Zeitschrift 

Der Sozialstaat in der Diskussion

 

Heft 4 / 2003

Hrsg.: LpB

 

Inhaltsverzeichnis

  Kann man von anderen Ländern lernen?
 

Referenzstaaten, Politikdiffusion und das Auflösen von Reformblockaden

Von Josef Schmid

Prof. Dr. Josef Schmid ist Professor für Politikwissenschaft an der Eberhard-Karls-Universität Tübingen. Seine Hauptarbeitsbereiche sind: Vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung, Arbeitsmarktpolitik vor allem der deutschen Bundesländer, Politische Wirtschaftslehre und Politikfeldanalyse sowie Parteien und Verbände in Deutschland.

In der gegenwärtigen Reformdebatte wagt man gerne einen Blick über den Tellerrand und zitiert erfolgreiche Reformen europäischer Nachbarländer. Bei solchen Vergleichen ist jedoch Vorsicht geboten. Zu fragen ist zunächst, wie andere Länder die Problemlösungen und Politikstrategien entwickelt haben. Josef Schmid analysiert die Reformen ausgewählter Nachbarländer und erörtert in einem weiteren Schritt, wie und ob diese Reformen politisch umsetzbar sind. Die Übertragung der Reformen so genannter Referenzländer hängt wesentlich von den wirtschaftlichen (und auch politischen) Rahmenbedingungen in Deutschland ab. Je abhängig von der Typologie des Wohlfahrtsstaates entscheidet sich, ob neue und brauchbare Problemlösungen über die verschiedenen politischen Systeme hinweg zu verbreiten sind. Dieser Prozess, der politikwissenschaftlich als Diffusion bezeichnet wird, hängt nicht zuletzt von der "Lernfähigkeit" politischer Systeme ab. Die genaue Analyse von Referenzstaaten trägt nicht nur zu einem besseren Verständnis der Sozialpolitik des eigenen Landes bei, sondern ermöglicht darüber hinaus Erkenntnisse, was politisch möglich und übertragbar ist. 
Red.


Deutschland: Vom Erfolgsmodell zur politisch-ökonomischen Stagnation?

Lange ist das Wirtschafts- und Sozialmodell Deutschland wegen seines Erfolges gerühmt worden, doch seit einiger Zeit ist es in eine Erschöpfungsphase gekommen (Immerfall/Franz 1998; Czada 2002). Schwaches Wirtschaftswachstum, anhaltend hohe Arbeitslosigkeit, massive Finanzierungsprobleme der Öffentlichen Haushalte und der Sozialversicherungen sind die wesentlichen Indikatoren, die die missliche Lage beschreiben. Die Ursachen hierfür sind vielfältig; zu den wichtigsten Faktoren zählen

  • der technische Fortschritt, vor allem im Sinne der Informatisierung von Wirtschafts-, Arbeits- und Lebenswelt;

  • der ökonomische Wandel, der vor allem als Globalisierung und Internationalisierung gefasst werden kann;

  • der demographische Wandel, der besonders die Alterung der Gesellschaft betrifft (vgl. etwa Kaufmann 1997).

Einige Daten zur sozioökonomischen Lage der Bundesrepublik verdeutlichen diese Herausforderungen und die relative Lage im Vergleich zum europäischen Durchschnitt. Zugleich machen sie aber deutlich, dass es sich immer noch um die größte europäische Volkswirtschaft handelt und deren Performanz insgesamt gesehen im Mittelfeld liegt. Das Problem liegt offensichtlich im Verlust des Spitzenplatzes, der nun von den kleineren Nachbarländern eingenommen wird.1

Zugleich befindet sich das Land politisch in einem anhaltenden Reformstau und viele Beobachter diagnostizieren inzwischen eine "blockierte Gesellschaft" (Heinze 1998; Mayntz/Streeck 2003; Schmid 2003). Das Ausmaß an Herausforderungen steht damit in einem bemerkenswerten Missverhältnis zu den Versuchen ihrer politischen Bewältigung. Dass dies vor allem hierzulande der Fall ist, zeigt ein Blick auf die Nachbarländer: Besonders die Niederlande und Dänemark, aber auch Großbritannien und mittlerweile Schweden haben ihre Probleme erheblich besser in den Griff bekommen; sie gelten als erfolgreiche Vorreiter in der Sozial-, Gesundheits- und Arbeitsmarktpolitik und damit als Refererenzmodelle, auf die sich der Blick richtet.

 

  BIP/
Kopf 
Wachstum BIP  Brutto-
schulden-
stand 
ALQ  LZAQ  LZAQ  Alten-
quotient 
Alten-
quotient
  2003  2003  2002  2002  2000  2001  2000  2050

Belgien

108,4  1,2  105,8 7,3 3,8 3,2 26 45
Dänemark 114,7  1,5  45,4  4,5  0,9  26  45
Deutschland 102  0,4  60,8  8,6  24  49
Griechenland 67,8  3,6  104,7  10  6,1  5,4  26  54
Spanien 84,7  53,8  11,3  4,4  3,9  25  60
Frankreich 102,4  1,1  59  8,8  3,7  3,1  24  46
Irland 125,6  3,3  32,4  4,4  1,7  1,3  17  40
Italien 102,2  106,7  6,5  5,8  27  61
Luxemburg 188,5  1,1  5,7  2,8  0,5  21  38
Niederlande 111,6  0,5  52,4  2,7  1,1  0,9  20  41
Österreich 109,7  1,2  67,3  4,3  0,8  0,8  23  54
Portugal 68,3  0,5  58,1  5,1  1,6  1,5  23  46
Finnland 103,6  2,2  42,7  9,1  2,8  2,4  22  44
Schweden 101,9  1,4  52,7  4,9  1,4  27  42
Vereinigtes
Königreich
104  2,2  38,5  5,1  1,5  1,3  24  42
EU-15 100  1,2  62,3  7,7  3,5  3,1  24  49

Quelle: Eurostat 

Quelle Altenquotient: Economic Policy Committee – „Budgetary challenges posed by ageing populations", EPC/ECFIN/655/01-EN final auf 100 20-64 Jährige kommen … über 65 Jahre

 

Sind Reformelemente anderer Länder übertragbar?

