Zeitschrift

Zuwanderung
und Integration


 

Heft 4 2006

Hrsg: LpB

 



 

Inhaltsverzeichnis

 
  Wachstum, soziale und (verteilungs-)politische Folgen und Konfliktlinien
 

Wirtschaftliche Folgen der Zuwanderung

  Thomas Straubhaar

 


Grenzüberschreitende Wanderungen in weltweitem Maßstab werden in den kommenden Jahren zunehmen. Das daraus resultierende wirtschaftliche Wachstum einzelner Gesellschaften wirft Fragen der Verteilung und des Umgangs mit sich daraus ergebenden Konfliktlinien auf. Die abstrakte neoklassische Sicht bewertet Migration positiv, weil sie den "Reichtum der Nationen" (Adam Smith) mehrt und unvollkommene Märkte ausgleicht. Verlässt man die Gefilde dieser Modellwelt, wird offenkundig, dass Migration zu ökonomischen Divergenzen führen kann: Zuwanderung erhöht das Humankapital und Wachstum der Aufnahmegesellschaft, hemmt hingegen die Entwicklung in den zumeist peripher gelegenen Herkunftsländern. Innergesellschaftliche Konfliktlinien entstehen dann, wenn sich die Verteilungsfrage stellt, d.h. der durch Zuwanderung ausgelöste Strukturwandel produziert Gewinner und trotz einem volkswirtschaftlichen Zugewinn auch (relative) Verlierer. Grundsätzlich stellt sich allerdings die Frage, ob die Verdrängung einheimischer Arbeitskräfte eine Ursache der Migration ist oder - so die These von Thomas Straubhaar - ein offensichtlicher Beleg für die räumliche und berufliche Immobilität vom Arbeitsplatzverlust Betroffener. Die Frage nach dem Sozialkasseneffekt - mithin ein weiteres Spannungsfeld - ist aufgrund unzureichender Analysen nicht eindeutig zu beantworten. Positive Auswirkungen auf die Sozialkassen hängen stets vom Ausmaß der Integration der Zugewanderten ab. Der Grad der Integration jedoch wird von den politischen Rahmenbedingungen der Aufnahmegesellschaft bestimmt. Während die positiven Vorteile der Zuwanderung kaum thematisiert werden, erweisen sich die negativen Phänomene, die mit der Zuwanderung einhergehen und populistisch weidlich ausgenutzt werden, bei genauerem Betrachten letztlich als ein generelles Problem des Sozialstaats und entpuppen sich als eine Folge unzureichender politischer und ökonomischer Steuerung.

Weltweite Zunahme der Migration

Migration ist weltweit zu einem zentralen Thema von Politik, Gesellschaft und Wirtschaft geworden. Die Global Commission on International Migration (GCIM) hat Ende 2005 ihren Abschlussbericht publiziert. Weltbank, Internationaler Währungsfonds, verschiedene Unterorganisationen der UN, die Kommission der Europäische Union (EU), die OECD, die internationale Arbeitsorganisation (ILO) oder die Internationale Migrationsorganisation (IOM) veröffentlichen regelmäßig eine Vielzahl von Migrationsberichten, thematisch einschlägige Outlooks, Reports und Dokumente. In Deutschland sind nach dem Bericht der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" (Süssmuth-Bericht) oder dem Jahresgutachten des Sachverständigenrates für Zuwanderung und Integration verschiedene Bundesministerien und Bundesämter aktiver geworden. So hat Anfang Juli 2006 das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) im Auftrag der Bundesregierung den "Migrationsbericht 2005" vorgelegt.

Es gibt also zum Thema Zuwanderung viel zu sagen. Und das ist auch richtig so. Denn die internationale Migration hat in den beiden letzten Dekaden enorm zugenommen (vgl. Kasten).

Viele oder wenige Zuwanderer?

Knapp 200 Millionen Menschen dürften heute in einem anderen als ihrem Heimatland leben. Das sind wenige, nämlich nur gut 3 Prozent, wenn man die Weltbevölkerung von rund 6,3 Milliarden als Maßstab nimmt. Es sind viele, wenn man die 200 Millionen als absolute Zahl betrachtet. Dann entspricht das Volk der Wandernden etwa der Einwohnerzahl Brasiliens, dem - bezogen auf die Bevölkerung - fünftgrößten Land der Erde. Die 200 Millionen Ausländer sind sogar sehr viele, wenn man einen Blick zurück in die Vergangenheit wirft. 1980 lebten erst rund 100 Millionen Menschen im Ausland. Seither hat sich diese Zahl also verdoppelt. Dabei spielt allerdings eine ausschlaggebende Rolle, dass die Sowjetunion, die Tschechoslowakei und Jugoslawien in einzelne Teile zerbrachen. Ohne eigenes Dazutun und ohne grenzüberschreitende Wanderung wurden auf dem politischen Reißbrett Inländer über Nacht zu Ausländern. Eine Metamorphose übrigens, die in den letzten 200 Jahren immer wieder eine sehr bedeutende Rolle spielte: Durch politische Änderungen der Staatsgebiete dürften mehr Grenzen über Menschen als Menschen über Grenzen gewandert sein!

