Zeitschrift

Zuwanderung
und Integration


 

Heft 4 2006

Hrsg: LpB

 



 

Inhaltsverzeichnis

 
  Zuwanderung und Ausländerpolitik in Deutschland
 

Der lange Weg ins Einwanderungsland Deutschland

  Karl-Heinz Meier-Braun

 


Langsam beginnt sich die Einsicht durchzusetzen, dass Deutschland ein Einwanderungsland ist. Karl-Heinz Meier-Braun bilanziert die Ausländerpolitik seit den 1950er-Jahren, als die ersten so genannten "Gastarbeiter" nach Deutschland geholt wurden, bis zum Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes im Jahre 2005. Der Autor entwirft ein Panorama der Geschichte der Zuwanderung und analysiert in sechs Phasen die zumeist von arbeitsmarktpolitischen Überlegungen geprägte und unter dem Gesichtspunkt der Integration oft halbherzig betriebene Ausländerpolitik Deutschlands. Alle Phasen in diesem Politikfeld waren von zumeist kontrovers geführten und symbolisch aufgeladenen Debatten begleitet. Das am 1. Januar 2005 in Kraft getretene Zuwanderungsgesetz, dessen Eckpunkte von Karl-Heinz Meier-Braun erörtert werden, markiert den Beginn einer siebten Phase der Ausländerpolitik. Die grundlegende Bedeutung einer funktionierenden Integrationspolitik wurde im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD hervorgehoben. So waren der 2006 im Kanzleramt abgehaltene "Integrationsgipfel" und die unlängst stattgefundene erste "Deutsche Islamkonferenz" wichtige Signale, weil Defizite der Integration benannt und Maßnahmen zu einer besseren Integrationspolitik in Angriff genommen wurden. Gleichwohl - so das Resümee des Beitrags - besteht auf den Ebenen der Sozial-, Bildungs- und Bevölkerungspolitik ein mit erheblichen Anstrengungen verbundener Nachholbedarf.

 

Erste Phase: Ausländerpolitik unter dem "Rotationsprinzip"

Die erste Phase der Ausländerpolitik im Nachkriegsdeutschland, in der die Ausländerbeschäftigung als vorübergehende Erscheinung gesehen wurde, dauerte immerhin von 1952 bis 1973. Ausländerpolitik war in diesen rund zwanzig Jahren in erster Linie deutsche Arbeitsmarktpolitik. Die Anwerbung erfolgte im Interesse der Wirtschaft, die einen wachsenden Bedarf an Arbeitskräften hatte. Schon damals wurde der wichtigste Eckpunkt der Ausländerpolitik definiert, der noch bis vor kurzem galt: die Bundesrepublik ist kein Einwanderungsland! Abgesehen vom Ausländerrecht und seinen Ausführungsbestimmungen existierte lange Zeit kein übergreifendes Konzept infrastruktureller, sozial- und bildungspolitischer Maßnahmen in der Ausländerpolitik. Das Ausländergesetz wurde als Fremden- und Ausländerpolizeirecht verstanden, mit einem vielfältigen Abwehrinstrumentarium einschließlich Abschiebung und Ausweisung. Die wichtigste Grundlage war und ist: Ausländerpolitik bedeutet in erster Linie Arbeitsmarktpolitik. Das heißt: die deutschen Arbeitsmarktinteressen, wie sie die politisch Verantwortlichen in Bund und Ländern definieren, stehen im Mittelpunkt.

Jahrzehntelang bestimmte das Rotationsprinzip, das der damalige Ministerpräsident Hans Filbinger 1973 in die Diskussion gebracht hatte, die Ausländerpolitik. Im Kern ging es bei diesem umstrittenen Vorschlag darum, dass die ausländischen Arbeitskräfte nach einiger Zeit - Filbinger sprach damals von drei Jahren - wieder freiwillig nach Hause zurückkehren sollten. Dieses Wunschdenken, dass die "Gastarbeiter" über kurz oder lang wieder heimkehren würden, bestimmte jahrzehntelang die Ausländerpolitik in Deutschland.

