Deutschland Ost -
Deutschland West

Die deutsche Vereinigung:
Kaltstart oder Fehlstart?

Inhaltsverzeichnis

Eine Bilanz des Vereinigungsprozesses

Von Gerhard Lehmbruch

Prof. Dr. Gerhard Lehmbruch ist emeritierter Professor für Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Universität Konstanz.

Die deutsche Vereinigung war improvisiert: Niemand hatte sie überhaupt noch für möglich gehalten. Entsprechend gering war das Wissen über die DDR und ihre politischen, wirtschaftlichen und verwaltungsmäßigen Strukturen. Die Bereitschaft, für die Vereinigung auch finanzielle Opfer zu bringen, hielt sich ebenfalls in Grenzen. Eventualplanungen gab es nicht. Doch es mangelte nicht nur an Wissen, sondern auch an Zeit: um den Kollaps der DDR aufzufangen, vor allem auch, um sie - angesichts der labilen Machtverhältnisse in der Sowjetunion - außenpolitisch möglich zu machen. Zudem fiel die deutsche Vereinigung in eine Zeit des Vorwahlkampfes. Das alles gilt es zu berücksichtigen, wenn man den Prozess der deutschen Vereinigung würdigen will.
Red.

Die Entscheidungsprozesse im Zuge der deutschen Vereinigung werden später einmal zu den wichtigen Themen der Geschichtswissenschaft gehören, und es bedarf keiner Fantasie, um vorherzusagen, dass die Bilanz der Vereinigungspolitik kontrovers bleiben wird. Eine der zentralen Streitfragen wird sein, inwieweit der Übergang vom "real existierenden Sozialismus" zur Marktwirtschaft als "Kaltstart" (Sinn/Sinn 1991) oder gar "Fehlstart" (Hickel/Priewe 1994) zu charakterisieren war und inwiefern diese frühen Weichenstellungen für Fehlentwicklungen wie die weitgehende Deindustrialisierung der ehemaligen DDR verantwortlich sind. Weit mehr als die Hälfte der früheren Arbeitsplätze ist ja verloren gegangen, und dieser Verlust wurde durch die Entstehung neuer Arbeitsplätze bei weitem nicht kompensiert. Das steht in starkem Kontrast zu den optimistischen Ankündigungen der Politik im Jahre 1990, die man leicht nachlesen kann, wenn man in den Zeitungen jenes Jahres blättert.
Es gibt recht unterschiedliche Erklärungsversuche für die Diskrepanz zwischen den frohgemuten Erwartungen von 1990 und der tatsächlichen Entwicklung des ostdeutschen Transformationsprozesses. Im Osten begegnet man nicht selten der Vorstellung, mächtige Interessen in der alten Bundesrepublik - insbesondere industrielle Konkurrenten - hätten die Wirtschaft der ehemaligen DDR "plattmachen" wollen und dafür in der Treuhandanstalt eine willfährige Verbündete gefunden. Andere Kritiker haben argumentiert, dass man auf Anraten von ökonomischen Experten auf eine "Schocktherapie" (vor allem durch die frühe Wirtschafts- und Währungsunion) gesetzt habe, die in einer Art von "Urknall" (wie in der big-bang-Hypothese von der Entstehung des Universums) Energien freisetzen sollte, die dann zu einem selbsttragenden Aufschwung führen würden. Indes seien dabei Sozialingenieure am Werk gewesen, die mit ihrem Konzept des radikalen Neuanfangs eine im Ansatz verfehlte "holistische" Strategie verfolgten.¹ Folgt man etwa der Sozialphilosophie Karl Poppers, dann hat social engineering nur als Stückwerkstechnologie oder als "Durchwursteln" (Lindblom) Sinn, insbesondere, weil es Korrekturen in einem Prozess von "Versuch und Irrtum" erlaubt. Diese Chance sei aber durch die Schocktherapie verbaut worden.
Für jede dieser Positionen lassen sich plausible Argumente und empirische Beobachtungen ins Feld führen, aber gegen jede gibt es auch gravierende Einwände. Wie im Folgenden gezeigt werden soll, sind die unbestreitbaren Fehlentwicklungen im Vereinigungsprozess daraus zu erklären, dass das Handeln der politischen Akteure in der Frühphase an empfindliche Schranken der Rationalität stieß. Wir haben aus der Theorie der Organisationsentscheidungen schon seit langem gelernt, dass schon unter Alltagsbedingungen die Rationalität von kollektiven Entscheidungsprozessen an kaum vermeidbare Grenzen stößt.² Und in außergewöhnlich krisenhaften Situation ist die Rationalität kollektiven Handelns erst recht empfindlich begrenzt. Der Prozess der deutschen Vereinigung ist dafür ein herausragendes Beispiel. Hier gab es nicht nur kognitive Schranken der Rationalität - in dem Sinne, dass es diesen Akteuren ganz erheblich an Wissen mangelte. Es gab auch gravierende Schranken der Konsensbildung über politische Ziele und damit Rationalitätsschranken, wie sie in der ökonomischen Theorie der Politik diskutiert werden: Die Logik des politischen Wettbewerbs erschwerte nämlich über die Maßen, dass sachlich angemessene Entscheidungen getroffen wurden. Zwar war die Entwicklung zur Deindustrialisierung Ostdeutschlands vorhersehbar, und in einer langfristigen, "gradualistischen" Perspektive hätte sich manches besser steuern lassen.³ Doch sie ließ sich nicht verhindern, weil es keine Chance gab, solch eine gradualistische Perspektive politisch durchzuhalten. Man konnte zwar wissen, was geschehen würde, aber die Entwicklung ließ sich unter den gegebenen politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen nicht entscheidend korrigieren. Erst mit Verzögerung hat dann die deutsche Politik im Einigungsprozess allmählich Lernprozesse durchgemacht, aber sie konnten die getroffenen Weichenstellungen nicht mehr rückgängig machen, sondern nur noch die Folgen zu mildern suchen.

