Zeitschrift 

Der Sozialstaat in der Diskussion

 

Heft 4 / 2003

Hrsg.: LpB
 

Inhaltsverzeichnis

 

Der Sozialstaat in der Diskussion

Der deutsche Sozialstaat steht unter Reformdruck. Tief greifende soziale, wirtschaftliche und politische Veränderungen stellen die Sozialpolitik in einen neuen Handlungsrahmen. So bringt es die Internationalisierung der Güter- und Kapitalmärkte mit sich, dass sozialpolitische Entscheidungen noch schärfer unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Effizienz und Standortfrage betrachtet werden. Für die Sozialpolitik bedeutet dies, einen innenpolitisch wenig disponiblen und sparsamen Kurs fahren zu müssen. Die beobachtbare Erosion des "Normalarbeitsverhältnisses", das als Finanzierungsvoraussetzung für einen umfassenden Sozialschutz notwendig ist, führt dazu, dass ein wichtiger Pfeiler des Sozialstaats brüchig wird. Die größte Herausforderung für das Umlageprinzip der Sozialversicherung kommt jedoch von den demographischen Veränderungen. Die Alterung der Gesellschaft und die ansteigende Lebenserwartung erfordern Änderungen im Finanzierungs- und Leistungssystem der Alterssicherung und Gesundheitsfürsorge.

Eine 93-jährige Rentnerin schaut in ihre Geldbörse. Das Foto illustriert die aktuelle Diskussion um die für 2004 geplante Nullrunde bei den Rentnern. 

Foto: dpa

 

Die Politik hat anfangs eher zögerlich auf diese Herausforderungen reagiert. Gegenwärtig hat es aber den Anschein, als löse sich der "Reformstau" auf. Der "Reformzug" in Deutschland hat Fahrt aufgenommen. Seit geraumer Zeit jagt ein Reformvorschlag den anderen. Expertenkommissionen geben Stellungnahmen ab, die noch am selben Tag kritisiert und mit neuen Gegenvorschlägen beantwortet werden. Von diesen Reformvorschlägen sind nach wenigen Tagen - so ein Fernsehkommentator unlängst - nur noch "die Gräten übrig". Als politisch interessierte Bürgerin und interessierter Bürger tut man sich schwer, überhaupt noch einen Überblick zu behalten.

Alle Reformvorschläge konzentrieren sich im Wesentlichen auf vier Hauptfragen: In welche Richtung sollte eine gestaltende Politik die sozialen Sicherungssysteme reformieren? Welche Spielräume hat sie dabei? Welche Verfasstheit und sachliche Ausgestaltung wird der Wohlfahrtsstaat wohl künftig haben? Welches ist - mit Bezug auf die international vergleichende Forschung - das zukünftige Modell des Sozialstaates?

Um diese Fragen angemessen zu beantworten, ist ein Blick auf Institutionen, Verfahren, Konfliktlinien, Werte und Ansprüche, die den Wohlfahrtsstaat und die Sozialpolitik bestimmt haben und bestimmen, sinnvoll. Das Verständnis der wesentlichen Grundzüge des Sozialstaats und seiner Entwicklung nach 1949 erleichtern eine "Ortsbestimmung". Angesichts der aktuellen Debatte fragt Lutz Leisering im einführenden Beitrag, welchen Weg der Sozialstaat seit 1949 zurückgelegt hat. Entlang dieses Weges werden der Strukturwandel der Sozialpolitik, die Rolle der Akteure sowie deren Erwartungshaltungen und die gegenwärtige Problemlage dargestellt.

Weit radikaler als zuvor werden die Grundstrukturen des Sozialstaats auch und gerade in den Reformvorschlägen in Frage gestellt. Manche Befürworter einer "deutschen Radikalkur" stellen mit ihren Reformvorschlägen die Grundpfeiler des Sozialstaats zur Disposition. Die Verteidigung des Wohlfahrtsstaats hingegen gilt als Ausdruck von Reformunfähigkeit und Besitzstandswahrung. Offensichtlich bestehen große Unterschiede in der Bewertung des Sozialstaats und Teile der Bevölkerung sind nicht gewillt, den geplanten Umbau mitzutragen. Durch die wirtschaftliche und finanzpolitische Krise gewinnen die Spannungslinien und Konfliktkonstellationen an Schärfe (vgl. den Beitrag von Frank Nullmeier).

