Zeitschrift 

Der Sozialstaat in der Diskussion

 

Heft 4 / 2003

Hrsg.: LpB

 

Inhaltsverzeichnis

  Der brüchig gewordene Sozialstaatskonsens offenbart einen erheblichen Reformbedarf
 

Überlegungen zur Nachhaltigkeit des deutschen Sozialstaatsmodells

Von Diether Döring

Prof. Dr. Diether Döring ist Professor für Sozialpolitik und Finanzwissenschaft in Frankfurt am Main. Sein beruflicher Werdegang begann in der chemischen Industrie. Heute lehrt er an der Akademie der Arbeit der Universität Frankfurt sowie dem Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Johann-Wolfgang-Goethe-Universität. Er ist zudem Mitglied des Hochschulrates der Fachhochschule/University of Applied Sciences Frankfurt a.M. und Vorsitzender des Königsteiner Forums. 
Zu seinen Hauptarbeitsgebieten gehören Fragen des Arbeitsmarktes, der Gesundheitssicherung, der Unternehmenssozialpolitik und Fragen der Wirtschafts- und Sozialethik. Er hat soeben ein größeres europäisch vergleichendes Vorhaben zur Alterssicherung abgeschlossen.

Die Sozialstaatsorientierung wurde in den 50er- und 60er-Jahren zu einem wichtigen Bestandteil des Grundkonsenses der Bundesrepublik, beruhte jedoch auf dem Vertrauen auf ein stetiges Wirtschaftswachstum. Gegenwärtig ist dieser Sozialstaatskonsens brüchig geworden. Beschäftigungsprobleme und steigende Leistungsausgaben zeigen, dass die Rücklagen aufgebraucht sind. Der Reformbedarf ergibt sich auch aus den Veränderungen im Erwerbssystem selbst. Die Einbeziehung aller Formen von Erwerbstätigkeit in die Sozialversicherungspflicht wird - so Diether Döring - zu einer Überlebensfrage des Sozialsystems werden. Nicht zuletzt demographische Veränderungen und die damit verbundene Finanzierung des Generationenvertrags werden zu Einschränkungen auf der Leistungsseite führen. Will der Sozialstaat leistungsstark bleiben, sind Anstrengungen zu einer Verbesserung der Beschäftigungslage unabdingbar. Und dies wiederum verlangt von politischen Entscheidungsträgern langfristige Leitvorstellungen und einen Reformkonsens. 
Red
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Schlüsselentscheidungen für das Profil des Sozialstaats

Die Schlüsselentscheidungen für das Profil des heutigen deutschen Sozialstaats fielen überwiegend in die 50er- und 60er-Jahre der alten Bundesrepublik. Nachdem starke Elemente privater Vorsorge durch Krieg und Inflation zerstört waren, sollte eine massive Verbesserung der zuvor deutlich knapper angelegten Sozialversicherungsleistungen dies kompensieren. Die enorme Beschäftigungsdynamik der Wiederaufbauphase ("Wirtschaftswunder") ließ es vorteilhaft erscheinen, die traditionelle Koppelung der Sozialversicherungspflicht an den Arbeitnehmerstatus beizubehalten. Mindestsicherungselemente und Stützungsmaßnahmen für Kleinverdiener, die es zuvor ebenso in der Arbeitslosenversicherung wie im Rentensystem gegeben hatte, schienen angesichts der Vollbeschäftigung überflüssig und wurden aufgegeben. Der energische Ausbau des Sozialstaates in den 50er- und 60er-Jahren wurde auch durch politische Motive gestützt: Die Sozialstaatlichkeit diente der Legitimation des neu gegründeten Teilstaates Bundesrepublik und diente der Erzeugung von breiter Loyalität. Der Konflikt der politischen Systeme auf deutschem Boden zwang zudem, das sozialpolitische Profil der Republik zu schärfen.