Auf diese Weise lehrt der internationale Vergleich von Wohlfahrtsstaaten zumindest, dass die genannten Probleme nicht schicksalhaft und unlösbar sind. Noch weiter gehen Überlegungen, die vom Vergleich zur politischen Tat schreiten und die aus den Erfolgen und den Best Practices anderer Länder eigene Konzepte ableiten wollen. So heißt es denn beispielsweise unter der Überschrift "Was Ulla Schmidt vom Ausland lernen kann" in der FAZ (vom 7.2.2003): "Deutschland muss nicht alles selbst erfinden. Andere Länder können es (im Gesundheitswesen) billiger. Und die Menschen sind dort sogar gesünder." Ähnlich klingen viele Tagungsberichte und Aufsätze. Überall wird die Frage verfolgt, ob Elemente aus anderen Ländern übertragbar sind. Dahinter steht nicht nur die Annahme, dass die Reformen in anderen Ländern in der Sache richtig sind, sondern zugleich sollen durch den Druck von außen und die Wirkung des guten Vorbilds der politische Prozess in Deutschland beschleunigt bzw. Reformblockaden aufgehoben werden.2

Diese verbreiteten Überlegungen werfen einige Fragen auf, die im Folgenden näher beleuchtet werden sollen. Vor allem geht es darum, auf

  • einer technisch-sachlichen Dimension zu identifizieren, welche interessanten und effizienten Problemlösungen und Politikstrategien andere Länder entwickelt haben;

  • einer politischen Dimension zu sehen, mit welchen Mechanismen und Institutionen sie nicht nur identifiziert, sondern auch politisch umgesetzt werden können;

  • einer Kompatibilitäts- und Strukturdimension zu prüfen, ob die politischen und ökonomischen Rahmenbedingungen in Deutschland denen der Referenzländer so weit entsprechen, dass eine Übertragung bzw. Diffusion sinnvoll und machbar erscheint.3

Der letzte Punkt soll in diesem Beitrag vertiefter behandelt werden, da er in der öffentlichen Diskussion relativ wenig systematisch behandelt wird und viel eher das "Rosinenen-Picken" vorherrscht - wie etwa der oben zitierte Beitrag aus einer nicht unbekannten Zeitung belegt.

 

Erfolgeiche Problemlösungen - internationale Beispiele

Besonders augenfällig sind die Unterschiede zwischen den anhaltenden Problemen in Deutschland und den Erfolgen der Referenzländer am Arbeitsmarkt: Neben der Höhe der Arbeitslosigkeit spielen in Deutschland vor allem zwei Momente eine Rolle: zum einen der hohe Anteil an Langzeitarbeitslosen und zum anderen die relativ geringe Erwerbsquote, vor allem in der Gruppe der Frauen und der älteren Männer. Ein weiteres Problemfeld bilden die Renten, die angesichts der hohen Arbeitslosigkeit und des demographischen Wandels unter erheblichen Druck geraten sind bzw. deren nachhaltige Stabilität für die nächste und übernächste Generation bedroht ist (vgl. zum Folgenden Schmid 2002).

 

Das Beispiel Niederlande

Die Niederlande hatten Ende der 80er-Jahre ähnliche Probleme, nicht von ungefähr war von der "holländischen Krankheit" die Rede. Ein dort auftretendes Phänomen war die hohe Zahl der Bezieher von Invalidenrenten. Ähnlich wie der deutsche Mechanismus der Frühverrentung hat dort die Invalidenrente eine sozialverträgliche, von den Sozialpartnern mitgetragene Aussteuerung von Arbeitskräften aus dem Beschäftigungssystem bewirkt, was aber auf Dauer und bei massenhaftem Einsatz bald nicht mehr finanzierbar war. Im Zuge der in den 90er-Jahren vollzogenen Reformen ist dieser Weg aufgegeben worden, Sozialleistungen sind gekürzt, rechtliche Hemmschwellen auf den Arbeitsmärkten reduziert und insgesamt ein Kurswechsel in Richtung Aktivierung vollzogen worden. Durch eine massive Ausweitung von Teilzeitarbeit sind die Beschäftigungsquoten - gerade bei Frauen - angestiegen, zugleich hat eine moderate Lohnpolitik und eine restriktive Haushaltspolitik die Wettbewerbsfähigkeit gesteigert. Inzwischen ist die Staatsquote gesenkt, die Arbeitslosigkeit auf unter drei Prozent gesunken und der niederländische Wohlfahrtsstaat erheblich umgebaut worden.

