Zeitschrift

Ostmitteleuropa



Heft 3/97

Hrsg.: LpB

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Inhaltsverzeichnis

 


Politische und wirtschaftliche Stabilität bedingen sich

Vom Plan zum Markt

Der wirtschaftliche Transformationsprozeß in Ostmitteleuropa

Von Sermin Kirelli


Diplom-Volkswirtin Sermin Kirelli ist wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Volkswirtschaftlichen Abteilung der Landeszentralbank in Baden-Württemberg.

Seit dem tiefgreifenden Umbruch des Ostens Ende der 80er Jahre befassen sich die Länder Ostmitteleuropas mit der schweren und komplexen Aufgabe der Systemumstellung von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft. Trotz erheblicher Er folge bei der Liberalisierung und Stabilisierung der Wirtschaften verlief der Transformationsprozeß langsamer und schwieriger als angenommen: Hohe Inflationsraten und Arbeitslosenzahlen sowie steigende Ausgaben für soziale Unterstützung erschweren den Systemwandel. Auch die Reformierung des institutionellen Rahmens ist nur zaghaft angegangen worden: die Transformation der Rechtsordnung ist vollzogen, jedoch noch nicht institutionell abgesichert, die Privatisierung der Unternehmen wird durch die schlechte Finanzsituation und mangelhafte Banksysteme verlangsamt. Von größter Bedeutung ist das Vertrauen der Bevölkerung in den Systemwandel, die neuen Institutionen und Gegebenheiten, denn ohne Unterstützung der Betroffenen, die sich den neuen Lebensvorstellungen und Werten stellen müssen, ist die Stabilisierung von Demokratie und Marktwirtschaft nicht möglich. Ob der Transformationsprozeß schockartig oder in kleinen Schritten angegangen wird, ist weitgehend von den historischen Ausgangsbedingungen des jeweiligen Landes abhängig. Polen und die Tschechoslowakei entschieden sich für den schockartigen Kurs, mit raschen und tiefgreifenden Veränderungen, Ungarn dagegen setzte seine schrittweise Reformpolitik fort und schlug erst Mitte der 90er Jahre einen radikaleren Weg ein. Entscheidend ist die entschlossene Durchsetzung der individuell abgestimmten Reformkonzepte der einzelnen Länder durch stabile und glaubwürdige Regierungen.
Red.

Historisch ohne Vorbild

Mehr als ein halbes Jahrzehnt ist vergangen, seit die Länder Ostmitteleuropas tief greifende, alle Ebenen der gesellschaftlichen Wirklichkeit umfassende Transformationsprozesse eingeleitet haben. Der anstehende Wandel, in Umfang und Komplexität von beispiellosen Dimensionen geprägt, war historisch ohne Vorbild. Entsprechend fehlte es an einem allgemein akzeptierten Lösungsmuster, geschweige denn gab es einen "Königsweg". Es galt, die rechtlich-institutionellen Rahmenbedingungen in Politik und Wirtschaft, in Gesellschaft und Staat von Grund auf umzugestalten. Das beinhaltete zugleich die Entwicklung neuer Politiken und adäquater Instrumente; das begründete weit reichende Anpassungsprozesse und umschloß die Einübung von Denk- und Verhaltensweisen, die zu den neuen Gegebenheiten passen.

Auf dem Weg zu Demokratie und Markt wirtschaft sind die Länder Ostmitteleuropas inzwischen ein gutes Stück vorangekommen. Mit der Neufassung bzw. Revsion der geltenden Verfassungen, begleitet von neuen Wahlgesetzen, wurden recht bald pluralistische Strukturen hergestellt und demokratisch legitimierte Regierungen etabliert. Parallel hierzu sind erste Schritte unternommen worden, um die systernprägenden Merkmale zentraler Plan wirtschaften durch konstituierende Elemente marktwirtschaftlicher Ordnungen zu ersetzen. Neben Maßnahmen, die die Liberalisierung der Preise und des Handels wie auch die Öffnung der Märkte für den Eintritt neuer Anbieter aus dem In- und Ausland und den Übergang zur Währungskonvertibilität beinhalteten, sind institutionelle Reformen eingeleitet und privatwirtschaftliche Eigentumsstrukturen eingeführt worden. Staatsbetriebe wurden entmonopolisiert und privatisiert; das Rechtswesen, das Steuersystem, der finanzielle und der monetäre Sektor wurden restrukturiert. Zugleich sind durch um fangreiche Stabilisierungsprogramme die Voraussetzungen für die Erhaltung bzw. Wiederherstellung des makroökonomischen Gleichgewichts geschaffen worden.

Ein gutes Stück vorangekommen

Heute präsentieren sich die Länder Ostmitteleuropas als dynamische Marktwirtschaf ten mit nahezu offenem Handel und weit gehend konvertibler Währung. Der private Sektor macht überall mehr als zwei Drittel aller wirtschaftlichen Aktivitäten aus. Der Beitrag des Agrarsektors zum Bruttoinlandsprodukt ist in den zurückliegen den Jahren kontinuierlich gefallen, die Produktionsbetriebe haben sich mehr und mehr notwendigen strukturellen Anpassungen in Richtung der komparativen Vor teile angenommen, der Dienstleistungssektör hat ungeahnte dynamische Kräfte freigesetzt, der Handel hat sich auf die Weltmärkte umorientiert, und die ausländischen Direktinvestitionen sind stark gestiegen. Die vier Reformländer sind inzwischen Mitglieder des Internationalen Währungsfonds (IWF), der Weltbank, der World Trade Organization (WTO) und mit Ausnahme der Slowakischen Republik - der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD); mit den Europa-Abkommen, die besondere und privilegierte Beziehungen zwischen der EU und den assoziierten Transformationsstaaten vorsehen, ist der Weg in Richtung einer vollen Integration in die Europäische Union vorgezeichnet.