Ein Trend, der auch künftig anhalten wird. Die grenzüberschreitende Wanderung wird in den kommenden Jahren eher stärker als schwächer werden, sie dürfte eher rascher als langsamer verlaufen, und sie wird eher größere als geringere Herausforderungen für die Aufnahmeländer mit sich bringen. Auf der Suche nach einem besseren Leben anderswo werden Menschen über immer längere Distanzen wandern. Sie kommen somit aus immer weiter entfernten Regionen. Dadurch werden die Unterschiede zwischen Aufnahmegesellschaft und Zuwandernden sowohl sprachlich, kulturell, sozioökonomisch wie auch bezüglich der gemeinsamen Werte, Normen und Moralvorstellungen zunehmen. Somit stellt sich noch einmal ausgeprägter die Frage, welche ökonomischen Folgen die Zuwanderung von Menschen verursachen. Davon soll im Folgenden die Rede sein.

Im Eingangskapitel "Zuwanderung und Effizienz" wird von einer relativ abstrakten neoklassischen Gleichgewichtswelt ausgegangen, in der Einwanderer auf ihre Funktion als Produktionsfaktoren reduziert werden, die sich auf perfekten Arbeitsmärkten bewegen. Das Folgekapitel "Zuwanderung und Wachstum" führt die ökonomische Logik zunächst weiter und analysiert die langfristigen Auswirkungen der Migration, beginnt dann aber am vollkommenen Modell zu kratzen, in dem Ungleichgewichtsprozesse nicht mehr per Annahme ausgeschlossen bleiben. Der dritte Abschnitt "Zuwanderung und Verteilung" erweitert die ökonomische Analyse um die distributive Dimension. Das vierte Kapitel "Zuwanderung und Sozialstaat" zeigt auf, dass die Effekte der Migration wesentlich verändert werden, je nachdem wie weit mit sozialpolitischen Instrumenten und über Steuern und Transfers in die primäre Verteilung der Einkommen als Folge von Marktprozessen eingegriffen wird. Der fünfte Abschnitt schließlich soll deutlich machen, dass es letztlich politisch-ökonomische Spannungsfelder sind, die über die Beurteilung der Frage entscheiden, ob "mehr" Zuwanderung mehr oder weniger Probleme verursacht.

 

Zuwanderung und Effizienz

Für die sich auf Adam Smith berufenden Ökonomen bestehen bei der Beurteilung der Zuwanderung keine Zweifel: Migration ist positiv zu bewerten. Sie fördert den "Reichtum der Nationen". Einwanderung beseitigt einen (relativen) Mangel im Aufnahmeland. Auswanderung verringert einen (relativen) Überschuss im Herkunftsland. Migration ist somit nicht mehr als ein vorübergehendes, also temporäres Arbitragephänomen. Sie verhindert ein Abweichen von der Messlatte ökonomischer Effizienz, nämlich dem "Gesetz des einheitlichen Preises" ("The Law of one Price" im Güter- und das "Faktorpreis-Ausgleichstheorem" im Faktormarkt). Die ökonomische "Benchmark" der (statischen, allokativen) Effizienz besagt, dass (handelbare) Güter überall in der Welt mehr oder weniger gleich viel kosten müssten und die reale Kaufkraft der Stundenlöhne für identische Arbeit weltweit ähnlich sein sollte.

Migration korrigiert Marktunvollkommenheiten, die nicht durch Güterhandel oder Kapitaltransfers beseitigt werden können. Beispielsweise gibt es nicht-handelbare Güter, wie Erzlager, Kraftwerke, bereits gebaute Fabrikanlagen oder natürliche Landschaften, die sich kaum oder überhaupt nicht verschieben lassen. Dann ist es billiger, Menschen zum Arbeitsplatz als Arbeitsplätze zu den Menschen zu bringen. Hat Migration - zusammen mit dem Güterhandel oder Kapitalinvestitionen - dafür gesorgt, dass nach Abschluss aller Anpassungsvorgänge früher oder später überall das "Gesetz des einheitlichen Preises" erfüllt ist, werden die Anreize für weitere grenzüberschreitende Wanderungsprozesse verschwinden und die Migration kommt an ein Ende. Anders gewendet: Die Folgen der Migration beseitigen die Ursachen der Migration.

Zusammengenommen ist in einer ökonomischen Modellwelt die Zuwanderung von Arbeitskräften für das Zielland makroökonomisch positiv. Wie Freihandel auf Gütermärkten ist eine freie Wanderung der Arbeitskräfte eine unabdingbare Notwendigkeit, um das Sozialprodukt zu maximieren. Migration hilft, Ungleichgewichte auf dem Arbeitsmarkt einzuebnen. Mehr Migration ist somit in der Regel besser als weniger Migration.