Bis in die 70er-Jahre hinein war die Sozialstaatsstrategie der alten Bundesrepublik auch im Wesentlichen eine Erfolgsgeschichte. Gefährdungen des inneren Zusammenhalts der Gesellschaft konnten weit gehend vermieden werden. Das klassische historische Armutsproblem, die Not der Alten, wurde massiv zurückgedrängt. Die entschiedene Sozialstaatsorientierung wurde somit einer der Grundkonsense der alten Bundesrepublik. Er beruhte allerdings auf dem Vertrauen auf stetiges wirtschaftliches Wachstum. Die steigenden finanziellen Verteilungsspielräume der Vollbeschäftigungszeit nutzte die Politik für eine ganze Kette von sozialen Leistungsverbesserungen.

Sozialpolitischer Fortschritt wurde bis in die 70er-Jahre hinein weitgehend mit Leistungsverbesserung gleichgesetzt. Ein besonders instruktives Beispiel bildet die Rentenreform 1956/57, die die Renten um rund 70 Prozent anhob. Dies sicherte nicht zuletzt der Regierungskoalition unter Konrad Adenauer 1957 den Wahlsieg. Finanzierungsfragen der sozialen Sicherungssysteme schienen vor dem günstigen wirtschaftlichen Hintergrund geradezu irrelevant zu sein.

 

Der Sozialstaatskonsens ist brüchig geworden

Heute ist der Sozialstaatskonsens der alten Bundesrepublik brüchig geworden. Die seit 1973/74 stufenförmig angewachsenen Beschäftigungsprobleme haben die Ausgangslage stark verändert. Die Leistungsausgaben stiegen. Die Lohndynamik wurde schwächer, was die Einnahmeseite traf. Ein Auftrieb der Sozialabgaben war die Folge. Die deutsche Einheit sorgte für einen weiteren Problemschub. Hinzu kamen wirtschaftliche Rückschläge; zuletzt im Gefolge der Terroranschläge vom 11. September. Das ökonomische Dilemma, dem jeder Sozialstaat unterliegt, zeigte sich nun in aller Schärfe. Sozialstaaten sind von eindrucksvoller Leistungsfähigkeit, solange sie die Gesellschaft weniger benötigt. Nimmt jedoch die Angewiesenheit der Gesellschaft - zum Beispiel infolge von Arbeitslosigkeit - zu, verringert sich zwangsläufig ihre Leistungsfähigkeit für den Einzelnen. Höhere Anforderungen treffen mit einer Schwächung der Finanzierungsseite zusammen. Die Zugeständnisse der guten Jahre werden dann oft eingesammelt, was zwangsläufig auf Widerstand stößt. Diesem Dilemma entkommt eine Sozialstaatspolitik nie völlig. Es hätte sich jedoch vermindern lassen, wenn leistungsbezogene Entscheidungen in der Vergangenheit auch die Möglichkeit ungünstigerer Entwicklungen berücksichtigt und zudem die Finanzierung stärker "diversifiziert" worden wäre. Ein Mehr an Rücklagenbildung und eine breitere Basis der Beitragsbemessung bei den Einkunftsarten hätten das System weniger "kurzatmig" gemacht. Das Gegenteil aber geschah: Die Kernfinanzierung der Sozialversicherung über lohnbezogene Beiträge, die das Beschäftigungsverhältnis schon in gewissem Maße zum "Lastesel des Sozialstaates" gemacht hatte, wurde im Prozess der deutschen Einigung nochmals kräftig verstärkt. Der beitragsfinanzierten Sozialversicherung wurde die Hauptlast der sozialstaatlichen Integrationsaufwendungen - Leistungen für Arbeitslose, der Arbeitsmarktpolitik, Anhebung der Rentenleistungen - aufgebürdet. Diese Integrationsleistungen hätten systematisch richtig von allen Bürgern und Bürgerinnen über Steuern finanziert werden müssen. Durch die überzogenen Beitragslasten wurden Beschäftigungsspielräume reduziert und zusätzlich der private Konsum geschwächt. Gleichzeitig haben europäische Nachbarländer wie die Niederlande, die Schweiz und die skandinavischen Länder nicht zuletzt mittels einer geringeren Belastung der Arbeit und einer energischen Begünstigung der Teilzeitarbeit weit bessere Beschäftigungsverhältnisse erreicht.

