt eine zentrale Metropole. Dafür gliedert sich der Oberrhein in ein Städtenetz großer, mittlerer und kleinerer Städte. Zusammengenommen hat der Raum durchaus das Potenzial einer europäischen Metropolregion, die gegliederte Städtelandschaft macht einen erheblichen Teil der Lebensqualität des Oberrheins aus (Abb. 3: Zentralität und Netze). Die Verbesserung, insbesondere die Schließung von (grenzbedingten) Lücken bei der Verkehrs- und Kommunikationsstruktur ist das zweite vereinbarte Ziel der Charta. Ziel Nummer 3 ist die Bewahrung und Aufwertung der Naturräume und Landschaften (Abb. 4: Städtenetz in einer Gartenlandschaft). Und schließlich ist ein letztes Ziel die Vertiefung der gegenseitigen Information und die Intensivierung des Dialogs bei Raumordnungsaktivitäten.

"Perspektiven ohne Grenzen"

In zweijährigem Turnus veranstaltet die Oberrheinkonferenz themenorientierte Dreiländer-Kongresse. Es dauerte immerhin 14 Jahre, bis beim 7. Dreiländer-Kongress in Neustadt a.d. Weinstraße am 26. November 1999 die Raumordnung zur Debatte stand: "Raumordnung am Oberrhein - Perspektiven ohne Grenzen." Auf dem Kongress wurde nicht nur die Raumordnungscharta feierlich unterzeichnet, zugleich wurde Bilanz gezogen und wurden gleich erste Impulse gegeben, die von der Charta ausgehende neue Qualität der grenzüberschreitenden Raumordnung umzusetzen.

Die Arbeitsgruppe des Kongresses "Der Oberrhein in Europa" beantwortete die zentrale Frage, welche Rolle der Oberrhein künftig in Europa spielen wolle, mit der Leitvorstellung: Solidarischer Partner und starker Konkurrent.

Diese Leitvorstellung mündete in drei Oberziele: innere Kohäsion und Kooperation fördern; Konkurrenzfähigkeit durch Qualitätsverbesserung steigern; europäische Kooperation und Solidarität praktizieren.

Leitvorstellung und Oberziele endeten nicht - wie in früheren Zeiten häufig - in rhetorischen Sackgassen oder in den Registraturen, sondern wurden in Einzelzielen konkretisiert, die ihrerseits zu präzisen Maßnahmevorschlägen führten. Beispielhaft sollen aus den über 50 Vorschlägen hier solche genannt werden, welche die Arbeitsgruppe gleichzeitig prioritär eingestuft und als mögliches Projekt im Rahmen des EU-Programms INTERREG III identifiziert hat. Es wird die Schaffung eines regionalen Entwicklungsfonds Oberrhein gefordert, um die bisher nationalen Kofinanzierungen bei INTERREG-Projekten zu bündeln und zu verstetigen. Ein anderes prioritäres Projekt zielt auf die Ansiedlung strategisch bedeutsamer Aktivitäten an den Knotenpunkten internationaler und regionaler Verkehrsnetze. Das Gemeinschaftswerk "Oberrheinlandschaft" soll dagegen auf der Grundlage des vorliegenden trinationalen Freiraumkonzeptes einen durchgehenden Landschaftspark Oberrhein in Bausteinen entwickeln und grenzüberschreitend sichern.

Abb. 3

(Die Abbildung ist im Internet nicht detailliert darstellbar, bitte greifen Sie bei Bedarf auf die gedruckte Ausgabe zurück)

Abb. 4

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Ein "raumordnerischer Orientierungsrahmen" ist in Arbeit

1997 gab die Oberrheinkonferenz die Studie zu einem Raumordnerischen Orientierungsrahmen für das Mandatsgebiet der Oberrheinkonferenz als INTERREG-Projekt in Auftrag. Ziel war es, Grundlagen für einen raumordnerischen Orientierungsrahmen für den europäischen Zentralraum Oberrhein zu schaffen. Hier klingt das Bedürfnis an, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von punktueller zu strategischer Raumordnungspolitik weiterzuentwickeln. Wie wir gesehen haben, nahm der Raumordnungskongress 1999 diesen Leitfaden auf und entwickelte ihn weiter. Die Oberrheinkonferenz hat die Studie in eine umfassende Anhörung gegeben, an der sich alle Mandatsträger, alle öffentlichen, sozialen und gesellschaftlichen Akteure und alle Einwohner des Oberrhein beteiligen sollen. Vorbild dieser partizipativen Aktion ist die debat national in Frankreich anlässlich des dortigen neuen Raumordnungsgesetzes der Regierung Chirac. Auch der Raumordnungskongress war Teil dieses Oberrhein-Diskurses. Eine Arbeitsgruppe des Kongresses nahm den Referenzrahmen der Studie mit seinen sechs strategischen Schwerpunkten schon auf und konkretisierte ihn ansatzweise weiter.