 

Zuwanderung und Wachstum

Seit Gunnar Myrdals "kumulativen (zirkulären) Teufelskreisen" und Alfred Hirschmans "sich selbst verstärkenden Polarisierungseffekten" wird Migration nicht als ausgleichendes Regulativ oder kurzfristiges Arbitragephänomen verstanden, sondern als selbst verstärkende Ursache für ein beschleunigtes Auseinanderklaffen der wirtschaftlichen Entwicklung von armen Auswanderungs- und reichen Einwanderungsländern. Der Grund dafür, dass Zuwanderung nicht zu Konvergenz, sondern Divergenz führt, liegt darin, dass in der Realität in aller Regel die jüngeren, besser qualifizierten, risikofreudigeren Menschen das Land verlassen und die älteren, schlechter qualifizierten und weniger dynamischen Verwandten und Angehörigen zurückbleiben. Im Aufnahmeland wird der Pool an leistungsfähigen Arbeitskräften vergrößert, in den Herkunftsländern trocknet er aus. Deshalb spricht man oft von "Brain-Gain" bzw. "Brain-Drain".

Zuwanderung erhöht das verfügbare Humankapital. Dadurch steigt die Kapitalrentabilität, und das wirtschaftliche Wachstum wird stimuliert. Sich selbst verstärkende Effekte fördern diese Wachstumsspirale zusätzlich: So ist die Wahrscheinlichkeit positiver externer Effekte bei höher qualifizierten Zuwanderern besonders hoch. Dadurch steigt auch das Grenzprodukt der komplementären einheimischen Arbeitskräfte. Als Beispiel mag die osteuropäische Fachärztin dienen, die in einem deutschen Krankenhaus arbeitet. Es kann sein, dass erst sie es ermöglicht, dass bestimmte Operationen an Ort und Stelle durchgeführt werden können. Dank der Verfügbarkeit über das spezielle Wissen der ausländischen Medizinerin behalten dann auch deutsche Pfleger, Bettenmacher und Reinigungshelfer ihren Job. Um das Krankenhaus werden sich möglicherweise Dienstleistungsbetriebe niederlassen, die in der einen oder anderen Weise Vorleistungen erbringen, Patienten und ihre Angehörigen mit Konsumgütern oder Hilfeleistungen versorgen, Therapien anbieten oder sogar komplexe Forschung und Labortests durchführen. Das wird in der einen oder anderen Weise Innovationen anregen und damit das Wachstum zusätzlich stimulieren.

Zusammengefasst ergibt sich, dass in einer dynamischen Sicht Migration sehr wohl Zentralisierungsprozesse verschärfen kann. Internationale Wanderungen führen tendenziell zu einer verstärkten Konzentration der Bevölkerung und des Kapitals auf so genannte "dynamische Zentren", die ihre (absoluten) komparativen Vorteile als Produktionsstandorte durch die Zuwanderung festigen können. Dadurch wird es möglich, dass Migration das regionale Wachstum in weniger entwickelten peripheren Gebieten hemmt und das Wirtschaftswachstum in dynamischen Zentren fördert.


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EINE MITARBEITERIN DER DEUTSCHEN POST IM BRIEFLOGISTIKZENTRUM IN BONN. AUSLÄNDISCHE ARBEITSKRÄFTE SIND WEIT STÄRKER BEREIT, SCHLECHT BEZAHLTE JOBS ANZUNEHMEN, NACHTS UND SONNTAGS ZU ARBEITEN. 

picture alliance / dpa

 

Zuwanderung und Verteilung

Die Krux der Migration liegt darin, dass das ökonomische Modell zunächst nichts darüber aussagt, wer denn die Effizienzgewinne der Zuwanderung einstreichen kann. Während die Volkswirtschaft insgesamt gewinnt, werden nicht alle Beteiligten zu den Gewinnern gehören. Durch die Zuwanderung wird ein Strukturwandel ausgelöst, der langfristig zwar dringend notwendig ist und der erlaubt, die durchschnittliche Produktivität zu erhöhen, von dem aber nicht alle Einheimischen gleichermaßen positiv betroffen sind. Einige werden möglicherweise sogar aus dem Arbeitsmarkt verdrängt. Es ergeben sich politisch-ökonomische Spannungsfelder zwischen Interessengruppen der Gewinner und der (relativen) Verlierer. Vereinfacht auf den Punkt gebracht,

  • gewinnen alle Einheimischen, die im Produktionsprozess Aufgaben erfüllen, die komplementär sind zu den Tätigkeiten der Zuwandernden, und es

  • verlieren alle Einheimischen, die im Produktionsprozess dieselben Aufgaben erfüllen, die nun von den Zuwandernden erledigt werden können.

