Zeitschrift 

Der Sozialstaat in der Diskussion

 

Heft 4 / 2003

Hrsg.: LpB

 

Inhaltsverzeichnis

  Grundzüge und Entwicklung des deutschen Sozialstaats 
 

Der deutsche Sozialstaat - Entfaltung und Krise eines Sozialmodells

Von Lutz Leisering

Prof. Dr. Lutz Leisering Ph.D. ist Professor für Soziologie der Sozialpolitik und Vorstandsmitglied des Instituts für Weltgesellschaft an der Universität Bielefeld. Er hat an der London School of Economics promoviert. Seine Forschungs- und Veröffentlichungsschwerpunkte sind: 
Wohlfahrtsstaaten im internationalen Vergleich, Alterssicherung, Armut, globale Sozialpolitik und "neue Wohlfahrtsstaaten" in Übergangsgesellschaften, insbesondere China. Lutz Leisering ist auch als Politikberater tätig.

Entwickelte Wohlfahrtsstaatlichkeit als ein Merkmal westlicher Gesellschaften ist ein Nachkriegsphänomen. Dies gilt auch für Deutschland. Angesichts der aktuellen Debatte fragt Lutz Leisering im einführenden Beitrag, welchen Weg der (westdeutsche) Sozialstaat seit 1949 zurückgelegt hat. Die Entwicklung des deutschen Sozialstaats wird in vier Phasen erörtert: die Phase der Konstitution (1949-1966), die darauf folgende Phase der Weiterentwicklung und Modernisierung (1966-1975), die Phase der Bedrängnis (1975-1995) und schließlich die Krise des Sozialstaats seit 1995. Entlang dieser Stationen werden der Strukturwandel der Sozialpolitik, die Rolle der Akteure sowie deren Erwartungshaltungen, der veränderte sozialpolitische Diskurs und die spezifisch deutschen Problemlagen dargestellt. Es gibt - so die Bilanz von Lutz Leisering - zwar keinen Sachzwang, den Sozialstaat zu demontieren. Wohl aber sollten die gegenwärtigen Reformdebatten berücksichtigen, dass es politisch durchaus angezeigt ist, einen neuen und intelligenten Wohlfahrtsmix zu entwickeln.
Red


Der Sozialstaat im Grundgesetz 

"Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat." (GG Art. 20 [1]) "Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen." (GG Art. 28 [1]). Das unscheinbare Adjektiv "sozial", im Herrenchiemseer Verfassungsentwurf gar nicht enthalten und im Parlamentarischen Rat kaum debattiert, ist der verfassungsrechtliche Ausgangspunkt des deutschen Nachkriegssozialstaats.1 In den frühen 50er-Jahren konkurrierten zwei Auslegungen der Sozialstaatsklausel. Eine minimierende Auslegung ordnete den "gewährleistenden" Rechtsstaat dem "gewährenden" Sozialstaat, der kein eigentlicher Rechtsbegriff sei, vor (Forsthoff 1954 a,b; 1968). Eine maximierende Auslegung sprach dagegen dem Sozialstaat den Primat zu und deutete die Sozialstaatsklausel als Auftrag zur sozialistischen Umgestaltung der Gesellschaftsstruktur (Abendroth 1954: später Hartwich 1970). Bald setzte sich eine mittlere Linie durch, die Rechts- und Sozialstaat als gleichrangige, sich gegenseitig stützende und begrenzende Verfassungsprinzipien verstand (Benda 1983; Zacher 1987, 1989) - eine gemischte Sozialverfassung. 

Die Sozialstaatsklausel bezeichnet ein offenes Staatsziel, das durch den Gesetzgeber im demokratischen Prozess zu konkretisieren ist und etwa keine bestimmte Wirtschaftsverfassung vorschreibt (Bundesverfassungsgericht 1954) oder auch die soziale Sicherung nicht auf den Typus Sozialversicherung festlegt. Das Staatsziel ist von der wandelbaren institutionellen Konkretisierung, dem "Sozialsektor", zu unterscheiden (Kaufmann 1997). Es sind keine sozialen Grundrechte mit Strukturfolgen ableitbar wie etwa das Recht auf Arbeit. Auch die 1975 im Rahmen des Sozialgesetzbuchs eingeführten "sozialen Rechte" konstituieren Rechtsansprüche nur in Bezug auf existierende soziale Leistungssysteme. 

 

Die Ausgestaltung der Sozialverfassung 

Neben der Sozialstaatsklausel sind drei weitere Bereiche des Grundgesetzes von prägender Bedeutung für die Ausgestaltung der Sozialverfassung oder wurden es in den folgenden Jahrzehnten: die Regelung der Zuständigkeiten der Gebietskörperschaften (Art. 74, 87, 120), die Grundrechte (bes. Art. 1-3, 6, 7, 14, 15) und die zur Zeit der Großen Koalition eingefügten allgemeinen finanz- und wirtschaftspolitischen Zielsetzungen (Art. 91a, 104a, 109). Der Sozialstaat in einem engeren Sinne umfasst die soziale Sicherung und das Arbeitsrecht, in einem weiteren Sinne auch das Bildungswesen, die Wirtschafts- und Betriebsverfassung und die Arbeitsbeziehungen sowie die wachstums- und beschäftigungsbezogene Wirtschaftspolitik. 

Neben der Verfassung nahmen auch andere sozialstaatliche Voreinstellungen bereits vor Gründung der Bundesrepublik, etwa ab Mitte 1948, und dann endgültig durch das Ergebnis der ersten Bundestagswahl Gestalt an. In Bezug auf die Wirtschafts- und Sozialverfassung - "Kapitalismus oder Sozialismus?" - waren die Sozialisierungsbestimmungen der Landesverfassungen von 1946/47 und der "christliche Sozialismus" in der CDU in den Jahren 1948/49 in den Hintergrund getreten. In der CDU hatte sich Ludwig Erhard mit dem mittleren Konzept der "Sozialen Marktwirtschaft" durchgesetzt. 

In Bezug auf die Sozialpolitik (Hockerts 1980) hatte bereits der Alliierte Kontrollrat nationalsozialistische Elemente im Sozialrecht und in der Organisationsstruktur der sozialen Institutionen beseitigt. Auch war das an angelsächsischen Vorbildern orientierte Modell einer Einheitsversicherung des Kontrollrats gescheitert. 

Der bizonale Frankfurter Wirtschaftsrat restaurierte und sicherte mit dem Sozialversicherungsanpassungsgesetz vom 17. 12. 1948 (in Kraft getreten am 1. 6. 1949) das überkommene System, wobei die SPD aus taktischen Gründen die Organisationsfrage - Einheitsversicherung oder gegliederte Versicherung - zurückgehalten hatte. Tatsächlich zeigte sich hier, wie auch bei dem ersten Lastenausgleichsgesetz vom 8. 8. 1949 ("Soforthilfegesetz"), bereits die später bis Mitte der 90-Jahre so typische "große sozialpolitische Koalition", basierend auf einer Konsensbildung zwischen dem Arbeitnehmerflügel der CDU und der zu konstruktiver Opposition bereiten SPD. Die Bundestagswahl vom 14. 8. 1949 bestätigte dann die bürgerliche Mehrheit und die Programmformel "Soziale Marktwirtschaft" der CDU. Diese Richtungsentscheidung war prägend.

Andererseits war die genaue sozialpolitische Entwicklung jedoch durchaus offen. Das Grundgesetz selbst hatte in Bezug auf die Wirtschaftsverfassung einiges, in Bezug auf die Sozialstaatlichkeit vieles offen gelassen, was die SPD in Erwartung eines Wahlsieges zugestanden hatte. Auch die Leitformel "Soziale Marktwirtschaft" war damals mehr ein politisches Fanal, das Wohlfahrtssteigerung für die Massen auf freiheitlichem Wege versprach, als ein genaues Politikkonzept. Die Interpretation und Präzisierung dieser Formel sollte sich noch in der Regierungszeit Adenauers als kontrovers und wandelbar erweisen. 

