Zeitschrift 

Der Sozialstaat in der Diskussion

 

 

Heft 4 / 2003

Hrsg.: LpB

 

Inhaltsverzeichnis

  Der Einfluss der EU auf die Alterssicherung und Alterspolitik
 

"Europäisierung" der Sozialpolitik am Beispiel der Alterssicherung

Von Martina Eckardt

Dr. Martina Eckardt promovierte 1998 an der Universität Jena mit einer Arbeit zur Ökonomischen Theorie der Rechtsentwicklung. Seit 1999 ist sie wissenschaftliche Assistentin am Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre - Geld und Kredit der Universität Rostock. Aktuell befasst sie sich mit möglichen Konsequenzen aus der Stärkung der individuellen Alterssicherung. Ihr Forschungsinteresse liegt dabei zum einen auf der Analyse der Funktionsfähigkeit des Marktes für private Alterssicherung und zum anderen auf den größeren Kompetenzen der Europäischen Union hinsichtlich der Alterssicherungspolitik der Mitgliedstaaten
 

In den EU-Mitgliedstaaten unterliegen nur noch wenige Politikfelder ausschließlich nationalen Befugnissen. Dazu gehört auch die Sozialpolitik. Am Beispiel der Alterssicherung zeigt der Beitrag von Martina Eckardt, wie die Europäische Union durch ihre Vertragsgrundlagen, Gesetzgebung und Rechtsetzung in die nationalen Systeme der Alterssicherung eingreift. Ein Vergleich der verschiedenen Formen der Alterssicherung in den EU-Mitgliedstaaten zeigt zunächst, dass die Mitgliedstaaten vor ähnlichen Probleme stehen und Reformen angezeigt sind. Die zukünftige Alterspolitik der Mitgliedsländer wird jedoch von der Schaffung einer funktionierenden Wirtschafts- und Währungsunion beeinflusst. Die Durchsetzung der wirtschaftlichen Grundfreiheiten und die Realisierung einheitlicher Wettbewerbsbedingungen wirken sich auf die verschiedenen Säulen der Alterssicherung aus. So unterliegt beispielsweise die private Alterssicherung bereits jetzt weitgehend dem europäischen Gemeinschaftsrecht. Wenn auch nicht mit einer Vereinheitlichung der Rentensysteme oder gar Zentralisierung der Alterssicherungspolitik zu rechnen ist, bleibt die Frage virulent, ob die zunehmende Belastung der öffentlichen Haushalte und die damit zusammenhängende Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion nicht zu einer Verschiebung der Kompetenzen führen kann.

Red.


Problemstellung

In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) zählen nur noch wenige Politikfelder zu den rein nationalstaatlichen Kernkompetenzen. Dazu gehört - auch nach dem neuen Verfassungsentwurf - die Sozialpolitik. Wie im Folgenden am Beispiel der Alterssicherung gezeigt wird, gilt dies jedoch nur in einem eingeschränkten Sinn. Zwar verfügen die Mitgliedstaaten nach wie vor über die alleinige Entscheidungsgewalt hinsichtlich der grundlegenden Ausgestaltung ihrer sozialen Sicherungssysteme. Findet jedoch die Erstellung von Sozialleistungen über den Markt statt, greift auch für diese - wie für alle anderen Güter und Dienstleistungen - das jeweils geltende europäische Recht. Daneben sind zunehmend Tendenzen festzustellen, die auf eine Mitwirkung der EU an der nationalen Alterssicherungspolitik abzielen. Im Folgenden wird der gegenwärtige Einfluss der EU auf die Alterssicherungssysteme und -politik der Mitgliedstaaten aufgezeigt, um Aussagen über das bisher erreichte Ausmaß ihrer Europäisierung treffen zu können.

Ausgestaltungsformen der Alterssicherung in den EU-Mitgliedstaaten

Um den Einfluss der EU beurteilen zu können, gilt es zunächst einen Überblick über die Vielfalt der Alterssicherungssysteme in den Mitgliedstaaten zu gewinnen. Zu den zentralen Zielen der Alterssicherungspolitik zählen die Vermeidung von Altersarmut, die Lebensstandardsicherung und die Verhinderung einer zu großen Ungleichverteilung der Einkommen zwischen erwerbstätiger und nicht mehr erwerbstätiger Bevölkerung. Letzterem wird durch einen Inflationsausgleich und/oder durch die Teilhabe der Rentner und Rentnerinnen am allgemeinen Wirtschaftswachstum entgegengewirkt. Das Nicht-Arbeitseinkommen im Alter stammt aus verschiedenen Quellen. Das so genannte Drei-Säulen-Konzept unterscheidet zwischen Einkommen aus den Systemen der kollektiven Sicherung (1. Säule), die als steuerfinanzierte Grund- oder Mindestsicherung oder als beitragsfinanzierte Sozialversicherung ausgestaltet sein können, Einkommen aus der betrieblichen Alterssicherung (Pensionsfonds, Direktzusagen o.ä.) (2. Säule) und Einkommen aus der privaten Alterssicherung in Form von Vermögensanlagen, privater Lebensversicherung und Immobilieneigentum (3. Säule). Für die einzelnen Säulen selbst bestehen jeweils Gestaltungsspielräume hinsichtlich der abgedeckten Risiken, des erfassten Personenkreises, der Finanzierungsart, der erbrachten Leistungen sowie der Organisation der Leistungserbringung (vgl. Schäfer 1983 sowie Tabelle 1).1

 