Die deutsche Vereinigung war zunächst durch ein hohes Maß an Improvisation charakterisiert, weil der Zusammenbruch der DDR die alte Bundesrepublik ganz unerwartet traf.⁴ Man vergisst heute gern, dass weder die Politik noch die öffentliche Meinung einen Zusammenbruch der DDR in ihr Kalkül zogen, bevor die Mauer fiel. Die deutsche Politik hatte seit langem nicht mehr ernsthaft mit einer deutschen Vereinigung gerechnet und auch nichts aktiv unternommen, um sie herbeizuführen. Dafür gab es natürlich gute Grunde. Seit dem Bau der Mauer im Jahr 1961 waren die Hoffnungen auf eine Wiedervereinigung, wie sie das erste Nachkriegsjahrzehnt stark bestimmt hatten, zunehmend verflogen. Man sah die deutsche Teilung immer deutlicher als ein integrales Moment des Ost-West-Konflikts, und war allgemein zu der Überzeugung gelangt, dass die Sowjetunion ihre vorgeschobene Bastion in Deutschland aus strategischem Interesse nicht aufgeben werde. Da aber die Sicherung des Friedens durch Stabilisierung der Beziehungen zwischen den Blöcken die unbedingte politische Priorität genoss, richteten sich Politik und Gesellschaft Westdeutschlands in der Teilung ein.

Es trifft natürlich zu, dass der Westen die Stabilität der Sowjetunion überschätzt hat, wenn er davon ausging, es werde bei der Zweiteilung Europas in zwei Blöcke bleiben. Aber für diese Annahme gab es manche guten Gründe, und weder die Politik noch ihre wissenschaftlichen Berater sind mit der Gabe historischer Prophetie ausgestattet. Die vorherrschende Einschätzung der Stabilität des Ostblocks hatte jedenfalls wichtige Konsequenzen für den Umgang der Bundesrepublik Deutschland mit der DDR. Hier dominierte eine Staatsräson, die zu gebieten schien, die innerdeutschen Machtverhältnisse zu stabilisieren - auch bei denen, die nicht der verführerischen Hoffnung auf einen "Wandel durch Annäherung" unterlagen. Dafür gaben insbesondere außenpolitische Besorgnisse den Ausschlag, die nur vor dem Hintergrund des atomaren Gleichgewichts zu verstehen sind: Es musste auch im Interesse des Westens liegen, dass es nicht zu einem neuen 17. Juni käme, denn das hätte eine höchst explosive, politisch nur schwer beherrschbare Situation schaffen können, bis hin zu einem Waffengang zwischen den Supermächten. Die Wendung zu dieser Politik hatte zwar zuerst die sozial-liberale Koalition vollzogen, aber die Regierung Kohl trat deren Erbe mit ausgeprägtem Kontinuitätssinn an. Differenzen zwischen den Parteien gab es allenfalls in der Frage, inwieweit das traditionelle Postulat der Wiedervereinigung als symbolischer Merkposten beibehalten werden müsse. Volksparteien brauchen mitunter solche Proklamationen, um das Vertrauen der Parteibasis in die Kontinuität der Parteiführung zu stabilisieren. Aber kein urteilsfähiger Beobachter konnte dies als operative Handlungsanweisungen missverstehen.

Wo, bitte, geht's in den Westen?
Ein freundlicher Volkspolizist weist am 10. November 1989 einer Gruppe von Menschen den Weg. Foto: dpa-Bildarchiv 

Unter diesen Umständen gab es natürlich auch keinerlei konkrete, alsbald umsetzbare Planung für den Vereinigungsfall. Das war ein markanter Kontrast zu den Fünfzigerjahren. Damals war die Wiedervereinigung nicht nur ein zentrales Postulat in den Programmen aller politischen Parteien gewesen, sondern dieses Postulat enthielt durchaus auch ein operatives Element. Man wusste zwar, dass es um die absehbaren Realisierungschancen einstweilen nicht gut stand, aber man hielt sich offen für einen Tag X. Insbesondere im Hinblick auf die wirtschaftspolitischen Fragen einer Wiedervereinigung hat es damals relativ detaillierte Eventualplanungen gegeben. Es gab einen Forschungsbeirat für Fragen der Wiedervereinigung, der beim Bundesminister für Gesamtdeutsche Fragen angesiedelt war. Aufgabe dieses Beirats war es, die Veränderungsprozesse in der DDR zu beobachten und Überlegungen darüber anzustellen, welche Anpassungsschritte im Fall einer Wiedervereinigung nötig seien. In seinem 1961 veröffentlichten Bericht für den Zeitraum seit 1957 finden sich z.B. "Richtlinien für Übergangsmaßnahmen im Bereich der Industrie der Steine und Erden", "Leitsätze für die Umstellung des Rechnungswesens der ,volkseigenen' Industrie in der SBZ bei der Wiedervereinigung", oder eine "Vorläufige Empfehlung für den gewerblichen Kredit in Mitteldeutschland nach der Wiedervereinigung".
Dieses Offenhalten für die Entwicklungen, und die Erwartung, man müsse die Wiedervereinigung planen, ist bis in die 60er Jahre nachzuweisen. 1968 hatte der Forschungsbeirat für Fragen der Wiedervereinigung seinen letzten Bericht erstattet, und 1972 wurde er aufgelöst. Das resultierte vordergründig aus dem Kurswechsel in der Ost- und Deutschlandpolitik, den die sozialliberale Koalition vollzog, war aber doch nur eine Konsequenz der veränderten Erwartungen und längerfristigen Bewusstseinsveränderungen, die sich nach dem Bau der Berliner Mauer 1961 mit seiner tiefgreifenden Wirkung auf das Bewusstsein der Öffentlichkeit vollzogen hatten. Er veränderte die historischen Perspektiven nicht nur der Ostdeutschen, sondern auch der Westdeutschen. Mehr und mehr fand man sich mit der Teilung als einer nicht umkehrbaren historischen Veränderung ab, und in den Achtzigerjahren hatte sich das so verfestigt, dass der angesehene Historiker Karl Dietrich Erdmann sie als eine Parallele zu der Verselbständigung Österreichs als einer politischen Einheit mit eigenem Nationalbewusstsein darstellte. Diese These von einer Dreiteilung der einstigen deutschen Nation rief dann wiederum in Österreich einige Emotionen hervor, weil man sie als eine verkappte "großdeutsche" Ideologie interpretierte. Als nun die Kontroverse 1988 auf einer deutschösterreichischen Historikertagung in Salzburg zur Sprache kamen, gingen ausweislich des Tagungsbandes die Diskussionsteilnehmer ziemlich unisono davon aus, es gebe jetzt als ein feststehendes historisches Faktum zwei deutsche Staaten - und die Meinungen gingen nur darüber auseinander, ob man das in Parallele zur Verselbständigung Österreichs setzen und sogar von drei "deutschen Staaten" sprechen dürfe (Botz/Sprengnagel 1994). Das war kein Einzelfall. Der amerikanische Historiker Charles S. Maier berichtete zum Beispiel von einer Tagung in Harvard im Oktober 1989 aus Anlass des 40. Gründungstages der Bundesrepublik, bei der keiner der anwesenden führenden Vertreter der deutschen öffentlichen Meinung auch nur angedeutet habe, er rechne mit einer möglichen Auflösung der DDR.