 

Eine Frau sucht in Berlin-Marzahn bei Schneetreiben in einem gelben Container für Wertstoff-Recycling nach Verwertbarem. Bei einer starken Reduktion der Arbeitszeit oder gar im Falle von Arbeitslosigkeit steigt das Armutsrisiko. 

Foto: dpa

 

Reformbedarf durch Veränderungen im Erwerbsleben

Neben den Beschäftigungsproblemen ergeben sich im deutschen System heute Reformbedarfe aus Veränderungen im Erwerbssystem. Ein deutlicher Trend geht zu mehr zeitvariablen und Teilzeittätigkeiten. Erfahrungen anderer europäischer Länder zeigen, dass eine stärkere Arbeitszeitdifferenzierung vorteilhaft für die Beschäftigung ist. Das gegenwärtige deutsche Sozialversicherungssystem wirkt hier jedoch eher bremsend. Aufgrund der lohnproportionalen Ausgestaltung fast aller Geldleistungen gehen Beschäftigte bei einer starken Reduktion ihrer Arbeitszeit oft ein Armutsrisiko ein. Es ist kein Zufall, dass Länder mit höheren Teilzeitraten in ihren Sicherungsleistungen Niedrigentgelte eher begünstigen.

Ein weiterer Trend führt zu einem erhöhten Anteil selbstständiger Tätigkeiten. Diese stehen im deutschen System zumeist außerhalb der Sozialversicherungspflicht, was wirtschaftliche Anreize für ihre Zunahme setzt. Dieser Trend schwächt die deutsche Sozialversicherung, weil sie im Kern noch ein System der Arbeitnehmerversicherung - ohne die Beamten - ist. Andere Nachbarländer dagegen koppeln inzwischen ihre Sicherungssysteme an die Erwerbstätigkeit, unabhängig davon, ob sie abhängig oder selbstständig ausgeübt wird. Einige richten die Systeme gar universell aus, beziehen also die gesamte Bevölkerung ein und dies einschließlich der Nichterwerbstätigen (Schlagwort "Bürgerversicherung"). Die Finanzierung stützt sich in diesen Fällen auf alle Einkunftsarten, also ebenso jene aus Arbeit wie aus Vermögen. Von Beiträgen freigestellt werden in aller Regel Personen mit sehr niedrigem Einkommen.

Einen eher unerwarteten Wiederaufstieg erlebt in Deutschland gegenwärtig der Beamtenstatus im öffentlichen Sektor. Als wirtschaftlicher Anreiz wirken hier die durch die Nichtbeitragspflicht bedingten Kostenvorteile für den öffentlichen Arbeitgeber. Einige deutsche Kommunen haben den Vorreiter bei dieser Entwicklung gemacht. Im Ergebnis trägt die öffentliche Hand hiermit zu einer finanziellen Destabilisierung der Sozialversicherung bei.

 

Einbeziehung aller Formen von Erwerbstätigkeit wird notwendig

Vor diesem Hintergrund wird die Einbeziehung aller Formen von Erwerbstätigkeit in die Sozialversicherungspflicht zunehmend zu einer Überlebensfrage des deutschen Systems werden. Dies würde zu mehr Chancengleichheit im Wettbewerb verschiedener Erwerbsformen beitragen, Sicherungslücken bei heute nicht selten "gemischten" Erwerbsbiografien vermeiden und tendenziell die Beiträge für Versicherte und Arbeitgeber senken. Will man diese Verbreiterung der Versicherungspflicht nicht, muss man mindestens jene massiven Aufwendungen für den Solidarausgleich, die Bezieher mittlerer Entgelte zum Beispiel in der Gesetzlichen Krankenversicherung und der Gesetzlichen Pflegeversicherung leisten, über Steuern finanzieren. Um den Teilzeitanteil zu erhöhen, wäre es darüber hinaus Erfolg versprechend, Kleinverdiener bei Lohnersatzleistungen zu begünstigen. Dies hat sich in mehreren Nachbarländern neben der Entlastung des Faktors Arbeit als Teil eines Erfolgsrezepts für den Arbeitsmarkt erwiesen und zugleich Armutsrisiken verringert.

