Zeitschrift 

Der Sozialstaat in der Diskussion

 

Heft 4 / 2003

Hrsg.: LpB

 

Inhaltsverzeichnis

  Gibt es neue Konfliktkonstellationen in Zeiten des Sozialstaatsumbaus? 
 

Spannungs- und Konfliktlinien im Sozialstaat 

Von Frank Nullmeier

Prof. Dr. Frank Nullmeier hat eine Professur für Politikwissenschaft an der Universität Bremen inne und leitet die Abteilung "Theorie und Verfassung des Wohlfahrtsstaates" des Zentrums für Sozialpolitik. Seine Forschungs- und Veröffentlichungsschwerpunkte sind: Sozialstaatstheorie, Sozialpolitik, insbesondere Alterssicherungspolitik sowie Policy-Forschung, Verwaltungswissenschaft, Politische Theorie und Parteienforschung

Das Jahr 2003 ist das Jahr einer erheblichen Verschiebung in der Sozialstaatsdiskussion. Weit radikaler als zuvor werden Grundstrukturen des bundesdeutschen Sozialstaates in Frage gestellt, die Vorschläge einer Reform werden radikaler, die konzeptionelle Abkehr vom Sozialversicherungsstaat findet neue Anhänger und führt zu einer Zahl neuer, alternativer Modelle sozialer Sicherung. In Teilen der Mittelschichten wird der Sozialstaat zur Disposition gestellt, seine Verteidigung gilt als Ausdruck von Reformunfähigkeit, Besitzstandswahrung und Blockadeverhalten. Während diese Sicht in der öffentlichen und medialen Kommunikation zu dominieren scheint, weisen Wahlresultate durchaus in eine andere Richtung. 

Die sozialpolitischen Reformvorhaben der rot-grünen Regierung werden insbesondere von der sozialdemokratischen Wählerschaft durch Abwanderung bestraft. Offensichtlich bestehen große Unterschiede in der Bewertung des Sozialstaates und Teile der Bevölkerung sind keineswegs gewillt, den geplanten Sozialstaatsumbau mitzutragen. Durch die ökonomische und finanzpolitische Krise treten heute die sozialpolitisch prägenden Konflikte wieder deutlicher hervor. Diese Konflikte offenbaren gleichzeitig, dass es in Zeiten des Sozialstaatsumbaus neue Spannungslinien und Konfliktkonstellationen gibt.

Red.


Von der Arbeiterpolitik zum Arbeitnehmersozialstaat

Die Ursprünge des deutschen Sozialstaates liegen in dem Versuch der konservativen Eliten des deutschen Kaiserreichs, eine Antwort auf den Aufstieg der Arbeiterbewegung und das Anwachsen der Arbeiterschaft zu finden (Alber 1982). Sozialpolitik und Klassenkonflikt, Sozialpolitik und politische Integration, Sozialpolitik und Arbeiterschaft schienen für lange Zeit unmittelbar zusammenzuhängen. Soziale Sicherung war so vor allem ein politisches Projekt. Sozialpolitik war ein Befriedungswerk, das zugleich der materiellen Sicherung bestimmter Erwerbstätigengruppen diente. Erst allmählich entwickelte sich  die Sozialpolitik zur Arbeitnehmerpolitik, zum alle Gruppen der Bevölkerung umgreifenden Sozialstaat. 