Die tiefe Anpassungsrezession, die Anfang der neunziger Jahre mit dem Übergang zu marktwirtschaftlichen Strukturen einher gegangen war, ist inzwischen überwunden. Der danach einsetzende Wachstums Prozeß in den Staaten Ostmitteleuropas hat schon an Breite und Kraft gewonnen. Der wirtschaftliche Aufschwung, von einer raschen Expansion der Exporte ausgelöst, wird in steigendem Maße von der Binnen nachfrage getragen. Die Investitionstätigkeit der Unternehmen gewinnt mehr und mehr an Dynamik, und auch der private Verbrauch zieht an. Nachdem sich der Dienstleistungssektor schon früh als Wachstumsmotor erwiesen hatte, nimmt nun auch die industrielle Produktion auf breiter Basis zu. Die Produktivität wächst mit zweistelligen Raten. In der Landwirt schalt zeichnet sich nach erfolgreicher Restrukturierung eine Erholung ab.

Polen, das als erster der ost- und mittel europäischen Reformstaaten die wirtschaftliche Talsohle durchschritten hatte, erfreut sich schon seit 1992 eines dynamischen Wirtschaftswachstums. Auch die Wirtschaften der Slowakischen und der Tschechischen Republik wachsen nach dem Umschwung des Jahres 1994, als sich das reale Bruttoinlandsprodukt nach einem steilen Rückgang in den Jahren zuvor wie der deutlich ausweitete, in einem raschen Tempo. Selbst Ungarn, das zur Bekämpfung des "Zwillingsdefizits" in Staatshaus halt und Leistungsbilanz seit März 1995 einen strikten Sparkurs fährt, kann auf wenngleich bescheidene - Wachstumsraten verweisen.

Begleitet wird der Wachstumsprozeß von beachtlichen Stabilisierungserfolgen. Nachdem die Inflationsraten wie die Arbeitslosigkeit mit dem Zusammenbruch der alten Strukturen in Verbindung mit den eingeleiteten Reformprogrammen zur Liberalisierung und Stabilisierung der Wirtschaft in die Höhe geschnellt waren, hat der anfänglich starke Preisauftrieb überall nachgelassen; die Arbeitslosenquoten gehen allmählich zurück. Im Zuge des wirtschaftlichen Aufschwungs verbessert sich nun auch in allen Transformationsländern - noch mit Ausnahme Ungarns - der materielle Lebensstandard breiter Bevölkerungsschichten; die durchschnittlichen Reallöhne, die Anfang der neunziger Jahre drastisch gesunken waren, nehmen wieder zu.

Doch der Transformationsprozeß verläuft langsamer und problematischer als angenommen

Die Staaten Ostmitteleuropas haben bei der Liberalisierung und Stabilisierung ihrer Wirtschaften wesentliche Fortschritte er zielt. Geradezu mit Händen zu greifen sind die Erfolge auf breiter Basis. Doch verlief der Transformationsprozeß langsamer und auch widersprüchlicher als ursprünglich angenommen. Die sozialen Kosten des Übergangs übertrafen alle Erwartungen und stellten die Reformpolitik auf eine harte Probe. Der Systemwandel führte entgegen anfänglicher Vorhersagen nicht zu raschen Effizienzgewinnen, weil mit der Freigabe der Preise, der Liberalisierung des Handels wie der Einführung privater Eigentumsrechte nicht zugleich ein funktionierender Wettbewerb entstand. In der ersten Transformationsphase erwies sich die Wirtschaftskrise nicht nur tiefer, sondern auch wesentlich länger als gedacht. Die hohen Wachstumsraten der letzten Jahre gründen sich so gesehen auf eine extrem niedrige Basis. Die Wirtschaftskraft hat - gemessen am Bruttoinlandsprodukt- in allen Reformstaaten (mit Ausnahme Polens) das Niveau von 1989, des Jahres vor dem umfassenden System wandet, noch nicht erreicht.

Der mit den Liberalisierungsmaßnahmen einhergehende Preissprung fiel in allen Transformationsländern - mit Ausnahme Ungarns-drastischer aus, und die Kontrolle des monetären Geschehens erwies sich überall komplizierter, als gemeinhin von vielen Beobachtern erwartet worden war. Das gilt nicht nur für Polen und Ungarn,1 wo die Inflationsraten trotz anfänglicher Stabilisierungserfolge bis zuletzt hartnäckig hoch geblieben sind (1996: 18,7 v.H. bzw. 19,9 v.H.). Auch in der Tschechischen Republik, in der die Teuerungsrate kontinuierlich auf unter 10 v.H. gesenkt worden war, kamen im vergangenen Jahr erneut inflationäre Spannungen auf. Lediglich die Slowakische Republik glänzt mit einer an haltend rückläufigen Preisentwicklung, die inzwischen fast westliche Standards er reicht hat (1996: 5,5 v.H.).