Oft wird vergessen, dass das so genannte Wirtschaftswunder im Nachkriegsdeutschland und der Aufbau der Sozialsysteme ohne die "Gastarbeiter" nicht erreicht worden wären. Viele Deutsche stiegen aufgrund der Beschäftigung von "Gastarbeitern" in bessere berufliche Positionen auf. So schafften nach den Berechnungen des Migrationsforschers Friedrich Heckmann zwischen 1960 und 1970 rund 2,3 Millionen Deutsche vor allem wegen der Ausländerbeschäftigung den Aufstieg von Arbeiter- in Angestelltenpositionen. Nach Angaben des Bundesarbeitsministeriums aus dem Jahre 1976 ermöglichten die ausländischen Arbeitnehmer eine starke Verringerung der Arbeitszeit der Deutschen unter Beibehaltung eines starken Wirtschaftswachstums. Die ausländischen Arbeitnehmer zahlten Steuern, ohne in entsprechendem Umfang öffentliche Leistungen in Anspruch zu nehmen. Bereits 1971 hätten sonst die Beiträge zur staatlichen Rentenversicherung erhöht werden müssen. Auch das "Rentenloch", bereits damals schon beklagt, wäre ohne diese Beiträge nicht zu stopfen gewesen. Den von den ausländischen Arbeitnehmern in die Rentenversicherung gezahlten Beträgen stand nur rund ein Zehntel an Leistungen gegenüber. Die Rentenversicherung wurde lange Zeit weit gehend von den ausländischen Arbeitnehmern geradezu subventioniert.

Trotzdem meldeten sich schon bald kritische Stimmen zu Wort, die vor dem "Gastarbeiterboom" warnten. In der Wirtschaftskrise der Jahre 1966/67 sorgte Bundeskanzler Ludwig Erhard, der als Wirtschaftsminister die ersten Anwerbeversuche mit italienischen Arbeitskräften unternommen hatte, für Schlagzeilen mit dem Ausspruch, wenn jeder Deutsche eine Stunde in der Woche länger arbeite, brauche man die ausländischen Arbeitskräfte nicht. Ausländer mussten schon bald als "Sündenböcke" herhalten; eine Funktion, die sich des Öfteren in schlechten wirtschaftlichen Zeiten und auch in Wahlkämpfen wiederholen sollte. Wahlerfolge verzeichneten in den 1960er-Jahren bereits Parteien mit ausländerfeindlichen Parolen. So gelang der rechtsradikalen NPD (Nationaldemokratische Partei Deutschlands) zwischen 1966 und 1968 der Einzug in sieben deutsche Landtage. In Baden-Württemberg erreichte die Partei 1968 überraschend fast zehn Prozent der Stimmen.


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MIT STOLZER MIENE UND DER HAND AM LENKER STEHT DER MILLIONSTE GASTARBEITER DER REPUBLIK, ARMADO RODRIGUES AUS PORTUGAL, NEBEN DEM MOPED, DAS ER BEI SEINER ANKUNFT AM 10.9.1964 IM KÖLN-DEUTZER BAHNHOF GESCHENKT BEKAM. NACH MEHR ALS ZWEI TAGEN FAHRT WAR ER NICHT DARAUF GEFASST, BEI SEINER ANKUNFT MIT PAUKEN UND TROMPETEN, DEUTSCHEN MÄRSCHEN UND „AUF IN DEN KAMPF TORERO“ BEGRÜSST ZU WERDEN.

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In den 1960er-Jahren lief die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte weiterhin auf Hochtouren. 1960 wurden Anwerbeabkommen mit Spanien und Griechenland abgeschlossen, es folgten die Türkei (1961), Portugal (1964) und das damalige Jugoslawien (1968). 1965 traf die Bundesregierung entsprechende Vereinbarungen mit Tunesien und Marokko, was weit gehend unbekannt geblieben ist.

 

Zweite Phase: "Konsolidierung der Ausländerbeschäftigung"

Die zweite Phase der Ausländerpolitik dauerte von 1973 bis 1979 und stand unter dem Motto "Konsolidierung der Ausländerbeschäftigung." Die Auseinandersetzung über die Vor- und Nachteile der Ausländerbeschäftigung setzte Anfang der 1970er-Jahre vor allem deshalb ein, weil immer mehr "Gastarbeiter" ihre Familien nachholten und erkennbar wurde, dass die Ausländerbeschäftigung eben doch kein vorübergehendes Phänomen sein konnte. Die Diskussion über Kosten und Nutzen der Arbeitsmigranten sowie die Furcht vor sozialen Konflikten schlug sich im Anwerbestopp für ausländische Arbeitskräfte nieder, der am 23. November 1973 verhängt wurde. Gleichzeitig wurde damals eine erste Eingliederungspolitik für die ausländischen Familien angekündigt, die langfristig in der Bundesrepublik bleiben wollten. Der Anwerbestopp forderte allerdings den Familiennachzug geradezu heraus und führte dazu, dass diejenigen, die schon da waren, auf Dauer blieben. Allein bis zum Anwerbestopp kamen 14 Millionen Migranten nach Deutschland. Elf Millionen zogen in diesem Zeitraum wieder weg. Eigentlich wurde Deutschland in dieser frühen Phase schon zum Einwanderungsland, was aber von Politik und Gesellschaft immer noch nicht akzeptiert wurde.