Tabelle 1: Konstruktionsprinzipien

Prinzipien Ausgestaltungsformen
Ziele
  • Armutsvermeidung

  • Lebensstandardsicherung

Sachliche Reichweite
(abgedeckte Risiken)
  • Einkommenssicherung im Alter

  • Hinterbliebenensicherung

  • Erwerbsunfähigkeitssicherung

Personelle Reichweite (
erfasster Personenkreis)
  • Abgrenzung nach sozioökonomischen Kriterien (Familienstand, Alter, sozio-ökonomischer Status)

  • Obligatorische vs. freiwillige Mitgliedschaft

Finanzierung
  • Art: Steuern, Beiträge

  • Träger: Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen, Arbeitgeber, Steuerzahler und Steuerzahlerinnen

  • Ausgestaltung: linear, degressiv, progressiv; mit Deckelung

  • Verfahren: Umlageverfahren, Kapitaldeckungsverfahren

Leistungen
  • Art: monetäre Leistungen, Sachleistungen, soziale Dienste

  • Niveau

  • Ausgestaltung: linear, progressiv, degressiv über die Zeit/ zwischen den Einkommensklassen

  • Anrechnung von Nicht-Beitragszeiten (Ausbildung, Arbeitslosigkeit, Kindererziehung etc.)

Organisation
  • Träger: öffentlich-rechtlich, privat

  • Administrative Steuerung; Marktkoordination

Quelle: Eigene Zusammenstellung nach Schäfer (1983)

Jedes nationale Alterssicherungssystem ist ein komplexes, historisch gewachsenes Gebilde, das nicht einmal innerhalb eines Staates einer kohärenten Systematik folgt. Da auch das jeweilige Beschäftigungs- und Steuersystem entscheidenden Einfluss auf die Einkommenssicherung im Alter hat, findet sich zwischen den Mitgliedstaaten eine noch größere Vielfalt (Hauser 1995). In der EU herrschen jedoch zwei Grundformen vor (Bismarck- versus Beveridge-Systeme), wenn man danach unterscheidet, ob ein System generell eher am Versicherungs- oder am Versorgungsprinzip ausgerichtet ist (Kaltenbach 1990). So basiert die erste Säule in Deutschland, Frankreich und den südeuropäischen Ländern auf dem am Erwerbseinkommen ansetzenden Versicherungsprinzip, das eine einkommensbezogene Lebensstandardsicherung zum Ziel hat. Die kollektive Alterssicherung ist zudem weitgehend dem Marktmechanismus entzogen. Die betriebliche und private Alterssicherung durch die zweite und dritte Säule spielt für den größten Teil der Bevölkerung bislang nur eine untergeordnete Rolle. In Großbritannien, Irland, Dänemark und den Niederlanden dagegen ist das Versorgungsprinzip prägend, nach dem die erste Säule eine einkommensunabhängige Grundsicherung gewährt, die auf dem Wohnsitz oder auf Erwerbstätigkeit basiert. Hier kommt der betrieblichen und privaten Alterssicherung eine wesentliche Bedeutung für die Lebensstandardsicherung zu. Die Erzielung von Alterseinkommen erfolgt in diesen Alterssicherungssystemen daher in weit größerem Umfang über Märkte.2

Die Höhe und Verteilung der Einkommen im Alter ergibt sich aus dem Zusammenwirken der verschiedenen Teilsysteme. Reformen können dabei sowohl an einzelnen Teilsystemen ansetzen, als auch auf eine Neugewichtung des Beitrags der einzelnen Säulen zur Einkommenssicherung im Alter gerichtet sein und damit eine Veränderung des gesamten Public-Private-Mix nach sich ziehen.

Problemlagen und Reformvorschläge

In allen Mitgliedstaaten stehen die Alterssicherungssysteme vor ähnlichen Problemen, die negative Folgen für die finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme haben werden, sofern es zu keinen Reformen kommt. Am gravierendsten wird sich die absehbare demographische Entwicklung auswirken. So werden steigende Lebenserwartung, der Rückgang der Geburtenzahlen und der Eintritt der geburtenstarken Jahrgänge ins Rentenalter zu einem deutlichen Anstieg des Altersabhängigkeitsquotienten führen. Dieser drückt den Anteil der über 64-jährigen Personen als Prozentsatz der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15-64 Jahre) aus. Während in der EU im Jahr 2000 auf eine Person im Rentenalter vier Personen im erwerbsfähigen Alter entfielen, rechnen Projektionen damit, dass im Jahr 2050 nur noch zwei Personen im erwerbsfähigen Alter auf eine Person im Rentenalter kommen (Kommission 2003a, 5; vgl. Abbildung 1).

 

Abbildung 1: Altersabhängigkeitsquotient a)

Quelle: EUROSTAT, Bevölkerungsprognose – Basisszenario. Zitiert nach Kommission (2003a, S. 15)

 

Daneben hat auch der Umfang der Beschäftigung Einfluss auf die finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme (vgl. Abbildung 2). Hier ergeben sich bislang gegenläufige Effekte. Grundsätzlich positiv wirkt sich die höhere Erwerbsbeteiligung von Frauen aus. Dagegen verringern die in fast allen Mitgliedstaaten hohe Arbeitslosigkeit sowie das frühe effektive Renteneintrittsalter die Beschäftigungsquote.

 

Abbildung 2: Beschäftigungsquoten (insgesamt, Frauen, ältere Arbeitskräfte)

Quelle: EU-Arbeitskräfteerhebung, EUROSTAT, zitiert nach Kommission (2003a, S .51)

 

Durch die absehbare demographische Entwicklung werden sich in den kommenden Jahrzehnten die Ausgaben für die Alterssicherung deutlich erhöhen. Dies gilt nicht nur in absoluten Zahlen, sondern auch gemessen an ihrem Anteil am Bruttoinlandsprodukt (BIP). Auf die erste Säule der kollektiven Alterssicherung entfällt dabei in allen Mitgliedstaaten der größte Anteil an Rentenausgaben. Projektionen zeigen, dass es dabei zwischen 2000 und 2050 in den einzelnen Mitgliedstaaten zu einem Anstieg der Rentenausgaben am Bruttoinlandsprodukt zwischen zwei und zwölf Prozent kommen kann (vgl. Tabelle 2). Da die Ausgaben der 1. Säule sowohl bei steuer- wie bei beitragsfinanzierten Rentensystemen zum Staatshaushalt zählen, wird es daher auch zu einer stärkeren Belastung der öffentlichen Haushalte kommen.

