Zeitschrift

Großstädte




Heft 2/97

Hrsg.: LpB

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Inhaltsverzeichnis

 

 


Wirtschaftskraft und Slums

Bombay: Polarisierung in Indiens größter Stadt

Von Jürgen Clemens



Bombay, der beste Naturhafen an der indischen Westküste.
Aufnahme: dpa


Diplom-Geograph Jürgen Clemens ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am geographischen Institut der RWTH Aachen und ehrenamtlicher Mitarbeiter des Südasienbüro in Essen.


Indiens Bevölkerung konzentriert sich zusehends in Groß- und Millionenstädten. Diese Entwicklung ist kennzeichnend für den südasiatischen Raum, und darüber hinaus ist eine solche Wachstumsdynamik typisch für Entwicklungsländer. Dezentralisierungsmaßnahmen mit Städteneugründungen greifen zumeist nicht. Bombay am bedeutendsten Naturhafen der indischen Westküste gelegen, ist inzwischen die größte Stadt Indiens, mit enormem Zuwachs, mit großer Wirtschaftsdynamik, zugleich mit ausgedehnten Slum-Vierteln und "Siedlungen" am Straßenrand. Zugleich stellen die Slums aber auch bedeutende Produktionsstätten im sog. informellen Sektor der Wirtschaft dar. "Sanierungen" der Slums übersehen das zumeist. Erfolgreicher sind Eigeninitiativen der Slum-Bewohner, unterstützt von Nichtregierungsorganisationen. Es zeigt sich dabei: Slums sind keine Gebiete, es sind Menschen.
Red


Eine Stadt der tausend Facetten

Südasien ist weltweit eine der Regionen mit dem stärksten Städtewachstum und gilt als ein kaum erschlossener Wachstumsmarkt, der noch im Schatten der asiatischen "Tiger" und Chinas steht. Doch die bisherige wirtschaftliche Entwicklung konzentriert sich auf einige wenige "Megastädte". Weite Teile der Bevölkerung suchen dort ihr Auskommen, sind jedoch meist auf ihre eigenen Kräfte und Fähigkeiten angewiesen. Sind Indiens Städte nun "Fluch oder Segen"? Für Indiens Wirtschaftsmetropole Bombay soll dieser Frage am Beispiel der Regionalentwicklung und der innenstädtischen Wohnungsproblematik nachgegangen werden.

Klassisch ist Bombay das "Tor zur Welt", das sich auch baulich im Gateway of India festmachen läßt, dem Triumphbogen zu Ehren des englischen Königs George V. Mit dem wirtschaftlichen und industriellen Aufstieg wurde Bombay zum "indischen Manchester" und zur "Finanzmetropole Indiens" (Harris 1995). Mittlerweile ist die Megastadt ein "aufstrebendes globales Zentrum", das zunehmend in die arbeitsteilige Weltwirtschaft eingebunden wird (ebd.).

Bombay wird auch als "Manhattan der Dritten Welt" (Vijapurkar 1990a) bezeichnet, und ist als "all-indische Stadt" (Der große Polyglott 1981/82) mit ihren zahllosen Migranten aus ganz Indien ein Schmelztiegel verschiedenster Kulturen des Subkontinents. Hier findet man ebenso die Welt der "Stadtneurotiker" (Suraiya 1993) und Yuppies wie auch die größten Slums Asiens, die der Stadt den Namen "Slumbai" geben (Warning 1994).

In den Augen urbaner Gesellschaftsschichten Indiens bietet Bombay den einzigen Platz zur Entfaltung individueller Freiheiten (McCarry 1995). Auch die Migranten und Slumbewohner verbinden mit dieser Stadt vermeintliche Freiheiten wie die, aus der Enge der Kastenstrukturen des ländlichen Indiens auszubrechen und die Hoffnung auf Arbeit und Einkommen. Aus verschiedensten Perspektiven wird Bombay somit zu "Indiens Hauptstadt der Hoffnung" (ebd.).


Indiens größte Megastadt vor Kalkutta, Delhi und Madras

Indiens Bevölkerung konzentriert sich zusehends in Groß- und Millionenstädten. Deren Bevölkerung wuchs zwischen den Volkszählungen von 1981 und 1991 doppelt so schnell wie die ganz Indiens (46,9 zu 23,6 %), in den Millionenstädten sogar um 67,8 Prozent. Das absolute Bevölkerungswachstum auf dem Land übertraf mit 103,3 Millionen Menschen jedoch das aller Städte um das 1,8-fache. Somit ist Indien trotz seiner 33 Millionenstädte bei einer Verstädterungsquote von rund 27 Prozent noch immer "ein Land der Dörfer" (Gödde 1996).

Die indischen Groß- und Millionenstädte weisen seit der Unabhängigkeit eine für Entwicklungsländer typische enorme Entwicklungsdynamik auf. Bronger (1996a) bezeichnet diesen Prozeß als "Megapolisierung", der mit der Konzentration der Bevölkerung sowie ökonomischer und administrativer Funktionen die Phasen des stärksten Städtewachstums in Europa und Nordamerika weit übertrifft. Megastädte sind nach Bronger, abweichend von der Definition der Vereinten Nationen von 10 Millionen Einwohnern, alle Städte mit mehr als 5 Millionen Einwohnern und einer Einwohnerdichte von mindestens 2000 Einwohner je Quadratkilometer. Indien weist mittlerweile vier von weltweit 36 Megastädten auf, Bombay, Kalkutta, Delhi und Madras, wobei Bombay seit der letzten Volkszählung die größte Stadt Indiens ist. Jedoch zeigt Delhi die größte Entwicklungsdynamik in der Nachkriegszeit (vgl. Tab.1).