Die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Verlängerung der Lebensarbeitszeit bei gleichzeitiger Flexibilisierung und Deregulierung der Arbeitsmärkte sind wesentliche Punkte der aktuellen Debatte. Wolfgang Merkel legt in seinem Beitrag eine erste Zwischenbilanz dieser Diskussion vor. In einer so genannten Gerechtigkeitsbilanz, die im internationalen Vergleich für die Jahre 1990 bis 2000 vorgenommen wird, schneidet die Bundesrepublik nur mäßig ab. Die Defizite der Beschäftigungspolitik werden offenkundig. Eine zukünftige Beschäftigungspolitik sollte - so das Fazit des Beitrags - die soziale Balance wahren, gleichzeitig jedoch ein Augenmerk auf folgende Bereiche richten: Einstellungs- und Kündigungskosten, Lohn- und Arbeitszeitflexibilität, Bildung und Ausbildung.

Wenn die dauerhafte Verankerung sozialstaatlicher Prinzipien zur Disposition steht, trifft dies die Sozialdemokratie in besonderem Maße. Denn für die SPD war und ist der Sozialstaat ein wichtiger Bestandteil der politischen-gesellschaftlichen Ordnung und ihres Selbstverständnisses als Partei. Der Sozialstaat hat die programmatischen Grundsatzpositionen entscheidend mitgeprägt. In der Selbst- und Außenwahrnehmung ist die SPD mehr als jede andere Partei von ihren bisherigen Wertvorstellungen zu sozialer Teilhabe und sozialer Gerechtigkeit eng an die Sozialstaatspolitik gebunden. Klaus-Bernhard Roy geht in seinem Beitrag der Frage nach, ob die SPD tragfähige Positionen, Konzepte und Kompetenzen zur Problemlösung entwickelt hat. Für eine sachliche Auseinandersetzung mit der Zukunft des Sozialstaats ist das "Programmangebot" einer Partei, die sich in der Regierungsverantwortung befindet, von besonderem Interesse.

In der Reformdebatte wird gerne der Blick über den Tellerrand gewagt. So mancher Journalist gibt gar wohlfeile Ratschläge, wie man von europäischen Nachbarländern "lernen" kann. Bei solchen Vergleichen ist jedoch Vorsicht geboten. Zu fragen ist zunächst, wie andere Länder die Lösungen und Politikstrategien entwickelt haben. Josef Schmid analysiert in seinem Beitrag die Reformen ausgewählter Nachbarländer und erörtert in einem weiteren Schritt, wie und ob diese Lösungen umsetzbar sind. Die Übertragung der Reformen so genannter Referenzländer hängt im Wesentlichen von den politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ab. Abhängig von der Typologie des Wohlfahrtsstaates und den sozialpolitischen Traditionen entscheidet sich, ob brauchbare Problemlösungen über die Ländergrenzen hinweg zu verbreiten sind.

Am Beispiel der Alterssicherung zeigt der Beitrag von Martina Eckhardt, wie die Europäische Union durch ihre Vertragsgrundlagen, Gesetzgebung und Rechtsetzung in die nationalen Systeme der Alterssicherung eingreift. Ein Vergleich der verschiedenen Formen der Alterssicherung zeigt, dass alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union vor ähnlichen Problemen stehen und Reformen dringend notwendig sind. Die Durchsetzung der wirtschaftlichen Grundfreiheiten und die Realisierung einheitlicher Wettbewerbsbedingungen wirken sich auf die verschiedenen Säulen der Alterssicherung aus. So unterliegt beispielsweise die private Alterssicherung bereits jetzt weit gehend dem europäischen Gemeinschaftsrecht. Wenn auch nicht mit einer Vereinheitlichung zu rechnen ist, bleibt die Frage virulent, ob die zunehmende Belastung öffentlicher Haushalte (und die damit zusammenhängende Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion) nicht zu einer Verschiebung der Kompetenzen führen kann.