Besonders schwierig gestaltet sich auch die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Der wirtschaftliche Aufschwung bringt kaum die erwünschte Entlastung für den Arbeitsmarkt; das Wachstum wird aufgrund der steil ansteigenden Arbeitsproduktivität nur zu einem geringen Teil in zusätzliche Beschäftigung umgesetzt. Der leichte Rückgang der Arbeitslosenquoten in Ungarn, Polen und der Slowakischen Republik ist auch vielfach nur Ausdruck eines Abwanderns zahlreicher Arbeitsloser in die "stille Reserve". Eine Ausnahmestellung nimmt mit einer auch nach westlichen Maßstäben sehr niedrigen Arbeitslosenquote von zuletzt 3,5 v.H. die Tschechische Republik ein. Die vier Reformstaaten haben inzwischen ein funktionierendes System der Arbeitslosenunterstützung wie der Sozialhilfe ein gerichtet. Doch war und ist die hohe Arbeitslosigkeit in Verbindung mit wachsen den Diskrepanzen in der Einkommens und Vermögensverteilung breiter Bevölkerungskreise eine Quelle sozialer Spannungen, zumal der "revolutionäre" Schwung und die Begeisterung über die neu gewonnenen politischen und wirtschaftlichen Freiheiten inzwischen verflogen sind und auf diesem Boden sich schnell "politische Unternehmer" finden, die aus der aufkommenden Unzufriedenheit Kapital zu schlagen trachten.

Die hohen und steigenden staatlichen Transfers zur Abfederung sozialer Härten belasten immer mehr die Budgets der Reformländer und engen den finanzpolitischen Spielraum der Regierungen empfindlich ein, während die Steuereinnahmen trotz kräftig expandierender Binnen nachfrage vielfach hinter den Erwartungen zurückbleiben. Die wieder anziehen de Investitions- und Verbrauchskonjunktur läßt auf der anderen Seite vielerorts die Importe anschwellen, so daß sich bei nach lassender Dynamik der Ausfuhren auch angesichts des schleppenden Wirtschaftswachstums in Westeuropa als dem wichtigsten Handelspartner der Transformationsstaaten zusehends die Handels- und Leistungsbilanzen verschlechtern.

Institutionelle Reformen zunächst sehr zaghaft angegangen

Erschwerend kommt hinzu, daß die Reformen des institutionellen Rahmens wie die Restrukturierung der Wirtschaften in den Staaten Ostmitteleuropas zunächst sehr zaghaft angegangen worden und in einigen Bereichen nicht über erste Korrekturen hinausgekommen sind2 Alle Länder haben recht bald nach der Wende umfassende Schritte zur Transformation ihrer Rechtsordnungen eingeleitet und auch marktwirtschaftlichen Prinzipien entsprechende Wirtschaftsgesetze erlassen. Das Maß an Rechtssicherheit, wie es für effiziente dezentrale wirtschaftliche Entscheidungsprozesse erforderlich ist, ist indes aufgrund der nur langsam fortschreiten den Implementierung von Institutionen und Mechanismen zur Durchsetzung von Gesetzen bis heute nicht gegeben. Auch sind bei der Privatisierung staatseigener Unternehmen zweifelsohne erhebliche Fortschritte erzielt worden. Die Überführung großer und strategisch wichtiger Staatsbetriebe in private Hände ist aber vielerorts nur sehr schleppend vorangetrieben und vielfach noch nicht abgeschlossen worden. Zugleich ist überall dort, wo schwerpunktmäßig die Gutscheinprivatisierung zum Einsatz kam oder ehemalige Staatsbetriebe an Unternehmensleitung und Belegschaft zu Vorzugs preisen verkauft wurden, das ordnungspolitische Ziel einer grundlegenden industriellen Restrukturierung nicht erreicht worden; die neuen Eigentümer vermochten nicht das erforderliche frische Kapital für einschneidende Modernisierungsmaßnahmen aufzubringen, und die vielen Kleinaktionäre blieben ohne Einfluß auf die Managemententscheidungen. Das wiegt um so schwerer, als vielerorts die Möglichkeiten für eine marktmäßige Finanzierung angesichts des nur wenig entwickelten Banken- und Finanzsektors recht begrenzt sind. Zwar sind überall schon sehr früh ein zweistufiges Banken System etabliert, staatliche wie private Geschäftsbanken zugelassen und die entsprechenden Gesetze erlassen worden. Weitgehend ungelöst - trotz erster Ansätze - blieb indes das Problem der notleidenden Kredite: immer mehr Bankkunden, allen voran defizitäre Staatsbetriebe, sehen sich nicht in der Lage, ihre Darlehen zu bedienen. Die Folge ist, daß sich insbesondere kapitalschwache Institute mit der Kreditvergabe an Unternehmen für notwendige Umstrukturierungen zurückhalten und statt dessen in sichere Staatspapiere investieren. Auch werden Spar aufkommen und der Zugang des Privat Sektors zu langfristigen Kreditfazilitäten durch extrem hohe Spannen zwischen Ein lagen- und Kreditzinsen stark beeinträchtigt. Zudem ist der Bankensektor längst nicht wettbewerblich organisiert, weil Staatsbanken immer noch die Märkte do urinieren und ihre Privatisierung aufgrund uneinbringlicher Forderungen nur sehr zögerlich vorankommt. Als entscheiden des Hindernis bei der Fremdfinanzierung von Unternehmen erweisen sich nicht zu letzt die noch recht rudimentären Kapital märke, die auch mangels einer effizienten Regulierung wie Überwachung ihrer wichtigen Rolle noch nicht gewachsen sind.

Die Staatstätigkeit auf marktwirtschaftliche Erfordernisse ausrichten

Eine weitere Dimension der Transformation des institutionellen Rahmens ist die Ausrichtung der Staatstätigkeit auf marktwirtschaftliche Erfordernisse. Das bedeutet vor allem, daß sich der Staat aus seiner althergebrachten engen Verflechtung mit der Wirtschaft lösen und vorrangig auf die Schaffung von Rahmenbedingungen für privatwirtschaftliche Aktivitäten, die Bereitstellung öffentlicher Güter, die Gewährleistung gesamtwirtschaftlicher Stabilität wie die soziale Absicherung wirtschaftlich schwacher Personengruppen konzentrieren muß. In diesem Rahmen gilt es dann, die öffentliche Verwaltung effizient zu organisieren, die staatlichen Ein nahmen und Ausgaben entsprechend den neuen Prioritäten zu restrukturieren und dabei auch den Staatsanteil am Bruttoinlandsprodukt auf ein vertretbares Maß zu reduzieren.