 

Phasen der sozialstaatlichen Entwicklung Entwickelte 

Wohlfahrtsstaatlichkeit als Strukturmerkmal westlicher Gesellschaften ist ein Nachkriegsphänomen. Das gilt auch für Deutschland, obwohl Deutschland als Pionier staatlicher Sozialpolitik in Bezug auf die Sozialleistungsquote 1950 das höchste Ausgangsniveau westlicher Staaten aufwies. Zu fragen ist, welchen Weg der westdeutsche Sozialstaat seitdem zurückgelegt hat. In Bezug auf die Expansion der Gesetzgebung und der Ausgaben können fünf Phasen unterschieden werden: Restauration (1949-1953), Ausbau (1953-1975), Konsolidierung (1975-1990), späte Expansion (1990-1995) und Krise (ab 1995). In gesellschaftsgeschichtlicher Hinsicht sind vier Phasen der Sozialgestalt des deutschen Sozialstaats benennbar: Konstitution, also Aufbau und Normalisierung (1949-1966), in Analogie zu dem Konzept der "langen 50er-Jahre", das Abelshauser (1987) für die Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik entwickelt hat; Weiterentwicklung und Modernisierung des Sozialstaats (1966-1975); Sozialstaat in Bedrängnis (1975-1995) - "Bedrängnis" in fiskalischer, ökonomischer und legitimatorischer Hinsicht; und die grundlegende Infragestellung und Krise von Sozialstaatlichkeit seit Mitte der 90er-Jahre. Wichtige Stationen des Weges bis 1995 sind im Folgenden Revue passieren zu lassen, bevor die Determinanten und Ergebnisse dieses Prozesses und schließlich die Phase seit 1995 eingehender analysiert werden. 

 

Der „Vater des deutschen Wirtschaftswunders", Bundeskanzler Ludwig Erhard, mit der berühmten Zigarre in der Hand. Ludwig Erhard setzte nach der Währungsreform 1948 das Konzept der sozialen Marktwirtschaft durch. Von 1949–1976 gehörte der CDU-Politiker dem Deutschen Bundestag an. 1963 wurde der langjährige Bundeswirtschaftsminister  gegen den Widerstand Konrad Adenauers Bundeskanzler. Nach heftiger Kritik trat er im Dezember 1966 von seinem Amt zurück. 

Foto: dpa

 

Die Konstitutionsphase des Sozialstaats (1949-1966) 

Schwerpunkte der ersten Legislaturperiode waren die Abarbeitung der Kriegsfolgen (Bundesversorgungsgesetz 1950, Lastenausgleichsgesetz 1952), die Rekonstruktion der Sozialversicherung (Hockerts 1980) und vor allem Wirtschafts- und Wohnungspolitik als strukturelle Sozialpolitik in einer Zeit des Wiederaufbaus. In der Sozialversicherungspolitik ging es um Organisations- und damit um Machtfragen, denn die Sozialversicherungen, vor allem die Krankenkassen, waren traditionell eine Bastion der Gewerkschaften und der Sozialdemokratie. In der Selbstverwaltung der Sozialversicherung wurden die Gewerkschaften zur Parität gezwungen, wurden von einem Klassenantagonisten zu einem "Sozialpartner". In der Frage der Einheitsversicherung akzeptierte die SPD sogar die bestehende Trennung von Arbeiter- und Angestelltenversicherung. Schon in den allerersten Jahren hatte damit die Arbeiterbewegung die Institutionen des Sozialstaats als Machtbasis weitgehend verloren (Tennstedt 1976, 413). Die umstrittene paritätische Mitbestimmung konnte der Deutsche Gewerkschaftsbund nur in der Montanindustrie durchsetzen (1951). 

Die in Adenauers Regierungserklärung von 1953 angekündigte "umfassende Sozialreform" schrumpfte zwar zu einer Rentenreform, diese wurde jedoch zu einer zentralen Weichenstellung des jungen Sozialstaats (1957). Erneut in einer großen sozialpolitischen Koalition wurde dabei die seitdem bis Mitte der 90er-Jahre ordnungspolitisch maßgebliche Trias der deutschen Sozialpolitik - Versorgung, (Sozial-)Versicherung, Fürsorge - von ihrem Kern her, der Sozialversicherung, ausgeprägt. Die massive Anhebung der Leistungen auf Lohnersatzniveau, zudem "dynamisiert", aber ohne Mindestrente, wich deutlich von der Bismarckschen Tradition ab. So prägte die Rentenreform von 1957 das Bild der Rentenversicherung auf Jahrzehnte. Die Modernisierung der Fürsorge als "Sozialhilfe" 1961 schärfte die Trias weiter (Buhr u.a. 1991). 

Die umkämpfte Rentenreform, die Adenauer gegen Erhard durchsetzte, war die erste politische Niederlage des Erhardschen Konzepts eines Volkskapitalismus (Abelshauser 1996) und ein wesentlicher Schritt hin zu einer sozialstaatlichen Deutung des Konzepts der Sozialen Marktwirtschaft. Denn Erhard selbst meinte mit diesem Begriff nicht eine Ergänzung und Zähmung des Marktes durch eigenständige sozialstaatliche Maßnahmen und Einrichtungen, sondern er verortete das "Soziale" im Wirtschaftsprozess selbst: in der Steigerung von Einkommen, Konsum und Vermögen für breite Schichten, zu fördern durch "marktkonforme" ordnungspolitische Maßnahmen wie Wettbewerbs- und Währungspolitik. Den "Wohlfahrtsstaat" geißelte er hingegen als "modernen Wahn" (Erhard 1957, Kap. 12). 

Im Gegensatz dazu scheiterte der Versuch, die Krankenversicherung zu reformieren, in den Jahren 1958-61 dramatisch, vor allem an der Ablehnung durch die Ärzte und die Gewerkschaften.2 Jedoch hatte der Reformprozess weit reichende Folgen für die korporative Struktur des deutschen Gesundheitswesens. Schon durch das Kassenarztgesetz war 1955 das Anbietermonopol der Ärzte in Form der Kassenärztlichen Vereinigungen als maßgebliche Akteure im korporativen System gefestigt worden. Erst in der massiven, bis an die Grenze des Verfassungsmäßigen gehenden Abwehr der Ärzte gegen die Reform konstituierte sich die in der Folge bis Ende der 70er-Jahre weitgehend akzeptierte Machtposition der Ärzte (Döhler/Manow 1997). Noch in der Gesundheitsreform 2003 erwies sich das Anbietermonopol der Kassenärztlichen Vereinigungen als unüberwindbar. Mit der Reform war in den frühen 1960er-Jahren auch die schon damals vorgesehene Selbstbeteiligungskomponente gescheitert; auch die gleichzeitigen wenig durchschlagenden Bemühungen um Vermögensbildung, gar durch "Volksaktien" (1960, Volkswagen), konnten den Volkskapitalismus nicht voranbringen. Der politische Werte- und Interessenkompromiss eines triadischen "Sozialversicherungsstaates" (Olk/Riedmüller 1994; Leisering 1995) sollte sich dagegen für fast drei Jahrzehnte als tragfähig erweisen. 

 

Modernisierung des Sozialstaats (1966-1975) 

Der Neuaufbruch in der Sozialpolitik begann nicht erst mit der sozialliberalen, sondern schon mit der Großen Koalition (Schmidt 1998; Hartwich 1977). Von Bedeutung war unter anderem eine strukturpolitische Ausdeutung von Sozialstaatlichkeit als "Globalsteuerung", Keynesianismus und "Konzertierte Aktion", eine Angleichung von Arbeiter- und Angestelltenversicherung und das Arbeitsförderungsgesetz als Übergang zu einer aktiven Beschäftigungspolitik. 

In einem "beispiellosen Ausbau des Sozialstaats" (Schmidt 1998, 78) wurde in der ersten Hälfte der sozialliberalen Zeit (1969-75) das Sozialpolitikkonzept systematisch in vielen Richtungen erweitert, als Reaktion auf gewachsene Ansprüche sozialer Teilhabe jenseits materieller Absicherung und als bewusster Katalysator eines solchen Wandels - eine sozialpolitische Modernisierung (Standfest 1979, 59). Sozialpolitik wurde "Gesellschaftspolitik", zielte auf "Lebensqualität" und "Chancengleichheit", besonders durch Bildung, auf Prävention, auf soziale Infrastruktur und auf Sozialplanung. Adressaten waren neben Arbeitnehmern ("Humanisierung der Arbeitswelt") auch Selbstständige (Rentenreform 1972), Nichterwerbstätige und erstmals soziale Randgruppen. Über das Mitbestimmungsgesetz (1976), das das Montanmodell reduziert verallgemeinerte, kam es zu erheblichen Konfrontationen. 

