Zeitschrift

Der Vordere Orient an der Schwelle zum 21. Jahrhundert


Heft 3/98

Hrsg.: LpB


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Inhaltsverzeichnis


Klassische Theorien liefern keine befriedigenden Erklärungen

Der Vordere Orient - ein entwicklungspolitischer Sonderfall?

Rentenökonomie, Markt und wirtschaftliche Liberalisierung

Von Martin Beck und Oliver Schlumberger


Dr. Martin Beck ist Lehrbeauftragter am Institut für Politikwissenschaft der Universität Tübingen und wissenschaftlicher Mitarbeiter an einem Projekt über die wirtschaftliche Transformation der palästinensischen Autonomiegebiete, das von der Volkswagen-Stiftung gefördert wird.

Oliver Schlumberger ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Arbeitsbereich Vorderer Orient am Institut für Politikwissenschaft der Universität Tübingen.

Die Staaten des vorderen Orients leben von den Renten, die das Erdöl nahezu ohne Gegenleistung abwirft - die einen mehr und direkt (ökonomische Renten), die anderen weniger und indirekt durch Zahlungen der Erdölförderstaaten (politische Renten) und Überweisungen der aus ihrem Lande stammenden Gastarbeiter (Migrantenrenten). Dieses Rentensystem hat tiefgreifende Auswirkungen in politischer, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht und führte zu einem starken Staat. So erscheint es lohnender, sich mit dem jeweiligen politischen System zu arrangieren als auf eine Demokratisierung hinzuarbeiten, und es ist profitabler, sich als Unternehmer um Privilegierungen zu bemühen als Risiken einzugehen, wenn man nicht gar von vornherein eine Beschäftigung im aufgeblähten Staatsapparat anstrebt. Die ärmeren Bevölkerungsschichten können mit Lebensmittelsubventionierung und kostenlosen Dienstleistungen (Gesundheit) ruhig gehalten werden. - Die Preiseinbrüche auf dem Welterdölmarkt jedoch zwingen zu Umstellungen, wobei die Liberalisierung von Ausmaß und Struktur der Renteneinnahmen abhängig ist. Das Beispiel Israels zeigt jedoch, daß die Rentier-Theorie das Verhalten politischer Systeme nicht allein erklären kann: Trotz hoher politischer Renten aus den USA hat sich hier eine Rentier-Mentalitat nicht durchsetzen können.
Red.

 

Eine gigantische Kapitalinfusion ohne tiefgreifende wirtschaftliche Modernisierung1

In den 70er und 80er Jahren irritierte der Orient die interessierte Öffentlichkeit wie wissenschaftliche Beobachter mit dem Paradox, einerseits über einen für Verhältnisse der Dritten Welt enormen Reichtum zu verfügen: Die "Erdölrevolution" kam primär den ölreichen Staaten am Golf (Bahrein, Irak, Iran, Kuwait, Oman, Qatar, Saudi-Arabien, Vereinigte Arabische Emirate) und im Maghreb (Algerien, Libyen) zugute, die aufgrund der Explosion der Erdölpreise 1973/74 über eine Kapitalzufuhr in ungeahnter Höhe verfügten. Doch auch die erdölarmen Staaten der Region nahmen am Erdölboom teil, da die Golfstaaten Budgethilfen an sie leisteten und zugunsten ihrer Bewohner lukrative Arbeitsplätze schufen: Im Jahre 1976 belief sich das Bruttosozialprodukt (BSP) pro Kopf in Kuwait auf 15480 US-$, in Libyen auf 6310 US-$, in Saudi-Arabien auf 4480 US-$, im Iran auf 1930 US-$, in Algerien auf 990 US-$, in Syrien auf 780 US-$ und in Jordanien auf 610 US-$. Einige der erdölreichen Staaten gehörten gemäß diesem Kriterium zu den reichsten Staaten überhaupt: In der Bundesrepublik Deutschland betrug das BSP pro Kopf im selben Jahr 7380 US-$, das in der DDR 4220 US-$ und jenes in Israel 3920 US-$. Fast alle anderen arabischen Staaten wurden von der Weltbank in der Kategorie der "Länder mit mittlerem Einkommen" geführt und hoben sich deutlich von den ärmsten Ländern wie Indonesien, Pakistan oder Tansania ab, deren Bruttosozialprodukt pro Kopf weniger als 250 US-$ betrug2.

Andererseits zerstoben die Hoffnungen rasch, daß diese gigantische Kapitalinfusion den Ausgangspunkt für eine dauerhafte und umfassende Entwicklung bilden könnte: Das Wirtschaftswachstum basierte fast ausschließlich auf der Ausweitung des öffentlichen Sektors, und es gab kaum Investitionen, bei denen Aussicht darauf bestand, daß sie sich jemals selbst tragen und ohne dauerhafte Subventionierung auskommen würden. Ein extremes Beispiel stellt der saudische Agrarsektor dar: Auf der Basis einer gigantischen Subventionierungspolitik avancierte Saudi-Arabien trotz extrem ungünstiger natürlicher Bedingungen zum sechstgrößten Weizenexporteur weltweit. Insgesamt lag der Protektionsgrad der saudischen Weizenproduktion Ende der 80er Jahre bei 1500%3 .

Weder die Modernisierungs- noch die Dependenztheorie, also keine der beiden Großtheorien, die die Forschung über die Dritte Welt lange dominierten und denen bis heute paradigmatischer Charakter zukommt4, können diese Entwicklung erklären. Dependenztheoretiker gehen grundsätzlich von einer Ausbeutung der Dritten Welt durch die Industriegesellschaften aus. Es rüttelt deshalb an den dependenztheoretischen Grundfesten, wenn sich eine Gruppe von Staaten, die nach den gängigen Entwicklungsindikatoren selbst innerhalb der Dritten Welt als wenig fortgeschritten anzusehen war5, als fähig erwies, den Industriegesellschaften extrem hohe Preise für das strategische Gut "Energieträger" abzuringen. Zwar werden modernisierungstheoretische Annahmen durch die historisch einmalige Werteumverteilung von den Industriegesellschaften zugunsten einer Gruppe von Entwicklungsländern weniger stark erschüttert als dependenztheoretische. Modernisierungstheoretiker können aber schwerlich erklären, warum im Orient keine dauerhafte Entwicklung einsetzte, denn Vertreter dieser Schule gehen in der Regel davon aus, daß Kapitalmangel eine, wenn nicht die zentrale Entwicklungsblockade für Länder der Dritten Welt darstellt. Kann, so lautet die erste Aufgabe dieses Beitrages, die entwicklungspolitische Blockade der Region mit Hilfe anderer Konzepte besser erklärt werden?

Hat die sozioökonomische Entwicklung des Orients in den 70er und 80er Jahren die Fachwelt verblüfft, so scheint sie in den 90er Jahren in dem für Entwicklungsländer typischen Fahrwasser zu verlaufen: Wenngleich gegenüber Lateinamerika mit zeitlicher Verzögerung, so gerieten auch im Orient viele Staaten in eine schwerwiegende Wirtschafts- und Finanzkrise. Aufgrund des in den 80er Jahren einsetzenden Erdölpreisverfalls akkumulierten sich externe Schulden, so daß heute westliche Gläubiger, der Internationale Währungsfonds (IWF) und der Globalisierungsdruck die arabischen Staaten zu einer Strukturanpassung drängen. Auf diese Einflüsse scheinen die orientalischen Staaten ähnlich wie die Systeme anderer Entwicklungsregionen zu reagieren: Die Handelsregime werden liberalisiert, die Märkte für ausländisches Kapital geöffnet und der öffentliche Sektor zugunsten der Stärkung privaten Unternehmertums zurückgedrängt. Die alte Devise einer binnenmarktorientierten Entwicklung ist im Zeitalter der Globalisierung einer exportorientierten Wachstumsstrategie gewichen. Die zweite Aufgabe dieses Beitrages besteht darin, zu klären, ob sich die jüngste Entwicklung im Orient tatsächlich so nahtlos in das weltweit vorherrschende Paradigma neoliberalen Wirtschaftens einordnen läßt oder ob sie nicht doch Besonderheiten aufweist.

Die 70er und frühen 80er Jahre: Das rentengestützte System des Petrolismus

Schlüssiger als mit den oben skizzierten Theorien kann die sozioökonomische Entwicklung des Orients mit dem Rentierkonzept erfaßt werden. Renten sind Einkommen, denen im Gegensatz zu unternehmerischen Gewinnen und Löhnen keine Investitions- oder Arbeitsleistungen gegenüberstehen6. Die Erdöleinnahmen der orientalischen Staaten bestehen ganz überwiegend aus ökonomischen Renten.