Wandel und Kontinuität in der Sozialpolitik werden in der neueren Forschung mit dem "Vetospielertheorem" und der "Politik des mittleren Weges" in Verbindung gebracht. Das Vetospielertheorem will erklären, unter welchen Bedingungen eine Abkehr vom politischen Status quo erfolgt. Die Lehre vom mittleren Weg hingegen erklärt, warum die Bundesrepublik zwischen zwei Extrempolen wandelt: Zwischen dem nordeuropäischen Wohlfahrtsmodell, das nach weitest möglicher Gleichheit, nach umfassendem Schutz gegen die Kräfte des Marktes strebt, und dem marktorientierten Modell, das dem Markt die Vorfahrt gibt und den Staat am kurzen Zügel führt. Wer Kontinuität und Wandel sachgerecht beschreiben und erklären will, kann mit Hilfe der Lehre vom mittleren Weg (insbesondere im Fall der Bundesrepublik Deutschland) und mit dem Vetospielertheorem nützliches Werkzeug anwenden. Was verbirgt sich genau hinter diesen Begriffen? Und was tragen beide Lehrgebäude zur Analyse der Sozialpolitik bei? Diesen Fragen widmet sich der Beitrag von Manfred G. Schmidt.

Die Sozialstaatsorientierung wurde in den 50er- und 60er-Jahren zu einem wichtigen Bestandteil des Grundkonsenses der Bundesrepublik. Sie beruhte jedoch auf dem Vertrauen eines stetigen Wirtschaftswachstums. Gegenwärtig ist dieser Sozialstaatskonsens brüchig geworden. Beschäftigungsprobleme und steigende Leistungsausgaben zeigen, dass die Rücklagen aufgebraucht sind. Der Reformbedarf ergibt sich auch aus den Veränderungen im Erwerbssystem selbst. Diether Döring plädiert in seinem Beitrag für die Einbeziehung aller Formen von Erwerbstätigkeit in die Sozialversicherungspflicht. Nicht zuletzt demographische Veränderungen und die damit verbundene Finanzierung des Generationenvertrags werden zu Einschränkungen auf der Leistungsseite führen. Will der Sozialstaat leistungsstark bleiben, sind Anstrengungen zu einer Verbesserung der Beschäftigungslage unerlässlich. Und dies wiederum verlangt von politischen Entscheidungsträgern langfristige Leitvorstellungen und einen Reformkonsens.

Die Orientierung der sozialen Sicherungssysteme am althergebrachten Bild der Arbeitswelt ist hinfällig. Um den gravierenden Strukturwandel verstehen zu können, erörtert Werner Sesselmeier in seinem Beitrag zunächst anhand von vier Säulen die Grundzüge des Sozialstaats. Gerade diese vier Säulen bröckeln seit geraumer Zeit. Der gegenwärtig zu beobachtende Strukturwandel führt dazu, dass die Voraussetzungen der sozialen Sicherung nicht mehr im gewohnten Ausmaß erfüllt sind. Mehrere zu beobachtende Trends (z.B. Globalisierung, dienstleistungsorientierter Strukturwandel, Alterung der Bevölkerung, Wandel der Erwerbsbeteiligung) haben nachhaltige Auswirkungen auf die Struktur und zukünftige Finanzierung der sozialen Sicherung. In der gegenwärtigen Debatte um die Reform der sozialen Sicherungssysteme muss nicht nur über eine Neujustierung der finanziellen Belastungen zwischen Bürger und Staat nachgedacht werden. Die beschäftigungspolitische Bedeutung der Lohnnebenkosten und die sich daraus ergebende Lohnschere legen als Konsequenz - so die Schlussfolgerung von Werner Sesselmeier - die Senkung der hohen Lohnnebenkosten nahe.

Die Autorinnen und Autoren dieses Heftes wollen mit ihren Beiträgen zu einer Versachlichung der Diskussion beitragen und Fakten vermitteln, die für das Verständnis der aktuellen Reformdebatte wichtig sind. Jenseits aller Tagesaktualität sollen die Beiträge einen sachlichen Überblick über das komplexe Thema bieten. Geplant und realisiert wurde dieses Heft der Zeitschrift "Der Bürger im Staat" in enger Kooperation mit Herrn Prof. Dr. Josef Schmid vom Institut für Politikwissenschaft der Eberhard-Karls-Universität Tübingen, der mit Rat und Tat sowie wertvollen Anregungen zur Seite stand. Ihm sowie allen Autorinnen und Autoren sei an dieser Stelle herzlich gedankt.

Siegfried Frech



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