Gewiß sind in allen Transformationsländern Ostmitteleuropas auch auf diesen Ge bieten erkennbare Fortschritte zu verzeichnen: In den zurückliegenden Jahren wurden vor allem die Subventionen an Unternehmen und Konsumenten kontinuierlich abgebaut und die Einnahmen des öffentlichen Sektors weitgehend an die in Marktwirtschaften üblichen Strukturen angepaßt. Trotzdem sind die Steuersysteme wie auch das Ausgabengebaren des Staates noch weit davon entfernt, einer effizienten Ressourcenallokation den Weg zu ebnen. Während auf der Einnahmenseite insbesondere die zu schmale Steuerbasis, die weit verbreitete Steuervermeidung wegen zu hoher Sätze und eine unzulängliche Finanzverwaltung ernste Hindernisse darstellen, besteht auf der Ausgabenseite die größte Herausforderung in der Kürzung sozialer Transfers bei gleichzeitiger Umlenkung finanzieller Mittel in öffentliche Infrastrukturinvestitionen. Im Rahmen der Sanierung der sozialen Sicherungssysteme kommen dabei den Reformen des Renten- und Gesundheitswesens höchste Priorität zu, um nicht nur den drohenden finanziellen Kollaps der weitgehend aus der Planwirtschaft übernommenen Model le abzuwenden und die Staatsfinanzen zu konsolidieren. Hier wie anderorts gilt es, vom sozialistischen Paternalismus zugunsten von mehr Eigenverantwortung Ab schied zu nehmen.

Gefestigte demokratische Strukturen als Bedingung wirtschaftlicher Dynamik

Eine Illusion war es zu glauben, der Über gang zu einer funktionstüchtigen demokratischen und marktwirtschaftlichen Ordnung mit zugehörigen zivilgesellschaftlichen Strukturen ließe sich in eigener Regie und in eigener Verantwortung nach einem vorgegebenen Muster bewerkstelligen. Die Schaffung marktwirtschaftlicher Strukturen bedingt die systematische Entwicklung einer Fülle miteinander kompatibler Teilordnungen und verlangt zugleich nach komplementären Neuorientierungen in der gesellschaftlichen, der politischen und der staatlichen Ordnung. Das beinhaltet die Schaffung adäquater Institutionen. Rechtlich-institutionelle Rahmenbedingungen sind durch politische Setzungen zu etablieren. Institutionen sind aber nur dann stabil, wenn sie den Wünschen, Bedürfnissen und Interessen der Mehrheit der Bürger entsprechen. Andernfalls wer den sie brüchig. Das gilt für die Marktwirt schaft- mehr noch für demokratische Ordnungen.3

Jede Demokratie lebt von der Vielfalt der Meinungen, vom Widerstreit der Interessen, letztlich von der Auseinandersetzung als Motor des Fortschritts in freiheitlicher Ordnung. Gehen im Übergangsprozeß die hochgespannten Erwartungen in die Segnungen der Marktwirtschaft nicht in Erfüllung, dann gewinnen alternative Ideen und Systementwürfe zunehmend an Attraktivität. Eine rapide Verschlechterung der Wirtschafts- und Verteilungssituation in der Anfangsphase kann von den Betroffenen für eine Weile bewußt ertragen werden.4 Der Vertrauensvorschuß und damit die Toleranz beinhalten aber keinen Blankoscheck, sondern stützen sich auf eine Art impliziten "Gesellschaftsvertrag". Die Entbehrungen werden in der Hoffnung akzeptiert, dafür in überschaubarer Frist "kompensiert" zu werden.5 Um so wichtiger sind frühe Anzeichen einer Gesundung und mehr noch einer sich beschleunigenden wirtschaftlichen Dynamik, an der viele teilhaben. Nur insoweit das gelingt, stabilisieren sich freiheitliche politische Ordnungen, zumal es anfangs noch an Vertrautheit mit den neuen Spielregeln fehlt und die entsprechenden Normen wie Werte im Bewußtsein der Bevölkerung noch nicht hinreichend verankert sind, so daß schnell auf alte Praktiken zurückgegriffen wird. Erschwerend wirken sich die schmale gesellschaftliche Basis der Partei en, die geringe Neigung breiter Massen zur aktiven Teilhabe am politischen Leben wie ihre schwach ausgeprägte Fähigkeit, Konflikte autonom auszutragen und nicht zuletzt die noch im Aufbau befindlichen zivilgesellschaftlichen Strukturen aus. Das alles beeinträchtigt die Interessenvermittlung zwischen Staat und Gesellschaft, führt zu häufigem Regierungswechsel mit instabilen Koalitionen und begründet eine Belastungsprobe für die jungen Demokratien.

