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Städtepolitik und Stadtentwicklung
In die Schlagzeilen geraten Städte und Gemeinden zumeist dann, wenn von
der kommunalen Finanzkrise die Rede ist. Bröckelnde Fassaden, undichte
Dächer von Schulgebäuden und Schließungen von öffentlichen Einrichtungen
sind ein Beleg für stagnierende Einnahmen und den Zuwachs neuer Aufgaben.
Städte werden aber nicht nur von der Finanzkrise geplagt, sondern seit
geraumer Zeit mit den Folgen des demographischen und sozialen Wandels
konfrontiert. Kritische Stimmen merken an, dass weder die kommunale
Entwicklungsplanung noch Regional- und Landesplanungen ausreichend auf
demographische Schrumpfungsprozesse vorbereitet sind, konstatieren gar einen
„blinden Fleck“ der Stadtpolitik. Dramatisierende Stimmen mehren sich und
Prognosen lassen Gemeinwesen „kollabieren“. Dabei wird außer Acht gelassen,
dass schrumpfende Städte kein neuartiges Phänomen sind. Städteplaner und
Kommunalexperten sehen darin durchaus die Chance einer neuen Urbanität und
fordern handlungsfähige Städte und Regionen, um die Schrumpfung steuern zu
können. Gefragt sind neue Wege des Stadtumbaus, innovative Formen der
Stadtentwicklung und gemeinwesenorientierte Strategien als angemessene
Reaktionen auf die fiskalische Knappheit und den demographischen Wandel.
Auch Stadtforscher sind zuweilen etwas voreilig bei der Diagnose einer Krise
der Stadt. Und bei Politikern wie Stadtforschern ist nicht immer zu
unterscheiden, was ernsthafte Analyse ist, was dramatisierendes Marketing.
Walter Siebel gibt im einleitenden Beitrag einen Überblick über die
verschiedenen Ausprägungen einer „Krise der Städte“ in den letzten 150
Jahren. Wurde die Stadt im Zuge der Urbanisierung im 19. Jahrhundert noch
als Höhepunkt des Kulturverfalls betrachtet, erfüllten – nach den Brüchen
von 1918, 1933 und 1945 – die erneut wachsenden Städte in Zeiten des
wirtschaftlichen Wohlstands ihre klassischen Funktionen. Mit der
Suburbanisierung, d.h. der Ausdehnung der Siedlungsflächen über die
Stadtgrenzen hinweg, gingen Prozesse der sozialen Segregation und des
kommunalpolitischen Bedeutungsverlustes einher. Die innere Struktur der
Städte wurde vom Wandel der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft, von
Globalisierung und demographischen Veränderungen betroffen. Walter Siebel
diskutiert die heutigen Krisensymptome unter dem Stichwort der doppelten
Spaltung der Städte.
Die „Bilder“ von Stadt und Land, wie es sie auf Postkarten oder als Idylle
in den Köpfen der Menschen gegeben haben mag, gibt es nicht mehr. Die alten
Stadt-Land-Unterschiede stellen sich angesichts der Verstädterung heute ganz
anders dar. Metropolen und Stadtregionen sind die eigentlichen Gewinner der
räumlichen Entwicklung Deutschlands. Dieser Trend zur hohen Verstädterung
ist im Übrigen weltweit zu beobachten: der Homo sapiens ist zum Homo urbanus
geworden! Wendelin Strubelt zeichnet in seinem Beitrag den Prozess der
räumlichen Entwicklung und den Wandel der Siedlungsstrukturen für die
Bundesrepublik nach und berücksichtigt in seiner Analyse auch die frühere
DDR. So zeichnet sich im Rückblick die Siedlungsentwicklung der alten
Bundesrepublik, gemessen am relativ verlässlichen Indikator der
Bevölkerungsentwicklung, durch eine große Dynamik aus. Der Beseitigung der
Kriegsfolgen und dem Wiederaufbau folgte eine intensive
Siedlungsentwicklung, die im Grunde eine zunehmende Verstädterung war. Die
peripher gelegenen ländlichen Räume, die sich durch eine geringere
Verdichtung auszeichnen, sind inzwischen „Resträume“, deren Existenz in
erheblichem Maße von den Transferleistungen aus den Städten abhängt. Das
gleichzeitige Wachsen und Schrumpfen städtischer wie ländlicher Räume
verlangt neue Leitbilder in der Raumordnungspolitik.