Die durch die "Erdölrevolution" hervorgebrachte Rentenstruktur erfaßte nicht nur die erdölexportierenden Staaten selbst, vielmehr wurde fast die gesamte Region in ein komplexes System des Petrolismus7 eingebunden, das auf zwei Säulen ruhte. Erstens transferierten einige der Erdölstaaten einen Teil ihrer Renten als Budgethilfen an arabische Staaten ohne große Erdölvorräte. Diese Zahlungen politischer Renten dienten dazu, ehemals sozialrevolutionären Regimen wie insbesondere Ägypten und Syrien die Anpassung an den neuen konservativen Kurs der Region zu erleichtern und schwache traditionale Staaten wie etwa Jordanien zu stabilisieren. Zweitens führte der Erdölboom zu einem enormen Anwachsen der regionalen Arbeitsmigration: Gab es zu Beginn der 70er Jahre nur einige Hunderttausend Arbeitsmigranten im Vorderen Orient, so belief sich 1980 die Zahl ausländischer Arbeitnehmer in den Ölstaaten auf 3 Millionen, von denen 65% aus arabischen Ländern kamen8. Die Überweisungen der Wanderarbeiter können als Migrantenrenten gefaßt werden: Zwar stehen diesen Überweisungen Arbeitsleistungen desjenigen gegenüber, der die Überweisung tätigt, doch die Empfänger erbringen keine solchen Leistungen. Die Hauptnutznießer dieser Form der intraregionalen Zirkulation der Erdölrente waren Ägypten, Jordanien, die von Israel besetzten palästinensischen Gebiete sowie der Yemen.

Starker Staat ...

Beziehen Staaten in hohem Maße ökonomische und/oder politische Renten, dann zeitigt dies gravierende Auswirkungen auf ihre politische Entwicklung. Da der Bezug von Renten keine Investitionen erfordert, müssen sie im Gegensatz zu Gewinnen nicht in den Produktionsprozeß reinvestiert werden. Diese Einkommen stehen somit den Staatsbürokratien in der Regel zur freien Disposition. Sie müssen nicht nach Kriterien der ökonomischen Effizienz, sondern können nach politischen Maximen des Machterhalts verwendet werden. Die wichtigste Art der Legitimationsbeschaffung bildet die materielle Alimentierung der Gesellschaft als ganzer (Nahrungsmittelsubventionen, kostengünstige Bildungs- und Gesundheitssysteme) sowie die Privilegierung von Gruppen, die für den politischen Machterhalt der Staatsbürokratie von strategischer Bedeutung sind (z.B. Subventionen für private Unternehmer). Die herrschaftspolitische Maxime des Rentierstaates lautet somit "Kooptation statt Partizipation" und "Alimentierung statt Besteuerung".

Die Staatsbürokratien von "Rentierstaaten par excellence" und "Semi-Rentierstaaten"9 weisen gegenüber ihren eigenen Gesellschaften ein hohes Maß an Autonomie auf. Bei ersteren handelt es sich in der Regel um Erdölstaaten, für die der Rentenbezug alle anderen Einkommensquellen deutlich überragt. Bei letzteren hingegen bilden neben Renten Steuern eine wichtige Einkommensquelle des Staates, und produktive Sektoren leisten einen großen Beitrag zum Bruttoinlandsprodukt (BIP). Bei den Semi-Rentiers sind deshalb die rentiertypischen Effekte nur in abgeschwächter Form zu beobachten. Allerdings bilden beide Typen von Rentiersystemen "starke" Staaten aus, also Herrschaftsformen, in denen ,,Staatsklassen´´10 weitgehend frei von gesellschaftlichen Einflüssen die politische Sphäre dominieren.

... und schwache Gesellschaft

Aus ökonomischer Sicht lähmen Renteneinkommen eine Entwicklung der Produktivsektoren. Da die Staaten über einen großen, wenn nicht den größten Teil der im Gesamtsystem disponiblen Werte verfügen, ist es für gesellschaftliche Gruppen oftmals rationaler, sich in die Rentenzirkulation einzuklinken und Rent-Seeking11 zu betreiben: Statt riskante Investitionen zu tätigen, ist es für Unternehmer in Rentiersystemen häufig lohnender, gute Beziehungen zum Staat zu pflegen, denn dieser verteilt Subventionen, vergibt Lizenzen und hilft bürokratische Hindernisse oder gar Gesetze zu umgehen. Weniger produktive Tätigkeiten und Wettbewerb als vielmehr Patronagesysteme, die auf familiären Bindungen und persönlichen Kontakten beruhen, entscheiden im ,,Allokationsstaat"12 über die Verteilung von Werten. Die Mittelschichten fordern, daß der Staatsapparat ausgebaut wird und ihnen adäquate Arbeitsplätze bereitstellt, statt sie einer ungesicherten Existenz als Freiberufler oder Angestellte im Privatsektor auszusetzen. Selbst die Unterschichten versuchen sich als Rent-Seeker: Häufig sind sie arbeitslos, unterbeschäftigt oder "selbständige" Straßenverkäufer im informellen Sektor. Sie verfügen über keinen Hebel, um Unternehmen höhere Löhne abzuringen und drängen stattdessen auf Subventionen für Grundnahrungsmittel. In einigen Ländern des Vorderen Orients gelang es den Armen, im Zuge von Liberalisierungsmaßnahmen durchgeführte Subventionskürzungen durch "Brotunruhen" wieder rückgängig zu machen13.

Die Rent-Seeker treten allerdings meist nicht als gut organisierte, konfliktfähige Interessengruppen auf. Da der Staat durch die Renten gestärkt wurde, war es ihm möglich, die im Orient ohnehin nur spärlich vorhandenen Ansätze zivilgesellschaftlicher Strukturen zu unterdrücken. Selbst die im Orient dominante Form der Oppositionsbildung spiegelt noch die strukturelle Überlegenheit des orientalischen Staates gegegenüber der Gesellschaft wider: Statt eine Demokratisierung und damit eine gesellschaftliche Bändigung des Staates zu fordern, konzentrieren sich die Gegenentwürfe des islamischen Fundamentalismus meist darauf, einen Staat einzuklagen, der die Renten "gerechter" verteilt als der augenblicklich herrschende14.

Migrantenrenten tragen indirekt ebenfalls zur Blockade produktiver wirtschaftlicher Tätigkeiten bei: Erstens entstehen durch die Migration sektorale Engpässe auf den Arbeitsmärkten der entsendenden Länder. Zweitens steigt das Lohnniveau, und zwar unabhängig von der Entwicklung der Produktivität des Entsendelandes, so daß arbeitsintensive Branchen an Rentabilität verlieren. Drittens verändern sich die Konsumgewohnheiten von Familien, deren Einkommen durch die Überweisungen von im Ausland arbeitenden Verwandten stark ansteigen: Es werden vermehrt dauerhafte Konsumgüter nachgefragt, die nicht Bestandteil der inländischen Produktion sind. So entsteht ein entwicklungspolitisch dysfunktionales System, das den Import von Gütern durch den Export von Arbeitskräften finanziert.

Sinkende Erdölpreise mußten zur Krise des Petrolismus führen

Die 70er Jahre stellten die Blütephase des Petrolismus dar. Zwar besaßen die Ökonomien nur eine geringe interne Dynamik, und es gab kaum Impulse für eine produktive Entwicklung. Aufgrund der hohen Erdölpreise schlug sich dies aber nicht auf den Lebensstandard nieder. Ganz im Gegenteil: Die 70er Jahre waren eine Ära des relativen Wohlstandes, auch wenn dieser regional (zugunsten der Golfstaaten) und sozial (zugunsten der Ober- und Mittelschichten) sehr ungleich verteilt war15. Anfang der 80er Jahre sanken dann die Einnahmen aus dem Erdölsektor drastisch. Diese Entwicklung stürzte aber nicht nur die Erdölstaaten, sondern das regionale System des Petrolismus insgesamt in eine Krise, denn die sinkende Erdölrente zwang die Erdölstaaten dazu, die Budgettransfers an die Semi-Rentiers zu kürzen und Arbeitsplätze zu streichen, so daß die politischen Renten und die Migrantenrenten sanken. Dies wiederum griff die ökonomische Basis aller am Petrolismus beteiligten Akteure an: Die Staaten verfügten nicht mehr über ausreichende finanzielle Mittel, um ihre Patronagesysteme aufrechtzuerhalten.

Das "natürliche" Krisenmanagement von Rentierstaaten besteht darin, den Rentenbezug zu reaktivieren, indem die Rentenquellen diversifiziert werden oder die politische Kontrolle über sie optimiert wird16. So versuchen Staatsklassen häufig, den rückläufigen Fluß ökonomischer Renten durch den Bezug politischer Renten auszugleichen oder durch verstärkte politische Anstrengungen den Rückgang der ökonomischen Rente zu stoppen. Alternative Strategien, die auf die Förderung der produktiven Sektoren zielen, werden dagegen zunächst kaum in Angriff genommen. Dies liegt erstens an den vom Rentiersystem selbst hervorgerufenen deformierenden Wirkungen auf die produktiven Sektoren des Wirtschaftssytems, die die Ankurbelung der internen Ökonomie als wenig erfolgversprechend erscheinen lassen. Zweitens sind rentenpolitische Maßnahmen für Staatsklassen "angenehmer", da sie keiner Förderung sozialer Gruppen bedürfen, die sich politisch zu verselbständigen und damit das Herrschaftsmonopol der Staatsklasse zu gefährden drohen.