Theoretische Einsichten und praktische Erfahrungen belegen, daß politische und wirtschaftliche Stabilität sich gegenseitig bedingen. Es gilt, daß sich auf Dauer politische Stabilität nicht einzustellen vermag, wenn es an wirtschaftlichem Erfolg fehlt. Es gilt aber auch, daß gefestigte demokratische Strukturen eine notwendige Bedingung für wirtschaftliche Dynamik sind. Die Errichtung marktwirtschaftlicher Ordnungen ist eine rechtsschöpferische Aufgabe des Staates. Effiziente dezentrale Entscheidungsprozesse bedingen einen Mindestbestand einander ergänzender verhaltenssteuernder Regeln. Der Aufbau von Institutionen benötigt aber in jedem Fall eine geraume Zeit.6 Das kann dazu führen, daß das alte System nicht mehr wirksam, das neue hingegen noch nicht umfassend genug verankert ist, so daß bereits eingeführte marktwirtschaftliche Elemente bestenfalls keine der erhofften, vielfach aber kontraproduktive Ergebnisse hervorbringen. Das wiederum leistet Abweichungen vom transformationspolitischen Kurs und Konzessionen an die Präferenzen der Wähler wie der politischen Kräfte Vorschub, zerrüttet das Vertrauen in den eingeschlagenen Weg und führt zu einer langsameren Gangart des Systemwandels.

Eigeninitiative und Risikobereitschaft kommen nicht von alleine

Der "politischen Machbarkeit" des Systemwandels sind indes noch weitere Grenzen gesetzt. Die Funktionsbedingungen marktwirtschaftlicher Ordnungen präsentieren sich als äußerst komplexe und oft schwer verständliche Regelsysteme. In jedem Fall gilt, daß Wissen über die Grundprinzipien einer Marktwirtschaft akkumuliert, Marktverhalten eingeübt werden muß. Die Bereitschaft und Fähigkeit zur Selbständigkeit im Denken und Handeln, zur Eigeninitiative und zur Übernahme von Risiken müssen trainiert werden. Hinzu kommen muß breites Vertrauen in die Vorzüge der neuen Institutionen - vor allem in das Unternehmertum, die privaten Verfügungsrechte gerade an Produktionsmitteln und die "marktgerechte" Einkommensverteilung - auch eine Rechtskultur im Sinne freiwilliger Selbstbindung an Normen als entscheidende Voraussetzung für konflikt- und damit transaktionskostenminimierende Marktprozesse. Neue Lebenseinstellungen, Weltanschauungen und Werte können indes nicht durch einen politischen Akt über Nacht konstruiert werden, zumal breite Bevölkerungsschichten im Transformationsprozeß mit der radikalen Veränderung aller Lebenszusamenhänge zunächst einen empfindlichen Sinnverlust erfahren.7

Marktwirtschaft ist nicht staatlich zu verordnen

Ein marktwirtschaftliches System ist also nicht staatlich zu "verordnen". Der Staat kann die Spielregeln einführen, nicht aber die konkrete Wirtschaftsordnung. Es sind die gesellschaftlichen Akteure, die vielfach mit ungeplanten Arrangements die neue Ordnung mit Leben füllen und mehr oder weniger spontan den institutionellen Rahmen stabilisieren oder degenerieren. Die vorgegebenen Regeln haben grundsätzlich nur insoweit eine Chance, als sie durch die Individuen als eigene Optionen verstanden und wahrgenommen werden. In sofern stellt sich jeder Systemwandel als Zusammenspiel gesteuerter und eigendynamischer Prozesse mit offenem Ergebnis dar.

Der "Versuch der planmäßigen und bewußten Gestaltung der zukünftigen Ordnung des menschlichen Zusammenlebens durch Institutionenreform und Institutionenneubildung"8 vertraut auf die institutionellen Zwänge, die die Handlungsmöglichkeiten der Akteure derart selektieren, daß sie sich in jedem Fall im vorgegebenen Rahmen bewegen. Das bedingt die Demontage alter Strukturen quasi über Nacht und die zeitgleiche Etablierung des notwendigen und hinreichenden Minimums an neuen Institutionen. Das bedingt weiter die schlagartige Substitution tradierter Werte und Verhaltensweisen durch neue. In diesem Idealfall orientieren sich Akteure und Akteurkoalitionen durch frei willige Entscheidungen an vorgegebenen Zielen.9 In der Regel geht aber die Schaffung verhaltenssteuernder Institutionen nur langsam voran; auch zeigen althergebrachte Einstellungen und Deutungsmuster ein beachtliches Beharrungsvermögen, so daß überall spontane Selbstorganisationsprozesse stattfinden, die vielfach nur schwer in das anfänglich intendierte gesamtgesellschaftliche Institutionenwerk einzubinden sind. Entsprechend groß ist dann der Bedarf, in einem Prozeß des trial and error die transformationspolitischen Instrumente, die Zeitpläne, gar die Ziele zu revidieren.

Und noch ein anderes ist zu bedenken: In Zeiten des Umbruchs ist verläßliches Wissen knapper als in Zeiten der Routinepolitik. Herkömmliche Steuerungsmittel wie Macht und Geld sind zunächst nur bedingt einsatzfähig. Legitimationsprinzipien der neuen freiheitlichen Ordnung wie Rechtsstaat, Demokratie und Wohlfahrtsstaat sind nicht hinreichend genug verankert.10 Auch müssen zwischen widerstreitenden Interessen Kompromisse gefunden, heftige Widerstände betroffener Interessenten überwunden werden. Vor allem gilt, die im Prozeß des Systemwandels mit der Neubewertung bzw. Neuzuweisung von Vermögenspositionen und Machtstrukturen einhergehenden Verteilungskonflikte im Verhandlungswege beizulegen. Viele pro fitieren von der Transformation - die Jun gen, Dynamischen, Mobilen. Übergangsprozesse schaffen aber kurzfristig auch eine große Zahl von wenig Begünstigten gar schlechter Gestellten, schon weil es zur Umschichtung der Eliten und einer auseinanderspreizenden Einkommens- und Besitzverteilung kommt. Erwartete hohe Wohlfahrtsgewinne durch den Übergang zur Marktwirtschaft bieten die Möglichkeit, potentielle Verlierer zu kompensieren. Doch müssen insgesamt steigende Realeinkommen nicht unbedingt zu einer gerechteren Verteilung führen. Auch nehmen die Chancen, in Verhandlungen zu einem für die Mehrzahl der Bürger tragbaren Ergebnis zu kommen, mit der Zahl der Beteiligten zu. Das macht aber den Entscheidungsfindungsprozeß ungleich komplizierter und treibt die Transaktionskosten in die Höhe. Zugleich ist es noch lange nicht ausgemacht, daß Verhandlungen auch zu kooperativen Lösungen führen, weil die Voraussetzungen: Wiederholung eines bestimmten Spiels möglichst ohne festgelegte Endrunde, im Transformationsprozeß als einmaligem Ereignis nicht gegeben sind.11