 

Tabelle 2: Staatliche Rentenausgaben3

Staatliche Rentenausgaben in % des BIP


2000  2010  2020  2030  2040  2050  Maximale Veränderung
10,0  9,9  11,4  13,3  13,7  13,3  3,7
DK  10,5  12,5  13,8  14,5  14,0  13,3 4,1
11,8  11,2  12,6  15,5  16,6  16,9  5,0
GR  12,6  12,6  15,4  19,6  23,8  24,8  12,2
9,4  8,9  9,9  12,6  16,0  17,3  7,9
12,1  13,1  15,0  16,0  15,8  –  4,9
IRL  4,6  5,0  6,7  7,6  8,3  9,0  4,4
13,8  13,9  14,8  15,7  15,7  14,1  2,1
7,4  7,5  8,2  9,2  9,5  9,3  2,2
NL*)  7,9  9,1  11,1  13,1  14,1  13,6  6,2
14,5  14,9  16,0  18,1  18,3  17,0  4,2
9,8  11,8  13,1  13,6  13,8  13,2  4,1
FIN  11,3  11,6  12,9  14,9  16,0  15,9  4,7
9,0  9,6  10,7  11,4  11,4  10,7  2,6
VK  5,5  5,1  4,9  5,2  5,0  4,4  – 1,1
EU 15  10,4  10,4  11,5  13,0  13,6  13,3  3,2

 

Vorschläge, um mit diesem Problem fertig zu werden, setzen entsprechend der dargestellten Ursachen an den öffentlichen Haushalten, am Arbeitsmarkt sowie am Rentensystem selbst an. So soll der Belastung der öffentlichen Haushalte durch Schuldenabbau und eine nachhaltige Finanzpolitik begegnet werden. Um die Beschäftigungsquote zu erhöhen, werden insbesondere Maßnahmen zur Verringerung der Arbeitslosigkeit und zur Erhöhung des tatsächlichen Renteneintrittsalters diskutiert. Reformvorschläge, die am Alterssicherungssystem selbst ansetzen, beziehen sich zum einen auf Effizienzverbesserungen bei gegebener Struktur und Ausgestaltung der drei Säulen, zum anderen wird aber auch der teilweise Übergang von umlagefinanzierten zu kapitalgedeckten Systemen gefordert. Dies kann eine Verschiebung hin zu einer stärkeren Bedeutung der betrieblichen und privaten Altersvorsorge bedeuten. Allerdings ist auch im Rahmen der kollektiven Alterssicherungssysteme der Aufbau eines Kapitalstocks möglich. Kapitalgedeckte Rentensysteme haben in der Vergangenheit eine höhere Verzinsung der eingezahlten Beiträge erbracht als umlagefinanzierte Systeme, bei denen die Einzahlungen sofort für die Rentenausgaben genutzt werden. Zudem werden von ersteren positive Wachstumsimpulse erwartet. Allerdings unterliegen kapitalgedeckte Systeme den allgemeinen Finanzmarktrisiken und sind in der Regel mit einer stärkeren Ungleichverteilung des Renteneinkommens verbunden. Dem könnte durch entsprechende Regulierungen sowie durch zusätzliche Umverteilungsmaßnahmen begegnet werden.

Obwohl die Mitgliedstaaten vor ähnlichen Problem stehen und hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen in Wissenschaft und Politik auch weitgehend Einigkeit über die Richtung der Reformen herrscht, unterscheiden sich die bereits vorgenommenen oder noch diskutierten Maßnahmen erheblich. Dies beruht vor allem auf der im Detail unterschiedlichen Struktur der jeweiligen nationalen Alterssicherungssysteme.

Politikfelder und Aktivitäten der EU im Bereich der Alterssicherung

Für die soziale Sicherheit und damit auch für die Alterssicherung gilt der Subsidiaritätsgrundsatz (Art.5 EGV). Danach fällt dieser Bereich nach wie vor unter das Einstimmigkeitsprinzip (Art.137 EGV). Zudem ist die vorherrschende Meinung in Wissenschaft und Politik, dass eine Harmonisierung der Rentensysteme weder sinnvoll noch durchführbar ist. Dennoch hat die EU inzwischen in vielerlei Hinsicht Einfluss auf die nationale Alterssicherung gewonnen. Von ihren Ursprüngen her war die EU als reine Wirtschaftsunion konzipiert, deren primärer Zweck in der Schaffung eines Binnenmarktes durch den Abbau von zwischenstaatlichen Handelshemmnissen gesehen wurde. Sie verfügt daher über genuine Kompetenzen bezüglich (1.) der Nicht-Diskriminierung, (2.) der Durchsetzung der wirtschaftlichen Grundfreiheiten, (3.) der Realisierung einheitlicher Wettbewerbsbedingungen und (4.) der Schaffung einer funktionierenden Wirtschafts- und Währungsunion. Im Folgenden wird dargestellt, inwiefern sich diese Kompetenzen auch auf die kollektive, betriebliche und private Alterssicherung der Mitgliedstaaten auswirken.