Für moderne Erwerbsgesellschaften charakteristisch sind auch wachsende Frauenerwerbsquoten. Bessere Ausbildungsvoraussetzungen vergrößern die Chancen der Frauen auf dem Arbeitsmarkt. Verringerte Kinderzahlen erleichtern zudem die Berufstätigkeit. Gleichzeitig erhöhen die veränderten Lebensformen aber auch die Angewiesenheit auf die eigene Erwerbstätigkeit. Die steigende weibliche Erwerbsbeteiligung kommt dem Sozialversicherungssystem zugute, vermehrt eigene Sicherungsansprüche von Frauen und reduziert deren Abhängigkeit von abgeleiteten Sicherungen. Zugleich verringert sich damit der Spielraum für die bisher vorrangig von Frauen geleistete Arbeit in der Familie, insbesondere bei der Pflege. Somit wächst voraussichtlich hier die Angewiesenheit auf sozialstaatliche Leistungen. Deutlich herausgestellt werden muss allerdings, dass im Prozess wachsender Erwerbsbeteiligung kinderreiche Familien und Alleinerziehende - relativ gesehen - wirtschaftlich zurückgefallen sind. Ihre auffallend starke Betroffenheit von Armut ist der größte Makel des deutschen Sozialstaates. Die immer noch dürftigen Betreuungsmöglichkeiten bremsen die oft erwünschte Erwerbsbeteiligung. Kindbezogene Geldleistungen sind nicht annähernd armutsvermeidend. Hier liegen zwei Ansatzpunkte für eine energische Umsteuerung, die letztlich im Interesse der ganzen Gesellschaft - wie auch der Nachhaltigkeit des Sozialstaates liegt.

 

Massive Verschiebungen der Altersstruktur

Schauen wir weiter in die Zukunft, erwartet uns eine massive Altersstrukturverschiebung. Nach aktuellen Prognosen werden den Einwohnern im erwerbsfähigen Alter 2030 etwa doppelt so viele Ältere gegenüberstehen. Die hieraus folgenden Finanzierungsprobleme des Generationenvertrages lassen sich ohne Kenntnis der künftigen Beschäftigungsentwicklung und den ausgabenrelevanten Entscheidungen der Politik nicht mit letzter Sicherheit bestimmen. Wegen der zu erwartenden Finanzierungsprobleme wird das Rentenniveau durch die Entscheidungen der Alterssicherungsreform 2001 bis 2030 um fast ein Zehntel des bisherigen Anspruchsvolumen abgesenkt. Der nun zusätzlich vorgesehene "Nachhaltigkeitsfaktor" wird diese Lücke schließen. Zugleich führt die Regierung die bereits in den 90er-Jahren beschlossenen Einschränkungen der Frühverrentungsmöglichkeiten fort. Dies ist eine vermutlich unvermeidbare Maßnahme. Heute zeigt sich, dass der einstige Konsens zwischen Staat, Gewerkschaften und Arbeitgebern, Ältere früher in den Ruhestand zu entlassen, um Beschäftigung für Jüngere zu schaffen, fehlgeschlagen ist. Die Wiederbesetzungsraten waren dürftig. Faktisch wurden hier beschäftigungsbezogene Rationalisierungsprozesse in den Unternehmen zu Lasten der Sozialstaatsfinanzen verstärkt. Länder, die diesen Weg nicht bzw. in geringerem Maß beschritten haben, sind heute in einer deutlich besseren finanziellen Situation hinsichtlich ihrer sozialen Sicherungssysteme. Zugleich zeigt sich, dass höhere Beschäftigungsraten der Älteren und niedrige Jugendarbeitslosigkeit kein Widerspruch sind. Ganz im Gegenteil. Eine Schlüsselrolle für ein erfolgreiches Vorgehen spielen neben der geringeren Belastung des Faktors Arbeit und der Begünstigung der Teilzeitarbeit energische Anstrengungen in der Bildung, vor allem der Weiterbildung auch in vorgerücktem Erwerbsalter. In Deutschland brechen bisher berufliche Weiterbildungsaktivitäten fatalerweise mit dem 50. Altersjahr weitgehend ab.