Die Studie arbeitet insbesondere, gestützt auf Schlüsselvariablen der Raumentwicklung am Oberrhein, Szenarien heraus, um klarzumachen, was eintreffen kann (das Mögliche), andererseits, was getan werden kann (das Wünschenswerte). Dies wird dann in drei Teilszenarien abgebildet:

1. Städtenetz und Siedlungsentwicklung

2. Umwelt und nachhaltige Entwicklung

3. Mobilität und Verkehr

Diese Szenarien werden mit zwei Hypothesen durchgespielt: einer defensiven Politik der bloßen Addition der Teilräume und einer strategischen Politik der Akteure, die den Raum als Ganzes begreift (Abb.5: Szenario "Mobilität und Verkehr").

Als Ergebnis werden dann in der Studie für einen "Raumordnerischen Orientierungsrahmen für den Oberrhein" sechs strategische Schwerpunkte abgeleitet:

1. Die Scharnierfunktion des Oberrheins in den Bereichen Verkehr und Wirtschaft sollte gefestigt und auf andere Felder, wie Kultur, Sprache und Bildung, ausgedehnt werden.

2. Das grenzüberschreitende Städtenetz sollte entwickelt und gestärkt werden durch "Brückenschläge" über den Rhein.

3. Der Rhein sollte als "Rückgrat" eines "metropolitanen, regionalen Parks" genutzt werden.

4. Ein wirtschaftliches Gesamtkonzept unter dem Motto Technology Valley Oberrhein sollte Bildung, Forschung und Unternehmen zu gemeinsamen Aktivitäten zusammenführen.

5. Eine integrierte, umweltfreundliche Verkehrspolitik sollte es ermöglichen, dass in der Euroregion Oberrhein regionale Einrichtungen innerhalb einer Stunde erreichbar sind.

6. Die Vielzahl nebeneinander existierender Gremien muss institutionell vernetzt und gebündelt werden.

(Die Abbildung ist im Internet nicht detailliert darstellbar, bitte greifen Sie bei Bedarf auf die gedruckte Ausgabe zurück)

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Die Menschen gewinnen

Der Erfolg einer neuen Qualität der Raumordnungspolitik am Oberrhein hängt sicherlich mit davon ab, dass der regionale Diskurs darüber vertieft und verbreitert fortgesetzt wird. Wichtig ist auch, dass die Prinzipien und Ziele der Raumordnungscharta Oberrhein 21 im Sinne der Beschlüsse des Raumordnungskongresses Schritt für Schritt umgesetzt werden. Unabdingbar für die Zukunft der Euroregion Oberrhein ist es aber, dass nicht nur die politischen Eliten verstehen, dass eine gemeinsame Raumentwicklung von Vorteil für alle (win-win-Spiel) ist.

Alles entscheidend ist jedoch, dass für diese gemeinsame Raumentwicklung die Herzen der Menschen am Oberrhein gewonnen werden. Dann können Brücken nicht nur aus Beton gebaut werden. Dann können Menschen diese Brücken zur Verbesserung ihrer Lebensqualität begehen. Und wenn der Oberrhein eine wahrhaft bilinguale, deutsch-französische Sprachzone wird, kann man sich auch leichter über weitere gemeinsame Ziele verständigen.

Literaturhinweise

Grundriss der Regional- und Landesplanung, Verlag der ARL, Hannover 1999.

Lebensraum Oberrhein - eine gemeinsame Zukunft: Raumordnung für eine nachhaltige Entwicklung ohne Grenzen; (Studie zu einem Orientierungsrahmen für das Oberrheingebiet), Deutsch-französisch-schweizerische Oberrheinkonferenz 1999.

Offizielle Unterlagen zum 7. Dreiländer-Kongress in Neustadt a.d. Weinstraße, 26. November 1999.

Dreizehn Länder drängen in die EU; sie haben die Mitgliedschaft beantragt. Mit sechs Ländern (Estland, Polen, Slowenien, der Tschechischen Republik, Ungarn und Zypern) gibt er bereits Beitrittsgespräche; mit sechs weiteren (mit Bulgarien, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien und der Slowakischen Republik) sollen die Gespräche bald beginnen. Die Türkei bleibt zunächst einmal außen vor; ihr ist lediglich der Status eines Beitrittskandidaten zuerkannt worden; Verhandlungen sind aber vorerst nicht geplant. - Bevölkerungsreichstes Land unter den Kandidaten ist die Türkei mit 63,45 Millionen Einwohnern; es folgen Polen und Rumänien. Am "reichsten" ist Zypern. Die Pro-Kopf-Wirtschaftsleistung der Inselrepublik erreicht 78 Prozent der EU-Durchschnittsleistung. Slowenien liegt mit 68 Prozent auf Platz zwei, die Tschechische Republik mit 60 Prozent auf Platz drei. Die höchste Arbeitslosigkeit herrscht in Bulgarien. Die Arbeitslosenquote dort beträgt 16 Prozent. Die geringste Quote hat Zypern mit 3,3 Prozent. Überhaupt schneiden die Kandidaten bei der Arbeitslosigkeit erstaunlich gut ab. Nur in fünf Beitrittsländern ist die Arbeitslosenquote höher als in der EU. Acht Länder stehen zum Teil erheblich besser da als die EU. 
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