Jeder Systemwechsel ist ein Suchprozeß

All das begründet die Schwere und Komplexität der Transformationsaufgabe und erklärt vielfach die noch ungelösten Probleme im Übergangsprozeß. Die anfänglichen Transformationskonzepte ließen mit ihrer Orientierung am lehrbuchmäßigen "Idealtypus" die für funktionstüchtige demokratische und marktwirtschaftliche Ordnungen unverzichtbaren Kontextbedingungen weitgehend außer Betracht. Offensichtliche Abweichungen von den ursprünglichen "Masterplänen" wurden dann schnell als Fehlentwicklungen, gar Rückschläge interpretiert. Doch läßt sich zeigen, daß spontane Wandlungsprozesse unter bestimmten Umständen durchaus Bedingungen für eine erfolgreiche Transformation hervorbringen können. Zieht man die Spezifika des Systemwandels in Erwägung, so spricht manches für die Hayeksche Hypothese von der wettbewerblich bedingten Selektion gesellschaftlicher Institutionen in der kulturellen Evolution. Die Lehren aus den Erfahrungen mit den Transformationsprozessen sind jedenfalls eindeutig: Am Reißbrett der Ökonomen konstruierte neue Ordnungsstrukturen lassen sich nicht, so wie sie ursprünglich gedacht sind, realisieren. Jeder Systemwandel beinhaltet in concreto einen Suchprozeß, der durch mehr oder weniger aus geprägte Elemente eines learning by doing und zugleich eines trial and error gekennzeichnet ist.

Das heißt aber nicht, daß der Systemwandel nicht steuerbar wäre und gänzlich "spontan" ablaufen müßte. Das inhaltliche und zeitliche Raster einer Transformation von Wirtschaftssystemen ist nicht in das Ermessen der politischen Akteure gestellt, auch wenn Spielräume für Varianten bestehen. Allemal sind ordnungspolitische Einsichten in die prinzipiellen Zusammenhänge der eine Transformation aus machenden Sachverhalte zu bedenken. Das Ziel: staatliche Planung durch marktwirtschaftliche Preisbildung und funktionierende Märkte zu ersetzen und so ein den freiheitlichen Wirtschaftsordnungen kompatibles Entscheidungs-, Anreiz- und Informationssystem zu etablieren, bedingt vor allem die Konstituierung eines neuen adäquaten gesamtwirtschaftlichen Datenrahmens. Dafür sind die rechtlichen Voraussetzungen zu schaffen, die notwendigen Institutionen aufzubauen und die gesellschaftlichen wie die verhaltenssteuernden Bedingungen zu erfüllen. Das um schließt u.a. die Errichtung einer Privatrechtsordnung, die Dezentralisation und Privatisierung von Staatseigentum, die Herstellung eines funktionierenden Unternehmenssektors, den Wettbewerb von außen, auch die Neustrukturierung des Bankensystems, die Entwicklung leistungsfähiger Geld- und Kapitalmärkte, die Umstrukturierung des staatlichen Sektors und dessen Unterwerfung unter hard budget constraints. Die einzelnen Reform schritte benötigen für die Vorbereitung, für die Durchsetzung und für das Wirksamwerden unterschiedlich lange Zeiträume. Also sprechen zwingende Gründe dafür, den Systemwandel konzeptionell vorzubereiten und durch Glaubwürdigkeit und entschlossenes Handeln klare Perspektiven aufzuzeigen.

Schocktherapie oder kleine Schritte

Das transformationspolitische Vorgehen selbst ist weitgehend Reflex der historischen Ausgangsbedingungen in dem jeweiligen Land.12 Die Alternative, sich im Übergangsprozeß fakultativ für eine Strategie der großen Schritte oder ein graduelles Vorgehen entscheiden zu können, besteht nur vordergründig. Neben geographischen, geschichtlichen und kulturellen Gegebenheiten sind es vor allem die überkommenen Institutionen und Strukturen, die über die Transformationsstrategie und damit über die Ansatzpunkte, die Schritt folge und derart über das Tempo des Systemwandels befinden. Bisherige Erfahrungen deuten darauf hin, daß sich eine Schocktherapie in erster Linie für Länder mit einer jüngeren historischen Tradition der Marktwirtschaft empfiehlt, in denen der Wunsch nach einer Integration in das westliche Europa - auch bedingt durch die geographische Lage - stark ausgeprägt ist. Der big bang-Ansatz scheint vor allem dann Erfolg zu versprechen, wenn der Weg für radikale marktwirtschaftliche Re formen durch adäquate Wandlungen im politischen System geebnet ist und die neuen Eliten mit einer breiten Unterstützung der Bevölkerung rechnen können. Aller Erfahrung nach lassen sich heftigen makroökonomischen Ungleichgewichten wie starken, durch die zentrale Planung verursachten strukturellen Verzerrungen am ehesten durch eine schlagartige Liberalisierung der Wirtschaft wie durch ein radikales Stabilisierungsprogramm begegnen. Anderswo kann eine Strategie abgestufter mittlerer und kleiner Schritte verfolgt wer den. In jedem Fall gilt aber, durch ein Bündel an transformationspolitischen Maß nahmen dem Systemwandel so viel an Im pulsen zu verleihen, daß die Transformation vorankommt und dabei die sozialen Kosten des Übergangs minimiert werden. Das Gesagte korrespondiert mit dem Befund. In allen vier Reformländern fanden die Transformationskonzepte ihren Ausgangspunkt vornehmlich in makroökonomischen Überlegungen und entsprechend in der Liberalisierung und Stabilisierung der Wirtschaften. Die Spezifika der Ausgangssituation wirkten sich vor allem auf das Tempo des Systemwandels aus.'3 Polen schlug angesichts der desolaten wirtschaftlichen Lage mit Engpässen in der Versorgung und einer Hyperinflation gleich zu Beginn des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Umbaus einen schockartigen Kurs ein.