Tab. 1: Bevölkerungsentwicklung der indischen Megastädte

                                   Einwohner                                Einwohnerentwicklung
                                       (Mio)                                    1941 = 100
                               1981      1991                              1941 - 1991
Bombay                    8,243     12,596                                        256
Calcutta                   9,194     11,022                                        115
Delhi                       5,729       8,419                                         385
Madras                    4,289      5,422                                         217

Quellen: Census of India 1991, in Gödde; Bronger 1993.


Der beste Naturhafen an Indiens Westküste

Bombays heutige Bedeutung als Wirtschaftszentrum Indiens geht zurück auf seine Lage als bester Naturhafen entlang der gesamten indischen Westküste. Der Hafen in der Bucht des Thane Creek ist einfach zu erreichen und gegen die Stürme während des Monsun geschützt. Bombays Hinterland ist jedoch aufgrund des Gebirgszugs der Westghats nur mit großem Aufwand zu erschließen. Die Lagegunst Bombays nutzten portugiesische Seefahrer, die hier einen Stützpunkt errichteten, nachdem sie 1510 das südlich benachbarte Goa erobert hatten. Auf dessen Terrain mit sieben Inseln und Marschland hatten bis dahin einige Fischergemeinden der Koli-Kaste gesiedelt. Der Sultan von Gujarat schenkte den Portugiesen 1534 einen Teil des heutigen Bombay. Diese gaben den Hafen im Jahr 1661 anläßlich der Hochzeit der Schwester des portugiesischen Königs, Katharina von Braganza, als Mitgift an den englischen König Charles II.

Das englische Königshaus verpachtete den Besitz ab 1668 an die englische Ostindienkompanie, die anschließend den Hafen ausbaute, befestigte und die Inseln miteinander verband. Später verlegte sie nach wiederholten Überfällen der Marathen ihren Hauptsitz von Surat, dem alten Handelszentrum Gujarats, nach Bombay. Diese Verlagerung zog auch indische Händler und Geschäftsleute mit, insbesondere Parsen, die 1670 den ersten "indischen" Stadtteil Bombays gründeten. Sie kooperierten mit den Engländern und konnten sich als erfolgreiche Unternehmer etablieren, da sie nicht durch Kastenvorschriften auf bestimmte Berufe und Tätigkeiten festgelegt waren.


Der wirtschaftliche Aufschwung in der britischen Zeit

Bombays wirtschaftlicher Aufschwung wurde durch den kolonialen Straßenbau über die Westghats sowie durch den Eisenbahnbau ab 1853 begünstigt. Das wirtschaftliche Einzugsgebiet wurde bis weit nach Nord- und Zentralindien ausgedehnt, und insbesondere die Baumwollanbaugebiete des Dekhan konnten erschlossen werden. So begann 1854 die industrielle Baumwollverarbeitung in Bombay. Dieser Industriezweig profitierte von Lieferengpässen für die englische Tuchindustrie infolge des amerikanischen Sezessionskrieges (1861-65) und blieb bis in die Gegenwart bedeutend. Die Eröffnung des Suez-Kanals (1869) verkürzte den Seeweg zum englischen "Mutterland" enorm, und nach der Verlegung der Kolonialverwaltung von Kalkutta nach Delhi (1911) wurde Bombay zum bevorzugten Hafen und zum "Tor zu Indien". Aufgrund der günstigeren Transportkosten des verkürzten Seewegs wurden jedoch überwiegend englische Produkte nach Indien eingeführt, und die britische Zoll- und Wirtschaftspolitik verhinderte, mit nur wenigen Ausnahmen, die industrielle Entwicklung Indiens. Eine eigenständige Industrie wurde erst während der beiden Weltkriege vor allem durch indische Geschäftsleute aufgebaut. Indien blieb noch lange ein Agrarland, und die Ausfuhren beschränkten sich vor allem auf Gewürze, Tee, Baumwolle und Jute sowie einfache Textilien.

Im Verlauf der Kolonialzeit entwickelte sich Bombay jedoch zu einem wichtigen Handelszentrum, zur Universitätsstadt sowie zum Verwaltungssitz der sogenannten Bombay Präsidentschaft. Deren Territorium wurde erst 1960 in die Bundesstaaten Gujarat und Maharashtra aufgeteilt, und Bombay ist seither Hauptstadt von Maharasthtra. Dieser Entscheidung ging ein Streit der Bundesstaaten voraus, die beide historische und kulturelle Ansprüche auf Bombay erhoben. Ein zwischenzeitlicher Kompromiß sah vor, die Stadt mit ihrem Umland als sogenanntes Unionsterritorium unmittelbar unter die Kontrolle der Zentralregierung in Delhi zu stellen. Schließlich wurde Ahmedabad, der ehemalige Sitz der Sultane von Gujarat, zu dessen neuer Hauptstadt ausgebaut und der Streit beigelegt. Bombay hat auch für die Unabhängigkeitsbestrebungen Indiens eine große Bedeutung, hier wurde 1885 der Indische Nationalkongress gegründet.


Ethnische und religiöse Konflikte

Aufgrund der religiösen Toleranz der Briten gilt die Kolonialzeit als "kosmopolitische" Phase (Steche 1980). Bombay wurde zum bevorzugten Migrationsziel für Menschen aus Gesamtindien, insbesondere für Südinder und Muslime sowie für Minderheiten wie Parsen oder Christen. Mittlerweile haben die Marathen in ihrer eigenen Hauptstadt demographisch an Bedeutung verloren, Marathi-Sprechende hatten 1961 einen Bevölkerungsanteil von etwa 43 Prozent (Nissel 1977). Probleme der regionalen, d.h. sprachlichen und landsmannschaftlichen Identität wurden in den späteren Dekaden immer wieder bestimmend für die Kommunalpolitik Maharashtras und Bombays.