Werden beispielsweise im deutschen Arbeitsmarkt fehlende Informatiker(innen) im Ausland angeworben, werden in der Tendenz die Löhne jener deutschen Spezialistinnen und Spezialisten sinken, die mehr oder weniger denselben Job erfüllen. Hingegen profitieren komplementäre einheimische Produktionsfaktoren (begonnen beim Putzpersonal und aufgehört bei den Arbeit gebenden Firmen). Dank den zuwandernden IT-Spezialisten steigt deren Arbeitsproduktivität.

Je einfacher einheimische durch einwandernde Arbeitskräften ersetzbar sind, desto härter werden die Anpassungserfordernisse. Bei gut funktionierenden Arbeitsmärkten wird durch die Zuwanderung ein Druck auf die Reallöhne ersetzbarer einheimischer Arbeitskräfte ausgeübt (was die direkt Betroffenen negativ beurteilen, was aber für die übrige Wirtschaft positiv ist). Bei schlecht funktionierenden Arbeitsmärkten wird die Arbeitslosigkeit ansteigen.

In der Realität (und ganz besonders in der deutschen Wirklichkeit!) ist es möglich, dass Zuwandernde einheimische Arbeitskräfte aus dem Arbeitsmarkt in die Erwerbslosigkeit drängen. Allerdings ist dann die Zuwanderung (in der Regel) nicht die Ursache der Arbeitslosigkeit, sondern lediglich ein relativ offensichtlicher Beleg für die fehlende berufliche und räumliche Mobilität und Flexibilität der Einheimischen. Oder: Nicht die Migration der Ausländer, sondern die fehlende (berufliche oder räumliche) Mobilität der Einheimischen verursacht die Arbeitslosigkeit!

Immobilität mag zwar mikroökonomisch durchaus attraktiv scheinen. Makroökonomisch hat sie jedoch den Charakter eines "Luxusgutes". Immobilität hat ihren volkswirtschaftlichen Preis, da sie eine rasche und flexible Anpassung an geänderte Rahmenbedingungen verzögert. Des Öfteren ließen sich halt Menschen transaktions- und kostengünstiger zu bestehenden Fabrikationsanlagen bringen als neue Investoren für neue Produktionsanlagen zu finden sind. In Zeiten eines sehr raschen Strukturwandels sind die makroökonomischen Kosten der Immobilität in Form steigender struktureller Arbeitslosigkeit besonders augenfällig.

Gerade für Westeuropa und vor allem für Deutschland ist der Mangel an beruflicher aber auch räumlicher Mobilität eine fundamentale Ursache der hohen Beschäftigungslosigkeit. Vielfach ist nicht ein Zuviel an Migration, sondern ein Zuwenig an Mobilität das eigentliche Problem. Der Zugriff auf ausländische Arbeitsmärkte hilft hier, regionale oder sektorale Arbeitsmarktungleichgewichte zu überwinden.

Wenn sich viele Deutsche den Luxus von Immobilität und Sesshaftigkeit leisten können und wollen (weil für sie die mikroökonomischen Vorteile der Immobilität überwiegen), bietet sich an, Menschen von außen als Ersatz für die makroökonomisch erforderliche Mobilität sorgen zu lassen. Oft ist die internationale Wanderung von Arbeitskräften nicht mehr als eine Anpassungsreaktion auf ineffizient gesetzte staatliche Regulierungen in anderen (Güter- und Kapital-)Märkten oder auf dem nationalen Arbeitsmarkt selber. Beispielsweise sind ausländische Arbeitskräfte weit stärker bereit, schmutzige, schlecht bezahlte Jobs anzunehmen, nachts und sonntags zu arbeiten - eine Flexibilität, die Einheimischen oft aufgrund historisch überlebter Arbeitsmarktregulierungen und Tarifverordnungen verbaut ist. Zuwanderung ermöglicht somit eine verbesserte Allokation der Arbeitskräfte. Menschen haben in höher entwickelten Volkswirtschaften die Wahl zwischen eigener Mobilität und Flexibilität oder der Einwanderung von außen. Einwanderung ersetzt somit die fehlende Mobilität der einheimischen Bevölkerung (dazu gehören auch die fehlende berufliche Mobilität sowie eine fehlende Lohnflexibilität).

Je ausgeprägter die Diskrepanz zwischen

  • den (makroökonomischen) Mobilitätserfordernissen, die ein immer schneller werdender Strukturwandel einfordert, und

  • der (mikroökonomischen) Mobilitätsbereitschaft, die sich die Einheimischen zumuten wollen,

desto wichtiger wird es, dass Ausländer(innen) für das notwendige Maß an Mobilität und Flexibilität in einer Volkswirtschaft sorgen. So gesehen, ist gerade Einwanderung im verkrusteten Arbeitsmarkt das Kosten senkende "Schmieröl" des makroökonomischen Strukturwandels.