Mit dem Rentenkonzept kann die Entwicklungsblockade des Orients plausibel erklärt werden. Das "schwarze Gold" hat im Orient eine ähnliche Wirkung entfaltet wie das echte Gold in der frühen Neuzeit: Auf den ersten Blick konsolidierte Spanien mit den Goldfunden in der neuen Welt im 16. Jahrhundert seine Weltmachtstellung. Genauere Analysen aber zeigen, daß die gigantischen bürokratischen Apparate, die auf der Basis dieser Goldfunde aufgebaut wurden, auf Dauer nicht finanzierbar waren. Die spanische Krone versäumte es, produktive Sektoren der Ökonomie zu fördern und war schon bald den europäischen Konkurrenten wie England nicht mehr gewachsen, die ihre politische Macht auf die Basis innovativer Ökonomien stellten17.

Die politische Ökonomie der Liberalisierung

Mit einer rein rentenpolitischen Strategie, wie sie sowohl in den nationalen Politiken als auch in der OPEC ergriffen wurde, konnte die Krise des Petrolismus nur abgemildert, nicht aber überwunden werden. Auf Dauer waren für alle Regime des Orients zusätzliche Maßnahmen erforderlich, um ihre Volkswirtschaften, auch im langfristigen Interesse politischer Herrschaftssicherung, zu stabilisieren. Die von den meisten Regierungen als Reaktion auf die Krise der 80er Jahre verfolgte Politik wurde unter dem einheitlichen Etikett ökonomischer Liberalisierung proklamiert.

Liberale Wirtschaftsreformen beinhalten mehrere oder alle der folgenden Kernpunkte: eine Restrukturierung bzw. Privatisierung öffentlicher Unternehmen, eine außenwirtschaftliche Öffnung (Deregulierung des Devisenverkehrs, Abbau von Handelshemmnissen) und des Arbeitsmarktes sowie eine Freigabe von Zinssätzen und Wechselkursen und schließlich die Privatisierung des Finanzsektors. Sie gehen über rein makroökonomische Stabilisierungsmaßnahmen hinaus und beinhalten auch ordnungspolitische Elemente. Die Merkmale ökonomischer Liberalisierung weisen damit eindeutig in die Richtung einer Wettbewerbsordnung.

Allein aufgrund der Etikettierung der aktuellen orientalischen Entwicklungspolitiken als "Liberalisierungen" wird mitunter davon ausgegangen, die Region befinde sich auf dem Weg zur Errichtung marktwirtschaftlicher Systeme, vergleichbar etwa denen des Westens. Zwei Argumente jedoch erwecken unsere Skepsis, ob sich der Vordere Orient tatsächlich so nahtlos in den weltweiten Liberalisierungstrend mit dem klar definierten Zielpunkt "Marktwirtschaft" einordnen läßt.

Erstens führt Liberalisierung zu einer Stärkung der Privatwirtschaft und damit zu einer ökonomischen Emanzipation nicht-staatlicher Akteure; dies kann Forderungen nach politischer Mitsprache nach sich ziehen. Eine solche Entwicklung verträgt sich jedoch nicht mit dem Ziel herrschaftspolitischer Autonomie, deren Wahrung für die orientalischen Staatsbürokratien oberste Priorität besitzt. Wir nehmen also an, daß der politische Wille zu ökonomischer Liberalisierung begrenzt ist, da sie den Staat einiger seiner zentralen Kontrollinstrumente über Wirtschaft und Gesellschaft berauben würde.

Zweitens ist selbst bei vorhandenem politischen Willen zu ökonomischer Liberalisierung deren erfolgreiche Umsetzung fraglich, weil ein grundsätzliches Spannungsverhältnis zwischen der politischen Logik von Rentenökonomien und einer funktionierenden Marktordnung existiert. Die zentrale Grundvoraussetzung für eine Marktwirtschaft besteht in der Existenz von Wettbewerb.18 Die im Rentiersystem zementierten sozialen Verhaltensweisen wie Rent-Seeking und Klientelbildung bringen es aber mit sich, daß auch gesellschaftliche Akteure nicht immer an einer "echten" Liberalisierung interessiert sind: Selbst Privatunternehmer können, sind sie einmal im Patronagesystem auf politischem Weg zu Privilegien wie exklusiven Lizenzen oder (faktischen) Monopolen gelangt, einer Liberalisierung Widerstände entgegenbringen, wenn diese ihre marktbeherrschende Position gefährdet. Möglich ist auch, daß private Unternehmen etwa aus einer Politik der Privatisierung Nutzen in Form von nicht-marktkonformen Vorteilen gegenüber ihren (potentiellen) Konkurrenten ziehen: Statt zu einer Wettbewerbsordnung kann dies im Extremfall zu einer Transformation der staatlich dominierten zu einer privatwirtschaftlich getragenen Rentenökonomie führen, die auf Monopol- oder Kartellrenten basiert und die eigentlichen Ziele der Liberalisierungspolitik ad absurdum führt. Somit ist Liberalisierung im Orient ein langwieriger Prozeß, an dessen Ende die Etablierung von Marktordnungen nach westlichem Verständnis keinesfalls als sicher gelten kann.

Die Rentenflüsse in die Region sind zwar insgesamt strukturell rückläufig, doch werden sie in absehbarer Zeit keineswegs versiegen. Deshalb ist einerseits zwar zu erwarten, daß sich die Region dem globalen Trend der Liberalisierung anschließt und das neoliberale Paradigma auch die Strukturen im Vorderen Orient nachhaltig verändern wird. Andererseits erscheint plausibel, daß die petrolistischen Strukturen nicht einfach verschwinden, sondern in diesen Prozeß intervenieren und ihm gleichsam eine spezifische Note geben werden. Ob Liberalisierungsprogramme durchgeführt werden, ist eine politische Frage, die in Staatsklassen-Regimen durch das Strukturmerkmal der "Segmentierung"19 entschieden wird: Die staatsbürokratischen Eliten finden sich zwar in ihrem grundlegenden Ziel der Herrschaftssicherung geeint, besonders in Krisenzeiten aber bilden sich innerhalb der Bürokratie Gruppen heraus, die unterschiedliche Strategien favorisieren, wie dieses Ziel am besten zu erreichen sei.

Der Grad ökonomischer Liberalisierung hängt von Höhe und Art der Renteneinkommen des Staates ab

Wir vermuten, daß Stärke und Durchsetzungsfähigkeit jener Segmente, die eine Liberalisierung befürworten, eng mit dem Faktor "Rentenfluß" zusammenhängen. Unsere These lautet somit, daß in Staaten mit noch immer hohem und relativ gesichertem Rentenzustrom die Notwendigkeit - und damit die Neigung der Staatsbürokratien - zu substantiellen Strukturreformen geringer ausgeprägt ist als in Systemen, in denen der Rentenbezug verhältnismäßig niedrig liegt und kaum zu kontrollieren ist. Allerdings gehen wir nicht davon aus, daß so komplexe Vorgänge wie Liberalisierungspolitiken monokausal erklärt werden können, weshalb wir auch nach abweichenden Fällen Ausschau halten und fragen wollen, wie sich diese erklären könnten. Deshalb sei auch Israel berücksichtigt, obwohl es sich zwar um ein rentenbeziehendes System, nicht aber um einen Rentierstaat handelt.

Zur Operationalisierung der Größe "Rentenfluß" sind vier Aspekte zu beachten:

  • Erstens ist entscheidend, welchen Anteil Renteneinkünfte im Vergleich zu anderen Einnahmequellen des Staates (insbesondere Steuern) ausmachen: Gemäß diesem Kriterium beziehen die Erdölstaaten sehr viel höhere Renten als die Empfänger politischer Renten (politische Rentiers).
  • Zweitens lassen sich Einnahmen aus ökonomischen Renten, auf die sich vor allem die mit hohen Vorräten an fossilen Energieträgern ausgestatteten Ökonomien der Golfstaaten sowie Algerien und Libyen stützen, trotz aller Schwankungen im Welterdölsystem besser kontrollieren als die unsichereren, weil stark von internationalen politischen Entwicklungen abhängigen politischen Renten, auf die Ägypten, Jordanien, die PLO bzw. die Palästinensische Autorität sowie Syrien angewiesen sind. Hinzu kommt, daß die Vergabe politischer Renten an ein bestimmtes (wirtschafts-)politisches Verhalten des Empfängers geknüpft werden kann, während dies bei ökonomischen Renten praktisch nicht möglich ist.20
  • Drittens entscheidet das Verhältnis zwischen den Renteneinnahmen und der Bevölkerungszahl über die Höhe der Ressourcen, die pro Kopf zur Verfügung stehen. Auch aus dieser Perspektive verfügen die Golfmonarchien sowie Libyen über besonders hohe Renten, während sie etwa in Algerien, dem Irak und Syrien, vor allem aber in Ägypten, Jordanien und Tunesien sehr viel niedriger ausfallen.
  • Schließlich ist aus Sicht des Staates die Rente um so höher, je mehr er direkt über sie verfügen kann. Dies ist bei ökonomischen und politischen Renten in sehr viel höherem Maße gegeben als bei Migrantenrenten, die für Jordanien, Ägypten und die palästinensischen Gebiete eine besonders wichtige Rolle spielen.