Diese Bewusstseinsveränderungen hatten nun zur Folge, dass man das, was sich seit 1961 als Wandel in der DDR abspielte, nur noch oberflächlich zur Kenntnis nahm. Es gab zwar eine offizielle Beobachtung dieser Vorgänge. Die Bundesregierung legte ja in Abständen von mehreren Jahren die Berichte und Materialien zur Lage der Nation vor. In dieser Veröffentlichung wurden die Wirtschaftsentwicklung, das Rechtssystem und die zentralen Herrschaftsmechanismen dargestellt. Die Sozialwissenschaft, hier speziell die Politikwissenschaft, hat sich in diesem Zusammenhang insbesondere mit den Lenkungsgremien beschäftigt: mit der Struktur der SED, dem Politbüro usw., und außerdem mit dem Komplex, den man die politische Kultur nennt: Da hat man etwa die DDR-Literatur und die Schulbücher genommen und hat versucht, daraus Schlüsse auf Bewusstseinsveränderungen zu ziehen. Aber man hatte wenig oder gar keine Kenntnisse über die mittlere institutionelle Ebene, und das wurde offenbar auch nicht als gravierendes Defizit empfunden. Man hatte nur oberflächliche Kenntnisse von der ostdeutschen Verwaltung, und nach dem Zusammenbruch der DDR wurde deutlich, dass Kenntnisse über die Entwicklung des Wissenschaftssystems der DDR weitgehend fehlten. Beispielsweise hat der Generalsekretär der Kultusministerkonferenz (KMK) eingeräumt, dass die KMK über die Entwicklung der Universitäten in der DDR im Augenblick der Vereinigung keinerlei Informationen gehabt habe. Wie sich das Verhältnis von universitärer und außeruniversitärer Forschung entwickelt hatte, darüber gab es bloß vage Mutmaßungen.

Ein Weiteres kam hinzu: Es wäre unredlich zu behaupten, dass nach vierzig Jahren deutscher Teilung die Wiedervereinigung noch ein tief gefühltes Herzensanliegen der Westdeutschen gewesen sei. In den 50er und frühen 60er-Jahren hatte es in der Öffentlichkeit immer wieder spekulative Diskussionen darüber gegeben, ob man nicht "die Zone freikaufen" könne. Könnte man nicht, so diese Vorstellung, der Sowjetunion irgendwelche goldenen Berge versprechen und sie damit bewegen, die DDR freizugeben, weil sie ihr wirtschaftlich ja doch nicht so viel bringe? Später hat man dann zwar Häftlinge freigekauft, aber die Idee eines großen wirtschaftlichen Kraftakts zur Wiedervereinigung verblasste. Und parallel vollzog sich eine zunehmende mentale Entfremdung. Die DDR wurde zu einem "fernen Land" (so, schon drei Jahre nach dem Bau der Mauer, der kritisch gemeinte Titel von Dönhoff/Leonhardt/Sommer 1964). Man konnte dann etwa - vor allem in der jüngeren Generation - hören, dass es doch sehr viel mehr Gemeinsamkeiten des Lebensgefühls mit den Österreichern und Franzosen gäbe als mit den Ostdeutschen. Mehr noch, man wird nicht um die Feststellung herumkommen, dass der Zusammenbruch der DDR und die Perspektive, damit werde jetzt die Bundesrepublik gewissermaßen in die Pflicht genommen - auch und gerade finanziell -, manche Sorgen vor der Gefährdung dessen geweckt haben, was man nun in den Jahrzehnten in Westdeutschland aufgebaut hatte. Diese Besorgnis, die relativen Verteilungspositionen der Westdeutschen könnten durch die Vereinigung in Mitleidenschaft gezogen werden, kam sehr deutlich zum Ausdruck, als im Sommer 1990 ein ehemaliger Spitzenbeamter aus dem Bundesministerium für Finanzen an meiner Universität (Konstanz) einen Vortrag hielt und in der Diskussion aus dem Publikum gefragt wurde, ob das alles nicht schrecklich teuer werde. Die ebenso bezeichnende Antwort lautete, darum brauche man sich keine Sorge zu haben, denn die Anpassungskosten würden ausschließlich im Osten getragen.