 

Zuwanderung und Sozialstaat

Zuwandernde Menschen konkurrieren mit Einheimischen um

  • Sozialleistungen, die direkt über Beiträge oder indirekt über Steuergelder finanziert werden, und um

  • die Nutzung öffentlicher Güter (Rechtsrahmen, Justizwesen, innere und äußere Sicherheit), Infrastrukturanlagen (Verkehrs-, Telekommunikations- und Energienetze) und Dienstleistungen (Gesundheits-, Bildungswesen), die allen zur Verfügung stehen und die direkt über Abgaben und Gebühren oder indirekt über Steuern finanziert werden.

Damit wird die Frage zentral, wieweit Einwandernde Sozial- und Fürsorgeleistungen sowie öffentliche Güter durch den Staat beziehen und diese über Steuern, Abgaben und Gebühren auch mitfinanzieren. Wer subventioniert im Saldo wen: die Ausländer die Einheimischen oder umgekehrt? Oder anders ausgedrückt: Profitieren oder verlieren die einheimischen Sozialkassen durch die Zuwanderung?

Die Frage nach dem Sozialkasseneffekt der Zuwanderung ist ex ante nicht eindeutig zu beantworten. Allein eine empirische Überprüfung liefert hier genauere Erkenntnisse. Gerade die Empirie bietet aber gewaltige Methoden- und Datenprobleme. Teile des Transfersystems lassen sich nur mit sehr rudimentären Schätzwerten abbilden. Entsprechend fragmentarisch und widersprüchlich sind dann auch bisherige Ergebnisse. Speziell die Vernachlässigung der Rentenversicherung und der dynamischen Wachstumseffekte geben Anlass zu Diskussionen über die Aussagekraft der empirischen Resultate. Zudem sind die Berechnungen zu sehr raum- und zeitbezogen, um sie zu verallgemeinern.
In der Regel ist der Sozialkasseneffekt der Zuwanderung an den Konjunkturzyklus des Aufnahmelandes gekoppelt. Er ist eng mit den Möglichkeiten verbunden, die den Zuwandernden auf dem Arbeitsmarkt sowohl konjunkturell als auch einwanderungsrechtlich offen stehen. Nicht zuletzt sind Aufenthaltsdauer und damit eng verbunden der Integrationserfolg in die Aufnahmegesellschaft wichtig (vgl. Kasten).

Die erfolgreiche Integration Jugendlicher mit Migrationshintergrund ist von fundamentaler Bedeutung

Die PISA-Studie (Programme for International Student Assessment) hat die Schwierigkeiten von Schülerinnen und Schülern mit Migrationshintergrund im deutschen Bildungssystem offen gelegt. Obwohl in Deutschland sehr viel öffentliches Geld ausgegeben wird, um ausländische Kinder besser in das deutsche Schulsystem zu integrieren, ist das Ziel der Chancengleichheit für Jugendliche mit Migrationshintergrund bis anhin bei weitem verfehlt worden. Das ist aus zwei Gründen eine Fehlentwicklung, die schleunigst zu korrigieren ist.

Erstens sind die ausländischen Kinder vielfach hoch motiviert. Sie scheitern jedoch oft nicht intellektueller, sondern sprachlicher Defizite wegen. Es ist unbestritten, dass bei ausländischen Kindern die Förderung des Deutschen als Zweitsprache umso erfolgreicher ist, je früher mit der Sprachförderung begonnen wird. Somit kommt Kindergärten und Vorschulen eine wichtige Rolle zu, die "Sprachlosigkeit" nicht-deutschsprachiger Kinder frühzeitig zu beheben. "Mehrsprachigkeit sollte ein bewusster Bestandteil des Kindergartenalltags werden. Hierzu ist eine entsprechende Ausbildung der Erzieherinnen notwendig. Aufgebaut werden kann dabei auf bereits vorhandenen Kompetenzen von Erzieherinnen mit Migrationshintergrund, die in größerer Zahl eingestellt werden sollten", so hat es der Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration in seinem Jahresgutachten 2004 zu Recht gefordert. Würden Jugendliche mit Migrationshintergrund besser integriert, wäre "automatisch" das in Deutschland verfügbare Humankapital größer. Dieser Zugewinn ist gerade mit Blick auf die demographische Alterung unverzichtbar. Oder anders formuliert: es ist in jeder Beziehung eine kostengünstigere und damit effizientere Strategie, die bereits in Deutschland lebenden Ausländer(innen) der zweiten und dritten Generation besser in die deutsche Gesellschaft und Arbeitswelt zu integrieren, als Probleme der demographischen Alterung durch Zuwanderung "neuer" Ausländer(innen) beheben zu wollen.

Zweitens wirkt sich eine bessere Integration von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund später positiv für die öffentlichen Haushalte aus. Besser integrierte Ausländer(innen) werden eher eine Beschäftigung finden. Somit werden sie auch Steuern und Abgaben entrich-ten. Schlechter integrierte Ausländer(innen) werden die Staatshaushalte in mehrfacher Form belasten. Einfacher ausgedrückt: es ist kostengünstiger in jungen Jahren Jugendliche mit Migrationshintergrund gezielt zu fördern, anstatt in späteren Jahren die Folgen einer misslungenen Integration finanzieren zu müssen.