Das folgende Schema bildet verschiedene Staaten(-gruppen) des Vorderen Orients grob nach den hier dargelegten vier Indikatoren ab. Danach ergibt sich innerhalb der orientalischen Rentiers eine Rangfolge mit den bevölkerungsarmen Erdölexporteuren als nahezu idealtypischen Rentierstaaten am einen Pol der Skala bis hin zu den Semi-Rentiers Ägypten, Jordanien und Tunesien am anderen Ende. Bei den relativen Attributen "gering", "mittel" und "hoch" werden regionale Maßstäbe zugrundegelegt, so daß etwa die jordanischen oder ägyptischen Renteneinkommen pro Kopf als gering eingestuft werden, obgleich sie im globalen Vergleich noch immer enorm hoch liegen. Israel hebt sich von den Rentierstaaten durch die geringe Bedeutung seiner Rente im Vergleich zu anderen Staatseinnahmen ab.

Wir wollen nun unsere These anhand der Liberalisierungspolitiken einiger Staaten des Vorderen Orients eingehender untersuchen: Inwieweit hängt der Grad ökonomischer Liberalisierung mit der Höhe und Struktur der Renteneinkommen eines Staates zusammen? Die Analyse der Fallbeispiele folgt der im Schema abgebildeten Skalierung der Länder. Obwohl der Rentenfluß Syriens anders strukturiert ist als jener Ägyptens, Jordaniens und Tunesiens, wollen wir diese vier Staaten in einer Gruppe untersuchen, weil sie im regionalen Vergleich durch ein hohes Maß an reformerischen Aktivitäten in ihren Wirtschaftspolitiken auffallen.

Kuwait, Libyen und Saudi-Arabien: Die Dominanz der Erdölrente und des Staates ist weitgehend ungebrochen

In den Golfmonarchien ist die Dominanz des Erdölsektors und die überragende Rolle des Staates in der Ökonomie weitgehend ungebrochen. So stellte der Erdölsektor in Saudi-Arabien Mitte der 90er Jahre immer noch ca. 90% aller Exporte. Zwar trug der Erdölsektor "nur" etwa die Hälfte zum BIP bei, doch der "hohe" Anteil anderer Sektoren wie etwa der Landwirtschaft, deren Beitrag zum BIP sich auf bis zu 10% belief, täuscht über deren extreme Abhängigkeit von Subventionen hinweg, die wiederum durch die Erdölexporte finanziert wurden. Aufgrund der rückläufigen Erdöleinnahmen ist Saudi Arabien allerdings seit Ende der 80er Jahre mit einem strukturellen Haushaltsdefizit konfrontiert. Auf dieses reagiert es indes nicht mit einer forcierten Liberalisierung21, sondern zum einen mit einer Ausweitung der Erdölproduktion und zum anderen mit einer dosierten Austeritätspolitik: Der Staat kürzte seine Ausgaben im allgemeinen und die Subventionen im besonderen, außerdem unternahm er vorsichtige Schritte in Richtung auf Steuererhebungen22.

Auch in Libyen ist ein Abbau der Dominanz des Erdölsektors nicht in Sicht, obwohl das Regime nach der Revolution 1969 ehrgeizige Entwicklungspläne vorlegte. Auf den Rückgang der Erdöleinnahmen reagierte das "revolutionäre" Libyen ganz ähnlich wie Saudi-Arabien mit austeritätspolitischen Maßnahmen. Libyen ist somit ein Paradebeispiel für die strukturelle Prägekraft der Rente, die auch durch starke Ideologien nur schwer gebrochen werden kann. Gleichzeitig liefert das Land einen guten Beleg für die Robustheit eines Rentierstaates "par excellence": Libyen sieht sich seit 1985 einem umfassenden Embargo der USA ausgesetzt, das seit 1993 durch ein partielles Embargo der UNO ergänzt wird. Obwohl diese Politiken die Versorgung Libyens mit Produktionsmitteln, die für die Erdölförderung und -verarbeitung notwendig sind, erschweren, konnten sie das Regime Mu´ammar al-Qaddafis nicht in die Knie zwingen. Da der Einfluß der USA auf den Welterdölmarkt eng begrenzt ist, vermag Libyen den politischen Sonderweg eines "arabisch-islamischen Sozialismus" fortzusetzen.

Ist der libysche Sonderweg durch seine spezifische politische Ausrichtung gekennzeichnet, so durchlief Kuwait eine sozioökonomische Entwicklung, die sich von jener der anderen Golfmonarchien deutlich abhebt: Kuwait gelang es, durch profitable Direktinvestitionen in den Industriegesellschaften sowie durch den Aufbau eines der größten internationalen Erdölkonzerne weltweit die einseitige Abhängigkeit von der nationalen Erdölproduktion aufzubrechen. Seit der zweiten Hälfte der 80er Jahre bezog Kuwait aus diesen internationalen Investitionen und Anlagen phasenweise höhere Einnahmen als aus der heimischen Erdölförderung. Ungeachtet dessen, welche langfristigen Folgen der Golfkrieg 1991 für den kuwaitischen "Sonderweg"23 zeitigt, stellt sich die Frage nach dessen Erklärung.

Daß die kuwaitische Staatsbürokratie einen extern orientierten Entwicklungsweg einer internen Dynamisierung der Ökonomie vorzog, harmoniert mit rententheoretischen Annahmen, denn die gewählte Strategie ließ die kuwaitische Gesellschaft weitgehend unberührt und hielt damit die Gefahr interner politischer Umwälzungen gering. Das Rentierstaats-Konzept kann indes nicht erklären, warum Kuwait trotz Erdölvorräten in "beruhigender" Höhe derart intensive Entwicklungsanstrengungen unternahm. Zur Beantwortung dieser Frage bietet sich ein historischer, an der sozioökonomischen Entwicklung Kuwaits orientierter Ansatz an: In Kuwait kristallisierte sich Mitte des 18. Jahrhunderts die dynastische Herrschaft der Familie Al-Sabah heraus. Doch die jeweiligen Herrscher blieben ökonomisch und politisch stets von den kuwaitischen Notablen abhängig. So entwickelte sich ein System, bei dem der Herrscher auf die Förderung der Ökonomie, die bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges durch Perlenfischerei und Handel geprägt war, verpflichtet wurde. Als dann die Erdölförderung eines der weltweit ärmsten Länder in einen Rentierstaat "par excellence" verwandelte, wirkte diese Tradition offensichtlich fort und sorgte dafür, daß die Herrscherfamilie ihre Politik auch weiterhin an wirtschaftlichen Rationalitäten orientierte.

Algerien, Irak und Iran: ein Mix aus Rentenpolitik und zaghafter Liberalisierung

Trotz vielfältiger Probleme galten Algerien, der Irak und der Iran in den 70er Jahren aufgrund ihrer entwicklungsorientierten Eliten, ihrer teilweise günstigen entwicklungspolitischen Rahmenbedingungen sowie ihrer hohen Vorkommen an fossilen Energieträgern als durchaus erfolgversprechende Kandidaten eines entwicklungspolitischen Erfolgs24. Dieser Optimismus fand sich nicht bestätigt: In den 90er Jahren haben Algerien und der Irak eine katastrophale, der Iran eine prekäre Entwicklung durchlaufen.

Die drei Länder konnten im Unterschied zu den Golfstaaten und Libyen den Rückgang der Erdöleinnahmen in den 80er Jahren auf die Dauer nicht durch eine bloße Beschneidung der allzu "luxuriösen" Teile ihrer Patronagesysteme auffangen - hierfür sind ihre Bevölkerungen relativ zu ihren Renteneinkünften zu groß. Allerdings reagierten in den 80er Jahren nur Algerien und der Irak mit einer Politik der externen Verschuldung und begrenzten Liberalisierung. Das islamistische iranische Regime zog es hingegen bis an die Schwelle der 90er Jahre vor, den unter dem Schah-Regime aufgebauten öffentlichen Sektor veröden zu lassen und die Bevölkerung mit Einbußen im Lebensstandard zu konfrontieren, wobei dies mit einer gewissen Verringerung sozialer Ungleichheiten innerhalb der iranischen Gesellschaft einherging25.