Dies war neben dem außerordentlichen Informationsdefizit nun die zweite Rationalitätsschranke, an der die westdeutsche Politik auflief: Sie konnte weder bei der Wirtschaft noch bei den Beschäftigten und der Wählerschaft eine ausgeprägte Bereitschaft voraussetzen, die "Anpassungskosten" einer Wiedervereinigung auf sich zu nehmen. Es gab, anders ausgedrückt, ein Konsensdefizit. Erst recht hätte man mit erheblichen Widerständen gegen eine Strategie der graduellen Annäherung der zwei deutschen Staaten rechnen müssen. Denn eine längere Übergangsperiode, während der eine autonome DDR einen Anpassungsprozess an marktwirtschaftliche Bedingungen durchlaufen hätte, wäre nur mit großen Finanzhilfen der Bundesrepublik vorstellbar gewesen - andernfalls hätte die DDR-Bevölkerung ihrer Regierung die Loyalität entzogen. Als die Regierung Modrow im Januar 1990 ihren ersten und letzten Staatsbesuch in Bonn machte, erwartete sie eben solche Finanzhilfen, die ihr den Anpassungsprozess erleichtert hätten. Dass die Bundesregierung ihr die kalte Schulter zeigte, konnte zumal unter den Bedingungen von Parteienkonkurrenz nicht überraschend kommen: Es musste ja sehr fraglich sein, ob man der westdeutschen Wählerschaft und der öffentlichen Meinung die massive Subventionierung eines immer noch sozialistisch orientierten zweiten deutschen Staates längerfristig hätte zumuten können. Auch eine Regierung de Maizière wäre, wenn eine demokratisierte DDR für längere Zeit weiterbestanden hätte, immer wieder dem Vorwurf "sozialistischer Experimente" ausgesetzt gewesen, und unter solchen Bedingungen hätte die westdeutsche Öffentlichkeit vermutlich wenig Toleranz für einen nennenswerten Ressourcentransfer nach Osten aufgebracht.
Wollte man nicht nur den wirtschaftlichen Kollaps der DDR vermeiden, sondern auch den Abstand im Lebensstandard soweit verringern, dass die ostdeutsche Bevölkerung zum Bleiben bewegt werden könnte, dann war das letzten Endes nur auf der Basis einer raschen wirtschaftlichen und politischen Vereinigung möglich. Nur so ließ sich das Konsensdefizit überbrücken. Denn zum einen kann in modernen Industriegesellschaften bisher nur der Nationalstaat seine Bürger so binden, dass sie sozialstaatliche Umverteilungsprozesse zu ihren Lasten hinnehmen.⁵ Und zum anderen bot die staatliche Vereinigung auch die Chance, die Sichtbarkeit solcher Prozesse abzuschwächen. Denn die komplexe fiskalische Organisation des modernen Staates erlaubt es, innergesellschaftliche Umverteilungsprozesse so zu steuern, dass sie nicht allzu offensichtlich als Einbahnstraße von konkreten Zahlern zu konkreten Empfängern (und womöglich gar als "Nullsummenspiel") erscheinen. Ressourcentransfers in eine selbständige DDR wären demgegenüber viel transparenter gewesen und hätten viel stärkere Widerstände provoziert. Besonders ausgeprägt kam diese Technik des Verdeckens von Umverteilung zum Ausdruck, als sich die Bundesregierung mit den Ländern darüber verständigte, den Aufbau Ost weitgehend nicht aus Haushaltsmitteln zu finanzieren, sondern mittels des Fonds deutsche Einheit, der nicht aus Steuern gespeist wurde, sondern durch Kredite. Inzwischen wissen wir natürlich, dass - entgegen den Versicherungen des oben zitierten Bonner Spitzenbürokraten - die Anpassungskosten sehr wohl in ganz erheblichem Maße auch im Westen getragen werden, aber das geschieht über komplizierte Vermittlungsprozesse. ⁶

Wie sahen nun die strategischen Kalküle aus, die eine mit solchen Restriktionen konfrontierte Politik nach dem Zusammenbruch des DDR-Regimes anstellte? Dieser Zusammenbruch hatte die alte Bundesrepublik ja nicht nur ganz unerwartet und schlecht informiert getroffen, sondern auch in einer Situation des Vorwahlkampfes für die Bundestagswahl 1990. Diejenigen, die zuerst zu reagieren hatten, waren in dieser Situation vorab politische Akteure im Parteiensystem. Hier war daher die Reaktion ganz stark geprägt von den Entscheidungskriterien des Parteienwettbewerbs: Es geht dabei um Machterwerb und um Machtbehauptung. Das bedeutet keinen moralischen Vorwurf, denn im demokratischen Parteienstaat sind dies notwendige Nahziele für den, der strategische Fernziele verfolgen will. Die Gefahr freilich ist dann immer die, dass die Nahziele sich verselbstständigen und dass Handlungsoptionen ausgeschlossen werden, die mit dem Nahziel nicht vereinbar sind. Vor allem können unpopuläre Alternativen, die der parteipolitische Gegner angreifen könnte, dann nur schwer in Erwägung gezogen werden. Der Parteienwettbewerb potenziert, mit anderen Worten, das Konsensdefizit: Man kann seinen Wählern nicht "Blut, Schweiß und Tränen" in Aussicht stellen, wie dies Winston Churchill in seiner berühmten Unterhausrede von 1940 getan hatte.
In der Tat spricht vieles dafür, dass die strategischen Nahziele des Parteienwettbewerbs die westdeutsche Politik zwischen dem Fall der Mauer und der Neuwahl des Bundestages überaus stark dominiert haben. Das gilt insbesondere für sie Strategie des damaligen Bundeskanzlers. Wir wissen, wie sehr gerade Helmut Kohl, der seine ganze Karriere als Parteipolitiker gemacht und seine Partei auch als seine "Heimat" bezeichnet hat, in seinem Handeln immer von der Perspektive von Machterwerb und Machtbehauptung bestimmt war; dies war ein zentrales Element seiner politischen Durchsetzungsfähigkeit. Es konnte somit kaum anders sein, als dass die Kriterien der Machtbehauptung auch seine Politik nach dem Mauerfall bestimmten. Warum der berühmt gewordene 10- Punkte-Plan für eine deutsche Föderation von Helmut Kohl am 4. Dezember 1989 sozusagen überfallartig im Bundestag verkündet wurde, hat Horst Teltschik, der damals als Berater des Kanzlers der Mitagierende war, in seinen Erinnerungen nicht im Verborgenen gelassen: Eine zentrale Erwägung war damals, was das gegenüber SPD und FDP in dieser Perspektive des Parteienwettbewerbs für Punkte bringen könnte (Teltschik 1991, 49).
Aber diese Dominanz der Rationalitätskriterien des Parteienwettbewerbs verengte natürlich auch den Handlungsspielraum der Regierung und der Opposition. Beide hatten mit der Restriktion zu kämpfen, dass im Jahre 1989/1990 - anders als etwa nach dem Zweiten Weltkrieg - das Bewusstsein einer tief greifenden nationalen Krisensituation, in der es nicht zuletzt auf einen möglichst breiten Konsens für unvermeidliche Einschnitte in eigene Besitzstände ankäme, weitgehend fehlte. Die politischen Führungskräfte Westdeutschlands wollten den Zusammenbruch der DDR nicht als eine krisenhafte nationale Herausforderung wahrnehmen, die womöglich unpopuläre Maßnahmen erfordert hätte. Deshalb kam eine Krisenstrategie, wie sie nicht nur Winston Churchill im Kriegsjahr 1940, sondern auch die Mehrzahl der westdeutschen Politiker in den ersten Nachkriegsjahren bevorzugt hatte - etwa die Bildung einer Großen Koalition - nicht in Frage.