Die deutsche Sozialpolitik ist zu Beginn als Arbeiter-, später als Sozialversicherungspolitik für alle abhängig Beschäftigten verstanden worden, Armen- und Armutspolitik waren im Selbstverständnis des Sozialstaates immer nachgeordnet. Das implizite Programm sozialstaatlicher Entwicklung bestand darin, das Risiko des Einkommensausfalls für abhängig Beschäftigte zu beheben. Nur für die Lebenslagen, in denen der Lohn ausfällt, weil keine Erwerbsfähigkeit besteht, mussten soziale Vorsorgemaßnahmen getroffen werden: das sind die klassischen Risiken des Unfalls, der Krankheit, der Invalidität, des Alters und der Arbeitslosigkeit. Im Kaiserreich, in der Novemberrevolution 1918 und in der Weimarer Republik bildeten die Auseinandersetzungen zwischen Arbeiterparteien und bürgerlich-liberalen bzw. bürgerlich-konservativen Parteien, zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften den Motor der Sozialstaatsentwicklung. Die prägende Konfliktlinie war in diesem Zeitraum sicherlich der Klassenkonflikt zwischen Arbeit und Kapital - überlagert von spezifischen Interessen der Mittelschichten und einzelner mittelständischer Berufsgruppen. Das änderte sich erst in den 1950er-Jahren (vgl. Schmidt 1998). "Wirtschaftswunder" und Sozialstaatsausbau sowie die Gegenüberstellung westlicher Demokratien und sozialistischer Diktaturen schufen ein Klima, in dem die Konfliktintensität  abnahm, ein Denken in Klassengegensätzen immer weniger angemessen schien. Während einige Beobachter bereits eine nivellierte Mittelschichtsgesellschaft heraufkommen sahen, sprachen andere von der vollständigen Integration der Arbeiterklasse ins kapitalistische System und einer Stillstellung des Konfliktes zwischen Arbeitern und Unternehmern durch den politisch im Sozialstaat institutionalisierten Klassenkompromiss. Mittlerweile ist nicht nur das Ende der Arbeiterbewegung verkündet worden, auch die sozialen Lagen, aus denen sich örtlich Arbeitermilieus entwickelten, lösen sich auf im Zuge von Deindustrialisierung sowie der Tendenzen hin zur Wissens- und Dienstleistungsgesellschaft. Längst ist der Sozialstaat auch zum Sozialstaat aller Bürger geworden, die Bindung an die Arbeiterschaft, einst konstitutiv für die Entwicklung der sozialen Sicherungssysteme, hat sich aufgelöst - ohne dass jedoch die Interessendivergenzen zwischen Arbeitnehmern und Unternehmern verschwunden wären.

Berufsständische Differenzierung

Jedoch ist der bundesdeutsche Sozialstaat bis heute durch eine berufsständische Differenzierung geprägt. Die Sozialversicherungen umfassen immer noch nicht alle Bevölkerungsgruppen: Nicht nur für Beamte bestehen Sondersysteme, auch für Landwirte und Freiberufler, bei anderen Selbständigengruppen bestehen Sonderregelungen. Mit der Möglichkeit, bei Überschreiten einer einkommensbezogenen Versicherungspflichtgrenze in die private Krankenversicherung zu wechseln, ist eine Zweiteilung der sozialen Sicherung im Krankheitsfalle bewusst und dauerhaft installiert. Bei jeder aktuellen sozialpolitischen Frage muss daher gefragt werden, welche Berufsgruppen bzw. sozialpolitische Statusgruppen davon überhaupt betroffen sind oder getroffen werden sollen: Sind die Beamten mit einzubeziehen, die Selbstständigen insgesamt, oder nur die Freiberufler, gibt es Sonderregelungen für Handwerker und Landwirte? 

Jede sozialversicherungsinterne Lösung sozialer Risiken und Problemlagen bedeutet eine Kostenzuweisung an bestimmte soziale Gruppen, eine Gleichzuteilung von Lasten ist durch die Beibehaltung von sozialpolitisch getrennten Versorgungssystemen kaum herzustellen. Nach wie vor ist die bundesdeutsche Sozialpolitik nicht universell ausgerichtet, eine Neutralisierung der Berufszugehörigkeit und sozialrechtlichen Statuszugehörigkeit findet nicht statt. 

Diese berufsständische Differenzierung macht sich in den politischen Auseinandersetzungen deutlich bemerkbar, das zeigt auch die aktuelle Debatte um die Bürgerversicherung, bei der es um die  Einbeziehung weiterer Bevölkerungsgruppen und Einkommensarten (neben dem Einkommen aus abhängiger Beschäftigung) in das Sozialversicherungssystem geht. Sozialstrukturelle Unterschiede und Berufsgruppendifferenzen spielen weiterhin eine erhebliche Rolle in der Sozialpolitik, sie zeigen sich jedoch als vielfältige Einzelkonflikte über Verteilungsfragen und bündeln sich nicht zu zentralen gesellschaftlichen Auseinandersetzungen. 

Materialismus versus Exklusion und Armut – Gegensätze auf der Düsseldorfer Königsallee, aufgenommen am 16.1.2003. 