Nicht-Diskriminierung

Grundlegend für die Schaffung eines einheitlichen Wirtschaftsraumes und daher alle anderen Politikfelder der EU überlagernd ist das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit (Art.12 EGV). Für dennoch auftretende Konflikte ist der Europäische Gerichtshof zuständig. Obwohl seine Rechtsprechung immer auf einzelne Fälle bezogen ist, hat er aufgrund des Vorrangs des europäischen vor dem innerstaatlichen Recht immer wieder auch starken Einfluss auf die Ausgestaltung einzelner Teilbereiche der Alterssicherungssysteme in den Mitgliedstaaten gewonnen (Eichenhofer 1996, 12ff.; Leibfried/Pierson 1998b, 68ff.).

Daneben hat der Europäische Gerichtshof zudem durch seine innovative Rechtsprechung den in Art.3(2) EGV niedergelegten Anspruch auf Beseitigung von Ungleichbehandlung zwischen Männern und Frauen vorangetrieben und hierbei insbesondere auch auf die kollektive und betriebliche Alterssicherung Einfluss genommen (Ostner/Lewis 1998, 199f., 203ff.). Dies betrifft vor allem den Zugang zu den Systemen der gesetzlichen und betrieblichen Alterssicherung. Leistungen der betrieblichen Alterssicherung werden zudem als Entgelt-Bestandteile gewertet, so dass auch für sie der Grundsatz "Gleicher Lohn für gleiche Arbeit" gilt (Art.14 EGV). Der Europäische Gerichtshof fordert von den betreffenden Staaten eine nicht-diskriminierende Behandlung, sofern keine Rechtfertigungsgründe für eine Ungleichbehandlung aufgrund des Geschlechts vorliegen. Dies kann sehr wohl auch durch eine Absenkung des Sozialleistungsniveaus realisiert werden, beispielsweise durch Heraufsetzung des Rentenzugangsalters für Frauen oder durch den Wegfall von Leistungen der Alterssicherung, die bislang nur einem Geschlecht zustanden.

Durchsetzung der wirtschaftlichen Grundfreiheiten

Kernstück der Schaffung des einheitlichen Binnenmarktes sind die so genannten Grundfreiheiten, konkretisiert im freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr. Die Durchsetzung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer stellte daher auch das erste Feld dar, auf dem die EU Einfluss im Bereich der Alterssicherung erhielt (Art.39, Art.42 EGV). Aus den Bemühungen, Mobilitätshemmnisse der Arbeitskräfte, die aus den unterschiedlichen nationalen Sicherungssystemen resultieren, zu beseitigen, entwickelte sich das so genannte koordinierende europäische Sozialrecht (Schulte 2001, 11ff., 73ff.). Seine wesentliche Funktion besteht darin, für Personen, die in verschiedenen Mitgliedstaaten beschäftigt sind (so genannte Wanderarbeitnehmer), zu gewährleisten, dass ihnen daraus keine Nachteile entstehen. In der VO 1408/71 sind die wesentlichen Normen festgelegt, die die Zusammenrechnung und den Export von Sozialleistungen bestimmen, wenn eine Person im Zuge ihres Erwerbslebens in verschiedenen Mitgliedstaaten Ansprüche auf Sozialleistungen erworben hat. In der Regel gilt das Sozialrecht des Beschäftigungsstaates, auch wenn Beschäftigungs- und Wohnstaat auseinanderfallen (Art.13 VO 1408/71). Unter diese Verordnung fällt auch die kollektive Alterssicherung (Art.4 VO 1408/71).4 Monetäre Leistungen und damit Rentenzahlungen sind grundsätzlich exportierbar. Das heißt, auch wenn ein Rentner seinen Wohnsitz in einem anderen Staat als der Rentenversicherungsträger hat, behält er den Anspruch auf Bezug der Rente (Art.10 VO 408/71).5 Rentenansprüche, die sich aus einer Erwerbstätigkeit in verschiedenen Mitgliedstaaten ergeben, sollen so miteinander verrechnet werden, dass es aufgrund unterschiedlicher Anrechnungs- und Anwartschaftszeiten zu keiner Begünstigung oder Benachteiligung der Wanderarbeitnehmer kommt (Art.12 VO 1408/71).

Aufgrund der Unterschiedlichkeit der Sozialleistungssysteme sowie der Spezifika der Erwerbsbiografien ergibt sich trotz der Koordinierungsregeln der VO 1408/71 eine Vielzahl von Detailkonflikten, mit denen der Europäische Gerichtshof befasst ist (Eichenhofer 1996; Leibfried/Pierson 1998b, S.67ff.; Schulte 2001). Zudem entsteht immer wieder neuer Anpassungsbedarf aufgrund nationaler Rentenreformen. Im Lauf der Jahre hat sich so eine umfangreiche Rechtsprechung ergeben, die sich auch in regelmäßigen Änderungen der VO 1408/71 selbst niedergeschlagen hat.6 1998 hat die Kommission schließlich einen grundlegenden Reformvorschlag vorgelegt, um die aus dieser richterlichen und gesetzlichen Rechtsfortbildung entstandene komplexe Rechtslage zu vereinfachen und gleichzeitig noch bestehende Koordinationslücken zu schließen.7 Bislang konnte dieser Entwurf jedoch noch keine Mehrheit finden (Eichenhofer 2000). Das auf die Gewährleistung von Freizügigkeit der Erwerbstätigen gerichtete Gemeinschaftsrecht dient nur der Koordinierung von Ansprüchen so genannter Wanderarbeitnehmer, ohne darüber hinaus die innerstaatliche Kompetenz für die Gestaltung der kollektiven Alterssicherung zu berühren. Auch auf die betriebliche und private Alterssicherung hat es keinen Einfluss.