 

Sozialstaat in Bedrängnis (1975-1995) 

Die Öl- und Wirtschaftskrise 1973/74 wurde zum Wendepunkt der deutschen Sozialpolitik. Die bislang vorherrschende Ausbauorientierung brach jäh ein, wobei die Wende zu sozialen Einschnitten bereits 1975, nicht erst 1982 mit Antritt der Regierung Kohl, erfolgte. Seitdem beherrschen fiskalische Aspekte den sozialpolitischen Prozess, forcierten unter anderem eine Finanzkrise der Gemeinden als "Sozialstaat in der Reserve" (Leibfried/Tennstedt 1985; Jaedicke u.a. 1991). Das Wirtschaftswachstum versiegte und entkoppelte sich bald vom Beschäftigungswachstum; die seit den frühen 60er-Jahren besiegt geglaubte Arbeitslosigkeit trat wieder auf. Sozialpolitik wurde in weiten Teilen Sparpolitik, handgreiflich in immer neuen Paket- und Haushaltsstrukturgesetzen. Seit den 1980-Jahren wurde zudem der demographische Wandel, vor allem die Alterung der Bevölkerung, zunehmend zu einem Thema. Obwohl die Alterung erst 2030 extreme Formen annehmen würde, sollten die sozialen Sicherungssysteme schon jetzt prospektiv umgestellt werden. 

Allerdings fand in diesen 20 Jahren gleichzeitig, bis heute von vielen nicht voll wahrgenommen, ein quantitativer wie qualitativer Ausbau statt. Unter der unionsgeführten Regierung begann 1985 ein bis heute anhaltender familienpolitischer Aufbruch, auch angetrieben durch das Bundesverfassungsgericht. 1985 wurden das Erziehungsgeld, der Erziehungsurlaub und Erziehungszeiten in der Rentenversicherung eingeführt. Die systematische Anerkennung von Familienarbeit neben der bislang primär sozialstaatlich prämierten Erwerbsarbeit reiht Schmidt (1998, 105) in die "Tradition großer Sozialreformen" ein. Schließlich leitete die deutsche Einigung nach 1990 eine unerwartete späte Expansion des Sozialstaats ein, die die Sozialleistungsquote wieder hoch trieb. In den 80er-Jahren war es erstmals gelungen, das Wachstum der Sozialleistungsquote einzudämmen und gar umzukehren (siehe Schaubild 1).

 

Schaubild 1: Sozialleistungsquote in Deutschland 1871–2001

(Sozialausgaben in % des Bruttoinlandsprodukts; 1950–1990 ohne Ostdeutschland)

Quellen: Lampert (1998: 293), Schmidt (1998: 154), BMA (2003)

Für den Zeitraum von 1939 bis 1949 sind keine Daten verfügbar. Spitze bei 1933 wegen niedrigem Bruttosozialprodukt. Jahre vor 1950: 1871/74, 1885/89, 1900/04, 1925/29, 1930/32

 

Kürzungen lösen Sozialprotest aus 

Eine Politik der Konsolidierung und des partiellen Rückbaus sozialer Leistungen sieht sich ganz anderen Schwierigkeiten gegenüber als eine Politik des Ausbaus. Die etablierten Sozialleistungen im entfalteten Sozialstaat waren zu "sozialen Errungenschaften" geworden, zu "Besitzständen" in einem sozialstaatskritischen, aber auch in einem juristischen Sinne, die für die Masse der über wenig oder kein Eigentum verfügenden Bevölkerung den Charakter von Eigentum angenommen hatten (Zacher 1989). Das Bundesverfassungsgericht schrieb 1980 Rentenanwartschaften in der Gesetzlichen Rentenversicherung Eigentumscharakter zu. So wurden die Jahre der ersten geballten Kürzung von Sozialleistungen, 1983/84, und die damit einhergehende neokonservative "Wende"-Rhetorik der damals neu angetretenen Regierung Kohl zur Geburtsstunde eines bis heute virulenten typisch deutsch-kontinentaleuropäischen Sozialprotestes, für den der Staat Hauptadressat sozialer Unzufriedenheit war und ist. Allerdings führte der von der Regierung angekündigte "Umbau" des Sozialstaats nicht zu strukturellen Eingriffen in das soziale Sicherungssystem. Zu Stützen des Sozialprotestes wurden neben den Gewerkschaften und der sozialpolitisch strukturkonservativ gewordenen SPD die Kirchen und die Wohlfahrtsverbände (Pabst 1996). Neben Kürzungen und Konsolidierung im Leistungsrecht und dem beschriebenen "neuen Ausbau" nahm in diesen Jahren ein weniger wahrgenommener dritter neuer Typ von Sozialpolitik Gestalt an, die Restrukturierung der sozialstaatlichen Institutionen. Fragen sozialer Steuerung und Selbststeuerung der Leistungserbringung und -organisation (statt bloßem Leistungsausbau oder Leistungsabbau; Kaufmann 2002) rückten in den Mittelpunkt der Sozialpolitik, so im 1989 verabschiedeten Rentenreformgesetz 1992 (Nullmeier/Rüb 19939, indirekt auch im Beschäftigungsförderungsgesetz (1985), im Vorruhestandsgesetz (1984) und im Altersteilzeitgesetz (1989). Besonders die Kostendämpfungspolitik im Gesundheitsbereich war immer auch eine Politik der Veränderung von Steuerungsarrangements (Kostendämpfungsgesetz 1977 mit Konzertierter Aktion im Gesundheitswesen, Gesundheitsreformgesetz 1988, Gesundheitsstrukturgesetz 1992). Besonders im lokalen Sozialstaat, in Jugend- und Sozialämtern, setzten in den 1990er-Jahren Bemühungen um eine Verwaltungsmodernisierung ein, so in Form des "Neuen Steuerungsmodells". Im Osten entstand im Zuge der Einigung ein - historisch und international einmaliger - gigantischer Wohlfahrtsstaat im Übergang, der 1992 66,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts Ost beanspruchte und sich mit bemerkenswerten ordnungspolitischen Konzessionen verband, insbesondere mit weitgehenden staatlichen Eingriffen in den Arbeitsmarkt. Die soziale Einigungspolitik belastete die Sozialversicherungshaushalte und trug so wesentlich zu der gesteigerten generellen Infragestellung des Sozialstaats seit den 90er-Jahren bei. 

 

Die DDR - ein Sozialstaat? 

Bevor wir die Determinanten und Ergebnisse der ersten 45 Jahre des westdeutschen Sozialstaats analysieren, sei kurz die Entwicklung in der Deutschen Demokratischen Republik skizziert (hierzu maßgeblich Schmidt 2001). 

Die DDR legitimierte sich wesentlich durch soziale Ziele: "Alle Macht dient dem Wohle des Volkes" (Verfassung von 1968/ 1974, Artikel 4). "Gewährleistet sind uns soziale Sicherheit und Geborgenheit, Vollbeschäftigung, gleiche Bildungschancen für alle Kinder des Volkes" (Honecker auf dem XI. Parteitag der SED 1986, zitiert nach Schmidt 2001, 692). Während der westdeutsche Sozialstaat den Markt "sozial" einschränkte und ergänzte, schaffte die DDR den Markt ganz ab und richtete die (Zentralverwaltungs-)Wirtschaft direkt auf "soziale" Ziele aus: durch eine Arbeitsplatzgarantie, eine massive Subventionierung grundlegender Konsumgüter und durch Anbindung sozialer Leistungen an die Betriebszugehörigkeit. Die zentralistische und vereinheitlichte Organisation der sozialen Sicherung brach mit der Bismarckschen Tradition, im Unterschied zu deren Restauration in den Westzonen und der frühen BRD. 

In den frühen Jahren konnte die DDR die Bildungschancen stärker sozial angleichen als die Bundesrepublik, allerdings nur durch aktive Diskriminierung von Kindern aus "bürgerlichen" Familien (Mayer/ Solga 1994). Insgesamt war das Niveau der sozialen Leistungen und auch die Sozialleistungsquote (um 15 Prozent des Bruttoinlandsprodukts) niedrig. So war Armut im Alter (selbst relativ zum niedrigen Standard der DDR) wesentlich verbreiteter als im Westen (Leisering/Leibfried 1999, Kap. 8). Schmidt (2001) weist nach, dass auch die proklamierten "sozialen Rechte" - vor allem das Recht auf Arbeit und das Recht auf Wohnung - weitgehend fiktiv und vielfach politisch und wirtschaftlich gebrochen waren. Die DDR war kein Sozialstaat, sondern ein "autoritärer sozialistischer Wohlfahrts- und Arbeitsstaat" (Schmidt 2001, 779). 