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Vom Postmaterialismus zum neuen Materialismus

Die Parteienforschung (vgl. Rohe 1992) erfasst die Konfliktstruktur von Parteiensystemen durch die Analyse von Sozialmilieus oder sozialer Spannungslinien (Cleavages). Bis in die Nachkriegszeit lassen sich vier relativ geschlossene Lebenskreise oder Sozialmilieus identifizieren (Lepsius 1966): das katholische Sozialmilieu, das sozialdemokratische Arbeitermilieu, das konservativ-protestantische und das liberale Milieu. Auch wenn die Einführung der Sozialversicherung als konservatives Elitenprojekt anzusehen ist, so wurde die Expansion des Sozialstaates getragen - spätestens seit der Weimarer Republik - vom katholischen Milieu mit der Zentrumspartei, die sich nach 1945 mit liberalen und konservativen Kräften zur CDU und CSU zusammentat, und vom Arbeitermilieu samt sozialdemokratischer Partei. Verwendet man die Analyse mittels grundlegender sozialer und kultureller Konfliktlinien in der Nachfolge von Stein Rokkan (2000), kommt man ebenfalls zu dem Ergebnis, dass für die Bundesrepublik Deutschland bis in die 1950er- und 1960er-Jahre die sozialen Spannungslinien Arbeit (gewerkschaftlich orientiert) versus Kapital (bürgerlich-mittelständisch) sowie religiös versus säkular (kirchlich nicht gebunden) prägend gewesen sind. 

Erst mit der Entfaltung der neuen sozialen Bewegungen seit Mitte der 1970er-Jahre hat sich diese Konfliktstruktur verändert, eine neue Konfliktlinie ist hinzugetreten. Diese wurde zunächst als Konfliktlinie zwischen Postmaterialismus und Materialismus beschrieben. Die neue postmaterialistische Orientierung bestand darin, Werte der Lebensqualität, Selbstbestimmung und Partizipation in den Vordergrund zu rücken, während Materialisten vorrangig höheren materiellen Wohlstand schätzten und erstrebten. Als Ausdruck dieser Veränderung im Parteiensystem galt der Erfolg der Partei Die Grünen. Seit den 1990er-Jahren verwendet die Politikwissenschaft anstelle der Begriffe Postmaterialismus - Materialismus die Gegenüberstellung von Libertarismus und Autoritarismus, um darauf aufmerksam zu machen, dass neben der Kapital-Arbeit-Konfliktlinie vor allem die Neigung entweder zu freiheitlich-autonomiebetonten oder zu autoritär-hierarchischen Lebens- und Organisationsformen ausschlaggebend für die ideologische Positionierung ist. In dem Maße, wie in den 1970er- und 1980er-Jahren einerseits die religiöse Konfliktlinie verblasste und auch konfessionelle Differenzen unbedeutender wurden, andererseits die neue Konfliktlinie sich in den Einstellungen der neuen Mittelschichten mit hohem Bildungsgrad und Beschäftigung im Humandienstleistungssektor sichtbar machten, traten Gerechtigkeitsfragen, Themen der Wirtschafts- und Sozialpolitik hinter Fragen des guten und selbstbestimmten Lebens zurück. Von den postmaterialistischen Einstellungen und Konflikten ist jedoch seit Mitte der 1990er-Jahre kaum mehr die Rede. Zuerst hatte der lang anhaltende wirtschaftliche Aufschwung im Zuge der New Economy und des Börsenbooms eine Hochwertung materieller Werte bewirkt, dann bewirkte der Abschwung eine Konzentration auf wirtschafts- und sozialpolitische Fragen. Heute können wir eher eine Wiederkehr der Dominanz des Rechts-Links-Gegensatzes beobachten als Gegensatz zwischen jenen, die vorrangig für soziale Gerechtigkeit eintreten, und jenen, die Marktfreiheit höher bewerten.