Der Irak leitete mit seinem Investitionsgesetz von 1982 eine Abkehr von der staatszentrierten Wirtschaftspolitik ein, die allerdings weitgehend auf die Förderung des nationalen Privatsektors beschränkt blieb. Der Akzent der irakischen Krisenstrategie lag jedoch auf der Ausweitung des Rentenflusses durch aggressive außenpolitische Aktivitäten. Mit der verheerenden Niederlage im Golfkrieg 1991 und dem sich anschließenden UN-Embargo gegen den Irak war diese Strategie gescheitert, ohne daß sich bisher Perspektiven für eine alternative Entwicklung ergeben hätten.

In Algerien markiert das Investitionsgesetz von 1982 den Beginn einer Liberalisierungspolitik, die auch ausländisches Privatkapital anzulocken vermochte. Allerdings blieb auch die algerische Öffnungspolitik halbherzig, weil die Gegner der von Präsident Chedli Benjedid angeführten "Liberalisten" innerhalb der Staatsklasse nie entscheidend zurückgedrängt werden konnten. Im Gegensatz zu seinen Nachbarn Marokko und Tunesien wandte sich Algerien nicht an den IWF, denn die mit einer Kreditbewilligung verbundenen wirtschaftspolitischen Auflagen wären innerhalb der Staatsbürokratie nicht durchsetzbar gewesen. Die Kreditaufnahme auf dem freien Markt führte dann allerdings rasch zur Bürde eines hohen Schuldendienstes. Die "Liberalisten" sahen als einzigen Ausweg aus der sich zuspitzenden Wirtschafts- und der damit einhergehenden Legitimationskrise eine Vertiefung der begonnenen Reformen und setzten 1989 den Gang zum IWF durch. Die für diese Politik notwendige Eindämmung der "Etatisten" leistete Benjedid, indem er eine politische Öffnung lancierte, die eine begrenzte Förderung der "Islamischen Heilsfront" (FIS) bewußt in Kauf nahm. Als die Islamisten den Legitimationsverlust des Regimes in demokratischen Wahlen konsequent auszunutzen verstanden, war allerdings das von allen Segmenten der Staatsbürokratie geteilte Ziel der Herrschaftsautonomie in Frage gestellt. Als die FIS die Parlamentswahlen 1991 gewann und der Staatsklasse eine Teilung der Macht drohte, konnten sich - mit wohlwollender Duldung des Westens - innerhalb der Staatsklasse die autokratischen Segmente per Militärintervention wieder durchsetzen. Die Islamisten aber waren zu stark geworden, als daß sie handstreichartig auszuschalten gewesen wären. Die Folge dieser politischen Entwicklungen ist einer der blutigsten Bürgerkriege in der Geschichte des Orients, der alle wirtschaftspolitischen Reformprogramme zur Makulatur werden läßt.

Im Iran leitete Revolutionsführer Ruhollah Khomeini kurz vor seinem Tod 1989 noch erste Schritte hin auf eine ökonomische Liberalisierung ein, die dann von Staatspräsident Haschemi Rafsanjani fortgeführt wurde. Allerdings blieb die Umsetzung der Pläne zur Privatisierung, zur Lockerung der Währungspolitik, zum Subventionsabbau sowie zur Förderung ausländischer Investitionen begrenzt. Als während der Kuwaitkrise 1990/91 die Erdölpreise kurzfristig stiegen und höhere Renteneinnahmen versprachen, erlangten innerhalb der iranischen Staatsbürokratie die Gegner einer Liberalisierungspolitik um Revolutionsführer Ali Khamene´i wieder das Übergewicht. Temporär erreichten die "Etatisten" über einen Parlamentsbeschluß 1994 gar einen Privatisierungsstopp. Ob die bei westlichen Gläubigern bereits 1994 auf ca. 30 Mrd. US-$ angestiegenen Schulden einen neuerlichen Liberalisierungsschub auszulösen vermögen, bleibt abzuwarten.

Mit Hilfe des Rentierstaatskonzepts läßt sich die zentrale Gemeinsamkeit der Liberalisierungspolitiken in Algerien, dem Irak und dem Iran erklären: Die Politiken fielen - im Vergleich zu jenen der politischen Rentiers (s.u.) - zaghaft aus, weil die Rentenströme auch in den 80er und 90er Jahren ungeachtet des Rückgangs der Erdölpreise hoch blieben und weil die großen Rentenflüsse der 70er Jahre zu besonders weitreichenden Deformationen der ökonomischen und politischen Systeme geführt hatten. Es hieße aber das Rentierstaats-Konzept überzustrapazieren, wollte man die Unterschiede der drei Fälle vollständig mit dessen Hilfe erklären. Vielmehr müssen hier neben rententheoretisch begründeten Aspekten auch Faktoren berücksichtigt werden, die in Besonderheiten der politischen Systeme zu verorten sind. Im irakischen Fall hatte die Topelite der Staatsklasse einen guten Teil ihrer Rente darauf verwendet, eine "Republik der Angst"26 aufzubauen und per Repression praktisch sämtliche politikfähigen Gruppen innerhalb und außerhalb der Staatsbürokratie auszuschalten, um den Zugang zu den Rentenhähnen dauerhaft zu monopolisieren. Diese Strategie war zwar insofern erfolgreich, als selbst nach der totalen Niederlage im Golfkrieg 1991 das Regime Saddam Husseins nicht beseitigt werden konnte. Allerdings tötete das auf die Herrscherfigur fixierte System auch jegliche Kompetenz für ökonomische Reformen ab.

Im Unterschied zum Irak führte der hohe Rentenfluß im algerischen Fall nicht zu einer Beseitigung der für Staatsklassen typischen Aufteilung in Segmente, die qua alternativer Krisenstrategien um die Herrschaft konkurrieren. Gerade umgekehrt war die Segmentierung der algerischen Staatsbürokratie in der Rentenkrise so weit fortgeschritten, daß ein elitenpolitischer Konsens zur Rettung des Herrschaftsmonopols nicht mehr möglich war und sich mit den Islamisten eine potente Gegenelite profilieren konnte.

Der "islamistische Rentier" Iran wiederum konnte den irakischen Weg vermeiden, weil durch die Revolution 1979 eine neue Staatsklasse die Macht erlangt hatte, die im Unterschied zum ancien régime stark segmentiert war und somit konkurrierende Konzepte zur Krisenbewältigung zu entwickeln vermochte. Im Gegensatz zu Algerien erwies sich das revolutionäre Regime Irans trotz ungünstiger internationaler Rahmenbedingungen (irakisch-iranischer Krieg 1980-1988; US-Embargo seit 1993/95) als flexibel genug, um den Legitimationsdruck in die Bahnen eines "islamistischen Pluralismus" zu kanalisieren und somit die Herausbildung einer starken antisystemischen Gegenelite zu verhindern27.

Die palästinensischen Autonomiegebiete: die Kluft zwischen liberaler Gesetzgebung und wirtschaftspolitischer Realität

Die Palästinensische Befreiungsorganisation (PLO) hing seit ihrer Gründung 1964 vollständig von politischen Renten ab und geriet im Zusammenhang mit der Kuwaitkrise 1990/91 in eine tiefe Finanzkrise. Sie war jedoch in der Lage, ihren drohenden Niedergang durch ein rentenpolitisches Krisenmanagement abzuwenden, indem sie die westlichen Demokratien als neue Rentengeber gewann. So erwies sich die PLO als rentenpolitisch erfolgreiche Krisenmanagerin. Gleichzeitig formulierte die durch den Friedensprozeß neugeschaffene Palästinensische Autorität (PA) jedoch eine für die Region auffallend liberale Wirtschaftspolitik. So verabschiedete das palästinensische Parlament im April 1995 ein unternehmerfreundliches Investitionsgesetz. Außerdem haben Israel und die PLO in ihren Abkommen eine Freihandelszone vereinbart ("Pariser Protokoll"). Die liberale palästinensische Wirtschaftspolitik kann - außer auf das israelische Interesse - auf zwei rentenpolitische Faktoren zurückgeführt werden: Erstens verbanden die neuen Rentengeber die Vergabe der politischen Renten u.a. mit der Beachtung ihrer wirtschaftspolitischen Vorstellungen. Zweitens war die palästinensische Rentendecke zu gering, als daß die PA auf die Chance hätte verzichten können, internationales, insbesondere palästinensisches Diaspora-Kapital anzulocken - selbst wenn die Aussicht darauf vage ist28.