Ein wichtiges Element sind die positiven Verstärkungseffekte zwischen Sozial- und Arbeitsmarktpolitik, die erzeugt wurden. Deutlich wird dies etwa am Beispiel der relativ großzügigen Mindestrente für alle Staatsbürger - die gleichwohl beitragsfinanziert ist. Auf diese Weise erfahren Arbeitnehmer mit geringer Teilzeitarbeit eine Verbesserung ihrer Absicherung in der Rente. Die gilt im Übrigen massiv für weibliche Arbeitnehmerinnen, deren Erwerbsbiografie häufig sehr diskontinuierlich verläuft. Umgekehrt ist allerdings für verwitwete Frauen im arbeitsfähigen Alter, die zudem keine Kinder erziehen müssen, die Hinterbliebenenversorgung erheblich reduziert worden. Natürlich wirken eine Reihe weiterer Faktoren beim holländischen "Job-Wunder" mit, aber die starke Konsensorientierung in der Politik, die für die Entwicklung und Umsetzung der Reformen wichtig war, ist für den Fall charakteristisch.

 

Ausgaben Arbeitsmarktpolitik (in % BIP)


Jahr 2000  aktiv  passiv  gesamt

Niederlande

1,58

1,86

3,44

Dänemark 1,56 3 4,56
Schweden

1,37

1,33 2,7
Frankreich 1,31 1,65 2,96
Belgien 1,3 2,18 3,48
Deutschland 1,2 1,92 3,13
Finnland 0,95 2,02 2,96
Spanien 0,81 1,34 2,14
Norwegen 0,76 0,44 1,23
Portugal 0,61 0,9 1,52
Griechenland 0,46 0,47 0,93
Canada 0,41 0,72 1,13
Großbritannien 0,37 0,58 0,94
Japan 0,31 0,55 0,86
USA 0,15 0,3 0,45

Quelle: Employment Outlook, 2002

Quelle (Großbritannien): Employment Outlook, 2001

 

Das Beispiel Dänemark

Das in Dänemark praktizierte Modell der Jobrotation kann als innovative Koppelung von Struktur- und Arbeitsmarktpolitik angesehen werden, die dem Prinzip der Übergangsarbeitsmärkte entspricht (vgl. Schmid, G. 2002). Einerseits werden als strukturpolitische Maßnahmen Qualifizierungsdefizite unter den Beschäftigten in Unternehmen verringert, andererseits wird durch Schulung und zeitlich befristete Beschäftigung von Arbeitslosen ein Beitrag zur Erhöhung des Qualifikationsniveaus und zur Verbesserung der Vermittlungschancen für Arbeitslose geleistet. Jobrotation bezeichnet eine spezifische Form der Verknüpfung von Weiterbildung für Arbeitslose und Beschäftigte, bei der für die Zahl der sich in Weiterbildung befindlichen Beschäftigten Arbeitslose als Stellvertreter im Betrieb eingesetzt werden.

Dieses Instrument der aktiven Arbeitsmarktpolitik gilt mittlerweile im europäischen Kontext als "Best Practice- Ansatz", der für die Employability (d.h. die Verbesserung der Beschäftigungschancen) von Beschäftigten und die Aktivierung von Arbeitslosen nutzbar gemacht werden kann.4 Ausgangspunkt waren die Erfahrungen, die aus dem dänischen Beispiel der erfolgreichen, flächendeckenden Umsetzung von Jobrotations-Projekten gewonnen werden konnten. Zusammen mit den Beurlaubungen von Beschäftigten zur Kinderbetreuung und dem freiwilligen Sabbatical ohne Zweckbindung haben sie dazu beigetragen, dass die Flexibilität der Arbeitsmärkte höher geworden ist und dass unterschiedliche Erwerbsphasen bei allen Beteiligten gesellschaftlich akzeptiert sind. Zugleich sind diese Maßnahmen Indiz für eine insgesamt sehr aktive Arbeitsmarktpolitik, die von einer effizienten Arbeitsmarktverwaltung umgesetzt wird.

 

Der Stellenwert der aktiven Arbeitsmarktpolitik

Ein Blick auf die Ausgabestrukturen verschiedener Länder belegt dies ebenfalls: Der prozentuale Anteil der aktiven Arbeitsmarktpolitik am Bruttoinlandsprodukt (und ähnlich je Arbeitslosem) ist in Dänemark, den Niederlanden und Schweden am höchsten; die Bundesrepublik liegt im Mittelfeld, wobei hier relativierend auf die Sonderaktivitäten im Rahmen der deutschen Einheit und die von Kritikern ins Feld geführte mangelnde Effizienz verwiesen werden muss. Zudem sinken seit Mitte der 90er-Jahre die entsprechenden Ausgaben, wenn man von den wohl wahlbedingten, kurzfristigen Erhöhungen zum Jahr 1998 absieht (vgl. Rehm/Schmid 2000).

In Dänemark kommt es wie in den anderen skandinavischen Ländern ebenfalls zu bemerkenswerten positiven Verstärkungseffekten zwischen der Sozial- und der Arbeitsmarktpolitik. So gilt ein ausreichendes Angebot an sozialer Infrastruktur (vor allem Kindergärten) als wesentliche Ursache der relativ hohen Frauenerwerbstätigkeit und zwar sowohl angebots- wie nachfrageseitig. Somit werden nicht nur Familien mit Kindern entlastet, sondern zugleich vermehrt Arbeitsplätze im Bereich der sozialen/öffentlichen Dienste angeboten.