Offensichtlich ist, dass Migration für den Sozialstaat dann zum Problem werden kann, wenn zu leicht, zu großzügig und zu unspezifisch flächendeckend Sozialtransfers über zu viele ausgeschüttet werden. Eine zu weit gehende Entkoppelung von früheren Leistungen an spätere Ansprüche (Zahlungen) verschärft das Problem. Dann sind die Migrationsprobleme jedoch oft nicht spezifische Probleme der Migration, sondern generelle Probleme des Sozialstaates!

 

Zuwanderung und Politik

Zum Urteil über die Zuwanderung tragen auch Agglomerations- oder Ballungseffekte sowie Verdrängungseffekte bei. Dabei geht es weniger um objektive gesamtwirtschaftliche Belastungen als weit stärker um subjektive individuelle Betroffenheiten. Denn in der Regel sind es nicht die wenigen Zuwandernden, die zu verstopften Strassen, überfüllten Krankenhäusern oder schlechten Schulen führen. Wenn aber in urbanen Brennpunkten die Kriminalität der Ausländer tatsächlich höher ist als jene der Einheimischen, oder wenn in sozialen Spannungsgebieten die Zahl ausländischer Schüler jene der Einheimischen weit übersteigt, dann wird sich eine generelle Stimmung gegen die Zuwanderung insgesamt mobilisieren lassen.

Wenn die Zuwanderung gesamtwirtschaftlich positiv ist, aber einzelne Teile der Gesellschaft verlieren (oder subjektiv glauben, sie würden verlieren), wird es letztlich eine politisch-ökonomische Frage, wieweit Zuwanderung schrankenlos möglich oder durch rechtliche und administrative Hemmnisse erschwert wird.

Die "Logik des kollektiven Handelns" hilft zu erklären, wieso sich die Interessen von wenigen negativ Betroffenen gegen die Interessen der vielen Profiteure der Zuwanderung oft in weiten Teilen durchsetzen können: Die relativ wenigen durch die Zuwanderung relativ stark negativ betroffenen Einheimischen lassen sich leichter und wirkungsvoller organisieren als die relativ größere Masse der positiv Betroffenen, die aufgrund der individuell doch geringen Vorteile eher zum "Trittbrettfahren" neigen dürften. Entsprechend der unterschiedlichen Interessenlage werden Zuwanderungsbeschränkungen stärker ausfallen, als es gesamtwirtschaftlich effizient wäre.

Eine Kompensation der Zuwanderungseffekte durch eine Entschädigungszahlung der Gewinner an die Verlierer würde das makroökonomisch ineffiziente Ergebnis korrigieren. Hier könnte eine politisch-ökonomische Rechtfertigung für Transferleistungen der "profitierenden" Produktionsfaktoren (Kapital, Fachkräfte) an die "verlierenden" Arbeitskräfte (weniger Qualifizierte) liegen.

Der westeuropäische Sozialstaat hatte nicht zuletzt unter anderem die Aufgabe (in der Vergangenheit durchaus gut) erfüllt, zwischen Verlierern und Gewinnern einer Öffnung der nationalen Arbeitsmärkte eine Kompensation herbeizuführen. Hier zeigt sich jedoch mit und durch die Globalisierung ein fundamentaler Wandel:

  • Leistungsfähige Steuerzahler können leichter und schneller abwandern, sei es als Person, sei es als Unternehmen, oder sei es schlicht funktional durch eine Verlagerung von Arbeitsplätzen ins Ausland.

  • Wirtschaftlich schwächere Empfänger der Transferleistungen kommen in ein Dilemma. Sie müssen entweder geringere Sozialleistungen in Kauf nehmen oder aber bereit sein, mehr Migration zuzulassen, um so bessere Voraussetzungen für mehr Effizienz zu schaffen.

Die zunehmende Bereitschaft innerhalb der Europäischen Union, die Nationalisierung der Arbeitsmärkte und die Restriktionen der Einwanderung zumindest etwas zu lockern, sind Zeichen dafür, dass die Globalisierung die Anti-Immigrationsströmungen im politisch-ökonomischen Spannungsfeld geschwächt hat, weil nun das Drohpotenzial der Abwanderung glaubwürdiger und die Kosten einer Marktabschottung zu groß geworden sind (vgl. Kasten).