Die Republik Indien versteht sich als säkularer Staat, der keine Religionsgruppe explizit bevorzugt oder gar eine Staatsreligion eingeführt hat. Doch auch im toleranten Bombay kam es in den 1980er und '90er Jahren mehrfach zu ethnisch und religiös begründeten Konflikten. Insbesondere die Ende der 1960er Jahre von dem Politiker Bal Thakaray gegründete hindu-nationalistische Partei Shiv Sena (Armee "Shivajis"; vgl. Südasien 4-5/92) tritt in Bombay vor allem mit pro-marathischer und anti-muslimischer Propaganda auf. Sie stellte von 1985 bis 1992 und wieder seit 1995 den Bürgermeister Bombays. Eines ihrer Ziele ist es, den Zuzug südindischer und muslimischer Migranten zu stoppen beziehungsweise die Stadt generell von illegalen Zuwanderern "zu säubern". Die Shiv Sena wird auch für gewalttätige Ausschreitungen gegen Muslime verantwortlich gemacht, die ihren bisherigen Höhepunkt in den offiziell noch ungeklärten Bombenanschlägen von 1992 und 1993, nach der Zerstörung der Babri Moschee in Ayodhya fanden (vgl. Südasien 2-3/96).


Bombays Umbenennung in Mumbai als Streit um politische Inhalte

"Durch Mumbai wird die letzte Spur des britischen Imperialismus getilgt und der ursprüngliche Name wieder hergestellt" so wird Mohan Joshi, Chefminister des Bundesstaates Maharashtra 1995 zitiert (Hamburger Abendzeitung, 23. 8. 95). Diese Entscheidung zur Umbenennung der Stadt ist der Abschluß eines etwa 15jährigen Prozesses, der vom Anführer der
Shiv Sena, Bal Thakaray, initiiert wurde, um im Namen wieder den vermeintlich marathischen Charakter dieser Stadt auszudrücken.

Zur Entstehung der Namen gibt es jedoch zwei Traditionen. Der Name Mumbai wird auf eine Göttin der Koli-Fischer zurückgeführt, Mumbadevi, die dort verehrt wurde. Andererseits gilt "Bombay" als kolonialer Name der Briten, der vom portugiesischen Ausruf Bom Bahia (gute Bucht) abgeleitet wird. Die erste Erklärung läßt sich kaum mit historischen Quellen belegen. Vielmehr wird Thakarays pro-marathische Kampagne als politisches Ablenkungsmanöver gewertet, um von ausgebliebenen Erfolgen seiner Partei abzulenken. Das Hauptargument der Umbenennung, die marathische Tradition der Siedlung, wird von seinen Kritikern entkräftet, da die wirtschaftliche Bedeutung Bombays hauptsächlich auf andere Bevölkerungsgruppen, wie die Parsen, zurückzuführen ist. Zudem ist die Stadtentwicklung erst durch die Baumaßnahmen der Briten eingeleitet worden. Anstatt die eigene Geschichte zu verarbeiten, werde sie einzig für ungeschehen erklärt (Sanghvi 1996). Im Alltag wird der neue Name Mumbai mittlerweile immer häufiger im offiziellen wie auch alltäglichen Sprachgebrauch verwendet, wobei sich die Bewohner aber weiterhin als Bombayites verstehen.


Die Wirtschaftskraft Bombays übt eine starke Sogwirkung aus

Bombay ist neben seiner Funktion als Handels- und Verwaltungszentrum einer der wichtigsten Industriestandorte Indiens. Neben der traditionellen Baumwoll- und Textilindustrie sind seit der Unabhängigkeit die Branchen Maschinen- und Fahrzeugbau, Elektrotechnik und Elektronik sowie die Petrochemie ausgebaut worden. Der Hafenstandort hat insbesondere die Weiterverarbeitung von Rohstoffen und Halbfertigwaren sowohl für den Export wie auch den Import begünstigt. Daneben erhielt Bombay ein Atomkraftwerk und wurde Standort für vielfältige Forschungseinrichtungen.

Ausdruck dieser Entwicklung ist letztlich ein starkes Entwicklungsgefälle sowohl auf der Ebene der Republik Indien wie auf der des vergleichsweise wohlhabenden Bundesstaates Maharashtra. Ein dem Bruttoinlandsprodukt/BIP vergleichbarer indischer Wohlfahrtsindikator zeigt, daß Bombay den gesamtindischen Mittelwert um nahezu das Elffache und den des Bundesstaates Maharashtra um gut das Neunfache übertrifft (Daten für 1985; Bronger 1994). Somit übersteigt die ökonomische beziehungsweise funktionale Vorrangstellung Bombays die rein demographische um ein Vielfaches. Gegenüber 12,6 Prozent der Bevölkerung Maharashtras weist Groß-Bombay (Greater Bombay) etwa 41 Prozent aller Beschäftigten in Mittel- und Großbetrieben des formalen Sektors auf, etwa 70 Prozent aller Telefonanschlüsse sowie weit überproportionale Ausstattungen bei Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen (Bronger 1993; 1994).

Diese Wirtschaftskraft übte auf das gesamte "Hinterland" eine starke Sogwirkung mit hohen Wanderungsgewinnen für Bombay aus. Von einem solchen brain drain, wenn vor allem ausgebildete junge Männer eine Region verlassen, sowie der industriellen und gewerblichen Überkonzentration in der Megastadt werden "negative Kontereffekte" im Umland erwartet und in einzelnen Regionen auch empirisch nachgewiesen.

An den Strategien, die in der jüngeren Vergangenheit entwickelt wurden, um diese Disparitäten zumindest annähernd auszugleichen, hat sich eine kontroverse Diskussion entwickelt. So wird dem Argument von der Metropole als "Parasit des Umlandes" entgegengehalten, daß allein Bombay Mitte der 1980er Jahre mehr als ein Viertel der gesamtindischen Einkommenssteuer aufgebracht hat und somit erst die Mittel für den politisch geforderten Regionalausgleich zur Verfügung stellte (Bronger 1993).