Sozialpartnerschaft und sozialpolitische Große Koalition

Die Institutionalisierung des Klassenkonfliktes, symbolisiert in Form von sozialstaatlichen Einrichtungen mit paritätischer Selbstverwaltung, ließ die soziale Bedeutung geschlossener Klassenmilieus weiter sinken. Der Wohlfahrtsstaat nach 1945 beruhte verbandlich auf der institutionalisierten Partnerschaft von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, einer durch die Tarifautonomie abgesicherten korporatistischen Verflechtung von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, parteipolitisch auf der Großen Sozialstaatskoalition zwischen der Sozialdemokratie und der Christdemokratie, die durch die Stärke des Arbeitnehmerflügel innerhalb der CDU/CSU als Sozialstaatspartei wirkte. Verbändekorporatismus und die parteiübergreifende sozialpolitische Große Koalition sind es auch noch gewesen, die die deutsche Vereinigung 1990 als "Sozialunion" ausgestaltet und die Integration der ostdeutschen Bevölkerung in die Sozialversicherungssysteme betrieben haben und so zu einer Fortsetzung des etablierten Pfades bundesdeutscher Sozialpolitik beigetragen haben. Ende der 1990er-Jahre sind aber beide Tragpfeiler der Sozialpolitik in die Krise geraten. Weder unter Bundeskanzler Kohl noch unter Kanzler Schröder gelang es, eine Intensivierung der Einbindung der Verbände durch korporatistische Arrangements wie das "Bündnis für Arbeit" zum Erfolg zu führen. Die Verpflichtungsfähigkeit der Arbeitgeberverbände gegenüber ihren Mitgliedsunternehmen nimmt jedoch ebenso ab wie die Mitgliederstärke der Gewerkschaften. Betriebs- und Unternehmensegoismen nehmen zu, während die kollektive Organisierbarkeit der Arbeitnehmer aufgrund individualisierter Lebensweisen abnimmt. Das schwächt die Verhandlungsfähigkeit der Sozialpartner und bietet dem Staat weniger Möglichkeiten, Aufgaben der politischen Einigung und Steuerung auf die Tarifparteien zu übertragen. Aber auch die sozialpolitische Große Koalition wird brüchig angesichts der Schwäche des Arbeitnehmerflügels innerhalb der Christdemokratie und des Modernisierungskurses der SPD in Anlehnung an die englische New Labour Politik, dem jedoch ein großer Teil der Traditionswählerschaft nicht folgt (Güllner 2001). Nach den sozialen Voraussetzungen des bundesdeutschen Konsensmodells des Sozialstaates schwinden auch die politisch tragenden Strukturen.

Sozialstaatsklientel und neue Konfliktkonstellationen

In der international vergleichenden Sozialpolitikforschung wird eine neue Konfliktkonstellation für die Zeiten des Sozialstaatsrückbaus behauptet. Paul Pierson stellte der alten Sozialstaatsausbaupolitik, die geprägt war durch das Mit- und Gegeneinander von Arbeitgebern und Arbeitnehmern die "new politics of the welfare state" gegenüber (Pierson 1996, Pierson (ed.) 2001): Während in Zeiten des Sozialstaatsausbaus die Bedeutung der sozialdemokratischen Parteien, anderer sozialstaatsfreundlicher, insbesondere christdemokratischer Parteien, sowie der Gewerkschaften in einem Land ausschlaggebend sei für den erreichten Entwicklungsstand der Sozialpolitik, werden beim Sozialstaatsumbau seit den 1990er-Jahren andere politische Mechanismen und Bündnisse wirksam. Politisch werden jene Gruppen wichtig, die einen wesentlichen Teil ihres Einkommen aus den sozialen Sicherungssystemen als Sozialtransfer beziehen. Sie sind die Verteidiger des Sozialstaates, mögen sie ihr Einkommen direkt aus öffentlichen Transferzahlungen beziehen oder als Dienstleister (z.B. im Gesundheitswesen) von der öffentlichen Finanzierung sozialer Sicherung indirekt abhängig sein. Als Sozialstaatsklientel stehen sie den Beschäftigten im privaten Sektor gegenüber, deren Einkommen nur zu geringem Teil oder überhaupt nicht auf öffentlichen Transfers beruht. 