Im Zeichen der deutschen Einheit
stand bereits der Wahlkampf zur einzigen frei gewählten Volkskammer in der DDR vom 18. März 1990. Wahlkampfmagnet war so nicht zufällig Helmut Kohl, hier auf dem Bild mit Wolfgang Schnur vom Demokratischen Aufbruch (rechts) und im Hintergrund Lothar de Maiziere, der nach der Wahl der letzte Ministerpräsident der DDR wurde. Das Bild wurde aufgenommen auf einer Wahlveranstaltung in Karl-Marx-Stadt am 1. März 1990, zu der rund 200 000 Menschen gekommen waren. Aufnahme: dpa-Bildarchiv 

Der Optionsspielraum der westdeutschen Politik wurde dann noch zusätzlich durch den außerordentlichen Zeitdruck eingeengt, der damals die Situationsdeutungen der westdeutschen Politik bestimmte. Schon Anfang 1990 gewann sie den Eindruck, dass die Autorität der Regierung Modrow zerfiel. Auch die Bildung der Regierung de Maizière konnte die Machtstrukturen der DDR nicht dauerhaft konsolidieren, sodass das Gefühl überhand nahm, es müsse jetzt schnell etwas geschehen. Hinzu kam der diplomatische Kalkül, dass man die Zukunft der DDR nur mit der Sowjetunion regeln könne, und die Unsicherheit über das, was dort nach Gorbatschow kommen könne, den man als äußerst gefährdet ansah, war sehr groß. Solange die sowjetische Politik noch berechenbar sei, müsse man agieren. Mit solchen Problemwahrnehmungen schuf sich die Politik ein enormes Zeitdefizit: Es mangelte nicht nur in außergewöhnlichem Maße an Wissen, sondern auch an Zeit für Reflexion, für Rückkopplungsprozesse und für Interessenausgleich.
Man musste deshalb Prozeduren oder Formen finden, um die Komplexität dieser Situation zu vereinfachen. Der plötzliche Rückgriff auf die Marktideologie ist ein ganz gutes Beispiel dafür. Hier kam in der Tat diese Vorstellung von dem "Urknall" herein, aber nicht etwa als ein großer Plan von Sozialingenieuren, sondern einfach als ein Ausweg aus der Komplexität der Situation über die man zu wenig wusste.7 Mit der Vorstellung, es würde zu selbstregulierenden Anpassungsprozessen kommen, wenn man die Transformation der ostdeutschen Wirtschaft dem Markt überlasse, war die westdeutsche Politik entlastet. Der Mythos der Währungsreform spielte in diesem Zusammenhang eine ganz eigentümliche Rolle: Heute besteht ein weitgehender Konsens darüber, dass die Vorstellung, die Währungsunion könne ähnliche Wirkungen wie die Währungsreform 1948 entfalten, auf ganz massiven Denkfehlern beruhte. Das konnte man damals schon genau so gut wissen. Aber damals wurde das eben gar nicht mehr systematisch analysiert, vielmehr griff man einfach auf einen Mythos der Währungsstabilisierung zurück, der in Deutschland seit der erfolgreichen währungspolitischen Stabilisierungsoperation 1923/24 tief verwurzelt ist. Besonders gravierend war natürlich das Ausblenden einer wichtigen Erfolgsbedingung der Währungsstabilisierungen von 1923 und 1948: In beiden Fällen handelte es sich um einen schmerzhaften Währungsschnitt, während 1990 die Umstellung der DM-Ost im Verhältnis 1 zu 1 (mit gewissen Einschränkungen für größere Guthaben) erfolgte. Eine politische Führung, die in Ostdeutschland Wahlen gewinnen wollte, konnte eben keine Entscheidung fällen, die wirtschaftspolitisch rational gewesen wäre.