Das Konzept einer dezentralen Entwicklung war wenig erfolgreich

Die Politik der flächenhaften oder zumindest regional auf ausgewählte "Wachstumspole" konzentrierten Wirtschaftsförderung ist in Maharashtra jedoch weitgehend erfolglos geblieben. Nur vier von insgesamt 18 Fördergebieten weisen mittlerweile eine Entwicklung auf, von der Impulse für deren Umland ausgehen. Dies sind insbesondere Städte mit günstigen Verkehrsverbindungen nach Bombay, die auch von Restriktionen für bestimmte Betriebsarten in Bombay profitieren (Stang 1984; Bronger 1993; Harris 1995). Die Dominanz Bombays als Wirtschaftsmetropole konnte mit diesen Maßnahmen nicht wesentlich reduziert werden.

Die Entwicklung der 1970er und '80er Jahre zeigte aber auch Anzeichen einer allmählichen Verlagerung von Industriebetrieben aus der eigentlichen Metropole in das nähere Umland, vor allem nach Thane. Sowohl die Beschäftigtenzahlen wie auch die Wachstumsraten der Produktion in mittleren und großen Industriebetrieben des formalen Sektors in Bombay sanken in diesen Jahrzehnten. Für den nicht registrierten, "informellen" Sektor wird dagegen für 1978 bis 1987 ein Beschäftigtenwachstum von 160 Prozent geschätzt (Harris 1995). So hat die räumliche Verlagerung in das Umland wie auch die zunehmende Marginalisierung der Produktion in Klein- und Kleinstbetrieben die industrielle Struktur in der Metropole Bombay verändert.

In Thane kam es zu Konzentrationsansätzen von Schlüssel- oder Wachstumsbranchen, die für die neue liberale Wirtschaftspolitik Indiens seit 1991 eine große Bedeutung haben. In Bombay selber verbleiben zu einem großen Teil ältere und oft unproduktive Anlagen, die aufgrund staatlicher Auflagen bisher weder geschlossen noch verlagert werden konnten. Im Extremfall übersteigt der Immobilienwert der Betriebe den des abgeschriebenen Anlagekapitals. Solche Betriebe werden meist in Staatsbesitz übernommen und als sick industries (sterbende Betriebe/Branchen) bezeichnet. Neue, produktivere Branchen finden jedoch keine ausreichenden Flächen für ihre Ansiedelung oder Erweiterung.

Die industrielle Verlagerung ist demnach weniger eine planmäßige Dezentralisierung, sondern vielmehr eine "regellose Ausbreitung" der Agglomeration (Stang 1984). Um das "Ersticken Bombays im eigenen Wachstum" (ebd.) abzuwenden, wurden als Weiterentwicklung des Wachstumspolekonzeptes multifunktionale Gegenpole oder Satellitenstädte im unmittelbaren Einzugsbereich der Metropole geplant. Diese sollen neben Industrieansiedlungen auch hochrangige Verwaltungseinrichtungen erhalten und zumindest einen Teil des erwarteten Bevölkerungswachstums aufnehmen. Hiermit wird angestrebt, sowohl die funktionale wie auch demographische Vorrangstellung Bombays zu reduzieren. Beispiele hierfür sind Kalyan, nordöstlich von Thane, sowie Neu Bombay (New Bombay; Abb.1) auf dem Ostufer des Thane Creek, die geplante "Zwillingsstadt" für etwa zwei Millionen Einwohner. Deren Entwicklung wurde 1967 durch eine staatliche Planungsgesellschaft begonnen.

Bis in die 1990er Jahre wird Neu Bombay den Zielen eines multifunktionalen Gegenpoles aber nicht gerecht. Der Zensus von 1991 weist gegenüber dem Ziel von einer Million nur rund 350 000 Einwohner aus. Demgegenüber hat sich die Bevölkerung Kalyans nach 1981 etwa verfünffacht (Abb.1), und in der dortigen Mittel- und Großindustrie wurden mehr als 100 000 neue Arbeitsplätze geschaffen (Bronger 1993). Probleme bei der Erschließung und Entwicklung Neu Bombays gehen vor allem auf die lange Zeit mangelhafte Verkehrsanbindung an Bombay-City zurück. Die erst 1972 und 1992 fertiggestellten (einspurige) Straßen- und Bahnbrücken sind aber unbedingte Voraussetzungen für die geplante Umsiedelung von Großhandelsbetrieben und arbeitsintensiven Verwaltungseinrichtungen. Vorhandene Entwicklungspotentiale werden zudem durch die mangelnde Kooperation verschiedenster Verwaltungseinrichtungen behindert. So wurde das Parlament von Maharashtra entgegen ursprünglicher Pläne noch nicht nach Neu Bombay verlagert, einzig nachgeordnete Behörden wurden dorthin umgesiedelt (Prasad 1992). Zeitgleich wurden an der Küste im Süden von Bombay-City neue Flächen zum Bau zusätzlichen Büroraums aufgeschüttet, das Projekt Nariman Point.

Kritiker vermuten deshalb, daß Neu Bombay auf absehbare Zeit kaum mehr als eine weitere Schlafstadt im Umland der Metropole bleiben wird. Nach Einschätzung von J.B. D'Souza, einem ehemaligen Planer, ist die Planung für Neu Bombay der Realität noch um 30 bis 40 Jahre voraus. Er plädiert dafür, Entwicklungsmaßnahmen auf den Ausbau schon vorhandener Strukturen zu konzentrieren, anstatt auf der "grünen Wiese" alles neu zu schaffen. Dagegen sind die verantwortlichen
Planer optimistisch und verweisen auf die bisher schon geschaffenen 60 000 Arbeitsplätze, die durch geplante Restriktionen für bestimmte Branchen in Bombay auf 300 000 gewerbliche Arbeitsplätze und weitere 400 000 im Dienstleistungssektor aufgestockt werden sollen (Prasad 1992).