Nimmt man die Subventionen der Konsumgüter und die Kosten der versteckten Arbeitslosigkeit in den Betrieben hinzu, erreichte das DDR-Sozialbudget allerdings das fiskalische Niveau fortgeschrittener westlicher Wohlfahrtsstaaten - jedoch ohne eine Wirtschaftskraft zu haben, die dies tragen konnte. Diese Diskrepanz war gemäß Schmidt der Hauptwiderspruch des DDR-"Wohlfahrtsstaats". Der Soziologe M. Rainer Lepsius hat einmal angemerkt, dass die DDR 1989 der erste Wohlfahrtsstaat war, der unter der Last seiner Sozialleistungen zusammengebrochen ist. 

 

Der entfaltete Sozialstaat - Determinanten und Entwicklung 

Bis in die frühen 90er-Jahre hatte sich ein Sozialstaat entwickelt, der nur noch wenig mit dem Sozialstaat der frühen 50er-Jahre gemein hatte, auch wenn das zentrale Ordnungsprinzip sozialer Sicherung, die Sozialversicherung, als sich durchziehende Organisationsform und Legitimationsformel ein hohes Maß von Strukturkontinuität suggerierte (Leisering 2000a). Eine radikale Neuordnung fand nie statt, aber in einem sich aufschichtenden Prozess evolutionären Wandels erwies das System eine beachtliche Anpassungsfähigkeit - bis sich schließlich Mitte der 90er-Jahre Anzeichen einer Krise häuften. Neben dem Wandel ist als zweites Merkmal der Entwicklung festzuhalten, dass der - in diesem Sinne "entfaltete" - Sozialstaat eine eigene Wirklichkeit geworden war, eine beachtliche soziale, wirtschaftliche und normative Größe mit daran geknüpften Interessen und Ideen, die Voraussetzung seiner weiteren Änderbarkeit waren und sind. 

Der Wandel des Sozialstaats implizierte zugleich einen Wandel von Staat und Gesellschaft in Deutschland. Der Schwerpunkt des Staatsverständnisses nach innen verlagerte sich von klassischen Sicherungsaufgaben hin zu sozialer Sicherung und Bildung (Alber 1989, 77). Wohlfahrts- und Teilhabeaspekte wurden zu einer zentralen Legitimitätsquelle des Staates. Erst in der Nachkriegszeit konstituierte sich die deutsche Gesellschaft gleichgewichtig als gemischter Typus eines rechtsstaatlich-demokratischen sozialstaatlichen Kapitalismus. Gegen Ende der Periode, in den gesellschaftspolitischen Kontroversen der 90er-Jahre, rückte der Sozialstaat sogar erstmals ins Zentrum der Debatten zur Zukunftsfähigkeit der deutschen Gesellschaft. Allerdings war die Legitimität des Sozialstaatsprinzips, trotz seiner im Verfassungsrecht schon früh etablierten Gleichrangigkeit, im politischen Raum nie in dem Maße fraglos wie die Legitimität von Rechtsstaat und Demokratie. 

 

Die Expansion des Sozialstaats 

Ausgaben, Regelungen und Institutionen wuchsen enorm. Die Sozialleistungsquote ist in den fünf Jahrzehnten um mehr als die Hälfte gestiegen und erreichte etwa ein Drittel des Bruttoinlandsprodukts, wo sie sich zu stabilisieren scheint (vgl. Schaubild 1). Die Entwicklung von Arbeitnehmer- zu umfassender Bürger- und Bürgerinnenpolitik führte dazu, dass mehr als ein Drittel der Bevölkerung heute als Klienten oder Anbieter überwiegend vom Sozialstaat lebt. Über 90 Prozent der Bevölkerung sind in Bezug auf Alter und Krankheit durch öffentliche Sicherungssysteme abgedeckt (vgl. Tabelle 1). Die Lebensverhältnisse breiter Schichten wurden tief greifend geprägt (siehe zuerst Achinger 1958). Eine individualisierte Lebensführung, früher in eher bürgerlichen Schichten konzentriert, wurde in der Bevölkerung verbreitet (Beck 1986, Leisering 1997a), auch unter Alten, Behinderten, selbst unter Armen, vor allem auch bei Frauen in Folge der Bildungsexpansion. Wohlstand und Demokratie machten diese Expansion möglich, letztere in der spezifischen deutschen Version eines "zentristischen Sozialstaats"3 (Siehe auch den Beitrag von Schmidt in diesem Heft). Dieser ist durch eine sozialreformerische Mitte/Mitte-Rechts-Partei charakterisiert, die durch eine einflussreiche, wenn auch meistens in Opposition stehende sozialdemokratische Partei mitgeprägt wird. Die international seltene Koexistenz zweier Sozialstaatsparteien führte zu einem auf Konsens gegründeten Sozialstaat, in dem unter beiden Parteien die Sozialausgaben gleichermaßen hochgetrieben wurden, mit deutlichem Schielen auf Wählerstimmen (Alber 1989, Kap.VI D). Hinzu kam eine endogene Wachstumsdynamik sozialstaatlicher Leistungen, angetrieben durch Anbieterinteressen und Klientenansprüche. (Relative) Bremser waren der Wirtschaftsflügel der Union, die FDP und die Finanzminister, wobei allerdings die FDP im Gesundheitsbereich als Klientelpartei Anbieter- und Expansionsinteressen vertrat. 

 

Tabelle 1: Haupteinkommensquelle in der Bevölkerung, 1961 und 2002

(Einkommensbezieher in % der jeweiligen Altersgruppe)


Altersgruppe

Individuelles (nicht Haushalts-) Einkommen in der Wohnbevölkerung; in Klammern: Werte nur für Frauen

Markt: Einkommen aus eigener Erwerbsarbeit

Wohlfahrtsstaat: Sozialleistungen sowie einige andere Quellen

Familie: Transfers von Ehepartnern oder Eltern sowie anderen Angehörigen

Quelle: Mikrozensus, berechnet auf Grundlage von Statistisches Bundesamt (1964, 2002)

 

Waren die ersten 50 Jahre ein Irrweg? 

Waren die ersten 50 Jahre der Bundesrepublik also, wie von manchen behauptet, ein (Irr-) Weg in einen "überbordenden Versorgungsstaat", vorangetrieben durch willfährige Politiker? Tabelle 1 stellt diese These in Frage. Zunächst belegt die Tabelle, dass der Sozialstaat tatsächlich nicht nur seinen Anteil am Bruttoinlandsprodukt, sondern auch seinen Anteil am Geldeinkommen der Bürger ausgeweitet hat. Aber Markt und Familie sind weiterhin die Haupteinkommensquellen für die übergroße Mehrheit der Bürger. Nur in Ostdeutschland leben beachtliche 40 Prozent der Bevölkerung überwiegend von sozialstaatlichen Quellen, was vor allem der hohen Arbeitslosigkeit, der Frühverrentung und den eigenständigen Rentenansprüchen der alten Frauen geschuldet ist. Zugleich fällt auf, dass sozialstaatliche Leistungen, wie im Ursprung des Sozialstaats im 19. Jahrhundert, sich auf junge und alte Menschen konzentrieren, während die mittlere Lebensphase (in der Tabelle: 25-55 Jahre) weiterhin von Erwerbsarbeit dominiert wird (nur im Osten sieht es etwas anders aus). Schließlich räumt die Tabelle auch mit der vereinfachenden Vorstellung eines "Nullsummen-Spiels" zwischen Markt, Familie und Staat auf: Die Bildungsexpansion, die in den 1960er-Jahren begann und bis heute anhält, hat gleichzeitig die familiale Sorge für Jugendliche expandieren lassen (Altersgruppen 15-20 Jahre und 20-25 Jahre in der Tabelle, Spalte Familie). 

Die These eines überbordenden Versorgungsstaats ist auch dadurch zu relativieren, dass die endogene Expansionstendenz des Sozialstaats nicht schlechthin unlimitiert ist. Denn der Sozialstaat der frühen 90er-Jahre ist auch insoweit ein "entfalteter Sozialstaat", als der Deckungsgrad, die Leistungshöhe und der Kreis der erfassten sozialen Risiken der sozialen Sicherungssysteme natürliche Grenzen erreicht haben. Noch mehr Personenkreise können kaum abgedeckt werden. Schon Mitte der 70er-Jahre ging das Zeitalter des ungebrochenen gesetzgeberischen Ausbaus zu Ende (wenn auch in der Familienpolitik und 1994 in Form der gesetzlichen Pflegeversicherung bislang vernachlässigte Felder noch aus- bzw. aufgebaut wurden). Ein Problem des heutigen Sozialstaats liegt gerade darin, dass - ganz ohne den weiteren gesetzgeberischen Ausbau durch "willfährige Politiker" - strukturelle Faktoren die Sozialausgaben weiter in die Höhe treiben (und schon früher trieben), vor allem die relative Verteuerung sozialer Dienstleistungen sowie der medizinisch-technische Fortschritt und das demographische Altern der Bevölkerung. Schließlich ist der deutsche Sozialstaat seit den 1970er-Jahren schon weit mehr strukturell umgebaut worden als es vielen bewusst ist. Auf die Phasen einer restaurativen Ordnungspolitik (1948-53) und einer expansiven Leistungspolitik (1953-1975) folgte eine Phase reflexiver Steuerungspolitik (seit 1977), die auf systemischen Umbau der sozialen Sicherungssysteme (statt primär auf das Leistungsrecht) zielte. 