Erleichtert wurde diese "weiche" Vereinigungsstrategie durch die Illusionen, die man sich über den Zustand der DDR-Wirtschaft und über ihre Chancen auf den internationalen Märkten machte. Die Schutzbehauptung, diese Illusionen seien unvermeidbar gewesen, ist unhaltbar. Vielmehr wurden kritische Informationen nicht aufgenommen, weil sie die Orientierung der Politik am erstrebten Wahlerfolg behindert hätten. Zu den weit verbreiteten Illusionen gehörte zum Beispiel die Vorstellung, die Widergesundung der ostdeutschen Wirtschaft sei in ganz erheblichem Maße ein Managementproblem, und die Privatisierungsstrategie der Treuhandanstalt könne geeignet sein, enorme Produktivitätsreserven freizusetzen. Illusionäre Erwartungen richteten sich auch auf die führende Position der ostdeutschen Wirtschaft auf den osteuropäischen Märkten - nüchterne Reflexion konnte damals schon zu dem Schluss kommen, dass die DDR-Wirtschaft sich auf die Märkte des Westens umorientieren müsste, um bestehen zu können. Aber das hätte wiederum die deutsche Politik erheblich belastet, denn es hätte für die Zukunft einen intensiven Wettbewerb zwischen den ostdeutschen und den westdeutschen Produktionsstandorten bedeutet. Da die Märkte im Westen im wesentlichen besetzt waren, brauchte man im Grunde die DDR-Produkte nicht. Als die Treuhand später gelegentlich versuchte, in Westdeutschland ein aggressives Marketing für die ostdeutsche Wirtschaft zu betreiben, haben ihr die westdeutschen Verbände sehr schnell auf die Finger geklopft.
Schließlich gab es die fiskalische Illusion: Nach dem Regierungswechsel von 1982 hatte die konservativ-liberale Koalition mit dem Bundesfinanzminister Gerhard Stoltenberg eine relativ erfolgreiche Haushaltskonsolidierung betrieben, und infolgedessen war die Lage der Bundesfinanzen im Vergleich zu anderen Ländern nicht schlecht. Die Konjunkturdaten für 1989/90 sahen recht gut aus, und man erwartete weithin von der Vereinigung einen Boom. Da wurde dann mitunter von Leuten, die es besser wissen mussten, im Brustton der Überzeugung erklärt, man könne die Anpassungskosten alle aus der "Vereinigungsdividende" bezahlen. Alle diese Illusionen waren vermeidbar - andererseits aber waren sie notwendig (Seibel 1992): Wenn man nämlich diese Illusionen nicht kultiviert hätte, dann wäre die Vereinigung für die westdeutsche Politik ein mit solchen Risiken besetzter Kraftakt gewesen, dass sie sich dazu möglicherweise gar nicht durchgerungen hätte.

Was ich hier zur restringierten Rationalität der westdeutsche Politik ausgeführt habe, gilt nicht nur für die Frühphase der Vereinigung bis zur Wirtschafts- und Währungsunion, sondern charakterisiert auch noch die Verhandlungen über den Einigungsvertrag. Der westdeutsche Verhandlungsführer Wolfgang Schäuble hat daraus in seinem Rückblick - einer Fundgrube an Beobachtungen zu unserem Thema - kein Geheimnis gemacht (Schäuble 1991). Was diesen Prozess charakterisierte, war zum einen die Asymmetrie der Verhandlungsressourcen der östlichen im Verhältnis zur westlichen Seite, sodass die Rationalitätsdefizite der Vereinigung auch noch durch asymmetrische Interessenberücksichtigung verstärkt wurden. Die westliche Seite war eindeutig überlegen, und zwar nicht nur durch ihre finanziellen Ressourcen, sondern auch durch ihr Know-how im Verhandlungsprozess; dem ostdeutschen Partner fehlte vielfach schon die schlichte Verhandlungstechnologie.
Hinzu kam dann der enorme Zeitdruck, unter den gerade die Verhandlungen zum Einigungsvertrag gesetzt worden sind. Das bedeutete nämlich, dass die Entscheidungen in den Verhandlungen - schon zur Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion, und dann zum Vereinigungsvertrag - weithin nicht nach dem typischen Muster der westdeutschen Aushandlungspolitik ablaufen konnten. Im Normalfall ist ja die Politik in Westdeutschland dadurch charakterisiert, dass über den Föderalismus und über das Verbändesystem unendlich viele Akteure in jeder Entscheidung einbezogen sind, wobei sie zwar nicht immer eine Entscheidung blockieren, wohl aber ihre Gesichtspunkte einbringen können. Insofern ist in diesem Verhandlungssystem sichergestellt, dass sehr viele Gesichtspunkte in den Prozess eingebracht werden. Das kann dann zu Verzögerungen und zu Blockierungen führen, aber es sorgt jedenfalls dafür, dass man nicht so leicht wichtige Aspekte übersieht. Das hat diesmal aber nur begrenzt funktioniert, weil es einer eigentümlichen Segmentierung der Aushandlungsprozesse kam. Die im Einigungsvertrag zu verhandelnden Materien wurden von den Fachressorts bearbeitet.

Welche Auswirkungen das in einer sowohl fachlich als auch föderativ aufgegliederten Regierungsorganisation haben konnte, dafür ist die Wissenschaftspolitik ein besonders markantes Beispiel. Für die Forschungspolitik waren das Bundesministerium für Forschung und Technologie und auf der Seite der DDR das Ostberliner Forschungsministerium zuständig. Das Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft (BMBW) war nicht zuständig für die Universitäten im westdeutschen System, denn die waren Ländersache, und kümmerte sich nur um die Anerkennung der Hochschulabschlüsse, die auch in Westdeutschland traditionell eine Koordinierungsfunktion des BMBW war. Die ostdeutschen Universitäten blieben schon deshalb ausgeklammert, weil es auf der Ostseite dafür anfangs gar keinen Verhandlungspartner gab, denn die neuen Länder waren zwar theoretisch gegründet und damit für die Universitäten zuständig, aber in der Praxis waren sie noch gar nicht da. Und da - wie schon gesagt - die Kultusministerkonferenz keinerlei Kenntnisse über die ostdeutschen Universitäten hatte, war auch sie nicht als Verhandlungspartner verfügbar. Das Bundesministerium für Forschung und Technologie hielt sich seinerseits in diesem Prozess stark zurück und delegierte die Verantwortung für die Verhandlungen weitgehend an den Wissenschaftsrat. Der Wissenschaftsrat aber ist, obwohl die Verwaltungen von Bund und Ländern darin vertreten sind, insgesamt doch eher sozusagen das versammelte Eigeninteresse der westdeutschen Forschung. Dass unter diesen Umständen die Auflösung der Akademie der Wissenschaften der DDR beschlossen wurde, sollte sich in mancher Hinsicht als fatal erweisen, denn es erwies sich als ungemein schwierig, vertretbare Lösungen für die als erhaltenswert betrachteten Forschungskapazitäten zu finden.
Noch fataler erging es der Industrieforschung, die in den Kombinaten angesiedelt war und von der Treuhandanstalt im Zuge der Entflechtung der Kombinate praktisch weitgehend liquidiert wurde. Insgesamt hat somit die segmentierte Problembearbeitung im Forschungsbereich zu einem erheblichen Verlust an wissenschaftlichem Potenzial geführt.  