Auf dem Wege zu einem globalen Zentrum?

Entgegen den flächenhaften Förderstrategien im Bundesstaat Maharashtra bleibt somit festzuhalten, daß sich insbesondere private Investoren weiterhin an den Lagevorteilen der Metropole und der Agglomeration Bombays orientieren. Sie nehmen dabei auch vorhandene Agglomerationsnachteile, wie die problematische Wasserver- und -entsorgung und die mangelhafte Verkehrsinfrastruktur, in Kauf. Zudem wurde die gesamte Bombay Metropolitan Region durch die staatliche Wirtschaftsförderung besonders bevorzugt und ihre Dominanz letztlich gestärkt. Zwischen 1961 und 1985 wurden dort mehr als 40 Prozent aller staatlichen Fördermittel eingesetzt, und die Pro-Kopf-Investitionen belaufen sich etwa auf das Zehnfache der Mittelwerte Maharashtras. Somit war kein regionaler Ausgleich erreichbar und das Entwicklungsgefälle gegenüber der Region wurde aufgrund fortbestehender Strukturschwächen noch verschärft.

Bombays Entwicklungsmöglichkeiten im globalen Maßstab werden insbesondere im Dienstleistungsbereich erwartet. Günstige Möglichkeiten sieht Harris (1995) im EDV- und Softwarebereich - Unternehmen in Bombay haben schon arbeitsintensive Bereiche der Datenerfassung und -verarbeitung für europäische Kunden übernommen. Im industriellen Bereich bietet der Fahrzeugbau bislang noch unausgeschöpfte Möglichkeiten aufgrund der zunehmenden Nachfrage der indischen Mittelschichten sowie als potentieller Zulieferer der globalen Automobilindustrie. Erste Gemeinschaftsunternehmen wurden schon beschlossen oder werden zur Zeit vorbereitet, wobei häufig nur die Montage von PKWs vorgesehen ist, die in Industrieländern vorgefertigt werden.

Darüber hinaus bietet Bombay Chancen, sich zum Handels- und Distributionszentrum zu entwickeln und als Forschungs- und Entwicklungsstandort ausgebaut zu werden. Jedoch ist der Nachholbedarf gegenüber Städten der asiatischen "Tigerstaaten" noch enorm. Zu dessen Behebung sind konzertierte staatliche Vorleistungen notwendig, da ansonsten die günstigen Bedingungen, beispielsweise der modernen Hafen- und Flughafeninfrastruktur, von den maroden Straßenverkehrsverhältnissen aufgezehrt werden· Dies setzt unter anderem eine moderne Verwaltung voraus, die die Eigenentwicklung der Wirtschaft nicht unnötig reglementiert. Nur so könnte Bombay tatsächlich zu einem globalen Zentrum werden (Harris 1995).


Hohe Wanderungsgewinne und Bevölkerungskonzentration

Seine Bedeutung als Wirtschaftszentrum Indiens hat Bombay zum wichtigsten Migrationszentrum werden lassen. Die Bevölkerung wuchs insbesondere nach 1941 rasch an, und sukzessive wurden Vororte und Gemeinden an die Kernstadt Bombay-City angegliedert. Auch in der gesamten Agglomeration hält das Bevölkerungswachstum weiter an, einzig in Bombay-City kam es zu einem leichten Rückgang (Tab. 2 und Abb.1).

Im Jahr 1981 waren mehr als 50 Prozent aller Einwohner Bombays Zugezogene, und von 1971 bis 1981 verzeichnete Groß-Bombay einen Wanderungsgewinn von 1,1 Millionen Menschen. Insgesamt waren in dieser Zeit etwa elf Prozent aller indischen Land-Stadt-Wanderungen auf Bombay gerichtet. Doch schon im selben Zeitraum übertraf der Geburtenüberschuß den Wanderungsgewinn um 200 000 Menschen, mittlerweile übertrifft er die Wanderungsgewinne um mehr als das Vierfache (Warning 1994). Doch weiterhin hat Bombay wie auch Kalkutta und Delhi, einen für arbeitsplatzorientierte Einwanderungen typischen Männerüberschuß -829 Frauen je 1000 Männer gegenüber dem indischen Durchschnitt von 927 (Daten für 1991; Tata 1994).

Bombay hat mit rund 15,1 Millionen Menschen im gesamten Verdichtungsraum eine ähnlich große Bevölkerung wie die dichtbesiedelten Niederlande (1994: 15 4 Mio.). Die Bevölkerungsdichte erreicht insbesondere in Bombay-City (Abb. 2) jedoch Werte, die in keiner europäischen Agglomerationen erreicht werden. In Groß-Bombay lebten 1991 16 500 Menschen auf einem Quadratkilometer in der Agglomeratlon 10 700, zum Vergleich haben Berlin oder München Werte von etwa 4000 Einwohner je Quadratkilometer (vgl. Tab. 2; Fischer Weltalmanach). In den Slumgebieten werden diese Mittelwerte noch weit übertroffen, im Durchschnitt leben dort 24 300 Menschen je Quadratkilometer, in Dharavi, dem größten Slum, sogar mehr als 170 000 (Warning 1994).