Auch die Tschechoslowakei folgte diesem Reformmuster, wenngleich sich das Parlament - vor dem Hintergrund einer anfänglich relativ günstigen wirtschaftlichen Performance - erst nach zögerlichen Schritten und auf Druck einer unzufriedenen Bevölkerung für rasche und tiefgreifende Änderungen entschied. Ungarn dagegen setzte seine traditionelle graduelle Reformpolitik noch bis Mitte der 90er Jahre fort, um dann mit zunehmenden gesellschaftlichen Fehlentwicklungen einen radikaleren Weg zur Gesundung der Wirtschaft zu gehen. Hier wie dort führte zunächst der Über gang zu marktwirtschaftlichen Strukturen zu einem substantiellen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts und damit der Realeinkommen breiter Bevölkerungsschichten, auch zu Entwertungen des bisherigen Kapitalstocks und entsprechend zu teilweise radikalen Umsetzungen und Freisetzungen von Arbeitskräften. Das legt die Vermutung nahe, daß die gewählte Transformationsstrategie weniger Einfluß auf die realwirtschaftlichen Anpassungsprozesse in der unmittelbaren Umbruchphase, damit auf die anfänglichen sozialen Kosten des Systemwandels ausübt als ursprünglich erwartet.

Hohe Anpassungslasten führten zu enttäuschten Erwartungen

Die hohen Anpassungslasten vor allem in Form steigender Arbeitslosigkeit und in die Höhe schnellender Inflationsraten führten im Verbund mit der wachsenden Unsicherheit über die Zukunft bei sich auf lösenden sozialen Netzen und zunehmend ungleicher Einkommensverteilung vielerorts dazu, daß die hochgesteckten Erwartungen an den Reformprozeß enttäuscht wurden. Politische Interessengruppen formierten sich, Gewerkschaften gewannen an Mitgliederpotential, die zunächst Benachteiligten drängten verstärkt auf eine sozial verträgliche Ausgestaltung der marktwirtschaftlichen Ordnung, Proteste und Streiks radikalisierten sich. All das begünstigte erste Kurskorrekturen in Richtung einer weniger restriktiven Geld- und Finanzpolitik wie einer ausgleichenden Einkommens- und Sozialpolitik. Es wurde immer schwieriger, ein stringentes Transformationskonzept und den eingeschlagenen Reformpfad konsequent zu verfolgen. Die Unzufriedenheit der Bürger mit der herrschenden Politik manifestierte sich früher oder später in den Ergebnissen der Parlamentswahlen.

In Polen begann recht bald nach dem radikalen Reformstart eine Periode häufiger Regierungswechsel und eines harten Ringens um jeden Transformationsschritt. Trotz politischer und persönlicher Differenzen innerhalb einzelner Regierungen oder zwischen Regierungen und Parlament bzw. zwischen Präsident und Parlament wurde die grundsätzliche Orientierung an einem marktwirtschaftlichen Kurs beibehalten. Doch kam es zu ausgeprägten Abweichungen von dem vorgesehenen "Masterplan". Schlüsselreformen wie etwa die Privatisierung des staatlichen Sektors oder die Sanierung der öffentlichen Finanzen wie des sozialen Sicherungssystems wurden immer wieder auf die lange Bank verschoben. In der Slowakei führte und führt die Zerstrittenheit der politischen Eliten um die Gunst der Wähler zu einer Blockade notwendiger Maßnahmen. Der wirtschaftspolitische Schlingerkurs mit interventionistischen Schwerpunkten hält an. Die Restrukturierung der Wirtschaft ist bislang in ersten Ansätzen steckengeblieben. In Ungarn wurde der stabiliserungspolitische Kurs unter der konservativen Regierung mehrfach gelockert. Auch der neue Wahlsieger, die Sozialistische Partei, konnte sich erst auf Druck der internationalen Organisationen zu radikaleren Maßnahmen entschließen. Die Tschechische Republik war das einzige Land, in dem die konservative Regierung ihre führende Position im Laufe des Übergangs zu marktwirtschaftlichen Strukturen nicht nur halten, sondern gar ausbauen konnte. Entsprechend positiv fällt hier die Reformbilanz aus; das wiederum begünstigt die politische Stabilität im Land und sichert die Kontinuität im Transformationsprozeß.