Allerdings sind diese von den auf die Durchsetzung eines einheitlichen Finanzbinnenmarktes gerichteten Maßnahmen betroffen, der durch die Verwirklichung der Niederlassungs-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrsfreiheit bis 2005 entstehen soll.8 Seit 1994 gilt der einheitliche europäische Versicherungsbinnenmarkt für Lebens- und Sachversicherungen als weitgehend realisiert. (Mabbett 2000; Rabe 1997).9 Damit unterliegt die auf Lebens- und Rentenversicherungen basierende private Altersvorsorge nun weitgehend den Regelungen des europäischen Gemeinschaftsrechts. Die Niederlassungs-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrsfreiheit wurde durch Einführung des Sitzlandprinzips für Lebensversicherungsunternehmen realisiert. Somit gelten für die Unternehmen die Bestimmungen ihres jeweiligen Heimatlandes, auch wenn sie in anderen Mitgliedstaaten tätig sind. Daneben hat die Kommission eine Reihe von Vorschlägen zur Neuregulierung einzelner Teilbereiche vorgelegt, so beispielsweise zur Anpassung von Solvabilitätsvorschriften für Versicherungsunternehmen oder zur Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten.10 Diese Regelungen betreffen ebenfalls die Rahmenbedingungen für die private Alterssicherung.11

Trotz des Abbaus zwischenstaatlicher Hemmnisse spielen ausländische Versicherungsunternehmen auf den nationalen Märkten bislang immer noch eine eher marginale Rolle. Wesentlich für den Geschäftserfolg sind funktionsfähige Vertriebssysteme "vor Ort". Mit der 2002 verabschiedeten Versicherungsvermittlungs-Richtlinie12 sollen auch für Versicherungsvermittler noch bestehende Zutrittsbarrieren abgebaut werden. Basierend auf dem Sitzlandprinzip soll der grenzüberschreitende Absatz von Versicherungen auch im Privatkundengeschäft gefördert werden. Aufgrund der unterschiedlichen Regulierung der Versicherungsvermittlung in den verschiedenen Mitgliedstaaten herrschte lange über die anzuwendenden Mindestanforderungen an Qualifikation, Mindestkapitalausstattung und Haftung der Vermittler Uneinigkeit. Der nun verabschiedete Entwurf geht zum Teil über die bisher in Deutschland geltende Rechtslage hinaus, so dass der Verbraucherschutz dadurch gestärkt wird.

Auch im Bereich der betrieblichen Alterssicherung wurde jüngst nach langjährigen Kontroversen eine Richtlinie13 verabschiedet, mit der das Sitzlandprinzip auch auf Pensionsfonds angewandt wird. Durch die Erleichterung der Kapitalanlage und den Abbau noch bestehender Hemmnisse für den freien Niederlassungs-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr erhofft man sich eine Förderung der betrieblichen Altersvorsorge durch Pensionsfonds, die bislang in den meisten Mitgliedstaaten nur eine untergeordnete Rolle spielen.

Nach wie vor hemmt jedoch die unterschiedliche Art der Besteuerung von Beiträgen zu und Leistungen aus der betrieblichen Altersversorgung die Schaffung eines einheitlichen Marktes für Pensionsfonds. Während in Deutschland die vorgelagerte Besteuerung angewandt wird, wonach allein die Beiträge zur betrieblichen Alterssicherung besteuert werden, unterliegen in den meisten anderen Staaten allein die bezogenen Rentenleistungen der Steuerpflicht. Die Kommission plädiert für die weitgehende Anwendung des Prinzips der nachgelagerten Besteuerung, um die aus unterschiedlichen Steuerprinzipien resultierenden Mobilitätshindernisse zu beseitigen (Mitt KOM(2001) 214 endg. vom 19.04.2001). Die Komplexität und Sensibilität dieser Thematik zeigt sich in der Vielzahl von Vertragsverletzungsverfahren, die die Kommission gegenwärtig gegen eine Reihe von Mitgliedstaaten angestrengt hat (Kommission 2003b). Hier ist nicht mit schnellen und einfachen Lösungen zu rechnen, da mit der Steuerpolitik ein weiterer genuin nationaler Politikbereich berührt wird.

 

Realisierung einheitlicher Wettbewerbsbedingungen

Das europäische Wettbewerbsrecht soll einheitliche Wettbewerbsbedingungen für alle grenzüberschreitend tätigen Unternehmen sicher stellen. Daher gelten die Regelungen zum Kartellverbot (Art. 81 EGV), zum Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung (Art. 82 EGV), zur Fusionskontrolle (VO 4064/89) und zum Verbot staatlicher Beihilfen generell auch für Unternehmen, die grenzüberschreitende Leistungen zur privaten Alterssicherung anbieten. Konfliktfälle werden wiederum vom Europäischen Gerichtshof entschieden.

In den letzten Jahren hat der Europäische Gerichtshof zudem auch begonnen zu überprüfen, ob öffentliche Anbieter von Sozialleistungen ungerechtfertigt staatliche Beihilfen erhalten und daher gegenüber privaten Unternehmen über Wettbewerbsvorteile verfügen. Von besonderer Bedeutung ist dabei vor allem die Frage, inwiefern auch Sozialversicherungsträger - wie beispielsweise die Träger der Gesetzlichen Rentenversicherung in Deutschland - unter den vom Europäischen Gerichtshof verwendeten funktionalen Unternehmensbegriff fallen. Damit würden diese ebenfalls dem europäischen Wirtschafts- und Wettbewerbsrecht unterliegen, so dass die Systeme der kollektiven Alterssicherung der alleinigen Gestaltungskompetenz der Mitgliedstaaten entzogen wären.