Die Krisensituation der Sozialpartner drängte auf eine Hochlohnpolitik

Ein letztes Beispiel für die Rationalitätsschranken im Vereinigungsprozess ist die Politik der westdeutschen Spitzenverbände des Arbeitsmarktes, als die Vereinigung in die erste Krise kam. Deren Auslöser war der Verfall der Illusionen über die Lebensfähigkeit der ostdeutschen Wirtschaft, der mit den großen Arbeitsplatzverlusten seit Ende 1990/Anfang 1991 einsetzte. Die Sorge vor dem möglichen sozialen Sprengstoff leitete einen Lernprozess ein, in dem die Verbände zunächst mit dem Rückgriff auf eine aus Westdeutschland vertraute Strategie reagierten. Es kam damals zu einer Krisenkoalition der Sozialpartner, und ein Element dieser Koalition war die Hochlohnpolitik der Stufentarifverträge vor allem in der Metallindustrie, die damals auch von der Spitze der Arbeitgeberverbände ebenso wie von namhaften Wirtschaftsjournalisten gerechtfertigt wurde und auffallend an das sozialdemokratische Schweden der Siebzigerjahre erinnerte (vgl. dazu Lehmbruch 1996). Man glaubte damals erklärtermaßen, dass eine Niedriglohnzone in Ostdeutschland keine Zukunft haben könne, ein wirtschaftlicher Aufschwung in den neuen Ländern vielmehr nur bei einem Strukturwandel hin zu Produktions- und Dienstleistungszweigen mit hoher Wertschöpfung denkbar sei, und dass für die Übergangs- und Anpassungsperiode den qualifizierten Arbeitskräften ein Anreiz zum Bleiben gegeben werden müsse. Da dies andererseits die Liquidierung nicht wettbewerbsfähiger Kapazitäten bedeutete, ergab sich ein deutlicher Zusammenhang mit den Sozialplanvereinbarungen der Treuhandanstalt und der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die von der Bundesanstalt für Arbeit jetzt eingeleitet wurde. Das Aktivitätsniveau der Arbeitsmarktpolitik während dieser Jahre war beispiellos und übertraf bei weitem den arbeitsmarktpolitischen Aktivismus auch der Schweden, die hier in der Vergangenheit Pioniere waren. Dem lag eine konsistente strategische Überlegung zugrunde, die aus westdeutschen und westeuropäischen Erfahrungen übertragen worden war. Wenn man davon ausging, dass die neuen Länder nur über einen beschleunigten wirtschaftlichen Strukturwandel überleben würden, konnten hohe Löhne, weil sie den Strukturwandel erzwingen, als eine durchaus rationale Strategie erscheinen. Natürlich war allen Beteiligten völlig klar, dass das zu erheblichen Arbeitsplatzverlusten führen musste. Das sollte dann die aktive Arbeitsmarktpolitik flankieren.⁸
Die Achillesferse dieser Politik lag aber darin, dass sie auf gravierenden Illusionen über die Wachstumschancen der ostdeutschen Industrie beruhte. Dass die Chemiegewerkschaft und die Chemiearbeitgeber sehr früh einen sehr viel vorsichtigeren Kurs fuhren, erklärt sich daraus, dass man dort solche Illusionen nicht gehabt hat. Die ostdeutsche Chemie beschäftigte zwar ein Viertel der Arbeitskräfte der westdeutschen Chemie, aber sie erwirtschaftete etwa 3 bis 4% von deren Umsatz, war also im vereinigten Deutschland vernachlässigenswert. Weil die Chemiegewerkschaft nicht solche arbeitsmarkt- und industriepolitischen Illusionen hatte wie sowohl Gewerkschaft als auch Arbeitgeber in der Metallindustrie, fuhr sie eine sehr viel vorsichtigere Strategie, die vor allem auch auf den enormen umweltpolitischen Sanierungsbedarf der mitteldeutschen Chemieregion setzte, und dazu gehörten nicht zuletzt die großen Beschäftigungsgesellschaften nach dem neuen § 249h des Arbeitsförderungsgesetzes, wohlgemerkt mit untertariflichen Löhnen. Bei der Mehrheit der Akteure setzte die eigentliche Desillusionierung erst mit der fiskalpolitischen Krise im Jahr 1992 ein, die dann zu den Solidarpaktgesprächen führte. Die Politik schwenkte nun ganz und gar wieder auf das Normalmuster deutscher Politik ein, nämlich die Routinen der Problembearbeitung einer "Verhandlungsdemokratie".