 

Dritte Phase: Integration im Mittelpunkt

In einer dritten und kurzen Phase von 1979 bis 1980 standen Integrationskonzepte im Mittelpunkt der Ausländerpolitik. 1979 legte der erste Ausländerbeauftragte der Bundesregierung und frühere Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen, Heinz Kühn, ein Memorandum vor. Kühn kritisierte die bisherige Ausländerpolitik, die zu sehr von arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten geprägt worden sei. Er forderte die Anerkennung der "faktischen Einwanderung" und beispielsweise ein Kommunalwahlrecht für Ausländer. Kühn wies damals schon auf den Geburtenrückgang und die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt hin. Es gebe keine "Gastarbeiter" mehr, sondern Einwanderer.

1980 blieb die damalige SPD/FDP-Bundesregierung mit ihren ausländerpolitischen Beschlüssen allerdings weit hinter den Forderungen ihres Ausländerbeauftragten zurück und lehnte seine Vorschläge für ein Ausländerwahlrecht oder Einbürgerungserleichterungen für ausländische Jugendliche ab.

 

Vierte Phase: Wende in der Ausländerpolitik 

Die vierte Phase der Ausländerpolitik dauerte von 1981 bis 1990 und lässt sich unter das Motto "Wende in der Ausländerpolitik" stellen. Aus einem kurzen Wettlauf um Integrationskonzepte wurde 1981 plötzlich ein Rennen um eine Begrenzungspolitik. Zahllose, zum Teil äußerst dramatisierende Warnungen vor den "Ausländerproblemen" und Ankündigungen, diese durch restriktive Maßnahmen zu lösen, standen im Mittelpunkt der 1980er-Jahre. Die Realitäten eines Einwanderungslandes wurden in weiten Teilen von Gesellschaft und Politik weiterhin nicht gesehen. Zu einem vorausschauenden und umfassenden Zuwanderungs- und Integrationskonzept kam es nicht.

Forderungen nach "Begrenzungsmaßnahmen" bestimmten die Ausländerpolitik zu Beginn der 1980er-Jahre. So machte der baden-württembergische Innenminister und spätere Bundespräsident Roman Herzog deutlich, dass die Frage nach den Belastbarkeitsgrenzen jetzt zunehmend in den Mittelpunkt der Ausländerpolitik rücke. Die Landtage von Nordrhein-Westfalen und Hessen stellten fest, dass die Aufnahmemöglichkeiten ihrer Länder erschöpft seien. Die Ministerpräsidenten Lothar Späth und Johannes Rau forderten übereinstimmend, Ausländer bei "einem Missbrauch des Gastrechts sofort auszuweisen". Auch der Bundesbeauftragte für Ausländerfragen, Heinz Kühn, meinte, dass die "Grenzen der Belastbarkeit durch die Aufnahme ausländischer Zuwanderer erreicht" seien. Hessens Ministerpräsident Holger Börner sagte in einem Interview: "(...) ich halte einen weiteren Zustrom von Türken in die Bundesrepublik für nicht möglich. Ich bin eher bereit, unsere Vertragstreue im EG-Vertrag zu riskieren." Eine bundesweite "Allparteienkoalition" unter dem Motto "Verringerung der Ausländerzahlen" prägte die ausländerpolitische Debatte.