Nach dem aktuellen Stand der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gilt jedoch das europäische Wettbewerbsrecht in der Regel für Träger der kollektiven Alterssicherung nur, sofern sie freiwillige Leistungen anbieten, die prinzipiell auch von privaten Unternehmen erbracht werden könnten (Giesen 2001; Hartwig/Manthey 2001; Rolfs 1998). Nicht eindeutig ist dagegen die Haltung des Europäischen Gerichtshofs, wenn es um Pflichtleistungen geht, in denen die Träger der kollektiven Alterssicherung in Konkurrenz zu privaten Unternehmen am Markt tätig werden. So könnten sich Benachteiligungen privater Anbieter beispielsweise ergeben, wenn Rehabilitationsleistungen in Form von Kur- und Heilbehandlungen sowohl von privaten Anbietern wie auch von steuerbegünstigten oder subventionierten Trägern der gesetzlichen Rentenversicherung bereitgestellt werden. Aber auch die Verwaltung von kapitalgedeckten Fonds zur Ergänzung der umlagefinanzierten kollektiven Alterssicherung durch staatliche Rentenversicherungsträger könnte gegen europäisches Recht verstoßen, falls diese auf den privaten Kapitalmärkten in Konkurrenz zu privaten Anlegern agieren und aufgrund staatlicher Subventionen Wettbewerbsvorteile hätten (Schulz-Weidner 1997). Sollte der Europäische Gerichtshof weiterhin dieser Richtung folgen, könnte dies durchaus gravierenden Einfluss auf die Ausgestaltung der 1. Säule der kollektiven Alterssicherung zur Folge haben.

Schaffung einer funktionierenden Wirtschafts- und Währungsunion

Schließlich hat auch die Europäische Währungsunion über den damit verbundenen Wachstums- und Stabilitätspakt Einfluss auf die nationalen Alterssicherungssysteme. Eine wesentliche Voraussetzung für die Gewährleistung von Preisniveaustabilität und damit für eine funktionierende Währungsunion wird in soliden öffentlichen Haushalten gesehen (Art.104 EGV). Dabei soll das jährliche Haushaltsdefizit maximal drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts betragen, während der öffentliche Schuldenstand 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts nicht übersteigen soll. Da auch die Einnahmen und Ausgaben der Sozialversicherungsträger explizit zu den öffentlichen Haushalten gerechnet werden,14 könnten die sich aus der absehbaren demographischen Entwicklung ergebenden Finanzierungsprobleme der kollektiven Alterssicherungssysteme zu einer Überschreitung dieser Referenzwerte führen. Dies betrifft sowohl Staaten mit einer steuerfinanzierten Grundsicherung, als auch Staaten, in denen die erste Säule der Alterssicherung auf dem Sozialversicherungsprinzip beruht. Daher befasst sich mit diesem Thema neben der Kommission und dem Rat der Finanzminister (ECOFIN) auch die Europäische Zentralbank. Letztere plädiert hierbei für den Umbau der Alterssicherungssysteme zu einer stärker kapitalgedeckten Finanzierung durch einen größeren Anteil der privaten Alterssicherung (EZB 2003).

Auch die im Jahr 2000 verabschiedete "Sozialpolitische Agenda" soll zur Verwirklichung des auf der Europäischen Ratstagung im März 2000 in Lissabon beschlossenen strategischen Zieles beitragen, "die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen"15 (Mitt KOM (2000) 379 endg. vom 28.06.2000). Durch eine bessere Koordinierung der nationalen Maßnahmen zur Beschäftigungs- und Sozialpolitik soll die Modernisierung der sozialen Sicherungssysteme vorangetrieben und die Sozialpolitik verstärkt als produktiver Faktor im internationalen Systemwettbewerb genutzt werden.

Die Methode der offenen Koordinierung

Hierzu dient auch die Methode der offenen Koordinierung, die nach Beschluss der Ratstagung von Laeken 2001 auch auf die Alterssicherung angewendet wird (Eckardt 2002, 2003). Dieses Verfahren, das im Rahmen der europäischen Beschäftigungspolitik entwickelt wurde, zielt auf die dezentrale Koordinierung nationaler Politiken durch die Vorgabe von konkreten Zielen und Indikatoren und durch die Auswertung der nationalen Erfahrungen. Dadurch soll der Lern- und Reformprozess in den Mitgliedstaaten beschleunigt werden. Als zentrale Ziele wurden die "Angemessenheit des Rentenniveaus", die "finanzielle Tragfähigkeit von öffentlichen und privaten Altersvorsorgeinstrumenten" und die "Modernisierung der Rentensysteme" formuliert. Basierend auf nationalen Strategieberichten zu ihrer Umsetzung wurde im März 2003 ein erster Gemeinsamer Bericht veröffentlicht (Kommission 2003a). Da bislang vergleichbare Statistiken nur in unzureichendem Maße vorliegen und auch Indikatoren fehlen, anhand derer der Zielerreichungsgrad verschiedener Reformen zuverlässig gemessen werden kann, wurde auf die explizite Herausstellung von "Best Practices" verzichtet. Noch ist nicht abschätzbar, ob die Methode der offenen Koordinierung den Einfluss der EU auch auf die Alterssicherungspolitik der Mitgliedstaaten entscheidend verstärken wird, wie dies bei der Beschäftigungspolitik der Fall war. Zumindest in den aktuellen Debatten in Deutschland, Frankreich oder Italien zur Reform der jeweiligen Rentensysteme spielen ihre Zielvorgaben und Empfehlungen bislang noch keine Rolle.