 

Das Modell Schweden

Neben Problemen am Arbeitsmarkt hat der demographische Wandel in Schweden zu einer grundlegenden Rentenreform geführt. Diese geht auf einen lange geführten und breit angelegten Diskussionsprozess zurück, der schon Mitte der 80er-Jahre begann, als das bestehende System auf Reformbedarf und Reformmöglichkeiten überprüft wurde. Nach genereller Zustimmung des Parlamentes wurde die Reform ab 1994 im Detail ausgearbeitet. 1998, also über zehn Jahre nach Beginn der Diskussionen, verabschiedete das Parlament schließlich das entsprechende Gesetz. Ab 2001 erfolgen nun die ersten Zahlungen aus dem neuen System.5

Maßgeblicher Anstoß für eine Rentenreform waren die zu erwartenden Finanzierungsprobleme, hervorgerufen durch ökonomische Probleme, eine wachsende Lebenserwartung und ein sich dadurch verschlechterndes Verhältnis von Leistungserbringern und -empfängern. Denn auch steuerfinanzierte Systeme basieren auf den Werten und Mittel, die in einem Zeitraum produziert werden - andernfalls droht einer Verschiebung der Lasten auf die nächsten Generationen. Das neue schwedische Rentensystem lässt sich anhand einiger Grundzüge beschreiben: (1.) bedarfsorientierte Mindestrente, (2.) Individualisierung der Rentenansprüche, (3.) Flexibilisierung des Rentenalters und (4.) Betonung der Finanzierungssicherheit zu Lasten der Voraussagbarkeit der Leistungshöhe.

Das neue Rentensystem versucht zudem, mehr Transparenz zu schaffen. Deshalb soll vor allem ein engerer Bezug zwischen Einkommen, Beiträgen und Rentenhöhe sichtbar werden. Von den 18,5 Prozent, die als Rentenbeiträge vom Einkommen abgeführt werden müssen, fließen 16 Prozent in die allgemeine Kasse und 2,5 Prozent auf ein gesondertes Konto - was in etwa einer staatlich organisierten "Riester-Rente" entspricht. Die 16 Prozent werden für die Renten der älteren Generation verwendet. Dabei stehen nur die Beitragseinnahmen zur Verfügung; staatliche Zuschüsse sind ausgeschlossen. Aufgrund der demographischen Entwicklung ist daher längerfristig mit erheblich niedrigeren staatlichen Renten zu rechnen - allerdings kommen individuelle Vorsorge und betriebliche Leistungen hinzu.

 

Von anderen lernen - wie und wodurch geht das?

Angesichts der beachtlichen Erfolge der Referenzländer stellt sich die Frage, was sich daraus für den deutschen Wohlfahrtsstaat als einer historisch gewachsenen Konstellation aus Interessen, Ideen und Institutionen ergibt. Das vielfach beklagte Reformdefizit basiert hierzulande auf einer Reihe von Faktoren, die hier nur kurz benannt werden sollen (vgl. ausführlicher den Beitrag von M.G. Schmidt in diesem Heft).

Es handelt sich um sich teilweise überlappende Phänomene wie

  • die Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern und die daraus resultierende Politikverflechtungsfalle;

  • genereller betrachtet einer hohen Anzahl von Veto-Spielern im politischen System;

  • den Versuchen, "blame avoidance"-Strategien zu verfolgen und sich im Parteienwettbewerb gegenüber der Konkurrenz gut zu positionieren anstatt sachliche Problemlösungen zu entwickeln;

  • die Persistenz von institutionalisierten Problemlösungen bzw. "lock in"-Effekten, die zur Fortschreibung des Status quo führen (Mayntz/Streeck 2003; Schmid 2003).

Da die Politik nicht nur zu grundlegenden Reformen des Wohlfahrtsstaats nicht mehr fähig ist und sie sich zugleich nicht mehr aus diesen institutionellen Fesseln zu lösen vermag, sucht sie daher den Weg nach außen, um vorhandene Blockaden zu umgehen. Experten-Kommissionen sollen am Parlamentarismus, Parteienwettbewerb und Bundesstaat vorbei zu innovativen sachlichen Lösungen und politischen Mehrheiten führen (Siefken 2003; Heinze 2002).

 

Experten-Kommissionen suchen Lösungen

Dies ist in nicht unerheblichem Maße der von Peter Hartz geführten Kommission in der Arbeitsmarktpolitik gelungen. Als Erfolgsfaktoren gelten dabei der hohe Handlungsdruck, der durch den Skandal um die gefälschten Vermittlungszahlen der Bundesanstalt für Arbeit entstanden ist, die geschickte personelle Zusammensetzung und die Person des Vorsitzenden, dem es gelang, erfolgreich die Ergebnisse zu kommunizieren und eine Mobilisierung der Gesellschaft in die Wege zu leiten. Mehr Beschäftigung ist machbar und jedermanns Aufgabe - so lautet die neue Lösungsformel, die die traditionellen Deutungsmuster verändert und zu ersten konkreten Maßnahmen geführt hat. In ähnlicher Weise hat die Rürup-Kommision mit ihren Vorschlägen versucht, die sozialen Sicherungssysteme nachhaltiger zu machen, die Belastungen zwischen den Generationen besser auszutarieren und durch eine Senkung der Sozialversicherungsbeiträge wirtschaftliche Wachstumsimpulse zu erzeugen. Im Falle der Arbeitsgruppe Benchmarking des Bündnisses für Arbeit ist ferner der Versuch unternommen worden, durch systemische Beobachtung und das Monitoring anderer Länder relevante Informationen zur Verfügung zu stellen und entsprechende Vorschläge zu entwickeln (zu diesen vgl. Eichhorst u.a. 2001).

 

Finanzminister Hans Eichel folgt den Ausführungen des Kommissionsvorsitzenden Bert Rürup. Die nach ihrem Vorsitzenden benannte Rürup-Kommission hat mit ihren Vorschlägen versucht, die sozialen Sicherungssysteme nachhaltiger zu machen, die Belastungen zwischen den Generationen besser auszutarieren und durch eine Senkung der Sozialversicherungsbeiträge wirtschaftliche Wachstumsimpulse zu erzeugen.

Foto: dpa

 

Diffusion - Borgen, Kopieren oder Lernen?