 

Der Strukturwandel des Sozialstaats 

Sozialpolitik als institutioneller Sozialsektor und als Politikfeld differenzierte sich aus und wurde komplexer (zu Gesundheit als Politikfeld s. Döhler/Manow 1997), mit der Tendenz zunehmender Integration im Sinne von Vereinheitlichung, Abstimmung und Anreicherung. Der fragmentierte Bismarcksche Sozialversicherungsstaat verdichtete sich schrittweise in Bezug auf Leistungsspektrum, Finanzierungsstruktur und institutionelle Vernetzung zu einer (vielgliedrigen, aber integrierten) Quasi-Staatsbürgerversorgung (Quasi-Universalierung), kam also im Effekt, wenn auch nicht der Rechtsform nach, Staatsbürgerversorgungssystemen wie in Schweden nahe. Die Sozialversicherungen wurden zum einen sukzessive angeglichen und vernetzt - so die Arbeiter- und Angestelltenversicherung, die kausal unterschiedlich ansetzenden Rehabilitationssysteme (Rehabilitationsangleichungsgesetz 1974; Integration der Maßnahmen für Menschen mit Behinderung im SGB IX, 2001) und die verschiedenen Krankenkassen im Rahmen eines Risikostrukturausgleichs, nach 1990 insbesondere zwischen Ost und West. Zudem wurden die Krankenhäuser sowie teilweise die Pharmaindustrie im Zuge einer Strategie der "Korporatisierung" (Döhler/ Manow 1997) in die korporatistischen Strukturen der Gesetzlichen Krankenversicherung einbezogen. Zum anderen wurden die Sozialversicherungen durch substanzielle "Anbauten" erweitert: durch Prävention und Rehabilitation (Hentschel 1989, 302; Tennstedt 1976), durch Öffnung für Nichterwerbstätige und durch eine zunehmende Verknüpfung mit familienpolitischen Aspekten vor allem in der Rentenversicherung (in der Krankenversicherung schon länger), bis hin zu der ordnungspolitisch markanten Erweiterung des versicherungsrelevanten Arbeitsbegriffs von Erwerbs- auf Familienarbeit 1985. 

 

Akteure im Sozialstaat 

Ein vielfach gegliedertes System teilautonomer Träger und Akteure war immer typisch für die deutsche Sozialpolitik. Weder rein staatlich noch privat (noch betrieblich oder familial), lag der Schwerpunkt der Wohlfahrtsproduktion auf einem breiten Spektrum "intermediärer" und "korporatistischer", also rechtlich privilegierter "gesellschaftlicher", dabei staatsbezogener Instanzen. So wurde eine "liberalkorporatistische Verflechtung von Staat und Gesellschaft" (Schmidt 1998, 199) konstituiert. Korporatistische, intermediäre und andere teilautonome Akteure im deutschen Sozialstaat sind: 

  • die verschiedenen Zweige der Sozialversicherung; 

  • die korporierten sozialen Professionen, vor allem die Ärzte, die im Medium von Verhandlungssystemen operieren, so das System von Kassenärztlichen Vereinigungen und Krankenkassen; 

  • die Gebietskörperschaften im deutschen "föderalen Sozialstaat", mit einem Schwerpunkt der Länder (Münch 1997) in den Bereichen Bildung und Krankenhäuser (seit 1969 mit Bundeskompetenzen) und der Kommunen im Bereich soziale Hilfen; 

  • die Wohlfahrtsverbände, in Deutschland vor allem kirchliche, die durch das Subsidiaritätsprinzip in den Sozialstaat eingebunden sind (Schmid 1996, Backhaus-Maul/Olk 1994), und 

  • die korporierten Wirtschaftsakteure, die "Sozialpartner", die im Rahmen der grundgesetzlich geschützten Tarifautonomie und der betrieblichen Mitbestimmung operieren. 

Dieses System hat sich im Zeitverlauf teilweise sogar stärker ausgeprägt und differenziert, so in Form der "Korporatisierung" der Akteursbeziehungen im Gesundheitsbereich. Teilweise haben intermediäre Instanzen die Struktur staatlicher Bürokratien angenommen. Insgesamt hat die Anbindung an den (Zentral-)Staat zugenommen, zuletzt im Gesundheitsbereich, während die Sozialpartner in der sozialen Sicherung schon früh an direktem Einfluss eingebüßt haben. 

 

Die Problemlagen haben sich verändert 

In den 50 Jahren des deutschen Nachkriegssozialstaats hat sich auch die Struktur der bearbeiteten gesellschaftlichen Problemlagen und damit das Gewicht der einzelnen Bereiche sozialer Sicherung verändert. Dies ist am Wandel des Sozialbudgets ablesbar (vgl. Schaubild 2, S. 176): Zunächst wird der Bereich Gesundheit/Krankenversicherung als wachsender Kostenfaktor erkennbar. Das Nachkriegsproblem der Kriegsopferversorgung (im Schaubild unter "Entschädigung") ist erwartungsgemäß zurückgegangen, während sich die Arbeitsmarktproblematik massiv in den Vordergrund geschoben hat. Insgesamt ist der Charakter des deutschen Sozialstaats als Sozialversicherungsstaat noch ausgeprägter geworden (gestiegener Ausgabenanteil von Gesetzlicher Rentenversicherung, Gesetzlicher Krankenversicherung sowie Arbeitslosenversicherung). Gleichzeitig ist allerdings der Anteil der Sozialhilfe deutlich gestiegen, was auf zunehmende Grenzen des Sozialversicherungsprinzips und wachsende (relative) Armut verweist. Seit 1980 hat sich der Anteil der Sozialausgaben an den kommunalen Haushalten verdoppelt (mit der Sozialhilfe als größtem Posten), während sich die gesamtstaatliche Sozialquote nur wenig veränderte. 

 

Schaubild 2: Sozialbudget nach Institutionen, 1960 und 2000

 

 

 

Ideeller Wandel 

Die beiden großen Wohlfahrtsmodelle der 50er-Jahre scheiterten: Das Konzept des Volkskapitalismus, von Erhard (1957) als Gegenkonzept zum Sozialstaat verstanden, ebenso wie die Ideen der Arbeiterbewegung - demokratischer Sozialismus und egalitäre soziale Sicherung - verblassten in den frühen 60er-Jahren gegenüber der zentralen Konsens- und Friedensformel des mittleren Wegs, "Soziale Marktwirtschaft". Diese Formel wurde erst seit 1957 von der Erhardschen Auslegung als Volkskapitalismus, die das Soziale in der Wirtschaft selbst fand, zur Bezeichnung einer gemischten Sozialverfassung umgedeutet, die den Markt mit eigenständiger, marktexterner und -konterkarierender Sozialstaatlichkeit kombinierte. Die Formel war von einem Markenzeichen einer Partei zu dem einer Regierung und schließlich, erst in den frühen 60er-Jahren, der ganzen Republik geworden (Hentschel 1989, 290). Erst damit erhielt auch das Konzept des Sozialstaats im politischen Prozess die Bedeutung und breite Akzeptanz, die ihm bis in die Mitte der 90er-Jahre zukam. 

"Soziale Marktwirtschaft" und "Sozialstaat", auch "Sozialversicherung", erwiesen sich als eine offene politische Semantik, die sowohl politisch unterschiedliche Auffassungen abdecken konnte als auch eine flexible Anpassung an Erfordernisse sozialen Wandels ermöglichte (Leisering 2000a). Es ist wenig bekannt, dass bereits unter Ludwig Erhard die Formel "Soziale Marktwirtschaft" ein Deckblatt eines undogmatischen Wirtschafts- und Sozialinterventionismus gewesen ist (Abelshauser 1987, 1996; Rimlinger 1971). 