Daß die palästinensische Wirtschaftspolitik eine tiefgreifende Rezession und ein Absinken des Lebensstandards in den Autonomiegebieten nicht verhindern konnte, ist in erster Linie eine Folge der über ein Vierteljahrhundert uneingeschränkt und heute noch partiell aufrechterhaltenen Besatzungspolitik Israels. So reduziert die 1993 von Israel verhängte Abriegelung der Westbank und des Gazastreifens die Arbeitsmigration nach Israel, womit eine seit den 70er Jahren zentrale palästinensische Rentenquelle stark zurückging. Aber auch die Politik der PA trug durch die Schaffung von Monopolen und unproduktiven Arbeitsplätzen im öffentlichen Sektor zum wirtschaftlichen Niedergang bei. Dies bestätigt unsere theoretische Vermutung, daß dem Buchstaben nach liberale Wirtschaftspolitiken noch keinen Beleg dafür abgeben, daß die Eliten von Rentiersystemen eine offene Wettbewerbsordnung anstreben.

Politische Rentiers unter Anpassungsdruck: Ägypten, Jordanien, Syrien, Tunesien

Die Semi-Rentiers Ägypten, Jordanien, Syrien und Tunesien profitierten während der Boomphase des Petrolismus stark von Finanztransfers der Golfstaaten, westlicher Entwicklungshilfe (politische Renten) sowie von den Rücküberweisungen der Arbeitsmigranten (Migrantenrenten). Hauptnutznießer der Unterstützung der Golfstaaten war Syrien, das zwischen 1973 und 1987 jährlich rund 1 Mrd. US-$ erhielt29. Dagegen hängen besonders Ägypten, das jährlich rund 2 Mrd. US-$ amerikanische Hilfen erhält, aber auch Jordanien und Tunesien stark von Entwicklungshilfe des Westens ab. Die Rücküberweisungen sind besonders für Jordanien (mit 1995 knapp 900 Mio. Jordanischen Dinar) wichtig, stellen aber auch für Ägypten und Tunesien eine substantielle Einkommensquelle dar. Syrien verfügt darüber hinaus über eine eigene Erdölproduktion, die rund zwei Drittel des Wertes aller Exporte ausmacht.

Auf die Krise des Petrolismus und die damit rückläufigen politische Renten und Migrantenrenten reagierten diese vier Staaten seit der zweiten Hälfte der 80er Jahre mit einer rigiden Austeritätspolitik. Doch diese Maßnahme reichte nicht aus, um Zahlungsbilanz und Staatshaushalt wieder auszugleichen30. So nahmen Ägypten, Jordanien und Tunesien auf den internationalen Finanzmärkten Kredite auf, um die Zahlungsunfähigkeit des Staates zu verhindern. Doch brachten diese Schritte keine Lösung der ökonomischen Probleme: Wachsende Haushaltsdefizite und hohe Schuldendienste trieben die Semi-Rentiers an den Rand des Staatsbankrotts. Zudem führten ökonomische Krisenphänomene wie steigende Inflationsraten zu sozialen Verwerfungen und politischen Unruhen.

Nach Tunesien, wo die systemstabilisierende "Rentendecke" am dünnsten war, mußten sich schließlich auch das bevölkerungsreiche Ägypten und das extrem von politischen Renten und Migrantenrenten abhängige Jordanien dem Druck ihrer internationalen Gläubiger beugen und unter der Ägide des IWF bzw. der Weltbank eine Politik wirtschaftlicher Liberalisierung einleiten. Lediglich Syrien vermochte eine Abhängigkeit von internationalen Finanzorganisationen zu vermeiden, indem es seine Erdölproduktion rapide ausweitete, politische Renten aus dem Golf einwarb und Kredite zu günstigen Konditionen von der Sowjetunion aufnehmen konnte. Im Gegensatz zu den westlichen Akteuren verfügt indes Rußland nicht über ausreichende Druckmittel zur Rückforderung der syrischen Altschulden in Höhe von rund 17 Mrd. US-$. Zudem erhielt Syrien aufgrund seiner rentenpolitisch weitsichtigen Teilnahme an der Anti-Irak-Koalition während des Golfkrieges 1991 beträchtliche Hilfszahlungen sowohl von westlichen Staaten als auch von den Golfstaaten. So sah sich zwar auch das Regime Hafiz al-Asads mit einer schwerwiegenden Wirtschaftskrise konfrontiert, welches die Regierung zu einer - begrenzten - wirtschaftlichen Öffnung zwang, doch gab kein externer Akteur den Takt dieser vielfach als halbherzig eingeschätzten Politik vor.

Während Tunesien und Ägypten bereits 1974 durch Investitionsgesetze ihre Attraktivität für in- und ausländisches Kapital zu erhöhen suchten, verabschiedeten Syrien (1991) und Jordanien (1995) erst in diesem Jahrzehnt Investitionsgesetze. Ägypten (1989 und 1996) und Tunesien (1994) verbesserten ihre Standortvorteile gegenüber diesen "Nachzüglern" durch nochmalige Revisionen ihrer Gesetzgebung.

Ägypten und Tunesien zählen heute zu den offensten Volkswirtschaften Afrikas

Ägypten und Tunesien haben in Zusammenarbeit mit der Weltbank und dem IWF Privatisierungsprogramme ausgearbeitet. Deren Umsetzung jedoch stieß auf erhebliche Widerstände in der bürokratischen Elite, so daß sich der Privatisierungsprozeß etwa in Ägypten um mehrere Jahre verzögerte, ehe nach der Wiederbelebung der Kairiner Börse der Verkauf von Staatsbetrieben ins Rollen kam. Die ägyptische Regimeführung unterstrich ihren Willen, die Liberalisierung voranzutreiben, durch Regierungsumbildungen 1991 und 1997, wodurch die vorherige Patt-Situation zwischen Reformbefürwortern und -gegnern innerhalb der politischen Elite zugunsten der "Liberalisten" entschieden wurde. Im Unterschied zu Ägypten und Tunesien beschränkten sich die Privatisierungen Jordaniens bisher auf Einzelfälle. Da sich die jordanische Ökonomie traditionell auf einen stärkeren und leistungsfähigeren Privatsektor stützen kann, als dies in den ehemals staatszentrierten Systemen Ägyptens und Tunesiens der Fall ist, besteht in Jordanien freilich eine vergleichsweise geringe Notwendigkeit zu raschen und umfassenden Privatisierungen. Dagegen dominiert in Syrien der öffentliche Sektor die Ökonomie, ohne daß Privatisierungen bislang auf der Agenda des Regimes stehen.

Im Bereich der Handelsliberalisierung haben alle vier Semi-Rentiers einen Kurs der Außenöffnung eingeschlagen, doch manifestieren sich gerade hier erhebliche Unterschiede: Während Tunesien - nach einigem Zögern - Ende 1997 ein Abkommen mit der EU zur Schaffung einer Freihandelszone ratifizierte, verzögerte sich ein solches Projekt im ägyptischen Fall wegen des europäischen Agrarprotektionismus, den die ägyptische Führung im Gegensatz zu Tunesien bisher nicht hinzunehmen bereit war. Syrien als dritter Mittelmeer-Anrainer trat nach langwierigen Vorgesprächen erst 1997 in offizielle Verhandlungen mit Brüssel ein. Jordanien hatte nach seinem Friedensschluß mit Israel die Errichtung einer nahöstlichen Freihandelszone anvisiert, doch scheinen die Chancen auf eine Realisierung dieses Vorhabens gegenwärtig gering. Eine allgemeine Reduktion der meisten Importzölle auf weniger als 50% senkte diese zwar unter das syrische Durchschnittsniveau, doch fällt Jordaniens Handelsliberalisierung gegenüber jener Ägyptens oder Tunesiens deutlich ab.