Glaubwürdigkeit, entschlossenes Handeln, klare Perspektiven als Erfolgsbedingungen

Das konkrete Geschehen in den Ländern Ostmitteleuropas belegt bei allen Unter schieden im einzelnen, daß eine breite Akzeptanz des Systemwandels letztlich auch Garant für den wirtschaftlichen Erfolg ist. Von entscheidendem Gewicht sind Überzeugungskraft, ordnungspolitische Standfestigkeit und Glaubwürdigkeit der Transformationspolitiker sowie konsistente, auf die Besonderheiten der jeweiligen Länder zugeschnittene Reformkonzepte und deren entschlossene Durchsetzung. Doch auch bei guter Vorarbeit werden konzeptionelle und strategische Vorgaben nicht immer mit dem von der Politik Bewirkten übereinstimmen. In den Ländern Ostmitteleuropas fehlte zunächst nahezu alles, was Ökonomen in ihren Modellen stillschweigend voraussetzten. Die Bedingungen für funktionstüchtige demokratische und marktwirtschaftliche Strukturen zu schaffen, braucht Zeit - mehr Zeit als vorausgesehen. Die Transformation von Wirtschaftsordnungen mit zugehörigen Neuorientierungen in allen Subsystemen der Gesellschaft ist und bleibt eine zeitraubende Gestaltungsaufgabe mit ungewissem Ausgang. Solange aber in großen Teilen der Bevölkerung der Wille besteht, Demokratie und Marktwirtschaft zur Grundlage des künftigen gesellschaftlichen Zusammenlebens zu machen, sollte das nicht allzu sehr beunruhigen. Die gesetzten Ordnungen sind mit allem, was sie ausmacht, ständigem Wandel unterworfen. Die offene Gesellschaft kennt keinen Endzustand und ist einer Weiterentwicklung fähig, zur Bewältigung neuer Probleme, Wünsche und Herausforderungen. 

Sechs Verhandlungspartner.


Die EU-Kommission hat sich zur Erweiterung der Union geäußert. Sie hat empfohlen, mit sechs Ländern Beitrittsverhandlungen aufzunehmen. Dabei handelt es sich um Estland, Polen, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn und Zypern. Sollten die Verhandlungen erfolgreich sein, so würde aus der EU der 15 die EU der 21. Gewichtigster Beitrittskandidat ist Polen mit 38,6 Millionen Einwohnern und einer Wirtschaftsleistung (einem Bruttoinlandsprodukt) von 118 Milliarden Dollar. Zusammen bringen es die sechs möglichen Neumitglieder auf eine Bevölkerungszahl von 63,3 Millionen; das sind 17 Prozent der derzeitigen EU-Einwohnerschaft. Die Wirtschaftsleistung beträgt 239 Milliarden Dollar; sie erreicht nicht einmal drei Prozent der EU-Wirtschafsleistung. Globus

Literaturhinweise

1) vgl. zur Wirtschaftsentwicklung in den vier Transformationsländern etwa Economic Survey of Europe in 1996-1997, ECE-Sekretariat, Genf und Europäische Kommission, Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen: Europäische Wirtschaft, Supplement C, Wirtschaftsreformen, Nr. 3, Oktober 1996.

2)Vgl. hierzu etwa Weltbank: Weltentwicklungsbericht 1996, Vom Plan zum Markt, Washington 1996.

3)Vgl. hierzu etwa Wolfgang Merkei: Gegen alle Theorie. Die erstaunliche Konsolidierung der Demokratie in Ostmitteleuropa, FAZ vom 19. November 1996, 5.12.

4)Vgl. Albert o. Hirschuran: Entwicklung, Markt und Moral. Abweichende Betrachtungen, München 1989, S. 125ff.

5)Vgl. Jakob Juchler: Big Bang mit schrillen Tönen: Widerspruch und Widerstände bei der Implementierung des Balcerowicz-Planes in Polen, in: Hedwig Rudolph (Hrsg.): Geplanter Wandel, ungeplante Wirkungen, WZB-Jahrbuch 1995, Berlin 1995, S. 82f.

6)Vgl. ausführlich Norbert Kloten: Der Zeitbedarf im Systemwandel, abgedruckt in: Deutsche Bundesbank (Hrsg.): Auszüge aus Presseartikeln, Frankfurt am Main, 25. März 1992, S. 15-19.

7)Vgl. etwa Carsten Herrmann-Pillath: Wissenschaft und Kultur als Kräfte gesellschaftlicher Ordnung während der Transformation, in: Ludwig-Erhard-Stiftung e.V., Bonn: Grundtexte zur Sozialen Marktwirtschaft, Band 3, Marktwirtschaft als Aufgabe, Wirtschaft und Gesellschaft im Übergang vom Plan zum Markt, Stutt gart/New York 1994, S. 285-301.

8) M.R. Lepsius: Modernisierungspolitik als Institutionenbildung: Kriterien institutioneller Differenzierung, in: derselbe: Interessen, Ideen und Institutionen, Opladen 1990, S. 53.

9)Vgl. Michael Brie: Rußland: Die versteckten Rationalitäten anomisch-spontaner Wandlungsprozesse, in: Hedwig Rudolph (Hrsg.): Geplanter Wandel ... a.a.0., S. 44-61.

10) Vgf. Klaus von Beyme: Die Grenzen der Steuerungs theorie. Transformationsprozesse in Osteuropa, in: Hedwig Rudolph (Hrsg.): Geplanter Wandel ... a.a.0., S. 62-78.

11)Vgl. Hans-Jürgen Wagener: Zur politischen Ökonomie der Transformation, in: Ludwig-Erhard Stiftung e.V., Bonn: Grundtexte ... a.a.0., S. 643-656.

12)Vgl. Weltbank: Weltentwicklungsbericht .., a.a.0., s. 11 ff.

13)Vgl, etwa Judit Habuda/ Marga Jennewein/ Karl Heinrich Oppenländer: Der Transformationsprozeß in Ostmitteleuropa, ifo Studien zur Osteuropa- und transformationsforschung 22, Köln 1996, S. 43ff.