Die Beobachtung, dass sich Neues und Gutes über verschiedene politischen Systeme hinweg verbreitet, wird in der politikwissenschaftlichen Forschung als Diffusion bezeichnet, wobei festgehalten werden muss, dass dabei weniger gelernt als kopiert bzw. imitiert wird (vgl. hierzu im deutschen Kontext J. Schmid 1990: 24ff. und 194ff.; Blancke 2003). Robert Cox (1998) spricht in diesem Zusammenhang anschaulich von "Policy Borrowing". Gerade die fortschreitende Globalisierung und Internationalisierung führen zu gesteigerten transnationalen Kommunikations- und Informationsprozessen, die eine günstige Basis für den Transfer von Politiken und für politische Lernprozesse bilden. Dasselbe gilt für die zunehmende europäische Integration und den Prozeduren des Monitorings und Benchmarkings - ein Phänomen, das mittlerweile als relevanter Faktor bei der Erklärung nationaler Politiken gesehen werden muss.

Experten-Kommissionen, die diese Funktionen im Rahmen ihrer Politikberatung wahrnehmen, liefern - gestützt auf den wissenschaftlichen Sachverstand - wichtige Entscheidungsgrundlagen für staatliche Institutionen. Sie tun dies im übrigen nicht für einzelne Politiker, um als "Souffleur der Mächtigen" zu wirken. Allerdings ist der Einfluss von Kommissionen begrenzt und die Bundesrepublik keinesfalls auf dem Weg zur Expertenherrschaft! Denn hierzulande strukturieren die Parteien die Politik viel stärker und die institutionalisierten Beziehungen zwischen Wissenschaft, Verwaltung und Politik sind nicht besonders eng bzw. die Austauschbeziehungen relativ sporadisch. Umgekehrt ist die deutsche Verwaltung immer noch stark bürokratisch orientiert und in den Ressorts erheblich fragmentiert. An diesem "ehernen Gehäuse" der Institutionen und den darin ablaufenden "mikropolitischen Spielen" risikoscheuer Akteure (Bogumil/Schmid 2001) prallen viele Empfehlungen und ausländische "Best Practices" ab. Das Ende des Berichts der Benchmarking-Gruppe oder die frühe Festlegung des Bundeskanzlers, die Ergebnisse der Rürup-Kommission nicht 1:1 zu realisieren, weisen auf die notorische Schwäche von Expertenwissen gegenüber der Ignoranz der Macht hin.

 

Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit von Politik

Der Transfer von erfolgreichen Politiken und guten Problemlösungen anderer Länder ist freilich nicht nur eine Frage der ausreichenden Informationen und des guten Willens in der Politik. Darüber hinaus gilt es zu berücksichtigen, dass die Referenzfälle historische Entstehungskonstellationen sowie spezifische institutionelle und ökonomische Strukturen reflektieren, was die Übertragbarkeit einschränkt. Als eine entsprechende theoretische Vertiefung bietet sich hierzu das Modell der "drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus" von Esping-Andersen (1990; s.a. Schmid 2002) an. Demnach sind Wohlfahrtsstaaten einerseits auf jeweils divergenten Entwicklungspfaden entstanden und weisen andererseits ein hohes Maß an Persistenz auf. Dies zeigt sich etwa in Deutschland, wo trotz aller Regimewechsel vom Kaiserreich über die Weimarer Republik, das Dritte Reich und die Bundesrepublik die Grundzüge des Bismarck-Modells (d.h. der beitragsfinanzierten Sozialversicherung) erhalten geblieben sind. Auch Wahlen können die jeweiligen Entwicklungspfade kaum grundlegend verändern. In der Formel von Manfred G. Schmidt, wonach ein Regierungswechsel nur zu Kurskorrekturen von fünf Prozent führt, kommt die institutionelle Trägheit wohlfahrtsstaatlicher Entwicklungen treffend zum Ausdruck.

 

Welten des Wohlfahrtskapitalismus - Divergenz und Beharrlichkeit

Die liberalen Wohlfahrtsstaaten (Großbritannien, USA, Australien, Neuseeland) betonen vor allem die Rolle des freien Marktes und der Familie; soziale Anspruchsrechte sind gering entwickelt und oft mit individuellen Bedürftigkeitsprüfungen verbunden, was häufig zur Stigmatisierung der Betroffenen führt. Die Finanzierung erfolgt vorwiegend aus dem Staatshaushalt; Interventionen in den Arbeitsmarkt erfolgen - falls überhaupt - vor allem zur Auflösung von "Verkrustungen" und zur Wahrung der Vertragsfreiheit. Insgesamt gesehen ist das Ausmaß an Dekommodifizierung, d.h. der sozialpolitisch ermöglichten Lockerung des Zwangs zur Existenzsicherung durch Erwerbsarbeit und der Schutz vor Marktkräften und Einkommensausfällen, gering.

Der konservative Typ des Wohlfahrtsstaats (Frankreich, Italien, Deutschland, Niederlande) interveniert zwar stärker, freilich eher temporär und ist stark auf passive Lohnersatzleistungen ausgerichtet. Er ist ferner stark lohnarbeits- und sozialversicherungszentriert mit der Folge, dass soziale Rechte stark an Klasse und Status gebunden sind und die Ansprüche bzw. Leistungen auf Beiträgen (im Sinne von Eigentumsrechten) basieren. In Bezug auf die Dekommodifizierung erreichen sie im Durchschnitt ein mittleres Niveau, was jedoch abhängig vom Beschäftigungsstatus erheblich variieren kann.