Das Punktesystem als zentraler Selektionsmechanismus

Das deutsche Zuwanderungsgesetz von 2005 schafft für eine ökonomisch sinnvolle Auswahl von Ausländern keine Basis. Der Verzicht auf den Auswahlmechanismus eines Punktesystems ist schade, weil gerade das Punktesystem (das ja nur in Kombination mit der Festlegung von Zuwanderungsquoten seine Wirkung entfalten kann) die echte politische Kompromisslösung darstellen würde. Das Punktesystem erlaubt, mit einem Instrument gleichzeitig zwei Ziele zu erfüllen: das Begrenzungsziel ebenso wie das Steuerungsziel. Der große Irrtum liegt in der Meinung, mit dem Punktesystem würden Tür und Tor nach Deutschland weit geöffnet und die Politik verlöre die in der Tat fundamentale Kompetenz, die Grenzen dicht zu machen, wann immer sie glaubt, die Zuwanderung stoppen zu müssen. Das Gegenteil ist der Fall. Das Punktesystem belässt der Politik die Möglichkeit, jederzeit die legale Zuwanderung nach Deutschland vollständig zu stoppen, bietet aber zusätzlich der Politik ein hohes Maß an Flexibilität, die gewünschte Zuwanderung nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten steuern zu können.

Das Punktesystem ist zunächst einmal ein Begrenzungssystem. Der erste Schritt besteht nämlich darin, dass die Politik Jahr für Jahr von neuem eine Quote festlegen müsste, die zuallererst verbindlich bestimmt, wie viele Menschen legal nach Deutschland einwandern dürfen. Selbst-redend kann auch eine Quote von Null als angemessen und richtig erachtet werden, was im Klartext nichts anderes bedeutet als ein Zuwanderungsstopp. Es ist somit offensichtlich, dass ein Punktesystem mit jedem Niveau der politisch gewünschten legalen Zuwanderung vereinbar ist. Punktesystem und Begrenzung der Zuwanderung sind nicht unversöhnliche Gegensätze, sondern harmonische Ergänzungen!

Erst wenn der jährliche Zuwanderungsspielraum politisch bestimmt wurde, kommt das Punktesystem zur Geltung. Das Punktesystem sorgt nämlich nun für eine aus ökonomischer Sicht optimale Selektion. Es funktioniert umso besser, je einfacher und transparenter die Kriterien sind und je mehr darauf verzichtet wird, allzu viel im Voraus regulieren zu wollen. Es ist eine Illusion zu glauben, die Selektion ließe sich zielgenau nach einzelnen Berufen vornehmen. Einwanderungswillige sollten aufgrund der Kriterien Qualifikation, Alter und Sprachkenntnisse in eine Warteschlange eingeteilt werden. Soweit die Quote reicht, erhalten dann die zuvorderst Stehenden das Recht, nach Deutschland einzuwandern.

Ein Punktesystem bietet die Möglichkeit, eine ökonomisch sinnvolle Auswahl der Zuwanderungsberechtigten vorzunehmen. Es schafft einfache und klare rechtliche Regeln für die Arbeitsmigration. Es erlaubt, zweckmäßig und flexibel auf sich ändernde Gegebenheiten auf dem Arbeitsmarkt zu reagieren. Mit einem Punktesystem vergrößert sich der migrationspolitische Gestaltungsspielraum für Politik, Wirtschaft und Gesellschaft.

Zusammengefasst sind neben den ökonomischen Konsequenzen der Einwanderung ebenso die sozialen und (verteilungs-)politischen Folgen mit zu berücksichtigen. Letztere werden umso augenfälliger, je mehr gegen Ende des 20. Jahrhunderts Asylsuchende und Flüchtlinge aus Kriegs- und Bürgerkriegsregionen die europäischen Migrationsstatistiken zu prägen begannen. Gerade für europäische Wohlfahrtsstaaten erlangte eine Faustregel Gültigkeit, die auch in klassischen Einwanderungsländern wie den USA ihren Niederschlag fand: Wo kein Sozialstaat ist, da sind auch keine Migrationsprobleme! Ökonomische Migrationsprobleme entstehen vor allem dann, wenn mit sozialpolitisch motivierten (re-)distributiven Maßnahmen das allokative Marktergebnis (zu stark) korrigiert wird. Einwanderer beeinflussen das politisch-ökonomische Spannungsfeld und verändern für viele Einheimische die (sozial- bzw.) finanzpolitische Budgetinzidenz. Die Bewertung der Migrationsfolgen ist damit in ganz besonderem Maße durch politisch-ökonomische Interessengruppen geprägt.

 

Bedeutet mehr Zuwanderung mehr oder weniger Probleme?

Wird Bilanz gezogen, zeigt sich, dass für die einheimische Bevölkerung Einwanderung insgesamt positiv zu bewerten ist. Kurzfristig unterstützt sie die Anpassungsprozesse an einen immer rascheren Strukturwandel. Langfristig stimuliert sie das wirtschaftliche Wachstum. Vor allem wenn dank der Zuwanderung positive Externalitäten entstehen, beispielsweise in Form eines "Brain-Gains".