Im Jahr 2006 ist das Steueraufkommen der Kommunen gewachsen. Die Einnahmen
haben erstmals seit fünf Jahren die Ausgaben überstiegen. Die
Gesamtrechnung, in welche die Daten aller Kommunen einfließen, verdeckt
jedoch die Unterschiede zwischen strukturstarken Städten und
strukturschwachen Kommunen. Ein Blick auf die Kassenkredite zeigt, dass die
Kreditschuld der Städte und Gemeinden seit Jahren stetig ansteigt. Zudem
können viele Kommunen ihre Tilgungsverpflichtungen nicht mehr aus den
laufenden Einnahmen decken. Trotz Sparmaßnahmen, Personalabbau und einem
drastischen Investitionsrückgang konnten die kommunalen Haushalte durch den
Anstieg der gesetzlich festgeschriebenen Sozialausgaben nicht saniert
werden. Dies führt in letzter Konsequenz oftmals zur Veräußerung gemeinde-
oder stadteigener Vermögenswerte. Klaus Jungfer konstatiert deshalb ein
Strukturproblem, das sich durch Konjunkturaufschwung und höhere
Steuereinnahmen nicht beheben lässt. Ansatzpunkte zur Lösung sind vielmehr
eine Stärkung der Gemeinden im Grundgesetz, die Sicherung der
Finanzautonomie und bessere Steuer- sowie Finanzverteilungsgesetze.
Der demographische Wandel hat die Einsicht befördert, dass die Wirtschaft
der Bundesrepublik Deutschland ohne Zuwanderung nicht auskommen wird.
Aufgrund der Interdependenz von wirtschaftlichem Wohlstand, demographischen
Veränderungen, Erwerbsquote, Migration und Integration kann die
Bevölkerungsentwicklung ein Indikator für die Attraktivität und Prosperität
von Städten, Gemeinden und Regionen sein. Richard Reschl und Walter Rogg
analysieren diese wechselseitige Verflochtenheit am Beispiel der Region
Stuttgart, die zu den wirtschaftsstärksten Regionen Europas zählt und – dem
bundesweiten Trend folgend – ebenfalls von einer Schrumpfung der Bevölkerung
betroffen ist. Angesichts dieser Entwicklung werden Prognosen vorgestellt,
die in einer Variante von einer wirtschaftlichen Stagnation, in der anderen
von einer weiterhin dynamischen Wirtschaftsentwicklung ausgehen. Unterstellt
man das positive Szenario weiteren Wachstums, dann wird der
Arbeitskräftebedarf die Zuwanderung von ausländischen Arbeitnehmern
weiterhin fordern und fördern. In erster Linie kann die Region – wie im
Übrigen die gesamte Volkswirtschaft – am stärksten von der Zuwanderung hoch
qualifizierter Arbeitskräfte profitieren. Daraus ergeben sich jedoch
Konsequenzen: Neben einer besseren Integration der Migranten muss die Region
ihre Attraktivität für hoch qualifizierte Zuwanderer erhöhen, d. h. ihre
urbanen Qualitäten bewahren und sich als weltoffener Standort präsentieren.
Der demographische Wandel hat unter Städten und Gemeinden einen sich
verschärfenden Wettbewerb ausgelöst. Kommunen konkurrieren um Einwohner, um
attraktive Arbeits- und Lebensbedingungen sowie um Standortqualitäten. Mit
Blick auf die kommenden Jahre stellen sich mehrere Fragen: Welche Städte und
Gemeinden sind vom demographischen Wandel besonders betroffen? Gibt es
Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Räumen? Welche
Veränderungen werden in den Kommunen spürbar sein? Welche
konkreten Handlungsstrategien und -felder haben Priorität und sollten
verfolgt werden? Hier setzt der von Carsten Große Starmann und Kerstin
Schmidt erörterte „Wegweiser Demographischer Wandel 2020“ der Bertelsmann
Stiftung an: Alle bundesdeutschen Städte und Gemeinden mit mehr als 5.000
Einwohnern wurden auf der Grundlage einer Bevölkerungsprognose bis zum Jahr
2020 sowie mit ökonomischen und soziodemographischen Indikatoren typisiert.
Aus dieser Typisierung lassen sich wichtige kommunale Handlungsstrategien
ableiten, um die Auswirkungen des demographischen Wandels positiv gestalten
zu können.