Die sozialdemokratischen Regimes (Schweden, Norwegen, Dänemark) sind universalistisch ausgerichtet; es wird Gleichheit auf dem höchsten Niveau angestrebt, und die Anspruchsgrundlage bilden soziale Bürgerrechte. Die Finanzierung erfolgt ebenfalls aus dem Staatshaushalt; zugleich werden hier fast alle Leistungen vom öffentlichen Dienst erbracht, der damit einen sehr hohen Umfang annimmt und somit nicht nur sozialpolitisch, sondern auch arbeitsmarktpolitisch eine Schlüsselfunktion besitzt. Insgesamt sind hier die Bemühungen um eine aktive Politik der Vollbeschäftigung am stärksten ausgeprägt und die "Befreiung" von den Zwängen des Marktes (Dekommodifizierung) am stärksten.

 

Die Typologien lassen sich "hochrechnen"

Diese Typologie lässt sich auch auf die Phase des Abbaus und Umbaus des Wohlfahrtsstaates "hochrechnen": Weniger stark verrechtlichte sowie steuerfinanzierte Systeme des liberalen Typs sind, wie das englische Beispiel in der Ägide Thatcher eindringlich belegt hat, leichter im Leistungsniveau abzusenken, da in diesem Fall keine "Eigentumsrechte" (durch Beitragszahlung) und Selbstverwaltungsorgane berührt sind wie im deutschen Fall. Die konservativen Wohlfahrtsstaaten tendieren hingegen eher dazu, spezifische Zielgruppen von Sparmaßnahmen auszunehmen (z.B. Kernarbeiterschaft, Bauern und Beamte in Deutschland) und sind insgesamt relativ reformresistent. Beim liberalen Modell wird in Krisenzeiten verstärkt die Spaltung zwischen Reichen und Armen reproduziert; zugleich kommt es hier im Rahmen von Aktivierungsstrategien zu erheblichen Rekommodifizierungseffekten (vgl. dazu den Beitrag von Merkel in diesem Heft). Sozialdemokratische Wohlfahrtsstaaten versuchen hingegen, das erreichte Niveau möglichst zu halten (Schmid/Niketta 1998, Schmid 2002) - was in der ersten Hälfte der 90er-Jahre mit den makroökonomischen Erfordernissen kollidierte, inzwischen aber nach einer Reihe von Reformen weitgehend unproblematisch ist. Insgesamt gesehen sind nach diesem Ansatz die Spielräume für die Übernahme von Reformen bzw. Lerneffekte über ausländische Vorbilder eher als bescheiden einzustufen bzw. greifen nur innerhalb einer Welt des Wohlfahrtsstaats. Eine Schwierigkeit für den deutschen Fall ist demnach auch, dass die anderen Länder dieses Typs - vor allem Frankreich und mit gewissen Einschränkungen Italien (s. dazu Schmid 2003) - ebenfalls wenig Reformfreude und Best-Practices aufweisen können.6

Hinzu kommt, dass es sich bei den momentan als Vorbilder diskutierten Fällen um eine besondere Gruppe, nämlich um kleine Länder, handelt. Diese unterliegen dem Druck des Weltmarktes in viel höherem Maße als große Länder; hier prägt der hohe Umweltdruck als Sachzwang den politischen Prozess. Sie sind in der Regel intern weniger ausdifferenziert bzw. die politischen Netzwerke sind enger geflochten. Das erleichtert das Regieren und die Erzeugung von sozialem Kapital bzw. von Vertrauen, das die Kooperation von staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren verbessert. Kleinere Länder können überdies mit einer Nischenstrategie bzw. mit kleineren Maßnahmenbündeln relativ gute Erfolge verzeichnen. Dem stehen die politisch-ökonomischen Verhältnisse in der Bundesrepublik entgegen, da es sich hier um ein mittelgroßes Land handelt, das innerhalb der EU sogar die Position einer dominierenden Ökonomie bekleidet; Externalisierungsstrategien sind hier erheblich schwieriger.

 

Lernen als Grundlage des Wandels in der Politik

Im Unterschied zu diesen Theorien der institutionell geprägten Beharrlichkeit gehen andere Ansätze davon aus, dass der politische Entscheidungsprozess nicht nur von Interessenkonstellationen und von Machtressourcen geprägt wird, die durch politische Institutionen - Parteien, Verbänden, Notenbanken - stabilisiert werden. Hinzu kommen als weitere Einflussfaktoren Ideen, Wissen und Lernprozesse und die damit verbundene kognitive Dimension, die eine stärkere Dynamik aufweisen. Der Paradigmenwechsel in den Wirtschaftswissenschaften vom Keynesianismus zum Monetarismus ist ein gutes Beispiel für diese Überlegungen: Damit hat sich das wirtschaftspolitische Weltbild gründlich verändert und die Relevanz von Faktoren wie Haushaltsdefizit oder Geldwertstabilität entsprechend verschoben - ohne dass sich dabei Interessen- und Machtpositionen verändert haben müssen.

Vor allem im Rahmen des Advocacy-Coalitions-Ansatzes von Sabatier sind solche Vorstellungen systematisch entwickelt und untersucht worden. "In political systems with dispersed power" - so das Argument - "(political actors) can seldom develop a majority position through the raw exercise of power. Instead, they must seek to convince other actors of the soundness of their position concerning the problem and the consequences of one or more policy alternatives" (Jenkins-Smith/Sabatier 1993, 45; s.a. Bandelow 2003). Der Wandel einer Policy beruht demnach auf Lernprozessen, die nicht selten im Gefolge externer Schocks auftreten. Auf diese Weise entstehen neue Werteprioritäten, kausale Annahmen und "kognitive Landkarten", durch die sich Veränderungen in der Politikgestaltung ergeben. Neue Reformkorridore öffnen sich etwa dadurch, dass strukturelle Restriktionen und politische Ressourcen in einen neuen Interpretationszusammenhang gestellt werden und zu neuen strategischen Optionen bzw. zur Konstruktion eines politischen "Imperativs" führen können (Cox 2001). Einige wichtige Aspekte enthält die folgende Übersicht.