Eine politisch-ökonomische Spannung entsteht durch die ungleiche subjektive, aber auch objektive Betroffenheit durch die Zuwanderungseffekte. Die Vorteile der Einwanderung sind anonymisiert. Sie werden nicht wissentlich wahrgenommen. Sie kommen der Gesellschaft insgesamt mehr oder weniger gleichmäßig verteilt zugute, ohne dass die Urheber bekannt sind, etwa so, wie auch die täglichen Vorteile einer gut funktionierenden Rechtsordnung als selbstverständlich genommen werden und sich kaum jemand mehr darum bemüht, sie ständig hervorzuheben.

Ganz anders beurteilen arbeits- oder wohnungssuchende Einheimische die Einwanderung. Aus ihrer direkten Betroffenheit erkennen sie im Ausländer (in der Ausländerin) eine direkte Konkurrenz um Arbeitsplätze oder Wohnraum. Wer einen Job oder eine Wohnung an einen Ausländer verliert, wird sich wenig für die anonymen Vorteile für alle interessieren. In einer verständlichen Angst um Arbeitsplätze, auf der oft vergeblichen Suche nach billigen Wohnungen und mit Blick auf die Kriminalitätsstatistik stehen viele Einheimische der Einwanderung misstrauisch gegenüber - vor allem, wenn sie tagtäglich an urbanen Brennpunkten unmittelbar mit den Problemen der Zuwanderung konfrontiert werden und sich in ihrem unmittelbaren persönlichen Wohlbefinden eingeschränkt fühlen.

Zudem glauben viele Einheimische, dass die Ausländer(innen) verantwortlich dafür seien, dass Straßen verstopft, Krankenhäuser überfüllt, Schulklassen zu groß oder Wohnungs- und Erholungsraum zu knapp werden. Schlimmer noch: Oft müssen die ohnehin bereits knappen Sozialkassen mit gescheiterten Zuwanderern, Asylsuchenden und Flüchtlingen geteilt werden. Hier müsste immer wieder daran erinnert werden, dass es beim Asylrecht um Menschenrechte und damit um humanitäre Grundrechte geht und nicht um ökonomische Kosten und Nutzen.

Während die Vorteile der Einwanderung kaum thematisiert werden, bieten die negativen Erscheinungen nicht immer - aber in schwierigen Zeiten immer öfter - Stoff genug, um mit übergroßen Schlagzeilen das Bild zu schwärzen. Einzelschicksale und verbrecherische Untaten werden dann zu allgemeinen Bedrohungsbildern aufgebaut. Allzu leicht werden hier Ausländer(innen) insgesamt in eine Sündenbock-Rolle gepresst. Allzu rasch bleibt vergessen, dass die Masse der Ausländer(innen) ihr Einkommen durch ehrliche, in der Regel beschwerliche Arbeit erzielt und damit durch die ganz normale Einkommensteuer ihren Beitrag zur Alimentierung der Sozialkassen leistet. Es wundert wenig, dass aus einer subjektiven Betroffenheit oft verdrängt wird, wie gering die objektive Belastung durch die ausländische Wohnbevölkerung tatsächlich ist und dass die anonymen makroökonomischen Vorteile der Zuwanderung ganz vergessen werden.

Richtig ist, dass Zuwanderung makroökonomisch positiv zu beurteilen ist. In aller Regel ist mehr Zuwanderung ökonomisch besser als weniger. Was auf den ersten Blick als "Probleme" der Zuwanderung mit ganz fetten Überschriften ins Bild der Öffentlichkeit gezerrt wird, erweist sich bei genauerem Hinsehen oft als generelles Problem des Sozialstaates und nicht als spezifisches Problem, das durch die Zuwandernden verursacht wird. Im Gegenteil: Es sind nicht zuletzt die positiven Wirkungen der Zuwanderung und die Beiträge der ausländischen Arbeitskräfte zu den deutschen Sozialkassen, die es auch und gerade ermöglichen, schwächere und Not leidende Deutsche finanziell zu unterstützen.

Richtig bleibt aber auch, dass die ökonomischen Wirkungen der Zuwanderung nicht überschätzt werden sollten. Genau so wenig wie Zuwanderung so schlecht ist, wie sie von den negativ Betroffenen bewertet wird, so wenig ist sie der Königsweg, der alle ökonomischen oder demographischen Probleme der Aufnahmegesellschaft lösen kann. Zuwanderung hilft höchstens flankierend. Sie ist aber kein Ersatz für (überfällige) Strukturreformen.

 

Prof. Dr. Thomas Straubhaar ist Universitätsprofessor für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Wirtschaftspolitik, an der Universität Hamburg; seit 1999 Präsident des Hamburgischen Welt-Wirtschafts-Archivs (HWWA); seit 1998 Direktor des Instituts für Integrationsforschung am Europa-Kolleg Hamburg. Seine Forschungs- und Publikationsschwerpunkte sind: Internationale Wirtschaftsbeziehungen, Ordnungspolitik, Bildungs- und Bevölkerungsökonomie.

 


 

 

 

 


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