Die sozialliberale Bundesregierung geriet in dieser Zeit in der Ausländerpolitik immer mehr unter den Druck der CDU/CSU-Opposition, der von den unionsregierten Bundesländern verstärkt wurde. Unter Zugzwang gesetzt, formulierte die Bundesregierung selbst am 2. Dezember 1981 eine Begrenzungspolitik. Als "Sofort-Regelung" empfahl sie den Ländern unter anderem die Senkung des Nachzugsalters von 18 auf 16 Jahre. Bremen folgte diesem Vorschlag aus verfassungsrechtlichen Bedenken nicht. Außerdem wurden damals die Wohnraumrichtlinien verschärft. In Baden-Württemberg mussten Ausländer zwölf Quadratmeter pro Familienmitglied nachweisen, unabhängig davon, ob es im Heimatland lebte oder nicht. Eine Voraussetzung, die seinerzeit nach Angaben des Bundesbauministeriums 1,2 Millionen Deutsche nicht erfüllen konnten. Bundeskanzler Helmut Schmidt sagte am 11. November 1981 bei einer Pressekonferenz: "Die Bundesrepublik soll und will kein Einwanderungsland werden. Einigkeit (...) bestand auch darüber, dass der Zuzug und die Nachführung von Familienangehörigen unter Anwendung aller rechtlichen Mittel im Rahmen des Grundgesetzes gestoppt werden soll (...)."

"Rückkehrbereitschaft stärken" - das Motto der Ausländerpolitik setzte sich zu Beginn der 1980er-Jahre durch. Das neue Klima der ausländerpolitischen Diskussion artikulierte sich auch im so genannten "Heidelberger Manifest" vom 17. Juni 1981. Zahlreiche Intellektuelle wandten sich darin gegen die - wie es hieß - "Unterwanderung des deutschen Volkes" durch Ausländer, gegen die "Überfremdung unserer Sprache, unserer Kultur und unseres Volkstums". Ausländerfeindlichkeit schlug sich Anfang der 1980er-Jahre in so genannten Bürgerinitiativen "Ausländer-Stopp" nieder. Unter Androhung von Anschlägen und mit Parolen "Deutschland den Deutschen!" versuchte beispielsweise 1982 in Baden-Württemberg eine ausländerfeindliche Gruppe, Firmen zu erpressen. Sie verlangte die Entlassung ausländischer Arbeitnehmer.

Nach dem Wechsel zur CDU/CSU/FDP-Koalition nahm die Ausländerpolitik bereits in den Koalitionsvereinbarungen 1982 einen breiten Raum ein. In seiner Regierungserklärung am 13. Oktober 1982 nannte Bundeskanzler Helmut Kohl die Ausländerpolitik sogar als einen der vier Schwerpunkte seines "Dringlichkeitprogramms", gleichberechtigt mit der Wirtschafts- und Außenpolitik, ein bis dato einmaliger Vorgang in der deutschen Politik der Nachkriegszeit. Die neue Bundesregierung setzte eine Kommission "Ausländerpolitik" ein, die sich am 16. November 1982 konstituierte. Nach zahlreichen Ankündigungen beschloss die Bundesregierung am 22. Juni 1983 einen "Gesetzentwurf zur befristeten Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern", wobei sie Vorschläge der früheren Koalition, aber auch der baden-württembergischen Landesregierung aufgriff.

Obwohl die Bundesregierung diese Rückkehrmaßnahmen als Erfolg darzustellen versuchte, muss eine kritische Bewertung anders ausfallen. Das Rückkehrförderungsgesetz ist eher als eine Spar- und Sanierungsmaßnahme für die Rentenversicherung auf Kosten der ausländischen Arbeitnehmer zu sehen. Dieser Spareffekt wird auf drei bis vier Milliarden Mark veranschlagt. Bei der Rückkehrhilfe für arbeitslose Ausländer rechnete die Bundesregierung mit Einsparungen beim Arbeitslosen- und Kurzarbeitergeld in Höhe von damals rund 90 Millionen Mark und mit 240 Millionen beim Kindergeld. In Wirklichkeit war die Rückkehrförderung, wie viele andere ausländerpolitische Entscheidungen auch, also eher eine symbolische Maßnahme - gerade in Hinblick auf eine beunruhigte deutsche Bevölkerung.

 

Fünfte Phase: Asylpolitik im Brennpunkt

Eine fünfte Phase in der Ausländerpolitik begann 1990 und dauerte bis 1998, dem Jahr, in dem nach dem Regierungswechsel zu Rot-Grün eine erneute Wende in der Ausländerpolitik erfolgte. Noch zu Beginn dieser Phase trat am 1. Januar 1991 ein neues Ausländerrecht in Kraft, für das sich der damalige Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble eingesetzt hatte. Das Gesetz verbesserte zwar das Aufenthaltsrecht für lange in Deutschland lebende Ausländer, brachte aber keine entscheidende Verbesserung bei der Einbürgerung. In den 1990er-Jahren stand aber die Asylpolitik im Vordergrund, die "Gastarbeiter" gerieten fast in Vergessenheit. Als neue Einwanderungsgruppe kamen nach dem Ende des Kalten Krieges die Aussiedler hinzu.