So läßt sich festhalten, daß Ägypten und vor allem Tunesien den Weg ökonomischer Liberalisierung am weitesten beschritten haben. Beide zählen heute zu den offensten Volkswirtschaften Afrikas, und die Entwicklung spricht dort für die Transformation rentengestützter Ökonomien zu Marktwirtschaften. Gleichzeitig waren diese Staaten aufgrund ihrer pro Kopf geringen Renteneinkünfte, der Knappheit bzw. nahenden Erschöpfung ihrer Erdölvorkommen sowie der hohen Auslandsverschuldung dem stärksten Druck zur Liberalisierung ausgesetzt. Hohe Auslandsverschuldung führte auch in Jordanien zu einem ähnlich großen Liberalisierungsdruck, der durch König Husseins lavierende Haltung im Zweiten Golfkrieg und dem damit verbundenen Verlust von politischen Renten noch verstärkt wurde. Doch realisierte Jordanien als einziger der vier Staaten durch seinen Friedensschluß mit Israel (1994) eine erhebliche "Friedensdividende" (Umschuldungsabkommen mit den Gläubigerstaaten des "Pariser Club", Bewilligung von IWF-Krediten und US-Schuldenerlaß von über 700 Mio. US-$). So konnte Jordanien in Kooperation mit Weltbank und IWF seine wirtschaftliche Lage mit geringeren Anstrengungen als Ägypten stabilisieren. Gleichwohl reicht das jordanische Liberalisierungsprogramm weiter als die syrischen Wirtschaftsreformen: Syrien hatte durch seine Teilnahme an der Koalition gegen Saddam Hussein im Zweiten Golfkrieg und die rapide Ausweitung seines Energiesektors seine Rentenbezüge optimiert und diversifiziert, so daß sich Liberalisierung dort im Verhältnis zum rentenpolitischen Krisenmanagement als sekundäre Maßnahme darstellt. Die im Gegensatz zu anderen Staaten weitgehende Unabhängigkeit von westlichen Kreditgebern erlaubte es der syrischen Staatsführung, einen begrenzten Liberalisierungskurs zu fahren, der sowohl sozialpolitische Errungenschaften als auch die persönlichen Interessen der herrschenden Bürokratie wahrte. Insgesamt fügen sich die hier diskutierten Fälle der Semi-Rentiers somit ohne substantielle Abweichung in die Erwartungen unserer Arbeitshypothese ein, daß ökonomische Liberalisierung im Orient umso weitreichender betrieben wird, je weniger Renteneinkommen dem System zur Verfügung stehen.

Demokratie und Entwicklungsorientierung verhindern in Israel die Entstehung eines Rentierstaates

Auch Israel ist Empfänger politischer Renten, und zwar insbesondere von den USA, die jährlich Hilfszahlungen im Umfang von ca. 3 Milliarden US-$ leisten. Hinzu kommt ein hohes privates Spendenaufkommen. Pro Kopf gerechnet gehören die nach Israel transferierten politischen Renten sogar zu den höchsten weltweit. Der Anteil der Renten am Staatshaushalt sowie ihre volkswirtschaftliche Bedeutung ist indes so gering, daß es sich bei Israel nicht um einen Rentierstaat handelt. Somit widerspricht es unserer Arbeitshypothese nicht, daß Israel in den 80er und 90er Jahren eine relativ erfolgreiche Politik der Strukturanpassung vollzogen hat31.

Allerdings hat Israel bereits zum Zeitpunkt der Staatsgründung politische Renten in beträchtlicher Höhe bezogen. Deren Anteil am Staatshaushalt betrug 1949/50 etwa 30% und erreichte damit fast den Anteil der Steuern, der sich auf kaum mehr als 40% belief. Danach stieg die steuerliche Komponente am Staatshaushalt zwar an, doch 1953/54 lag der Anteil der externen Hilfen am Staatshaushalt immer noch bei leicht über 30%. Erst Anfang der 60er Jahre war er auf kaum mehr als 15% des Haushalts gesunken32. In den 50er Jahren bestand durchaus die Möglichkeit, daß sich Israel zu einem Rentiersystem entwickeln könnte. Wieso kam es nicht dazu?

Wie schon am kuwaitischen Beispiel zeigt sich auch am israelischen Fall die Wirkungskraft von Faktoren, die den Effekt der Renten abmildern oder sogar weitgehend neutralisieren können. Zwar entwickelte sich auch in Israel ein nach westlichen Maßstäben großer öffentlicher Sektor, und der Staat intervenierte stark in das Sozial- und Wirtschaftssystem. Doch die dezidiert entwicklungspolitische Ausrichtung der Zionisten scheint eine überwiegend produktive Verwendung der Renten garantiert und die demokratische Orientierung für eine im regionalen Maßstab egalitäre Verteilung gesorgt zu haben, so daß Israel der entwicklungspolitischen Sackgasse, wie sie für Rentierstaaten charakteristisch ist, entkommen konnte.

Trotz Globalisierung: regionalspezifische Eigenheiten bleiben prägend

Der Globalisierungdruck prägt auch im Vorderen Orient die ökonomische Entwicklung, nivelliert aber nicht alle Besonderheiten seiner sozioökonomischen Strukturen. Die Krise des Petrolismus hat auf alle Systeme des Orients ökonomischen Druck ausgeübt - allerdings in höchst unterschiedlichem Maß: Einige Staaten beziehen nach wie vor derart hohe Renten, daß sie kaum zu einer Liberalisierungspolitik gezwungen sind. Selbst bei den Semi-Rentiers, deren Renten spärlicher und unsicherer fließen, verhindern die noch vorhandenen Rentenquellen sowie die während der Blütephase des Petrolismus gewachsenen sozial- und herrschaftspolitischen Strukturen eine ungebrochene Eingliederung in den weltweiten Trend der Liberalisierung. Nur wenige Ausnahmen, insbesondere Ägypten und Tunesien, weisen starke Indizien für das Entstehen marktwirtschaftlicher Strukturen auf. So haben die Krise des Petrolismus und der sprichwörtliche Globalisierungsdruck die Sonderentwicklung des Orients zwar gebremst und teilweise reduziert, nicht aber aufgehoben.

 

Anmerkungen

 

1) Für hilfreiche Anregungen bedanken wir uns bei Holger Albrecht, Regina Braungart, Peer Gatter, Markus Loewe, Susanne Mayerlen, Peter Pawelka und Andrea Stöckle.

2) Weltbank: Weltentwicklungsbericht 1978, Washington, D.C., 1978: Tabelle 1.

3) Alan Richards/John Waterbury: A Political Economy of the Middle East, 2. Auflage, Boulder, Colo., 1996: 160.

4) Vgl. Andreas Boeckh: Entwicklungstheorien: Eine Rückschau, in: Dieter Nohlen/Franz Nuscheler (Hrsg.): Handbuch der Dritten Welt, Band 1: Grundprobleme, Theorien, Strategien, Bonn 1992: 110-130.

5) Nohlen und Nuscheler nennen Wachstum, Arbeit, Gleichheit bzw. Gerechtigkeit, Partizipation sowie Unabhängikgeit bzw. Eigenständigkeit als zentrale Kriterien für Entwicklung (Dieter Nohlen/Franz Nuscheler: Was heißt Entwicklung?, in: dies. 1992 (Anm. 4): 64-73).

6) Vgl. Claudia Schmid/Peter Pawelka: Der moderne Rentier-Staat im Vorderen Orient und seine Strategien der Krisenbewältigung, in: Peter Pawelka/A. Maho Aves (Hrsg.): Arabische Golfstaaten in der Krise, Frankfurt/M. 1990: 91f.

7) Dieser Begriff stammt von Bahgat Korany: Political Petrolism and Contemporary Arab Politics, 1967-1983, in: Journal of Asian and African Studies 21.1-2,1986: 66-80.

8) Gil Feiler: Migration and Recession: Arab Labor Mobility in the Middle East, 1982-89, in: Population and Development Review 17. 1. 1991: 135.

9) Diese Begriffsdifferenzierung stammt von Hazem Beblawi: The Rentier State in the Arab World, in: ders./Giacomo Luciani (Hrsg.): The Rentier State, London 1987: 49-62.

10) Das Staatsklassen-Konzept wurde entwickelt von Hartmut Elsenhans: Abhängiger Kapitalismus oder bürokratische Entwicklungsgesellschaft: Versuch über den Staat in der Dritten Welt, Frankfurt/M. 1981:

Kap. 1.

11) Auch in der deutschsprachigen Literatur hat sich dieser Terminus eingebürgert (vgl. Guido Ashoff: Rent-Seeking: Zur Relevanz eines relativ neuen Konzeptes in der ökonomischen Theorie der Politik und der entwicklungstheoretischen Diskussion, in: Vierteljahresberichte Nr. 112, 1988: 103-125).

12) Giacomo Luciani: Allocation vs. Production States: A Theoretical Framework, in: Beblawi/Luciani 1987 (Anm. 9): 63.

13) Vgl. den Beitrag von Markus Loewe; speziell zu Ägypten vgl. Peter Pawelka: Der Vordere Orient und das Internationale System, Stuttgart 1993: 128, 131; für Jordanien vgl. Rex Brynen: Economic Crisis and Post-Rentier Democratization in the Arab World: The Case of Jordan, in: Canadian Journal of Political Science 25.1, 1992: 90-92; für Marokko vgl. Richards/Waterbury 1996 (Anm. 3): 236.

14) Exemplarisch am iranischen Fall arbeitet dies heraus Afsaneh Najmabadi: Iran´s Turn to Islam: From Modernism to a Moral Order, in: Middle East Journal 41.2, 1987: 202-217; vgl. auch den Beitrag von Volker Perthes: Bürgerkrieg oder Integration? Islamismus und Staat im arabischen Raum.

15) Vgl. Peter Pawelka: Herrschaft und Entwicklung im Nahen Osten: Ägypten, Heidelberg 1985: 288-304.

16) Vgl. Schmid/Pawelka 1990 (Anm. 6): 107-110.