 

Gesundheitssicherung, Pflege und Sozialhilfe

Viel spricht dafür, dass die Alterung der Gesellschaft auch höhere Anforderungen in Gesundheitssicherung, Pflege und der Sozialhilfe auslösen wird. Vermutlich trägt die veränderte familiäre Wirklichkeit der Jüngeren dazu bei, dass es bei ihnen künftig zu einer doppelten Dynamik der Inanspruchnahme pflegerischer Dienste kommen wird. Andererseits wird voraussichtlich die sinkende Anzahl von Personen im Erwerbsalter entlastend auf den Arbeitsmarkt wirken, was die Erwerbschancen insgesamt, aber auch jene der älteren Erwerbstätigen, verbessern dürfte. Will man die zu erwartenden Zusatzlasten im Bereich Gesundheit und Pflege im bestehenden System - wie gegenwärtig propagiert - bei stabilen oder gar sinkenden Beiträgen bewältigen, führt dies zwangsläufig zu schrittweise sinkendem Leistungsniveaus und zu einer sich weiter verstärkenden Zwei-Klassen-Medizin. Deswegen ist es neben einer präziseren Definition des medizinisch Notwendigen und einem Aufbrechen monopolistischer Strukturen im Gesundheitssystem erforderlich, die Finanzierungsbasis des gesetzlichen Systems zu verbreitern. Die fatale Neigung der Politik, dem Arbeitsverhältnis einen Großteil der Lasten aufzubürden, ist nicht zu rechtfertigen und beschäftigungsschädlich. Mit Blick auf den zu erwartenden Belastungsanstieg ist es zusätzlich notwendig, Potenziale gegenseitiger Hilfe zu stärken, die in der Gesellschaft durchaus vorhanden sind.

 

Leistungsstarker Sozialstaat und hoher Beschäftigungsgrad

Ein leistungsstarker Sozialstaat bleibt letztlich in jedem Falle auf einen hohen Beschäftigungsstand angewiesen. Gute Erwerbschancen sind zudem selbst ein wichtiger Faktor sozialer Sicherheit. Deshalb ist es unabdingbar, dass die Sozialstaatsreform gezielte Beiträge zu einer Verbesserung der Beschäftigungslage leistet. Als alternative Strategien bei der Entlastung des Faktors Arbeit bieten sich eine Verbreiterung der Grundlage der Beitragsbemessung auf alle Einkunftsarten und/oder der stärkere Einsatz steuerlicher Elemente in der Finanzierung der Kernsysteme der sozialen Sicherung an. Eine solche Strategie entspräche einem breiten europäischen Trend bei unseren wichtigsten wirtschaftlichen Wettbewerbern. Allerdings bewahrt auch eine Finanzierungsreform eine alternde Gesellschaft nicht vor Veränderungen auf der Leistungsseite des Systems. Eine energische Finanzierungsreform würde jedoch das Gefühl eines gerechten Umgangs bei der Lösung vorhandener Probleme stärken und wäre ein Beitrag zur Akzeptanz auch wenig angenehmer Maßnahmen. Bei Veränderungen auf der Leistungsseite ist im Übrigen ein Mehr an Redlichkeit nötig. Einen Anlass für diese Forderung liefert die gegenwärtig erneut geführte Alterssicherungsdebatte. Anlässlich der Alterssicherungsreform 2001 hatten faktisch auch die Gewerkschaften eine beträchtliche langfristige Absenkung des Rentenniveaus hingenommen. Diese wird im Ergebnis dazu führen, dass unter Berücksichtigung der für 2005 zu erwartenden Neuregelung der Rentenbesteuerung das gesetzliche Nettorentenniveau nach 40 Jahren Erwerbstätigkeit langfristig unter 50 Prozent liegen dürfte. Dass in der Öffentlichkeit der Eindruck erweckt wird, dass es "nun endlich auch" zu Eingriffen auf der Leistungsseite kommen müsse, ist vor diesem Hintergrund unredlich zu nennen. Die Realisierung der Vorschläge der "Rürup-Kommission" für einen Nachhaltigkeitsfaktor werden das Niveau auf etwa 45 Prozent senken.