Exklusion und Armut

Sozialtransferabhängige soziale Gruppen sind aber nur dann eine politische Größe, wenn sie über politische und mediale Artikulations- und Konfliktfähigkeit verfügen. Das ist aber gerade nicht bei jenen gegeben, die insbesondere durch Arbeitslosigkeit in Armutslagen geraten. So hat es in der Bundesrepublik bisher weder eine nennenswerte Armutsbewegung noch eine tragfähige Arbeitslosenbewegung gegeben (vgl. Winter 1997). Durch die dauerhafte Massenarbeitslosigkeit verfestigen sich vielmehr die Strukturen der sozialen Unterprivilegierung, ohne dass es jedoch zu jener einst proklamierten "Zweidrittelgesellschaft" kommen würde. Die neuen Begriffe zur Erfassung der gestiegenen sozialen Ungleichheit lauten vielmehr "Exklusion", "Unterklasse" und "Überflüssige": Exklusion weist darauf hin, dass die dauerhafte Arbeitslosigkeit zu einer Ausgliederung nicht nur aus dem Arbeitsmarkt sondern zu einer nachlassenden Einbeziehung auch in andere soziale Felder und Institutionen führt. Der Ausgrenzungstrend erstreckt sich letztlich auf alle Sozialbereiche und führt zu sozialer Isolation. Für die Bundesrepublik immer noch weniger passend ist der aus der amerikanischen Diskussion übernommene Begriff der "Unterklasse", der eine dauerhaft verfestigte und milieubildend wirkende soziale Klasse außerhalb des Arbeitsmarktes behauptet. Ist der soziale Abwärtstrend bestimmter Gruppen nicht soweit fortgeschritten, so sinkt doch die Eigeneinschätzung niedrig qualifizierter Jugendlicher derart, dass sie sich von vornherein als chancenlos empfinden. Der erschreckende, aber keineswegs neue und hier in sozialwissenschaftlichem Sinne zu verstehende Begriff der "Überflüssigen" soll darauf hinweisen, dass Teile der Bevölkerung nicht mehr "gebraucht" werden, dass ihre Beteiligung am Wirtschaftsprozess für dessen Funktionieren nicht erforderlich ist, dass weder ihre Beitrag als Produzent noch der als Konsument so erheblich ist, dass Wert auf ihre Integration und Beteiligung gelegt wird, was sich in der geringen Selbstwertschätzung abbildet (vgl. Alber 2002). 

 

Ein junger Mann sitzt im Wartebereich des Arbeitsamtes in Guben (Landkreis Spree- Neiße). Im Zentrum einer aktivierenden Sozialpolitik sollte die Förderung von Erwerbsfähigkeit und Produktivität, die Vermeidung von Sozialleistungsbezug und damit die Verringerung des Aufwandes für Sozialpolitik im traditionellen Sinne stehen.

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Geschlechterverhältnisse und Familienpolitik

Seit den späten 1970er-Jahren sind aber eine Anzahl neuer Konfliktlinien entstanden, darunter vor allem die Geschlechterlinie. Mit der Frauenbewegung ist in den 1970er-Jahren auch das Thema der geschlechtsspezifischen Besser- oder Schlechterstellung in der Sozialpolitik thematisiert worden. Die Konstruktion der Sozialversicherung, basierend auf dem Modell der Einverdiener- und Hausfrauenehe, ist seitdem von der Frauen- und Geschlechterforschung bis in die Verwinkelungen der sozialen Sicherungssysteme hinein aufgezeigt worden (Gerhard 2003). Mit den sozialen Veränderungen von der Tendenz zur Doppelverdienerehe, zur Ein-Eltern-Familie, zum Singlehaushalt, zu niedrigeren Geburtenraten und höheren Scheidungsquoten werden die Grundlagen dieser Sozialversicherungskonstruktion hinfällig. Doch werden höchst unterschiedliche Konsequenzen daraus gezogen. Heute stehen sich eine frauen- und geschlechterpolitische Richtung, einer kinderbezogene, eine bevölkerungspolitische und eine familienpolitischen Politikausrichtung gegenüber. Während Frauenpolitik auf die eigenständige soziale Sicherung von Frauen zielt, Kinderpolitik die Übernahme der Kindererziehungskosten durch die Öffentlichkeit fordert, betrachtet die bevölkerungspolitische Ausrichtung Sozialpolitik unter dem Gesichtspunkt einer um die Steuerung der Bevölkerungsgröße erweiterte ökonomische Politik. Ein zentraler Konflikt verläuft aber in der Familienpolitik, wo soziale Leistungen für Frauen an die Kindererziehung gebunden werden und dies dazu dient, eine bestimmte Vorstellung von Familie zu stützen. In der Sozial- und Familienpolitik wird um die Vorbildlichkeit bestimmter Lebensmodelle gestritten, die Gleichheits- und Gleichstellungsfrage gerät darüber in den Hintergrund.