17) Vgl. Hartmut Elsenhans: OPEC and Oil Crisis: Turning Point in the North-South-Relationship or Exacebation of Underdevelopment? Observations on the Political and Economic Chances of the Rentier-State, in: Klaus Jürgen Gantzel/Helmut Mejcher (Hrsg.): Oil, the Middle East, North Africa and the Industrial States: Development and International Dimensions, Paderborn 1984: 279; Afsaneh Najmabadi: Depoliticisation of a Rentier State: The Case of Pahlavi Iran, in: Beblawi/Luciani 1987 (Anm. 9): 213f.

18) Wir legen den Idealtypus der sogenannten "vollständigen Märkte" zugrunde. Das Konzept vom idealen Markt verdeutlicht, welche Faktoren - annäherungsweise - in einem Wirtschaftssystem gegeben sein sollten, damit sie als Marktökonomien gelten können: vollständige Konkurrenz der Anbieter auf dem Markt, vollständige Information der Anbieter über den Markt, die Abwesenheit von Präferenzen seitens der Konsumenten für das eine oder andere Produkt sowie seitens der Produzenten für den einen oder

anderen Abnehmer (vgl. Walter Eucken: Grundsätze der Wirtschaftspolitik, 6. Auflage, Tübingen 1990: Kap. 8).

19) Elsenhans 1981 (Anm. 10): Kap. 7.5.

20) Obwohl Israel keine ökonomischen, sondern politische Renten (v.a. in Form von US-amerikanischen Hilfszahlungen) bezieht, kann deren Fluß als gesichert gelten. Dies liegt daran, daß die "spezielle Beziehung" zwischen den USA und Israel sehr stabil ist (vgl. Martin Beck: Can Financial Aid Promote Regional Peace Agreement? The Case of the Arab-Israeli Conflict, in: Mediterranean Politics 2.2, 1997: 65).

21) In einschlägigen Abhandlungen über Politiken der Liberalisierung im Vorderen Orient finden die Golfstaaten in der Regel nicht einmal Erwähnung (vgl. Richards/Waterbury 1996 (Anm. 3): Kap. 9).

22) Das Datenmaterial für den saudischen Fall ist entnommen Anthony H. Cordesman: Saudi Arabia: Guarding the Desert Kingdom, Boulder, Colo., 1997: Kap. 4; für Libyen vgl. Judith Gurney: Libya: The Political Economy of Oil, Oxford 1996: Kap. 10-11; sowie Richards/Waterbury 1996 (Anm. 3): 191f; für Kuwait vgl. Paul Aarts/Gap Eisenloeffel/Arend Jan Termeulen: Oil, Money and Participation: Kuwait´s Sonderweg as a Rentier State, in: Orient 32.2, 1991: 209-212; sowie Jill Crystal: Kuwait: The Transformation of an Oil State, Boulder, Colo., 1992: Kap. 2-3; Joe Stork/Ann M. Lesch: Why War? Background to the Crisis, in: Middle East Report 20.6, 1990: 15; und Mary Ann Tétreault: The Kuwait Petroleum Corporation and the Economics of the New World Order, Westport, Conn., 1995: Kap. 3-4; vgl. auch in diesem Heft Henner Fürtig: Das Wirtschaftszentrum des Vorderen Orients: Die Golfstaaten zwischen Stagnation und Modernisierung.

23) Aarts/Eisenloeffel/Termeulen 1991 (Anm. 20): 209.

24) Vgl. für Algerien: John P. Entelis: Comparative Politics of North Africa: Algeria, Morocco, and Tunisia, Syracuse, N.Y., 1980: 117-122; für den Irak: Phebe Marr: The Modern History of Iraq, Boulder, Colo., 1985: Kap. 9, für den Iran: Robert E. Looney: A Development Strategy for Iran through the 1980s, New York 1977.

25) Diese und die folgenden Daten für den Iran sind entnommen: Richards/Waterbury 1996 (Anm. 3): 241- 244; sowie Henner Fürtig: Liberalisierung als Herausforderung: Wie stabil ist die Islamische Republik Iran?, Berlin 1996: 9-17; und Peer Gatter: Khomeinis Erben: Machtpolitik, Wirtschaftsreformen und die Legitimationskrise in der Islamischen Republik Iran, Münster 1998: i.E.; für Algerien vgl. Richards/Waterbury 1996 (Anm. 3): 229-233; sowie Werner Ruf: Die algerische Tragödie: Vom Zerbrechen des Staates in einer zerrissenen Gesellschaft, Münster 1997: Kap. 3-4, 6; für den Irak vgl. Marion Farouk-Sluglett/Peter Sluglett: Der Irak seit 1958: Von der Revolution zur Diktatur, Frankfurt/M. 1991: Kap. 7-9; sowie Peter Pawelka: Der Irak als "Rentierstaat", in: Der Bürger im Staat 41/1, 1991: 49f.

26) So titelt Samir al-Khalil: Republic of Fear: The Politics of Modern Iraq, Berkeley, Cal., 1989.

27) Vgl. Gatter 1998 (Anm. 25).

28) Vgl. zur sozialen und ökonomischen Entwicklung der palästinensischen Autonomiegebiete ausführlich: Martin Beck: Strukturelle Probleme und Perspektiven der sozioökonomischen Entwicklung in den palästinensischen Autonomiegebieten, in: Orient 38.4, 1997: 631-651; sowie Sabine Hofmann: Wirtschaftsentwicklung im Westjordanland und Gazastreifen zwischen politischem Imperativ und wirtschaftlicher Realität, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 47.39, 1997: 28-38; vgl. auch den Beitrag von Helga Baumgarten in diesem Heft.

29) Die hier und im folgenden für Syrien angeführten Daten sind entnommen: EIU (The Economist Intelligence Unit): Country Reports Syria, London 1994- 1997; sowie Volker Perthes: Kriegsdividende und Friedensrisiken: Überlegungen zu Rente und Politik in Syrien, in: Orient 35.3, 1994: 416-419; für Jordanien vgl. Ferhad Ibrahim: Jordanien nach dem Friedensschluß mit Israel: Eine Zwischenbilanz, in: Sabine Hofmann/ders. (Hrsg.): Versöhnung im Verzug: Probleme des Friedensprozesses im Nahen Osten, Bonn 1996: 170-174; sowie Brynen 1992 (Anm. 13): 69-97; für Tunesien vgl. Annette Krauss: Die außenwirtschaftliche Liberalisierung Tunesiens im Blickwinkel der neuen Institutionenökonomie - Herausforderungen für den Staat (unveröff. Manuskript: Institut für Entwicklungsforschung der Ruhr-Universität Bochum), Bochum 1998; zu allen Fällen vgl. auch Weltbank: Weltentwicklungsberichte, Washington, D.C., 1991-1997.

30) Zur wirtschaftlichen Entwicklung vgl. für Ägypten: Holger Albrecht/Peter Pawelka/Oliver Schlumberger: Wirtschaftliche Liberalisierung und Regimewandel in Ägypten, in: WeltTrends Nr. 16, 1997: 43-63; für Jordanien vgl. Brynen 1992 (Anm. 13): 73-89; sowie Ferhad Ibrahim: Jordanien nach dem Friedensschluß mit Israel, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 46.18, 1996: 13-24; für Syrien vgl. Volker Perthes: The Political Economy of Syria under Asad, London 1995: 49-79, 240- 249; sowie Oliver Schlumberger: Die Politik wirtschaftlicher Liberalisierung in Syrien (unveröff. Magisterarbeit: Universität Tübingen), Tübingen 1998; und UN-ESCWA (Economic and Social Commission for Western Asia): Survey of Economic and Social Developments in the ESCWA Region 1995, Teil 2: Privatization in the ESCWA Region, New York 1997; für Tunesien vgl. Krauss 1998 (Anm. 29); sowie dies.: Credibility of Economic Policy Reforms: The Case of Tunesian Trade Liberalisation, in: Relazioni Internazionali Nov./Dez., 1997: i.E.; und Richards/Waterbury 1996 (Anm. 3): 233-235.

31) Das Datenmaterial für den israelischen Fall findet sich in Howard Rosen: Economic Relations Between Israel and the United Staates, in: Robert O. Freedman (Hrsg.): Israel Under Rabin, Boulder, Colo., 1995: 206-208; Michael Wolffsohn/Douglas Bokovoy: Israel: Grundwissen-Länderkunde Geschichte Politik Gesellschaft Wirtschaft (1882-1994), 4. Auflage, Opladen 1995: 430-432, 444-447, Kap. C; Weltbank 1991-1997 (Anm. 29).

32) Neben Reparationsleistungen und ausländischen Hilfszahlungen sind hier in den Anteil der politischen Renten ausländische Darlehen mit eingeflossen. Das private Spendenaufkommen ist hingegen nicht enthalten (vgl. Wolffsohn/Bokovoy 1995 [Anm. 31]: 430).