Stadtentwicklung wurde lange Zeit mit Wachstum gleichgesetzt. Schrumpfung
hingegen galt als ein negatives und unerwünschtes Szenario. Wenngleich die
gegenwärtige Schrumpfung erst langsam akzeptiert wird, rückt das Paradigma
vom Wandel der Stadt ohne Wachstum ins Zentrum von Stadtforschung und
Stadtpolitik. Dies hat Folgen für die gebaute Stadt, die den Veränderungen
angepasst werden muss. Diese Entwicklungsoption meint der Begriff
Stadtumbau. Stephanie Bock und Bettina Reimann erörtern, wie durch
städtebauliche Anpassungsprozesse das Erscheinungsbild der Stadt positiv
verändert und die Lebensqualität für die Einwohner verbessert werden kann.
Bundespolitische Stadtumbauprogramme zeigen, wie auf schrumpfende und
perforierte Städte reagiert werden kann. Ausgewählte Beispiele belegen die
mit dem Stadtumbau verbundenen Chancen einer attraktiven Umgestaltung
städtischer Um- und Lebenswelten, die ein Mehr an Wohn- und Lebensqualität
mit sich bringen.
Soziale Segregation wird befördert, weil wichtige Integrationsmechanismen
(Erwerbsarbeit, Wohlfahrtsstaat, Wohnungspolitik) zunehmend versagen.
Stadtteile (mit besonderem Entwicklungsbedarf) sind davon bedroht, ins
soziale Abseits zu rutschen. Eine unzureichende materielle Ausstattung,
benachteiligte soziale Milieus und eine geringe politische Repräsentanz
kennzeichnen diese Stadtteile. Hier setzt das Bund-Länder-Programm „Soziale
Stadt“ mit dem Ziel an, der sich verschärfenden sozialen und räumlichen
Spaltung entgegenzusteuern. Geeignete Handlungskonzepte entwickeln zusammen
mit der Quartiersbevölkerung Projekte und Maßnahmen, die zum Abbau der
benachteiligenden Effekte der Stadtteile beitragen und das Zusammenleben im
Quartier befördern. Dass Verbesserungen sowohl bei den materiellen wie den
nicht-materiellen Lebenslagen erreicht wurden, zeigt die dritte bundesweite
Umfrage zum Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“. Die Ergebnisse der Umfrage
zeigen aber auch – so eine der zentralen Aussagen von Ulla-Kristina
Schuleri-Hartje –, dass neben den nach wie vor notwendigen investiven
Maßnahmen und Projekten zur Verbesserung der physischen Lebensbedingungen
verstärkt Maßnahmen vor allem in den zwei Schwerpunkten „Verbesserung der
individuellen Lebenschancen“ und „Integration und Vernetzung“ gefördert und
umgesetzt werden sollten.
Seit geraumer Zeit ist der Begriff bürgerschaftliches Engagement zu einem
Lieblingskind der politischen Publizistik und der Politik avanciert.
Bürgerschaftliches Engagement meint das gesamte Spektrum ehrenamtlicher,
freiwilliger und auf Selbsthilfe zielender Aktivitäten ebenso wie die
vielfältigen Formen des politischen Engagements in Bürgerinitiativen und
sozialen Bewegungen. Es sind eben nicht mehr nur die traditionellen
Organisationen, die man als Vehikel für Partizipation benutzt, sondern
soziale und gesellschaftliche Gruppierungen, in denen sich Bürgerinnen und
Bürger aktiv engagieren. Politisch gefragt ist deshalb – so eine der
Hauptthesen von Peter Guggemos – der Spagat zwischen der behutsamen
Fortentwicklung und Öffnung des alten Ehrenamtes und der Konzeption und
Förderung neuer, milieuübergreifend offener und inklusiver Projekte. Aus
kommunalpolitischer Sicht geht es um Ermöglichen, um Zusammenführen von
Ressourcen wie Zeit, Geld und Ideen, aber auch um Gehör, öffentliche
Präsenz, positive Selbstwahrnehmung und Inklusion. Der Beitrag zeigt an
konkreten Beispielen Motive, Voraussetzungen, förderliche Rahmenbedingungen
und Auswirkungen bürgerschaftlichen Engagements im städtischen Raum auf.