 

Abb.: Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit erfolgreicher Politik

Inhalt der Politik  Bedingungen ähnlich Bedingungen verschieden

globale Problemdefinitionen und Lösungsstrategien

(1) Weitgehende Analogie; Möglichkeit einer Übertragung ist hoch

(2) Konsensdefizite; Möglichkeit einer Übertragung ist niedrig

spezifische Programme und konkrete Instrumente

(4) Effizienzdefizite; technische Kompatibilitätsprobleme

(3) Konsensdefizite und Strukturdifferenzen; Wahrscheinlichkeit einer Übertragung ist sehr niedrig

 

Kontingente Bedingungen für Lernen und Diffusion

Angesichts dieser Schwierigkeiten zu bestimmen, ob und wann eine Übertragung erfolgreicher Reformstrategien möglich wäre, ist es hilfreich, zu differenzieren zwischen einerseits dem Inhalt und der Reichweite der Politik andererseits der Ähnlichkeit der politisch-ökonomischen Rahmenbedingungen.

Geht man dabei von je zwei Ausprägungen aus, dann erhält man folgendes Tableau an Möglichkeiten und Problemen der Übertragung. Eindeutig günstig bzw. ungünstig sind dabei die Felder (1) und (3), während in den Konstellationen (2) und (4) Probleme der Übertragbarkeit auftreten. In diesen Fällen müsste die Kompatibilität erhöht werden - entweder im technischen Sinne oder im politisch-institutionellen Bereich. Dies erfordert entsprechende Umbaumaßnahmen und Lernprozess.

Will man etwa Modelle der Teilzeitarbeit übernehmen, was Feld 4 entspricht, dann müssen diese neuen Konzepte an die sozialrechtlichen Bedingungen angepasst werden, beispielsweise durch eine entsprechende sozialpolitische Absicherung bzw. Aufstockung der niedrigen Renten (gegebenenfalls durch ein System von Mindestlöhnen) wie im Falle der Niederlande geschehen. Eine ähnliche Kombinationsproblematik liegt der dänischen flexiblen Arbeitsmarktpolitik zugrunde: Zum einen basiert die starke Deregulierung auf hohen Lohnersatzleistungen - und nur so passt dieses eher liberale Element der Arbeitsmarktpolitik in das Gefüge eines hoch entwickelten "sozialdemokratischen" Wohlfahrtsstaats. Zum anderen sind die Bearbeitung aktiver und passiver Arbeitsmarktpolitiken institutionell getrennt; d.h. die Arbeitslosenversicherung - bzw. die hierzulande stark bürokratisierte und verrechtlichte Auszahlung von Lohnersatzleistungen - wird von den Gewerkschaften getragen und die Arbeitsämter sind kleiner und können so flexibler arbeiten - was durch die geringe Größe des Landes noch verstärkt wird.7

Schwieriger ist das Feld 2, wo nur langsame und schwer steuerbare Veränderungen des politischen Institutionengefüges sowie der Grundstruktur der Ökonomie einen politischen Kurswechsel zulassen. Die politisch-ökonomischen Unterschiede zwischen großen und kleinen Ländern, die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Welten des Wohlfahrtskapitalismus gehören zu diesen Rahmenbedingungen, die nicht nur die Übernahme von erfolgreichen Politikmodellen erschweren, sondern zumeist die Ursache für die hausgemachten Reformblockaden bilden.

 

Abb.: Elemente des Advocacy-Coalition-Ansatzes von Sabatier

Untersuchungsbereich: Policy Subsystem, d.h. die öffentlichen und privaten Organisationen, die aktiv an der Lösung eines Politikproblems beteiligt sind.
Interessante Phasen des Politikzyklus: Betonung der Problemdefinition, Politikformulierung, Adaption und Evaluation.

Annahmen über individuelles Verhalten:

 

Prozedurale Rationalität; Handeln erfolgt auf der Basis von Information, Ideen und Wissen („Belief Systems").

Annahmen über kollektive Akteure und politische Organisationen:

 

Diskurskoalition aus Parteien, Verbänden, Verwaltungen und Wissenschaft, die sich entlang von basalen Wissensstrukturen formiert.

Annahmen über den Wandel von Politik:

Weniger externe Veränderungen der Systemumwelt und der Machtverteilung spielen eine Rolle als Lernprozesse der politischen Akteure.

 

Schlussbetrachtungen: Wissen und Wollen

Die Debatten um Reformen des Wohlfahrtsstaates sind kein deutscher Sonderfall, sondern politischer Alltag in allen westlichen Ländern. Überall sind die Dinge aus den Fugen geraden, werden Um- und Abbaupläne geschmiedet, um den neuen Herausforderungen und Problemen gerecht zu werden. Die Szenarien der Krise gleichen sich dabei in den wesentlichen Punkten: Mangelndes Wirtschaftswachstum, Staatsverschuldung, Massenarbeitslosigkeit und demographische Verschiebungen haben überall zum Umdenken in der Sozialpolitik gezwungen. Allerdings gibt es zum einen bemerkenswerte Unterschiede im Umfang und im Zeitpunkt, zu dem die Probleme politisch virulent werden und zum anderen fallen die Reaktionen nicht überall gleich aus. Dazu sind die politisch-institutionellen Handlungsbedingungen und die Strukturen der etablierten Wohlfahrtsstaaten zu unterschiedlich (Schmid 2002).