Migranten, ethnische Konflikte und der Ost-West-Gegensatz

Die Globalisierung der Märkte ist begleitet von einer wachsenden Internationalität der sozialen Spannungs- und Konfliktlinien (vgl. Rieger/Leibfried 2001). Die national relevanten Konfliktstrukturen sind bereits dadurch internationalisiert, dass die Kapital-Arbeits-Konflikte entscheidend mit der Frage verbunden sind, ob es eine Koalition zwischen nationaler Arbeitnehmerschaft und Unternehmen geben kann, um die Weltmarktposition der Bundesrepublik zu verbessern, oder ob die ökonomischen Verhaltensweisen von Unternehmen als Global Playern letztlich keine Loyalität mit Nationalstaaten und nationalen Arbeitnehmerschaften zulassen. Hinzu tritt jedoch der durch Einwanderung bedingte Stand von 7,3 Millionen Ausländern im Jahre 2002, knapp 9 Prozent der bundesrepublikanischen Wohnbevölkerung (Geißler 2002, 282). Die durch Migranten und häufig bereits in der dritten Generation in Deutschland lebenden Ausländern entstandenen Konflikte, hatten sich insbesondere Anfang der 1990er-Jahre in rassistischen Anschlägen und rechtsextremistischem Terror zugespitzt und vor allem die Asylgesetzgebung beeinflusst. Die Ausgliederung der Sozialleistungen für Asylbewerber aus dem Sozialhilfesektor mit der Folge niedrigerer Leistungsniveaus ist sicherlich ein Zeichen für die Bedeutung ethnischer Konflikte in der Bundesrepublik. Derartige Differenzen spielen in der betrieblichen Alltagsrealität und in der sozialen Interaktion wie lokalen Vernetzung eine große Rolle, haben aber bisher noch keine die Sozialpolitik insgesamt konflikthaft gestaltende Funktion erhalten (vgl. Kitschelt 2000). Das gilt auch für den Ost-West-Gegensatz, der sich durch die weiterhin deutlich unterschiedlichen ökonomischen Niveaus in den alten gegenüber den neuen Bundesländern seit 1990 sozial nicht abgebaut hat. Durch eine Vielzahl von Sonderprogrammen ist die Transfer- und Sozialstaatsabhängigkeit der Bevölkerung in den Ostbundesländern sehr hoch, was durchaus Ressentiments im Westen erzeugte. Zeitweise konnte die PDS die Rolle als Interessenvertretungspartei des Ostens auch in sozialpolitischen Fragen wahrnehmen. Und doch werden Ost-West-Fragen durch Kompromisse zwischen den Parteien und innerhalb der Parteien so bewältigt, dass eine konflikthafte öffentliche Thematisierung vermieden wird.

Generationenkonflikte

Zum einen bezeichnet der Generationsbegriff Altersklassen: die heute lebenden Kinder, Jugendlichen, Erwachsenen, Älteren, die Über-65-Jährigen, die Über-85-Jährigen. Vom Verhältnis Jung versus Alt wird gesprochen, wenn die heute lebenden Älteren mit den heute lebenden Jüngeren verglichen werden. Die Analyse  derartiger Altersklasssen widmet sich die Kindheitssoziologie, die Jugendsoziologie, die Soziologie des Alters bzw. des Alterns. Eine der grundlegenden Erkenntnisse dieser Forschungen ist der soziale und politische Konstruktionscharakter derartiger Altersklassen. Die Altersklasse der "Alten" bestimmt sich über den Status als Rentner, Rentnerin oder Pensionär bzw. Pensionärin. Die gesetzliche Altersgrenze wie die Möglichkeiten der Frühverrentung etc. sind mithin ausschlaggebend für ökonomische und soziale Situation von Personen bestimmten Alters. Rentenpolitik konstituert mit Altersgrenzenregelungen in Verbindung mit dem Niveau der Rentenleistung - erst die seit 1957 geschaffene Möglichkeit einer auskömmlichen Rente ohne Zwang zum Zuverdienst und ohne Angewiesensein auf Unterstützungsleistungen der Familie - die Altersklasse des "Alters". Wie die gesetzliche Rentenaltersgrenze das Alter als eigenständige Lebensphase bestimmt, so definiert die Schulpflicht und der Strukturaufbau des Bildungssystems die Jugendphase. Der heute von Teilen der öffentlichen Meinung beschworene Dissens zwischen Jung und Alt resultiert jedoch weniger aus dem direten Vergleich der Lebenslagen. Vielmehr herrscht die Betrachtungsweise vor, die Lage der heutigen Alten mit der projektierten Lage der zukünftigen Alten (der jetzigen Jugend) zu vergleichen und dabei zu dem negativen Ergebnis zu kommen, dass sich ein derart hohes Einkommens- und Lebensqualitätsniveau angesichts der demographischen Verschiebungen in der Altersstruktur vermutlich nicht auf Dauer sichern lässt (BMGS 2003). Die Gesamtbevölkerung der Bundesrepublik Deutschland wird, eine auf heutigem Niveau gleichbleibende Geburtenhäufigkeit (Fertilität) vorausgesetzt, von 82,2 Millionen Menschen im Jahre 2000 nach Schätzungen der Rürup-Kommission zwar nur auf 78,1 Millionen im Jahre 2040 sinken, aber bei nur neun Millionen Kindern und Jugendlichen unter 15 Jahren (gegenüber fast 13 Millionen im Jahre 2000) und fast acht Millionen Menschen über 80 Jahre (gegenüber drei Millionen heute). Die Aussicht auf einen relativen ökonomischen Abstieg zukünftiger Rentnergenerationen gegenüber der heutigen Alterspopulation lässt nach Modellen radikaler Reform der sozialen Sicherungssysteme suchen, nach einem neuen Generationenvertrag, nach mehr Generationengerechtigkeit. Dies führt aber auch zu Forderungen nach einer stärkeren  Belastung und Beteiligung der heutigen Rentnergeneration an der Finanzierung der Sozialsysteme.