Im Zuge seiner Entfaltung erzeugte der Sozialstaat zunehmend eigene ideelle Muster und Erwartungshaltungen, die nicht auf die traditionellen allgemeinpolitischen "Richtungen" links/rechts reduzierbar sind. Charakteristisch für den deutschen Sozialstaat war von jeher das Ziel der Sicherheit, weniger das Ziel der Gleichheit, das vor allem in den skandinavischen Ländern dominiert. Sicherheit bedeutet eine starke Mindestsicherung (Sozialhilfe) und - seit der großen Rentenreform 1957 (nicht seit Bismarck!) - die Sicherung eines einmal erworbenen Lebensstandards durch beitragsäquivalente Renten auf Lohnersatzniveau. Die Lebensstandardsicherung band die Mittelschichten in den Sozialstaat ein und machte sie zu einer seiner wesentlichen politischen Stützen. Gleichheit ist vor allem eine Zielorientierung in der Gesetzlichen Krankenversicherung - egalitäre Leistungen und Familienmitversicherung - und im staatlichen Bildungswesen. 

 

Jugendliche Mitglieder der IG-Metall versammeln sich am 18.9.2003 auf dem Zwickauer Hauptmarkt zu einer spektakulären Aktion: 

In Totengräber-Kostümen protestieren sie gegen die katastrophale Lage auf dem Ausbildungsmarkt. Das Bild symbolisiert die kollektive Erfahrung, dass sich die jüngere Generation heute teilweise als Verlierergeneration im Sozialstaat sieht. 

Foto: dpa

 

Kollektive Erfahrungen und Erwartungshaltungen 

Seit den 1960er-Jahren schichteten sich spezifische sozialstaatsbezogene kollektive Erfahrungen und Erwartungshaltungen in der Bevölkerung auf, die Reformen heute so schwer machen: 

  • In den Sechzigern die Selbstverständlichkeit des wirtschaftlichen (und sozialstaatlich verbreiteten und abgesicherten) Wohlstands; 

  • in den Siebzigern Ansprüche an eine Steigerung von Lebensqualität und an aktive Lebensgestaltung durch den Staat; 

  • seit den Achtzigern und Neunzigern eine Haltung der Verteidigung sozialstaatlicher Besitzstände gegen ökonomische Besitzinteressen, die sich in Sozialprotest und sozialpolitischem Strukturkonservativismus manifestieren; und 

  • seit den 90er-Jahren die endgültige Formierung einer liberalökonomischen Fundamentalkritik des Sozialstaats bei Arbeitgebern und FDP, die in abstrakter Form den Sozialstaat seit seinen Anfängen begleitet hat, jedoch im entfalteten Sozialstaat die Materialisierung der schon immer gehegten Bedenken gegenüber diesem Staatstypus sieht. Dies ist eine "alte", "zeitlos"-ordnungspolitisch argumentierende Sozialstaatskritik. 

  • Ebenfalls seit den 90er-Jahren nehmen junge Menschen teilweise eine distanzierte Haltung zum Sozialstaat ein. Sie lehnen ihn nicht grundsätzlich ab, erwarten von ihm angesichts demographischen Wandels und leerer Staatskassen aber wenig für sich selbst ("neue", generationsspezifische Sozialstaatskritik). 

Die letzten beiden Erfahrungsschichten verweisen bereits auf den Umbruch seit Mitte der 90er-Jahre. Alle fünf Schichten - die ersten drei sozialstaatsfreundlich, die vierte sozialstaatsfeindlich, die fünfte sozialstaatskritisch - koexistieren heute im kollektiven Bewusstsein unserer Gesellschaft und rahmen die aktuellen Kontroversen um die Zukunft des Sozialstaats. Vor allem die Sozialstaatsdistanz der Jüngeren (fünfte Schicht) verweist auf die Entstehung "wohlfahrtsstaatlicher Generationen" (Leisering 2000b): Wenn sich sozialstaatliche Institutionen über einen längeren Zeitraum entwickeln und wenn sich sozioökonomische Rahmenbedingungen verändern, machen unterschiedliche Generationen (Geburtsjahrgänge) unterschiedliche Erfahrungen mit dem Wohlfahrtsstaat. Die heute jüngere Generation sieht sich teilweise als Verlierergeneration im Sozialstaat, da sie - anders als die Wirtschaftswunder- und Sozialstaatsgeneration ihrer Eltern und Großeltern - im späteren Leben weniger vom Sozialstaat zu bekommen glauben als sie heute in Form von Steuern und Beiträgen in ihn hineingeben. Lange zeichnete sich Deutschland im internationalen Vergleich (Mau 1997) durch relativ homogene, sozialmilieuübergreifende sozialstaatsfreundliche Werthaltungen in Bezug auf Gerechtigkeit und Ungleichheit aus. Dies ist jetzt fraglich geworden. 

 

Die Krise des Sozialstaats seit Mitte der 90er-Jahre 

Bereits in den 70er- und den frühen 80er-Jahren wurde die "Krise" des Sozialstaats in intellektuellen Zirkeln debattiert - jetzt ist sie da (Kaufmann 2002). Eine Mehrzahl von Umbrüchen, die seit Mitte der 90er-Jahre erkennbar werden, deuten auf eine Epochenschwelle des Sozialstaats hin. Im Jahr 2003 zeichnet sich erstmals auch in der Politik eine Perspektive grundlegenden sozialpolitischen Wandels ab. 

Die Krise ist wesentlich eine politische Krise - legitimatorisch, fiskalisch und strukturell. Die Infragestellung der Legitimität des Sozialstaats hat eine neue Qualität erreicht, sowohl durch die erstarkte "alte" Wohlfahrtsstaatskritik aus dem Arbeitgeberlager und der FDP im Zuge einer generell gestärkten Position des Kapitals als auch durch die "neue" Wohlfahrtsstaatskritik unter den jungen Menschen, die sich teilweise als benachteiligte Sozialstaatsgeneration wahrnehmen. Damit verbindet sich ein neuer Glaube an den Markt und die Leistungsfähigkeit privater Vorsorge. Dies ist nicht nur "neoliberale" Ideologie, sondern auch Ausdruck eines tieferliegenden Wertewandels in Richtung von Individualisierung und gesteigerter Autonomieansprüche unter den Bürgern und Bürgerinnen. 

Aber auch innerhalb sozialstaatsfreundlicher Kreise wird der Sozialstaat erstmals als Problemerzeuger und nicht mehr nur Problemlöser eingestuft: Auch die SPD sieht Arbeitslosigkeit seit den 90er-Jahren als Mitfolge überzogener Lohnnebenkosten. Hinzu kommt das politisch brisante Rekordniveau der Arbeitslosigkeit, die seit Mitte der Neunziger sogar den Stand von 1949 überschreitet. Quer zu den politischen Lagern deuten sich, noch diffus, neue normative Leitideen an. Soziale Gerechtigkeit wird zunehmend gedeutet als Gerechtigkeit zwischen Familien (versus Kinderlose), Generationen (hierzu der Beitrag von Döring in diesem Heft) und den Geschlechtern - statt als bloßer Ausgleich zwischen oberen und unteren Einkommensgruppen, was traditionell den deutschen Sozialstaat prägte (anders als etwa den französischen oder schwedischen). 

Fiskalisch ist der Verschuldensdruck für Bund, Länder und besonders die Kommunen zu einem unabweisbaren Problem geworden. Zudem ist die Deutung politisch dominant geworden, dass es nicht zu überschreitende Grenzen der Beitragsbelastung der Bürger und der Wirtschaft ("Lohnnebenkosten") und generell der Staatsquote gebe (obwohl Schweden mit einer wesentlich höheren Staatsquote wirtschaftlich besser dasteht als die Bundesrepublik). 

Strukturell ist die aktuelle Sozialstaatskrise auch eine Krise der Innovationsfähigkeit des politischen Systems. Das deutsche politische System mit seinen vielen "Veto-Spielern" (siehe den Beitrag von Schmidt in diesem Heft) macht es schwer, Änderungen herbeizuführen. Die relativ günstige Zeit für Reformen, als es noch ein gewisses Wirtschaftswachstum gab, wurde von der deutschen Politik verpasst - anders als etwa von schwedischen Regierungen. 