Bodenpreise wie in New York City oder Hongkong

Das enorme Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum Bombays bewirkt vielfältige Folgewirkungen, sowohl in der Metropple und dem angrenzenden Verdichtungsraum als auch gegenüber dem Hinterland. Intern sind Fragen des Wohnungsbaus, der Arbeitsplätze und der Versorgung mit Basisdienstleistungen wie Trinkwasser, Elektrizität, Schulbildung oder Gesundheitsversorgung von entscheidender Bedeutung. Doch selbst diese sind eng mit den externen verbunden, da z.B. die Wasserversorgung trotz der hohen Monsunniederschläge nur durch Staudammprojekte und Wasserleitungen aus dem Umland sichergestellt werden kann. Daneben bietet die Lage auf der Halbinsel nicht mehr allen Flächennutzungsinteressen ausreichenden Raum, so daß der Immobilienmarkt zugespitzt ist und große Teile der Bevölkerung an den Rand gedrängt sind. Interessengegensätze, die weit in die politischen und administrativen Institutionen hineinreichen, sind damit vorgezeichnet.

Die Polarisierung des Immobilienmarktes in Groß-Bombay und insbesondere in der Kernstadt ist nicht alleine auf das Bevölkerungswachstum zurückzuführen, und die Ausbreitung der Slums ist wesentlich durch die ökonomische und gesellschaftspolitische Situation bedingt (Warning 1994). Viele Immobilienbesitzer spekulieren auf steigende Bodenpreise und lassen ihr Land brach liegen. Die Bodenpreise in Bombay können mittlerweile mit denen in New York City oder Hongkong verglichen werden. In Südbombay kostete 1992 ein Quadratmeter bis zu 61 100 Rupien (ca. 3800 DM), im Vorort Andheri noch bis 22 200 Rupien (ca.1400 DM). Darüber hinaus konzentrieren sich rund 55 Prozent des Bodenbesitzes auf nur fünf Prozent der Bevölkerung (Warning 1994).

Resultat dieser Entwicklung ist das Ausweichen in den informellen Wohnungsmarkt mit Hüttensiedlungen, Slums oder einfachsten Verschlägen am Straßenrand. Hüttensiedlungen werden meist illegal auf Freiflächen, d.h. privaten Spekulationsbrachen oder öffentlichen Reserveflächen, angelegt. Im Jahr 1976 wurden 54 Prozent der Elendsviertel auf öffentlichem und 46 Prozent auf Privatland registriert (Slum Directory 1976; in Warning 1994).

Der jährliche Wohnraumbedarf Bombays wird auf etwa 60 000 Wohneinheiten geschätzt, wohingegen im formalen Sektor nur rund 15 000 bis 20 000 Wohnungen geschaffen werden (Warning 1994). Da der öffentliche Wohnungsbau kaum von Bedeutung ist und Wohnungen auf dem freien Markt überwiegend zum Verkauf angeboten werden, wird selbst die Mittelschichtbevölkerung in Elendsquartiere abgedrängt. Mietwohnungen sind für private Investoren wegen staatlich festgesetzer Mieten unrentabel, und entsprechend entfallen Wartungs- und Reparaturarbeiten. Nach Schätzungen waren in Bombay 1990 rund 19 650 Gebäude einsturzgefährdet, und 2142 stürzten zwischen 1971 und 1990 ein (Vijapurkar 1990b). Von dieser Entwicklung sind insbesondere ehemalige Werkswohnungen (chawls) betroffen, die mittlerweile zu überbelegten Elendsquartieren degradiert sind.


Slums und Straßenrandbewohner

Bis in die 1960er Jahre waren Slums noch nahezu bedeutungslos, 1961 lebten nur etwa zehn Prozent der Bevölkerung in Elendsquartieren, rund 80 Prozent jedoch in chawls und insgesamt etwa drei Viertel in Einraumwohnungen (Singh/Das 1995). Die Anzahl der Hüttensiedlungen erreichte jedoch bis 1976, dem Jahr des ersten "Slumzensus", 1690 und stieg bis 1983 auf 1930 (Warning 1994). Die neuesten Angaben gehen für 1990 von einer Slumbevölkerung von 42 Prozent aus, d.h. etwa fünf Millionen Menschen (Tata 1994). Der "Slumzensus" wird jedoch kritisch eingeschätzt, da er an nur zwei Tagen erhoben wurde, er erlaubt wohl ein Bild der räumlichen Verteilung der Slumbevölkerung Bombays (Tab. 3). Mehr als 80 Prozent der Slumbewohner wohnen in den Vororten. Sie sind somit zum täglichen Pendeln zu den Arbeitsplätzen im formalen Sektor gezwungen, die zu etwa 74 Prozent in Bombay-City konzentriert sind. Dort leben die marginalisierten Bevölkerungsgruppen überwiegend in den chawls oder als "obdachlose" Straßenrandbewohner (pavement dwellers).

Rund zwei Drittel der auf 1,5 Millionen geschätzten pavement dweller leben in Bombay-City (Warning 1994), nachdem sie zuvor aus anderen Hüttensiedlungen vertrieben wurden und keine anderen arbeitsplatznahen Wohnstandorte finden oder bezahlen können. Etwa ein Fünftel von ihnen lebt 15 Jahre oder länger in den somit "stationären" Straßenrandsiedlungen. Von allen Bewohnern der Elendsquartiere ist ihre rechtliche Situation die schlechteste. Sie sind permanent von polizeilichen Vertreibungen bedroht.

Die Bevölkerung der Elendsviertel (42 %) lebt auf nur zwei Prozent der Gesamtfläche Bombays beziehungsweise zwölf Prozent der Wohnfläche. Dies läßt auf die nahezu unvorstellbare Bevölkerungsdichte der Hüttensiedlungen schließen. Nur etwa jede achte Hütte wurde aus dauerhaften Baumaterialien erstellt. Durchschnittlich leben mehr als fünf Menschen in einer Hütte mit rund 15 Quadratmeter Wohnfläche. Nur jede zehnte verfügt über eine Toilette, und mehr als drei Viertel aller Hütten haben keinen Wasseranschluß. Selbst in Sanierungsgebieten sehen die Planungen vor, daß sich etwa 50 bis 150 Personen einen Wasseranschluß sowie 20 bis 50 Personen je eine Gemeinschaftstoilette teilen (Warning 1994).