Zweite Bedeutung des Generationenbegriffs

Eine zweite Bedeutung des Begriffs Generation ist zu beachten - jene Bedeutung, die zum Beispiel in der Rede von den 1968ern oder in der Essayistik zur "Generation Golf" wirksam wird. Hier handelt es sich um Folgen von Geburtsjahrgängen, die dadurch als zusammengehörig verstanden werden können, dass für sie bestimmte historische Ereignisse oder Entwicklungen im Lebenslauf erfahrungsprägend geworden sind. Sie können hier zur besseren Unterscheidung von den Altersklassen als Erfahrungsgenerationen bezeichnet werden. Sind politische Ereignisse prägend, lässt sich auch von politischen Generationen sprechen (Fogt 1982).

Generationenkonflikte, die in der Publizistik manchmal bis zum "Krieg der Generationen" hochstilisiert werden, können auf Differenzen zwischen Altersklassen wie Erfahrungsgenerationen beruhen oder eine komplizierte Mischung unterschiedlicher Erfahrungen und Verhaltensweisen einer bestimmten Altersklasse darstellen. Versucht man, die Charakteristik der heutigen Generationenauseinandersetzungen vergleichend zu umschreiben, fällt Folgendes auf: Der Generationenkonflikt der 68er war ein Kultur- und ein Politikkonflikt. Die Kritik an der allzu satten Wohlstandsrepublik und den kleinbürgerlichen Verhaltensweisen ihrer Bewohner einschließlich des fortwährenden Beschweigens der jeweiligen Rolle während des Nationalsozialismus zielte auf das Werteverständnis der Älteren und die schreiende Differenz  zwischen demokratischem Wertehimmel und konservativ-ökonomistischer Konsumpraxis. 

Der gegenwärtige Generationenkonflikt ist ein Ökonomiekonflikt

Falls es angemessen erscheint, heute von einem Generationskonflikt zu sprechen, ist dieser eher ein Ökonomiekonflikt. Es geht um die Ökonomie und Sozialpolitik der Generationenverhältnisse, nicht um eine andere Werthaltung der Jüngeren gegenüber den Älteren. Vielmehr ist der heutige Generationenkonflikt Ausdruck einer Übereinstimmung in den Werten: der Vorstellung von Wohlstand und Leistungsgerechtigkeit, von individuellem Aufstieg und ökonomischem Fortschritt. In der Wahrnehmung der Bevölkerung, wie sie die Einstellungsforschung zutage befördert, dominiert der Generationenkonflikt zwischen jung und alt nicht - ebenso wenig die Geschlechterlinie zwischen männlich und weiblich. Mehr als Zweidrittel (Geißler 2001) der Befragten nennen den Gegensatz von Arm und Reich und von Ausländern und Deutschen als dominante Konfliktlinie. In der Häufigkeit der Nennung bewegen sich die Konfliktlinien von Arbeitnehmern - Arbeitgebern und zwischen Ost- und Westdeutschen im Mittelfeld zwischen diesen beiden Gruppen. Die öffentliche Resonanz bestimmter Themen steht also durchaus im Kontrast zu den Einstellungen der Bevölkerung. Aber auch die sozialpolitischen Konzepte der großen Parteien stehen nicht im Einklang mit der Wahrnehmung der Bevölkerung, die die Arm-Reich-Konfliktlinie betont. Die politischen Eliten setzen sich vielmehr mit der Frage der Wettbewerbsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland im internationalen Vergleich auseinander und gehen in eine Richtung, die den Sozialstaatsumbau unter dem Gesichtspunkt der Produktivitätssteigerung betrachtet.