Ein Kennzeichen dieser Situation ist die Rückkehr des Konflikts in die deutsche Sozialpolitik (Kaufmann 1997; siehe auch den Beitrag von Nullmeier in diesem Heft). Der große politische Nachkriegskonsens in Politik und Gesellschaft ist brüchig geworden. Die seit 1948 funktionierende große sozialpolitische Koalition der Parteien, scheint um 1995 zerschlagen (Schmidt 1998, 146), so bei der Rentenreform 1999 - die 1997 gegen die Stimmen der SPD verabschiedet und später von ihr suspendiert wurde - und den damaligen Krankenversicherungsneuordnungsgesetzen. 

 

Ist die Krise des Sozialstaats hausgemacht?

Ist die Krise des Sozialstaats auch insofern eine politische Krise, als die Probleme vom Wohlfahrtsstaat selbst erzeugt, also Ergebnisse früherer Politik sind? Verweist die Krise auf versäumte Reformen in den 1950er-Jahren (Hentschel 1989) oder auf eine ökonomische und demographische "Erblast" der frühen Reformen (Rentenreform 1957, Sozialhilfereform 1961) (Schmidt 1998, 85,87)? Plausibler erscheint Kaufmanns Vorstellung (1997) eines "Veraltens des wohlfahrtsstaatlichen Arrangements", also eines Wandels der sozialstrukturellen Voraussetzungen eines nicht per se falschen Modells - eines Wandels zudem, der in wesentlichen Teilen auch für nicht-staatliche Wohlfahrtsproduktion Probleme aufwirft. Hierzu gehören die Endstandardisierung von Erwerbsverläufen, das demographische Altern, der zunehmende rechtliche Einfluss der Europäischen Union (vgl. dazu den Beitrag von Eckardt in diesem Heft), die Internationalisierung der Kapitalmärkte, die die Autonomie des nationalen Sozialstaats als Steuerstaat einschränkt, und der evolutionäre Wandel der Geschlechterrollen, in dessen Zuge sich die "stille Reserve des Sozialstaats" im Erziehungs- und Pflegebereich (Kaufmann 1997) auflöst. Kaufmanns Diagnose eines "Veraltens des wohlfahrtsstaatlichen Arrangements" ist historischer und komplexer als die ordnungspolitische "alte" Wohlfahrtsstaatskritik der Liberalen (und als die ebenfalls statische Sicht orthodoxer Sozialstaatsbefürworter). Empirisch können Behauptungen, der Sozialstaat selbst sei der Hauptproblemerzeuger, nicht belegt werden (Schmidt 1998,293-295). So ist die Erwerbsbeteiligung in Schweden höher und die Arbeitslosigkeit meist niedriger als in den USA, trotz des gigantischen schwedischen Wohlfahrtsstaats (bzw. wegen des Wohlfahrtsstaats und seiner starker Ausrichtung auf Arbeit). Andere Folgen des Sozialstaats sind kausal nicht auf ihn beschränkt. Hedonismus und Anspruchsinflation werden auch von Konsummärkten gefördert, nicht nur vom Sozialstaat (Janowitz 1976). 

Die genannten Probleme des Veraltens des wohlfahrtsstaatlichen Arrangements betreffen auch andere westliche Gesellschaften. Hinzu kommen jedoch spezifisch deutsche Probleme und Verschärfungen: Die deutsche Einigung wurde wesentlich durch den Sozialstaat flankiert, erzeugte dadurch aber anhaltende Probleme für ihn. Die Dominanz des Sozialversicherungsprinzips macht Sozialpolitik via Beitragszahlung besonders anfällig für Störungen des Arbeitsmarkts. Und die extreme Exportabhängigkeit der deutschen Wirtschaft setzt den Arbeitsmarkt in besonderem Maße den Wechselfällen und der Konkurrenz des Weltmarkts aus. Der spezifisch deutsche Verrechtlichungsgrad sozialer Ansprüche und Leistungen macht Veränderungen schwierig. Das demographische Altern ist in Deutschland aufgrund des extremen Geburteneinbruchs stärker ausgeprägt als in den meisten anderen Ländern. Schließlich zählt Deutschland zu den Ländern mit dem höchsten Ausländer- und Einwandereranteil in Europa. 

 

Wege aus der Krise 

Was hat die deutsche Politik seit den 90er-Jahren getan, um den Problemen zu begegnen? Wichtige Schritte waren Steuerreformen, eine Umorientierung der Sozialversicherungspolitik von einer ausgaben- zu einer einnahmeorientierten Politik (Beitragsstabilisierung als eigenständiges Ziel) und Maßnahmen zur Beschleunigung der Übergänge vom Sozialsystem in den Arbeitsmarkt, insbesondere in der Sozialhilfe ("welfare to work"). Normativ deutet sich eine Akzentverschiebung von sozialstaatlicher Versorgung zu (Erwerbs-) Arbeit als Wert an, wie sie in Großbritannien unter Blair früher und offensiver betrieben wurde. 

Es gab eine Reihe einzelner Strukturreformen, die in der aktuellen Debatte allzu oft übersehen oder unterschätzt werden. Die heute teilweise als sozialpolitisches Fossil gescholtene gesetzliche Pflegeversicherung (1994) hat das Sozialversicherungsprinzip in neue, gänzlich ‚unBismarcksche' Richtungen gedehnt: Sie kennt keine Bedarfsnormen mehr, ist also gegen eine Wachstumsautomatik der Leistungen gefeit (Leisering 1997b), und hat Schleusen zu privatwirtschaftlichen, nicht-korporierten Dienstleistungsmärkten geöffnet. In der Rentenpolitik bewirkte die Riester-Reform 2001 einen Durchbruch zur Anerkennung privater Vorsorge. Damit verknüpft, deutet sich in der Alterssicherung die Rücknahme einer großen sozialpolitischen Grundsatzentscheidung der Nachkriegszeit an, des 1957 eingeführten Prinzips der Lebensstandardsicherung (Lohnersatzprinzip). Am wenigsten öffentlich wahrgenommen wurden die Verwaltungsmodernisierungen in der kommunalen Sozialverwaltung, die in den 90er-Jahren deren Gestalt tief greifend verändert haben (Berner/Leisering 2003). 

 

Mängel der politischen Reformschritte 

Was fehlt bei den Reformschritten der Politik? Deutlich zurückhaltend ist die 1998 und 2002 erneut gewählte rot-grüne Koalition gegenüber direkten Eingriffen in den Arbeitsmarkt, sie beschränkt sich im wesentlichen auf Reformen der Arbeitsvermittlung ("Hartz"-Gesetze). Auch die Forderung, vom "Transfer- und Umverteilungsstaat" stärker auf einen "Sozialinvestitionsstaat" umzurüsten, blieb bisher weitgehend Programm. Ein bildungspolitischer Durchbruch blieb aus. Auch in Einwanderungs- und Ausländerfragen bewegte sich wenig. In der Gesundheitspolitik wurde in der Reform von 2003 die überkommene dysfunktionale korporatistische Struktur von kassenärztlichen Vereinigungen und Krankenkassen nicht angetastet. Bei anderen überkommenen korporativen Strukturen - Handwerk und Apotheken - wurden Reformbemühungen von CDU und FDP gebremst. 

 

Mit erhobenem Regenschirm und Trillerpfeife protestieren in Berlin ältere Menschen gegen die Rentenpläne der Regierung. In den Nachkriegsjahrzehnten haben sich Besitzstandsinteressen und Erwartungshaltungen an den Sozialstaat entwickelt und tief in den Handlungsorientierungen der Bürgerinnen und Bürger festgesetzt. 

Foto: dpa

Der sozialpolitische Diskurs verändert sich 

Es ist umstritten, ob das alte Erfolgsprinzip des deutschen Nachkriegssozialstaats, der evolutionäre Wandel seiner Institutionen, noch reicht, oder ob systemische Brüche und Neuanfänge nötig sind. Auf der einen Seite haben sich in den Nachkriegsjahrzehnten Besitzstandsinteressen und Erwartungshaltungen an den Sozialstaat aufgeschichtet und tief in den Handlungsorientierungen der Bürger und Bürgerinnen festgesetzt. Die in den 1980er-Jahren entstandene Tradition des Sozialprotests nährt bis heute - durch neue Unsicherheiten gestärkt - die Erwartung, vom Staat umfassende Absicherung oder gar Daseinsgestaltung zu erhalten. Neben die herkömmlichen Träger dieses Protests, die Kirchen und die Gewerkschaften, treten neue Gruppen wie Attac

Auf der anderen Seite steht die "alte" und "neue" Sozialstaatskritik, verbunden mit mächtigen Interessen der Finanzindustrie. Der sozialpolitische Diskurs verändert sich: Private Finanzanbieter, Finanzwissenschaftler und Demographen erlangen Definitionsmacht und führen Begriffe wie "Rendite" und Defined Contributions (Beitragszusagen) in die Debatte ein, die genuin sozialpolitische, lange selbstverständliche Sicherungsziele und Bedarfsnormen stillschweigend ausblenden. In der globalen sozialpolitischen Debatte, in Deutschland noch kaum rezipiert, werden die "Mythen" des neuen Credos der privaten Vorsorge bereits kritisiert (Orszag/ Stiglitz 2001). Denn Kapitalmärkte als Vorsorgemärkte bergen neue Unsicherheiten und Ungleichheiten, und private Alters- oder Krankenversicherungen sehen sich weitgehend ähnlichen Problemen gegenüber wie öffentliche, etwa verlängerten Rentenlaufzeiten infolge gestiegener Lebenserwartung oder den Kosten des unlimitierten medizinisch-technischen Fortschritts. 