Solche Zahlen vermitteln jedoch keinen Eindruck von der Realität und Vielfalt der Slumsiedlungen. "Es gibt den Bombayer Slum nicht, genausowenig wie es den Slumbewohner gibt" (Warning 1994). Aus der Sicht der "'normalen' Bürger und Politiker" gibt es Vorurteile "vom kriminellen, unkreativen, faulen und ungebildeten Slumbewohner, der eine Last für die Stadt darstellt, indem er sich mit illegaler Landnahme Rechte anmaßt (...) und der das geordnete Wachstum der Stadt verhindert und ihre Ästhetik beeinträchtigt" (ebd.). Aufgrund der illegalen Landnahme sind auch die Hüttensiedlungen häufig von der Vertreibung durch die Polizei bedroht (vgl. Südasien 8/93: "Zwangsumsiedlungen in Bombay"), selbst wenn die Siedler offiziell in Wählerverzeichnissen oder Einwohnerregistern registriert wurden.


Viele Slumgebiete sind zugleich auch Produktionsstätten

Viele Slumgebiete sind jedoch nicht nur Wohnsiedlungen, sondern auch Produktionsstätten, die entweder wichtige Aufgaben für die städtische Wirtschaft übernehmen oder sogar dem formalen Sektor zuarbeiten und Exportgüter herstellen. So produzieren viele Lederverarbeiter in Dharavi derzeit für europäische Luxusmarken.

Dharavi, der mit schätzungsweise 300 000 bis 600 000 Einwohnern in etwa 50 000 Hütten womöglich größte Slum Asiens, ist zugleich ein ausgedehntes Gewerbegebiet, das 1890 noch außerhalb der Stadt errichtet wurde. Zuerst ließen sich dort Gerber in der Nähe des bestehenden Schlachthofes nieder. Diese zogen vor- und nachgelagerte Bereiche sowie Arbeitskräfte an. Später folgten Töpfer und Müllsammler beziehungsweise "Recyclingbetriebe". Müll sei der einzige nicht versiegende Rohstoff Bombays, teilte ein Schrotthändler dem Journalisten McCarry mit (1995). Er verdiene mit rund 15 000 Rupien pro Monat (ca. DM 670) zwar weniger als seine Konkurrenten, jedoch nahezu das Doppelte eines Universitätsprofessors.

So hat sich die Bevölkerung dieses Stadtteils mittlerweile konsolidiert; zwei Fünftel sind dauerhaft und 15 Prozent zeitweilig beschäftigt; mehr als ein Drittel ist selbständig, und die Mehrzahl der ein- bis zweigeschossigen Gebäude wird auch gewerblich genutzt.

Diese Siedlung sollte im Februar 1980 zu etwa 80 Prozent geräumt und neu aufgebaut werden. Wie auch in anderen Sanierungsgebieten waren hier überwiegend standardisierte Geschoßbauten geplant, die mit Ausnahme des Erdgeschosses keine gewerbliche Nutzung zulassen. Diese werden von der Mehrzahl der ansässigen Bevölkerung jedoch abgelehnt. Nur wenige Geschoßbauten wurden am Rand von Dharavi errichtet und später häufig von Familien aus der Mittelschicht angemietet.

Auch solche white collar slum dwellers (Slumbewohner in Angestelltenberufen) sind Opfer der Wohnungskrise und wären sonst gezwungen, in entfernte Vororte umzuziehen. Oftmals lebten sie schon zuvor ,eher widerstrebend, in Hüttensiedlungen. Meist haben sie jedoch aus der Not eine Tugend gemacht, ihre Hütten ausgebaut und (illegal) mit Strom und elektrischen Geräten ausgestattet. Somit sind sie häufig Trendsetter für Verbesserungsmaßnahmen, indem sie beispielsweise rund um ihre Hütten die Wege und Abwassergossen zementieren oder ihre Kinder zur Schule schicken (Midha 1987).


Selbsthilfeeinrichtungen

Selbsthilfeeinrichtungen und Nichtregierungsorganisationen übernehmen in den Elendsvierteln mittlerweile wichtige subsidiäre Funktionen, die von Politik oder Verwaltung nicht bewältigt werden. Vor allem die Kommunalverwaltung ist in einer Zwickmühle gefangen. Einerseits verfolgt sie den Anspruch einer geordneten Stadtplanung, andererseits sind die illegalen Slums auf Freiflächen nicht zu leugnen. Private Landeigentümer fordern zudem immer wieder die polizeiliche Räumung der illegalen Hütten und Siedler von ihrem Eigentum.

Insbesondere spielen aber die Politiker eine doppelte Rolle. Die Bewohner der Elendssiedlungen sind für sie ein riesiges Wählerpotential, das sie mit Wahlversprechungen locken. Doch vor allem die Shiv Sena-Stadtregierung hat solche Versprechungen bislang nicht eingelöst. Nach dem erneuten Wahlsieg von 1995 setzte sie die Politik des großflächigen Slumumbaus fort und forderte die "Säuberung" Bombays von muslimischen Migranten (vgl. Südasien 4-5/95: "'Shiv Sena' 'säubert' Bombay"). Das im Juli 1995 vorgestellte 40 Lakhs Scheme (Wohnungsbauprogramm für vier Millionen (= 40 lakhs) Slumbewohner) gilt im Vergleich zu vorherigen "obrigkeitsstaatlichen" Sanierungsprogrammen aber als ein Fortschritt, da entgegen früherer Rhetorik die faktische Integration der Slumbewohner in die Gesamtheit der städtischen Wirtschaft und Gesellschaft anerkannt wird.