Berlin hängt am Tropf der Republik. 1567 Mark für jeden der 3,4 Millionen Einwohner zahlten die anderen Bundesländer im vergangenen Jahr - Berlin erhielt pro Kopf mehr Geld als alle anderen. Der Länderfinanzausgleich soll für Gerechtigkeit zwischen den Ländern sorgen und die unterschiedliche Ertragskraft ausgleichen. Fünf Bundesländer zahlen in den Ausgleichstopf ein: Ihre Steuereinnahmen liegen über dem Durchschnitt, daher müssen sie den ärmeren Ländern davon abgeben. Die Hessen zahlen 785 Mark je Einwohner, Baden-Württemberger und Hamburger 328 und 391 Mark; aus Nordrhein-Westfalen kommen 143 Mark und aus Bayern 263 Mark, jeweils pro Kopf gerechnet. Die anderen elf Bundesländer sind Empfänger-Länder. Globus

Berger, Ulrike, 1995: Engagement und Interessen der Wirtschaftsverbände in der Transformation der ostdeutschen Wirtschaft: Interessenverbände im Spannungsfeld von Mitgliederinteressen und Gemeinwohl. In: Helmut Wiesenthal (Hrsg.), Einheit als Interessenpolitik: Studien zur sektoralen Transformation Ostdeutschlands. Frankfurt /M.: Campus, 95-125.

Botz, Gerhard/Gerald Sprengnagel (Hrsg.), 1994: Kontroversen um Österreichs Zeitgeschichte: verdrängte Vergangenheit, Österreich-Identität, Waldheim und die Historiker. Frankfurt am Main: Campus Verlag.

Dönhoff, Marion Gräfin/Rudolf Walter Leonhardt/Theo Sommer, 1964: Reise in ein fernes Land: Bericht über Kultur, Wirtschaft und Politik in der DDR. Hamburg: Nannen.

Hickel, Rudolf/Jan Priewe, 1994: Nach dem Fehlstart: Ökonomische Perspektiven der deutschen Einigung. Frankfurt am Main: S. Fischer Verlag.

Lehmbruch, Gerhard, 1990: Die improvisierte Vereinigung: die Dritte deutsche Republik. In: Leviathan 18, 462-486.

Lehmbruch, Gerhard, 1994: The process of regime change in East Germany: an institutionalist scenario for German unification. In: Journal of European Public Policy 1 (1), 115-141.

Lehmbruch, Gerhard, 1996: Die Rolle der Spitzenverbände im Transformationsprozess: eine neoinstitutionalistische Perspektive. In: Raj Kollmorgen/Rolf Reißig/Johannes Weiß (Hrsg.), Sozialer Wandel und Akteure in Ostdeutschland. Opladen: Leske + Budrich, 117-146.

March, James G./Herbert Simon, 1958: Organizations. New York: Wiley.

Pickel, Andreas/Helmut Wiesenthal, 1997: The grand experiment: Debating shock therapy, transition theory, and the East German experience. Boulder, Colorado: Westview Press.

Schäuble, Wolfgang, 1991: Der Vertrag: wie ich über die deutsche Einheit verhandelte. Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt.

Seibel, Wolfgang, 1992: Necessary illusions: The transformation of governance structures in the new Germany. In: The Tocqueville Review - 13 (1), 177-197. Sinn, Gerlinde/HansWerner Sinn, 1991: Kaltstart: volkswirtschaftliche Aspekte der deutschen Vereinigung. Tübingen: Mohr/Siebeck.

Teltschik, Horst, 1991: 329 Tage: Innenansichten der Einigung. Berlin: Wolf Jobst Siedler Verlag. 

¹ Die These von der "holistischen" (allumfassenden) Reformintention findet sich insbesondere bei Pickel/Wiesenthal .

² Diese Einsicht verdanken wir vor allem den Arbeiten von Herbert Simon (Nobelpreisträger für Wirtschaftswissenschaft 1978) und seiner Schule (vgl. Marck/Simon 1985).

³ Dass sich die Entwicklung nicht habe vorhersehen lassen, ist eine erstaunliche Schutzbehauptung. Vor allem aus der Wirtschaftswissenschaft gab es seit dem Mauerfall mannigfache Warnungen, und mir sei hier der Hinweis erlaubt, dass auch ich im Frühjahr 1990 in Vorträgen an den Universitäten Princeton und Wisconsin-Madison sowie an der New School of Social Research (New York) diese Entwicklung im wesentlichen zutreffend vorhergesagt habe (unveränderter Abdruck in: Lehmbruch 1994).

⁴ Auf diesen Aspekt habe ich - in Analogie zu Theodor Eschenburgs These vom improvisierten Charakter der Weimarer Demokratie - schon in einer frühen Analyse der Vereinigungspolitik hingewiesen (Lehmbruch 1990).

⁵ Die Renaissance des nationalen Gedankens in Deutschland wird vor diesem Hintergrund verständlich: Wie sollte man wohl den Westdeutschen die Vereinigungskosten zumuten, wenn nicht im Namen einer nationalen Schicksalsgemeinschaft?

⁶ Natürlich wurden sie in erheblichen Maße auch von den ausländischen Kapitalmärkten getragen, wir haben also die Kosten der Vereinigung über die Kreditfinanzierung des Aufbaus Ost mit den daraus resultierenden Zinsauftriebstendenzen in den kreditgewährenden Ländern auch ins Ausland exportiert.

⁷ Die schon erwähnte These von der "holistischen" Reformstrategie lässt sich für einige osteuropäische Länder vertreten, die sich stark an den Empfehlungen westlicher Berater orientierten. Es gibt aber wenig empirische Belege dafür, dass die Vereinigungspolitik von solchen Überlegungen entscheidend bestimmt worden wäre.

⁸ Eine ganz andere Interpretation sah in den Stufentarifverträgen ein Bündnis der westdeutschen Unternehmer und der westdeutschen Gewerkschaften, die verhindern wollten, dass westdeutsche Produktionskapazitäten und Arbeitsplätze durch ein Niedriglohngebiet Ostdeutschland verloren gehen (Sinn/Sinn 1991). Diese These ist aber nicht quellenmäßig belegt und ganz spekulativ - Quellenstudien haben vielmehr gezeigt, dass etwa im Maschinenbau auch die westdeutschen Metallarbeitgeber bis Ende 1991 durchaus noch an die Aufnahmefähigkeit der osteuropäischen Märkte glaubten und sich deshalb zunächst keine Sorgen vor einer ostdeutschen Konkurrenz machten (Berger 1995).

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