Ist der Wohlfahrtsstaat - insbesondere in einer seiner klassischen Varianten, des deutschen Sozialstaats - ein historisches Auslaufmodell? Empirische Analysen, gerade auch international vergleichender Art, lassen dies auf absehbare Zeit als unwahrscheinlich erscheinen. Plausibler erscheint die Annahme, dass wir uns in einer Zeit des politischen Kampfes um einen neuen Wohlfahrtsmix befinden, eine Neubestimmung der Relation zwischen Staat, Markt, Familie und intermediären Arrangements, ohne dass die grundsätzliche Pluralität einer Mixed Society oder einer gemischten Sozialverfassung aufzugeben wäre, die in den 1950er-Jahren in der Bundesrepublik begründet wurde. 

 

Ein intelligenter Wohlfahrtsmix ist gefragt 

In dieser Sicht geht es politisch heute nicht einfach um "Markt versus Staat" oder "Familie versus Staat", sondern um neue Verknüpfungsstrukturen, um einen intelligenten neuen Wohlfahrtsmix. Staatliche Leistungen waren in Deutschland schon immer eng verknüpft mit privatwirtschaftlichen Strukturen, so in der Gesetzlichen Krankenversicherung durch die Pharmaindustrie, durch Anbieter medizinischer Technik und durch Arztpraxen, im "sozialen Wohnungsbau" und im "dualen System" beruflicher Ausbildung. Die Gegenüberstellung eines Staatssektors und eines Privatsektors - die besonders in Deutschland immer fiktiv war, auch aufgrund der überwiegend "intermediären" Trägerschaft sozialer Leistungen - löst sich seit den 90er-Jahren mental und institutionell bereits auf. So versteht sich die gesetzliche Krankenversicherung in einem Paradigmenwechsel plötzlich als "Kostenfaktor und Zukunftsbranche" zugleich (Sachverständigenrat 1998). 

Den Kern eines neuen privatwirtschaftlichen, öffentlich eingebundenen Sozialsektors bilden Anlage- und Dienstleistungsindustrien, die in Folge der Gesetzlichen Pflegeversicherung, der Veränderungen in der Krankenversicherung und des Vertrauensverlustes in die Rentenversicherung aus dem Boden schießen. Es entwickelt sich ein "Volkskapitalismus zweiter Ordnung" (Leisering 1999a), getragen von hochorganisierten Sozialkonzernen, die an internationalen Kapital- und Rentenmärkten sowie an lokalen Dienstleistungsmärkten operieren. Die individualistisch-freiheitlichen Begründungen des Erhardschen Volkskapitalismus "erster Ordnung" tragen hier nicht mehr: Das "Soziale" in der Marktwirtschaft findet der Bürger nicht mehr nur unmittelbar in Arbeitseinkommen, Konsum und klassischer "Vermögensbildung", sondern verstärkt in vermittelnden privaten "Mächten" wie örtlichen Finanzdienstleistungsbüros, multinationalen Anlagekonzernen und globalen Kapitalmärkten, denen er oder sie mindestens ebenso ausgeliefert ist wie Bürokratien sozialstaatlicher Provenienz. 

In dem Maße, wie Kapitalmärkte als Vorsorgemärkte fungieren, werden sie zu "Wohlfahrtsmärkten" (Taylor-Gooby 1999; Nullmeier 2001), die in demokratischen Gesellschaften erheblicher staatlicher Regulierung und Kontrolle unterliegen (müssen). Eine Einschränkung des versorgenden Staates dürfte also zum Wachstum eines neuen, regulierenden Staates führen (Leisering 1999b). Auch ein regulierender Staat kann als eine Form von Sozialstaatlichkeit in einem neuen Wohlfahrtsmix verstanden werden. Eine solcher Wandel zum regulierenden Staat wurde bereits im 3. Finanzförderungsgesetz (1998) und in den Maßnahmen der Länder zur Qualitätssicherung in der Gesetzlichen Pflegeversicherung erkennbar und fand in der staatlich regulierten privaten "Riester-Rente" seinen jüngsten und bislang folgenreichsten Ausdruck. Die gemischte Sozialverfassung, die in den 1950er-Jahren in der Bundesrepublik Deutschland begründet wurde, ist heute neu zu verhandeln. Jede Zeit muss ihre Mischung finden, abhängig von sozioökonomischen, heute verstärkt globalen Rahmenbedingungen - und abhängig von den sich wandelnden Wertvorstellungen der Menschen. Der internationale Vergleich der aktuellen Wohlfahrtsstaatsreformen zeigt, dass ganz unterschiedliche Reformwege möglich sind, also Wahlmöglichkeiten bestehen. Es gibt keinen Sachzwang, den Sozialstaat zu demontieren. 

 

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Schmidt, M. G.: Sozialpolitik in Deutschland. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich. Opladen 1998 

Schmidt, M. G.: Grundlagen der Sozialpolitik in der Deutschen Demokratischen Republik. In: BMA (Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung) (Hrsg.): Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Band 1. Baden-Baden 2001, S. 685-798 

Standfest, E.: Sozialpolitik als Reformpolitik. Aspekte der sozialpolitischen Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland. Köln 1979 

Statistisches Bundesamt: Statistisches Jahrbuch. Stuttgart 1964 

Statistisches Bundesamt: Fachserie 1, Reihe 4.1.1. Stuttgart 2002 

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Tennstedt, F.: Sozialgeschichte der Sozialversicherung. In: Blohmke, M./Ferber, C. von/Kisker, K. P./Schäfer, H. (Hrsg.): Handbuch der Sozialmedizin. Sozialmedizin in der Praxis. Stuttgart 1976, S. 385-492 

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Zacher, H. F.: Das soziale Staatsziel. In: Isensee, J./Kirchhof, P. (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg 1987, S. 1045-1111 

Zacher, H. F.: Vierzig Jahre Sozialstaat - Schwerpunkte der rechtlichen Ordnung. In: Blüm, N./Zacher, H. F. (Hrsg.): 40 Jahre Sozialstaat Bundesrepublik Deutschland. Baden-Baden 1989, S. 19-129 

 

Anmerkungen 

1 Der vorliegende Beitrag ist eine überarbeitete, erweiterte und aktualisierte Fassung von Leisering (1999a; 2001). Ich danke Frank Berner für die Schaubilder und die Tabelle. Zur Geschichte des bundesrepublikanischen Sozialstaats siehe die maßgebliche politikwissenschaftliche Studie von Manfred G. Schmidt (1998), aus sozialrechtlicher Perspektive Zacher (1989), soziologisch Alber (1989), historisch Hentschel (1989) und detailliert institutionell Frerich/Frey (1993). Siehe auch Blüm/Zacher (1989). Das umfassende Standardwerk ist die multidisziplinäre, auf elf Textbände mit zehn Quellenbänden angelegte "Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945" (hrsg. V. BMA, 2001ff.). Eine aktuelle Gesamtdarstellung der Institutionen des deutschen Sozialstaats mit historischer Komponente vgl. Lampert/Althammer (2001). Aktuell sozialwissenschaftlich siehe Leibfried/ Wagschal (2000), historisch bis ins Kaiserreich zurückgehend Tennstedt (1988) und Metzler (2003). 

2 Zur Gesetzlichen Krankenversicherung siehe generell Döhler/Manow (1997; 1995), Rosewitz/Webber (1990) und Tennstedt (1976); zur gescheiterten Reform 1958-61 siehe Naschold (1967); als frühe Kritik v. Ferber (1967). 

3 Vgl. Schmidt 1998, 220, Fußnote 804, in Abgrenzung gegen Espring-Andersens (1990) Typisierung als "konservatives Wohlfahrtsstaatsregime"



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