Diese Ungleichheit und Ungleichzeitigkeit machen aus den (westlichen) Ländern ein Laboratorium, dessen genauere Betrachtung nicht nur zu einem besseren Verständnis der Sozialpolitik des eigenen Landes beiträgt, sondern zugleich auch die Vorstellungen darüber, was politisch möglich ist, erweitert. In vielen Fällen ist darüber hinaus ein Lernen bzw. eine Politikdiffusion möglich, da man auf diesem Wege brauchbare ausländische Reformstrategien und Best Practices übernehmen kann. Hier trifft das Motto "Ein gutes Vorbild und praktische Erfolge sind allemal besser als bloße Appelle oder graue Theorie" zu. Allerdings sind dabei einige Aspekte zu berücksichtigen, denn allzu leicht geschieht das, wovor der Volksmund schon warnt: Es werden Äpfel mit Birnen verglichen. Vor allem ist auf die Beachtung von entsprechenden politisch-ökonomischen Rahmenbedingungen und funktionalen Äquivalenten hinzuweisen.

 

Reformen sind nicht "schmerzfrei" zu haben

Zudem gibt es in den meist herangezogenen innovativen Fällen wie den Niederlanden, Dänemark und Großbritannien keine heile Welt des Arbeitsmarkts und der Sozialpolitik mehr; es existiert auch kein Königsweg, der schmerzfrei aus der Misere führen könnte. Selbst die "Musterschüler" der Reform haben sehr hohe Opfer bringen müssen, zumeist in Form erheblicher Einschnitte in das soziale Netz. Überdies waren die Reformstrategien nicht frei von politischen Risiken und haben manchen Protagonisten sein Amt gekostet. Lernen von Referenzfällen bedarf damit einer umfassenden Einbindung bzw. Kontextualierung im eigenen politischen System. Das reicht vom Willen und dem Können einzelner Politiker als "policy-advocators" zu fungieren und entsprechende Risiken einzugehen, über die normativen Debatten über neue Grundwerte und Programmsemantiken (vgl. Merkel in diesem Heft) bis zu technischen Einpassungen in das administrative und rechtliche Gefüge einzelner Politikfelder. Lernen von Referenzstaaten, Politikdiffusion und Ähnliches kann damit einen Beitrag leisten Reformen des Wohlfahrtsstaats anzuschieben - aber nur unter günstigen strukturellen Bedingungen und der Bereitschaft aller, sich auf Neues einzulassen.

Dieses Ergebnis ist freilich nicht neu; schon im 19. Jahrhundert hat Karl Marx in der Einleitung des Kapitals festgestellt: "Eine Nation soll und kann von der anderen lernen. Auch wenn eine Gesellschaft dem Naturgesetz ihrer Bewegung auf die Spur gekommen ist, (...) kann sie naturgemäße Entwicklungsphasen weder überspringen noch weg kretieren. Aber sie kann die Geburtswehen abkürzen und mildern."

Literatur

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Anmerkungen

1 Dieser Verlust der wirtschaftlichen Führungsposition unterscheidet den deutschen Fall im Übrigen vom französischen, der ebenfalls ähnliche Stagnationstendenzen aufweist.

2 Dieser intensive Austausch von Ideen und Konzepten ist grundsätzlich nicht neu: Im vorigen Jahrhundert haben Nachzügler im Modernisierungsprozess wie Japan (während der so genannten Meji-Reformen) bewusst mehrere Kommissionen auf die Reise geschickt, um den Informationsaustausch und die Lernrprozesse zu beschleunigen. Auch die Bismarcksche Sozialpolitik hat Auswirkungen vor allem auf die Nachbarländer gehabt und dort entsprechende Diskussionen hervorgerufen.

3 Diese Dreiteilung lehnt sich an die in der Politikwissenschaft verbreitete Trias aus Policy, Politics und Polity an. Policy bezieht sich hier auf die Inhalte und sachlichen Problemlösungen, Politics auf den politischen Wettbewerb und dessen Organisation, Polity auf die institutionelle Ordnung des Gemeinwesens und steht in enger Wahlverwandtschaft mit dem Typ des Wohlfahrtsstaates und der Ausprägung der Ökonomie.

4 Die europäische Ausbreitung von Jobrotation in bisher vierzehn Mitgliedstaaten ist im Wesentlichen auf die EU-Gemeinschaftsinitiative ADAPT von 1995 zurückzuführen. Die im Rahmen des ADAPT-Programms zur Verfügung gestellten Mittel sollen, ergänzt durch weitere nationale Mittel, dazu beitragen, einerseits Defizite in der Qualifikationsstruktur der Unternehmen - und hier vor allem der kleineren und mittleren Unternehmen - zu beheben und deren Anpassungsfähigkeit an den Strukturwandel zu steigern ("adaptability") und andererseits die Beschäftigungschancen von Arbeitslosen oder bislang Nichtbeschäftigten zu verbessern ("employability"). S. a. Roth u.a. 2002.

5 Für eine umfassende Darstellung der schwedischen Rentenreform s. auch: http://www.pension.gov.se 

6 Für den Bereich der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik gilt dies in besonderer Weise; vgl. Rehm/Schmid 2002 und Bertelsmann-Stiftung 2002.

7 Im Übrigen liegt ein weiteres Moment des Erfolgs ihrer Tätigkeit in der anhaltenden makroökonomischen Wachstumsdynamik der dänischen Wirtschaft.



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