Aktivierung und investive Sozialpolitik

Unter Globalisierungsbedingungen wird der Sozialstaat heute in seinem Beitrag zur Steigerung nationaler Wettbewerbsfähigkeit beurteilt. Die Legitimationsbasis verlagert sich weiter von Gerechtigkeits- zu Marktüberlegungen. Nur was der Förderung der Weltmarkttauglichkeit dient, kann noch gerechtfertigt werden. Alle aus Sicht der Weltmarktfähigkeit nicht produktiven Ausgaben sind zu mindern. Die klassische Transfersozialpolitik steht damit aber unter Verdacht. Globalisierung legt in dieser Sicht einen produktivistischen Umbau des Sozialstaates nahe. Die auf dieser Sicht basierende neue Sozialpolitik der Aktivierung und der "Sozialinvestition" fördert damit eine Konfliktlinie, die die Sozialpolitik zwar immer begleitet hat, nun aber sehr deutlich hervortritt: die Gegenüberstellung von produktiven und unproduktiven Teilen der Bevölkerung. Die Akzentuierung dieser Konfliktstruktur wird regierungsseitig in die Gesellschaft eingeführt im Zuge der Suche nach Formen einer Sozial-, Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik, die die Produktivitätspotenziale besser zu nutzen sucht, um die Arbeitslosigkeit und den Kostenaufwand für soziale Leistungen zu verringern. Die Orientierung auf den globalen Standortwettbewerb führt dazu, dass die eigene Bevölkerung und die sozialpolitischen Leistungen an die einzelnen sozialen Gruppen unter dem Gesichtspunkt der Kostenkonkurrenz betrachtet werden. Sozialpolitik als aktivierende und investive Sozialpolitik ist eine Politik, die Nutzenvorteile in diesem Konkurrenzkampf bietet: Sie verbessert das fachliche Qualifikationsniveau ebenso wie die allgemeinen sozialen und kommunikativen Kompetenzen, erhöht die Mobilitätsbereitschaft, fördert Gruppierungen, die ansonsten Sozialleistungsempfänger hätten werden können, und wirkt so kostensenkend. Nicht mehr die Sicherung des Risikos, zeitweise oder dauerhaft kein Erwerbseinkommen mehr zu beziehen, steht im Zentrum dieser Konzeption von Sozialpolitik, sondern die Förderung von Erwerbsfähigkeit und Produktivität. Sozialpolitik wird gerichtet auf mehr und höherwertige Erwerbstätigkeit, auf Vermeidung von Sozialleistungsbezug, auf Verringerung des Aufwandes für Sozialpolitik im traditionellen Sinne. 

Neue sozialpolitische Denkweise hat unterschiedliche Wirkungen

Diese neue sozialpolitische Denkweise hat aber unterschiedliche Wirkungen auf die einzelnen betroffenen sozialen Gruppen. Während sie für geringer qualifizierte oder an den Rand gedrängte Personen im erwerbsfähigen Alter und für Jüngere in Ausbildung befindliche Personen hervorragend passt, bietet sie keine politischen Leitlinien für die Sozialpolitik gegenüber Rentnern und Rentnerinnen. Entsprechend entwickelt sich innerhalb der Sozialpolitik eine Spaltungslinie: investive Sozialpolitik für die Jungen und Arbeitsfähigen als Mischung aus Förderung, Qualifizierung und dem mehr oder minder verstärkten Zwang zur Arbeitssuche und -aufnahme; die sogenannte passive Sozialpolitik für all diejenigen, von denen absehbar kein produktiver Beitrag zu erwarten ist, insbesondere also den Älteren. Sollte sich eine Sozialpolitik als Investition und Produktivitätsförderung durchsetzen, könnte politisch eine bisher nicht vorhandene Spaltung innerhalb der Bevölkerung erzeugt werden. 

Sozialpolitik steht heute vor der Frage, ob sie aus Gründen der Weltmarktintegration eher als potenzielle Erzeugerin von sozialen Spannungslinien agieren soll oder - mit anderen, neuen Mitteln - den Pfad der politischen und sozialen Integration qua sozialer Sicherung weitergehen will (vgl. Nullmeier 2003). Die integrative Funktion der Sozialpolitik selbst steht zur Debatte - und damit auch die Möglichkeit einer weit konfliktbetonteren Gesellschaft, einer Gesellschaft mit intensiveren sozialen Ungleichheiten und größeren politischen Spannungen.

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