 

Der Einfluss der EU auf die drei Säulen der Alterssicherung

Um den Einfluss der EU, der sich aus den eben dargestellten Aktivitäten ergibt, auf die nationalen Alterssicherungssysteme abschätzen zu können, wären detaillierte Studien notwendig, die im Idealfall Rückschlüsse über die Konsequenzen einzelner Gesetzgebungs- und Rechtsprechungsakte auf die Höhe und Verteilung der Alterseinkommen sowie allgemein auf die Funktionsfähigkeit der nationalen Rentensysteme zuließen. Solche Studien liegen jedoch nicht einmal auf nationaler Ebene vor. Daher kann hier in einem ersten Schritt nur dargelegt werden, inwieweit die EU durch ihre Rechtsetzung in den Ordnungsrahmen der nationalen Alterssicherungssysteme eingreift. Durch die Veränderung des rechtlichen Rahmens werden zwar nicht die Handlungen der betroffenen Wirtschaftssubjekte im Einzelnen determiniert, aber die veränderten institutionellen Handlungsanreize beeinflussen im Zusammenwirken mit den politischen und ökonomischen Restriktionen die Handlungsergebnisse entscheidend. Der Einfluss der Gesetzgebung und Rechtsprechung der EU auf die nationalen Alterssicherungssysteme lässt sich somit analytisch im Hinblick auf die Ausgangsverteilung, die Wettbewerbsordnung und den Gestaltungsrahmen des sozialen Sicherungssystems erfassen (vgl. Abbildung 3).

Abbildung 3: Einwirkung der EU in die nationalen Alterssicherungssysteme

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Die Ausgangsverteilung wird durch die Ausstattung der Wirtschaftssubjekte mit Produktionsfaktoren und Gütern sowie durch Handlungsrechte, die die ökonomischen Verwertungsmöglichkeiten dieser Güter begrenzen, gebildet (Hesse 1983, 8, Fn. 4). Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Nicht-Diskriminierung von Unionsbürgern und zur Gleichbehandlung von Frauen und Männern kommt einer partiellen Neudefinition und Umverteilung von Handlungsrechten gleich. Den dadurch begünstigten Personengruppen werden neue Nutzungsmöglichkeiten eröffnet. So bedeutet etwa der Zugang zu ihnen bislang verschlossenen Systemen der betrieblichen Alterssicherung eine ökonomische Aufwertung ihres Sach- und Humankapitals.

Dagegen nimmt die EU mit ihren Maßnahmen zur Schaffung eines einheitlichen Finanzbinnenmarktes direkt Einfluss auf die nationalen Wettbewerbsordnungen der betreffenden Teilmärkte. So unterliegt die private Alterssicherung bereits jetzt weitgehend dem europäischen Gemeinschaftsrecht. Die EU hat ihre unbestrittenen Kompetenzen zur Schaffung eines einheitlichen Binnenmarktes für Versicherungen und für andere Teilbereiche des Finanzmarktes genutzt. Dies machte zum Teil umfangreiche Re-Regulierungen auf den nationalen Teilmärkten notwendig. Bei aktuellen Gesetzgebungsinitiativen ist nicht strittig, ob die Union hier überhaupt über Regelungskompetenzen verfügt, da die Mitgliedstaaten ja gerade dieser Kompetenzabtretung durch ihre Teilnahme an der EU zugestimmt haben. Im Mittelpunkt der Diskussion stehen vielmehr technische Fragen, bei denen es in erster Linie darum geht, wie einzelne Bereiche im Detail reguliert werden sollen. Auf die innerstaatlichen Systeme der kollektiven Alterssicherung wirkt die EU bislang dagegen nur insofern ein, als sie im Rahmen des koordinierenden europäischen Sozialrechts versucht, Mobilitätshemmnisse für Arbeitskräfte abzubauen. Dabei nimmt die diesbezügliche Gesetzgebung und Rechtsprechung nur unsystematisch Einfluss, soweit es den Zugang zu und Leistungen aus innerstaatlichen Rentensystemen betrifft. Seit einigen Jahren wendet der Europäische Gerichtshof jedoch zunehmend das europäische Wettbewerbsrecht auch auf die sozialen Sicherungssysteme an. Dies betrifft bislang vorwiegend die Erbringung von freiwilligen Leistungen. Welche Konsequenzen sich daraus aber für die Pflichtversicherung und damit für das Kernstück der auf dem Versicherungsprinzip aufgebauten Rentensysteme ergeben könnten, sind augenblicklich nicht abzuschätzen. Allerdings ist eine Kompetenzverschiebung zwischen nationaler und europäischer Ebene durchaus möglich, wenn nur noch als in die exklusive Kompetenz der Nationalstaaten fallende Sozialleistung gelten sollte, was nicht auf Märkten produziert wird, während ursprünglich als Sozialleistung galt, was durch soziale Sicherungssysteme finanziert wurde, unabhängig von der Art der Leistungserstellung.

Kommt es zu einer Verschiebung der Kompetenzen?

Darüber hinaus sind mit der Einführung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion auch die öffentlichen Haushalte in das Blickfeld der EU geraten. Da zu diesen auch die Ansprüche aus Leistungen der kollektiven Alterssicherung gezählt werden, rückt die Belastung der Rentensysteme durch die absehbare demographische Entwicklung ebenfalls in den europäischen Gesichtskreis. Zwar sind damit bislang noch keine eindeutigen Mitwirkungs- und Sanktionskompetenzen, die gestaltende Eingriffe der EU erlauben würden, verbunden. Jedoch weisen Äußerungen der Europäischen Zentralbank darauf hin, wie ernst sie dieses Thema und die damit verbundenen Folgen für die Stabilität der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion nimmt. Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass sie auch die ihr verfügbaren Handlungsmöglichkeiten so weit wie möglich nutzen wird, um ihre Vorstellungen durchzusetzen. Somit könnte es über die Hintertür der Währungsunion durchaus zu einer Verschiebung der Gestaltungskompetenzen im Bereich der kollektiven Alterssicherung weg von den Mitgliedstaaten zur EU kommen.