Innerhalb von fünf bis sechs Jahren sollen jährlich 200 000 Wohneinheiten durch private Investoren errichtet werden. Hierbei sind auch höhere als die zuvor in Bombay erlaubten Baudichten vorgesehen. Die Investoren sollen mit Erlösen aus zusätzlichen, frei verkaufbaren Wohnungen für den Bau der Ersatzwohnungen für Slumbewohner entschädigt werden. Jedoch ist das notwendige Bauvolumen für die vorgesehene Laufzeit zu anspruchsvoll, und selbst mit dem Einsatz von Fertigteilen erscheint die Planerfüllung als unrealistisch. Ein wesentlicher Hinderungsgrund dürfte aber die oft unzureichende Entschädigung der alten Hütten sowie die breite Ablehnung der Geschoßwohnungen sein. Dieses Programm wird deshalb als eine Bevorzugung der privaten Bauwirtschaft bewertet, deren Vertreter auch in der Vorbereitungskommission beteiligt waren. Somit ist das Programm eine Fortsetzung der "Geschichte von Fehlschlägen", da es politisch vermutlich nicht gewollt und deshalb schlecht durchdacht ist (Patel 1995; Singh/Das 1995; Kapadia 1996).

Demgegenüber zeigt die Erfahrung aus erfolgreichen Selbsthilfeprojekten, daß auch Slumbewohner mit entsprechender Förderung und Bereitstellung von Krediten und Baumaterial ihre Hütten und Siedlungen in Eigenleistung modernisieren und ausbauen können. Voraussetzung ist jedoch die Rechtssicherheit, d.h. langfristige Pachtverträge oder die Übertragung der bebauten Parzellen unmittelbar an die Bewohner oder an Genossenschaften mit freiwilliger Mitgliedschaft. Tom Kerr, amerikanischer Architekt und Mitarbeiter der indischen Shelter Association erläutert hierzu: "Die Leute hier haben eine unglaubliche kreative Kraft, ihr Leben zu meistern (...), wenn wir sie dabei etwas unterstützen." (Amshoff 1996).


"Slums are no places, they are people"

Partizipative Selbsthilfeprojekte "von unten" integrieren die Slumbevölkerung schon in der Beratungs- und Entscheidungsphase. Die Slumbevölkerung wird somit zum Ziel und Mittel der Förderung und nicht allein die von ihnen bewohnte Fläche - slums are no places they are people (Heredia 1986; in Warning 1994). Viele solcher Projekte sind auf lokaler Ebene erfolgreich und wurden beispielsweise auf der Habitat II-Konferenz in Istanbul als sogenannte Vorbildprojekte (best practices) ausgezeichnet (vgl. Südasien 5/96).

Durch ihren unmittelbaren Zielgruppenansatz sind die Nichtregierungsorganisationen jedoch auch mit den Problemen und oft abweichenden Interessen der Slumbewohner konfrontiert. Die Solidarität untereinander sowie der Anreiz, sich in Selbsthilfegruppen zu organisieren, ist unterschiedlich ausgeprägt und häufig an Sprachen, Herkunftsgebiete sowie Religion und Kaste gekoppelt. Solche Interessengegensätze wurden aber auch durch die Politik herbeigeführt. So waren verschiedene Fördermaßnahmen an die Registrierung der Slumbewohner gekoppelt, beispielsweise mit Pitch Holder Cards nach dem Slumzensus von 1976. Über Nacht wurden die Besitzer solcher Ausweise zu legalisierten Slumsiedlern und somit ein "Zweiklassenrecht" eingeführt. Alle später Zugezogenen blieben ausgeschlossen, selbst wenn sie in Wählerverzeichnissen registriert wurden oder offizielle Lebensmittelkarten erhielten. Erst in den 1980er Jahren wurde diese Benachteiligung teilweise aufgehoben (Warning 1994).

Trotz vieler Erfolge gibt es somit keinen Anlaß für eine rein altruistische "Sozialromantik". Die Ansätze der Nichtregierungsorganisationen müssen vielmehr von der Politik und Verwaltung aufgegriffen und unterstützt werden, damit sie nicht ein Tropfen auf den heißen Stein bleiben. Ihre Integration in öffentliche Förderprogramme kann durchaus als Anerkennung ihrer Erfolge gewertet werden. Vielfach werden die Nichtregierungsorganisationen damit aber in die bürokratischen Verwaltungsstrukturen eingebunden und in ihrer Unabhängigkeit eingeengt. Deshalb sind weiterreichende Reformen notwendig, die nicht nur rein sektoral das Wohnungsproblem aufgreifen, sondern auch die Arbeitsmöglichkeiten und -bedingungen sowohl in Bombay wie auch in den weiterhin benachteiligten Gebieten der Peripherie verbessern.

Doch selbst die Umsetzung des allgemeinen Rechts auf Wohnen ist in Indien auf weiteres nicht zu erwarten. Eine entsprechende Absichtserklärung auf der Habitat II-Konferenz wurde von der indischen Regierungsdelegation abgelehnt, die somit ein einklagbares Recht der Millionen Slumbewohner Bombays und Indiens verhinderte (Warning 1996). Selbsthilfemaßnahmen bleiben deshalb für große Teile der Bevölkerung ein dünner, aber notwendiger Strohhalm, um einen Anteil am "Segen" der Wirtschaftsmetropole Bombays zu erlangen. Sie halten damit Politik und Verwaltung in Bombay und dem gesamten Subkontinent weiterhin einen Spiegel ihrer Mißerfolge vor.


Literaturhinweise

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