 

Ein Reformrückstand ist deutlich erkennbar

Spätestens seit den 90er-Jahren ist in Deutschland die Betonung der Reformbedürftigkeit des Sozialstaates zum Standard von Politikeräußerungen jeglicher Couleur geworden. Dennoch hat sich ein deutlicher Reformrückstand entwickelt. Die langsamen Reformfortschritte sind nicht zuletzt Ergebnis einer wenig zielführenden Regierungsstrategie. Der klassische politische Sozialstaatskonsens hatte durch die Wiederherstellung der deutschen Einheit den Systemkonflikt als einen seiner stützenden Faktoren verloren. Auch die Angewiesenheit auf die Sozialstaatlichkeit für die Legitimation der Bundesrepublik war mit dem Wegfall der Teilstaatlichkeit entfallen. Mit der fehlenden Möglichkeit, Zuwächse zu verteilen, entfiel zudem ein reizvolles Instrument der Loyalitätsbildung für die Parteien. Ohne den Zerfall des "Grundkonsenses" der alten Bundesrepublik in Rechnung zu stellen, wurde gerade in der letzten Legislaturperiode immer wieder versucht, mit Gesprächsrunden unterschiedlicher Zusammensetzung im alten Stil Reformkonsense herzustellen. Die Bundesregierung hat dabei eine enorme Produktivität an Gesprächsrunden und Kommissionen entfaltet. Dabei entschied sie sich jedoch fatalerweise eher für eine Art Moderationsaufgabe, anstatt diese Prozesse mittels einer eigenen langfristigen Leitvorstellung für den Sozialstaat zu steuern. Diese nicht erkennbare Leitvorstellung der Regierung ist nicht unwesentlich für das Scheitern der Konsensbemühungen in der vorigen Legislaturperiode verantwortlich. In dieser Perspektive scheint das Umschalten der Regierung Schröders mit der Rede vom 14. März 2003 eine eher erfolgversprechende Strategie darzustellen. Sie lässt jedoch wiederum jede langfristige Leitvorstellung vermissen, die der Gesellschaft vermittelt, auf welches Sozialstaatsprofil langfristig das System hingesteuert werden soll. Zudem muss eine solche Leitvorstellung den Eindruck einer gerechten Lösung vermitteln. Legt man die im Hauptteil dieser Überlegungen vorgenommenen Analyse des Reformbedarfes zugrunde, sollte dabei eine Art "magisches Dreieck" die Richtung der Veränderung des heutigen Systems bestimmen. Dessen Eckpunkte könnte man mit den Stichworten "Kinderfreundlichkeit", "Bildungsfreundlichkeit" und "Beschäftigungsfreundlichkeit" kennzeichnen. Ohne eine solche Zielmarkierung entsteht bei unangenehmen Maßnahmen viel eher der Eindruck, in eine Kette von Schraubendrehungen hineinzugeraten, die letztlich zu einer weitgehenden Zerstörung des Sicherungssystems führen werden. Zudem ist es gerade bei Finanzierungsproblemen und hiermit begründeten Einschnitten unabdingbar für die Akzeptanz, dass die normativen Grundlagen für die Ausrichtung der Veränderungen erkennbar werden.



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