Die Zahl der Megastädte ist in den letzten Jahrzehnten angewachsen. Schon
heute lebt die Hälfte der Menschheit in Städten, davon eine Milliarde im
Norden und zwei im Süden. Gegenwärtig erleben wir eine städtische
Revolution, die eine ganze Reihe neuer Stadttypen, Bau- und Siedlungsformen
hervorbringt: Mega- und Gigastädte, futuristische Global Cities, aber auch
improvisierte Hüttenmetropolen und so genannte No-Tech-Städte, die eher
riesigen Flüchtlingslagern gleichen. Diese Urbanisierungswelle erfasst nicht
nur große und bevölkerungsreiche, sondern auch peripher gelegene und kleine
Länder. Während die Zahl der im Norden gelegenen Städte stagniert, steigt
die Verstädterungskurve im Süden steil an. Es hat den Anschein, dass sich
die Stadtentwicklung in großen Teilen der Welt von Europa, das lange Zeit
ein Vorbild der Stadtplanung und -entwicklung war, abgekoppelt hat. Eckart
Ribbeck unternimmt in seinem Beitrag einen Streifzug durch Asien, Afrika und
Lateinamerika und stellt die Frage, wie sich Stadtplanung, Bauen, Wohnen und
das Zusammenleben in Städten angesichts dieser Umwälzungen verändert haben.
Die globale Verstädterung in nachhaltige und zukunftsfähige Bahnen zu
lenken, ist – so das Fazit des Beitrags – eine der größten Herausforderungen
des 21.Jahrhunderts.
Befinden sich unsere Städte wirklich in der Krise? Oder erleben wir
gegenwärtig eine Renaissance der Städte, eine Wiederbelebung des Urbanen?
Jens S. Dangschat analysiert den gegenwärtig zu beobachtenden Trend der
Reurbanisierung. Ausgehend vom Prozess der Suburbanisierung, der unter
Städten und Stadtregionen nicht nur „Modernisierungsverlierer“, sondern im
Zuge wirtschaftlicher Umstrukturierungen „Modernisierungsgewinner“ entstehen
ließ, werden diejenigen Ursachen untersucht, die gegenwärtig zu einer
Revitalisierung der Innenstädte führen: Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt
und das immense Anwachsen wissensbasierter Dienstleistungen, postmoderne
Werthaltungen und Lebensstile gehen mit der Bereitschaft einher, wieder in
die Innenstädte zu ziehen. Profitieren werden von diesem Prozess der
Reurbanisierung wirtschaftlich attraktive Städte, die gleichzeitig offen
sind für unterschiedliche Lebensstile, sich mit der lokalen bzw. regionalen
Wirtschaft arrangieren und auf eine Stadtentwicklung setzen, die neue Muster
städtischen Zusammenlebens ermöglicht und soziale Segregation wenn nicht
vermeidet, so doch eindämmt.
Wird es angesichts einer alternden und schrumpfenden Bevölkerung überhaupt
noch attraktive Städte geben? Der Zukunftswissenschaftler Horst W.
Opaschowski analysiert die Chancen und Möglichkeiten zukünftiger
Stadtentwicklung in sozialer, demographischer und wirtschaftlicher Hinsicht.
Städte als Kristallisationspunkte urbanen Lebens werden sich verändern:
Singles und Senioren, Baugemeinschaften und Mehrgenerationenhäuser, Tausch-
und Helferbörsen in jedem Stadtteil sowie Nachbarschaftstreffs in jedem Kiez
werden das Gesicht der Stadt der Zukunft prägen. Die Trennung von Arbeiten,
Wohnen und Erholen wird tendenziell wieder aufgehoben. Pendler kehren in die
Stadt und Tante-Emma-Läden in die Wohnquartiere zurück, weil sich das
Einkaufsverhalten in der älter werdenden Stadtgesellschaft verändert und die
Menschen mehr in Wohnungsnähe als auf der grünen Wiese einkaufen wollen.
Alle Autorinnen und Autoren wollen mit ihren Beiträgen detaillierte
Informationen vermitteln, zur Versachlichung der Diskussion beitragen und
Fakten bereitstellen, die für das Verständnis des komplexen Themas wichtig
sind. Allen Autorinnen und Autoren sowie Herrn Prof. Dr. Richard Reschl, der
mit fachlichem Rat wesentlich zum Entstehen dieses Heftes beigetragen hat,
sei an dieser Stelle gedankt. Dank gebührt auch dem Schwabenverlag für die
stets gute und effiziente Zusammenarbeit.
Siegfried Frech
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