Insgesamt lässt sich festhalten, dass weder mit einer Vereinheitlichung der Rentensysteme noch mit einer Zentralisierung der Alterssicherungspolitik zu rechnen ist, obwohl der Einfluss der EU auf die Alterssicherung der Mitgliedstaaten in den letzten Jahren deutlich zugenommen hat. Die Ursache hierfür liegt primär in der Komplexität und Unterschiedlichkeit der Alterssicherung in den einzelnen Mitgliedstaaten. Mit Ausnahme des Europäischen Gerichtshofs, der durch seine Rechtsfortbildung starken Einfluss auf einzelne Gestaltungselemente der nationalen Rentensysteme gewonnen hat, waren für Kompetenzverlagerungen bislang die Mitgliedstaaten selbst die treibende Kraft. Dahinter stand jedoch keine bewusste Entscheidung für eine stärkere "Europäisierung" der Alterssicherung. Diese ist weitgehend das Resultat nationaler Reformen, die zu einer Aufwertung der 2. und 3. Säule der betrieblichen und privaten Alterssicherung führte. Da sich diese des Marktmechanismus bedienen, unterliegen sie auch der dafür geltenden genuinen Regelungskompetenz der EU. Sollte sich der Trend zu einer Teil-Privatisierung bisher kollektiv geregelter Rentenleistungen fortsetzen, wird sich diese Tendenz weiter verstärken. Zudem ist im Zuge der Wirtschafts- und Währungsunion insgesamt mit einer stärkeren Koordinierung der Alterssicherungspolitik und mit einer größeren Einflussnahme der Europäischen Zentralbank zu rechnen. Dies könnte auch zu einer teilweisen "Europäisierung" der bisher rein nationalen kollektiven Alterssicherung führen.

 

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Anmerkungen

1 Vgl. im Einzelnen zur Ausgestaltung der nationalen Alterssicherungssysteme BMGS (2003), MISSOC (2003).

2 Hierüber liegen kaum vergleichende Daten vor; vgl. aber EPC (2000,2001) sowie für eine ausführliche empirische Analyse Hauser (1995).

3 Verschiedene Länder nahmen nach 2000 umfassende Reformen vor oder erarbeiteten auf nationaler Ebene neue demographische Projektionen, die nicht im Einzelnen in den Projektionen erfasst werden konnten. Es ist daher Vorsicht geboten, wenn man diese Zahlen interpretiert und mit den Zahlen anderer Länder vergleicht.

4 Auf tarifvertraglich geregelte Systeme der betrieblichen und privaten Altersvorsorge findet die VO 1408/71 an sich keine Anwendung. Für Ausnahmen vgl. VO 1408/71 Art. 1J.

5 Sachleistungen und soziale Dienste werden dagegen i.a. nur gewährt, wenn im Beschäftigungsland ein Anspruch darauf besteht und auch im Wohnsitzland solche Leistungen existieren (Art. 13 VO 1408/71; Koch 1998, 452f.). Rentenbezieher erhalten sie jedoch auch, falls an ihrem Wohnsitz keine derartigen Leistungen erbracht werden, sofern sie in ihrem früheren Beschäftigungsland Anspruch darauf hätten. Die Kosten müssen von den Trägern im Beschäftigungsland an das Wohnsitzland erstattet werden (Art. 27, 28 VO 1408/71).

6 Dies hat z.B. zur sukzessiven Ausdehnung des personellen Anwendungsbereichs der VO 1408/71 über abhängig beschäftigte Arbeitnehmer auf andere Personengruppen wie Selbstständige oder Studierende geführt.

7 KOM (1998) 779 endg. - 98/0360 (CNS). Lücken bestehen bspw. bzgl. der Koordinierung von Vorruhestandsregelungen oder der Anrechnung von Kindererziehungszeiten. 8 Vgl. Mitt KOM (1999) 232 vom 11.05.1999 und zum aktuellen Stand Kommission (2003b).

9 Die RL 2002/83/EC des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. November 2002 über Lebensversicherungen (AB1. L 345 vom 19.12.2002, S. 1-51) hat die bisherige Gesetzgebung und Rechtsprechung in diesem Bereich gebündelt.

10 Vgl. hierzu über den aktuellen Diskussionsstand zur Regulierung der Solvabilität die Dokumente unter http://europa.eu.int/comm/internal_market/insurance/
docs/markt-2027/markt-2027-01_de.pdf

 (13.10.2003) bzw. zur Finanzkonglomeration die Dokumente unter

 http://europa.eu.int/comm/ internal_market/de/finances/financonglom/index.htm

 (13.10.2003).

11 Aufgrund der steigenden Bedeutung von Kapitalanlagen wie Investmentfonds beeinflussen auch die Regelungen zur Schaffung eines einheitlichen Bank- und Wertpapiermarktes die betriebliche und private Alterssicherung, vgl. hierzu im Überblick Dippel u.a. (2002).

12 RL 2002/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Dezember 2002 über Versicherungsvermittlung, Abl. L 009 vom 15.01.2003, S. 3-10.

13 RL 2003/41/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Juni 2003 über die Tätigkeiten und die Beaufsichtigung von Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung, Abl. L 235 vom 23.09.2003, S. 10-21.

14 Vgl. Art. 2 Protokoll zum EG-Vertrag über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit von 1992.

15 Vgl. Europäischer Rat, 23. und 24. März 2000,Lissabon, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, unter 

http://www.europarl.eu.int/summits/lis1_de.htm#Umsetzung , S. 2, (13.10.2003).


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