1990 und in den folgenden Jahren wiederholte sich die Diskussion um die Zuwanderung nach Deutschland, nun mit veränderten Rollen. Waren es zehn Jahre zuvor die Türken, die im Fokus der Begrenzungspolitik standen, konzentrierte sich die Debatte nun auf die Asylbewerber, deren Zahl im Jahre 1992 mit rund 440.000 im Bundesgebiet ihren Höhepunkt erreichte. Wiederum schien es der CDU/CSU und den unionsregierten Bundesländern zu gelingen, das "Ausländerthema" gegenüber der SPD zu dominieren. Schließlich stimmte auch die SPD - mit dem Rücken offensichtlich zur Wand - der Grundgesetzänderung im so genannten "Asylkompromiss" zu. Das "Superwahljahr 1994" und die Befürchtung, die Legitimationsbasis in der Bevölkerung zu verlieren, spielten dabei wohl eine entscheidende Rolle. Vergeblich hatten SPD-Abgeordnete um die stellvertretende Parteivorsitzende und spätere Bundesjustizministerin Herta Däubler-Gmelin versucht, die Änderung des Artikels 16 im Grundgesetz zu verhindern.

Im Landtagswahlkampf in Baden-Württemberg im Jahre 1996 wiederholte sich die Einwanderungsdebatte, die früher um Türken und Asylbewerber geführt wurde. Angesichts hoher Arbeitslosigkeit, so argumentierten diesmal die Sozialdemokraten, sei es unverantwortlich, über 200.000 Aussiedler ins Land hereinzulassen. Diese Argumentation brachte der SPD jedoch keine Wählerstimmen. Allerdings warnte auch Stuttgarts Oberbürgermeister Manfred Rommel frühzeitig davor, "nach Osteuropa zu fahren und in so starken Umfang Aussiedler anzuwerben". Rommel wörtlich: "Wir stehen vor einer gewaltigen Aufgabe in der Unterbringung und Eingliederung der Aussiedler. Diese Aufgabe kann man nicht dadurch erfüllen, dass gelegentlich die schwarz-rot-goldene Fahne gehisst wird, sondern nur dadurch, dass man ein finanziertes Einwanderungs- oder Eingliederungsprogramm aufstellt und Schritt für Schritt verwirklicht." Die Integrationsprobleme bei dieser Zuwanderungsgruppe zeigen sich gerade in letzter Zeit, nicht nur in Baden-Württemberg. Eine Steuerungs- und Integrationspolitik hätte in diesem Bereich nach Einschätzung zahlreicher Experten deutlich früher einsetzen müssen. Heute scheinen sich in der Zuwanderungspolitik manche Fehler der Vergangenheit zu rächen.

 

Sechste Phase: Das Ringen um ein Zuwanderungsgesetz

Die sechste Phase der Ausländerpolitik, die 1998 begann und bis Ende 2004 andauerte, könnte man unter das Motto "Das Ringen um ein Zuwanderungsgesetz" stellen. Zunächst einmal sollte sich Grundsätzliches mit einem klaren Bekenntnis zum Einwanderungsland ändern. So jedenfalls kündigte es die 1998 neu gewählte Bundesregierung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen in ihrem Koalitionsvertrag an. Die schließlich verabschiedeten erleichterten Einbürgerungsbestimmungen vor allem für Ausländerkinder, die am 1. Januar 2000 in Kraft traten, stellten einen gewissen Wendepunkt in der Ausländerpolitik dar. Zum ersten Mal rückte eine Bundesregierung damit vom Abstammungsprinzip (Jus sanguinis - "Recht des Blutes") ab, wonach die Staatsangehörigkeit von den Eltern abgeleitet wurde. Kern der Reform ist die Einbürgerung durch das Geburtsrecht (Jus soli - "Recht des Bodens, Landes"), wonach die Staatsangehörigkeit vom Geburtsort bzw. -land abgeleitet wird. Das Staatsangehörigkeitsrecht aus dem Jahr 1913 wurde damit zu Grabe getragen und ein historisch bedeutsamer Kurswechsel in der Ausländerpolitik vorgenommen. In der 1999 veröffentlichten Broschüre der Bundesregierung zum neuen Staatsangehörigkeitsrecht wurde denn auch zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik - eigentlich in der deutschen Geschichte überhaupt - regierungsamtlich festgestellt: "Deutschland ist schon längst zum Einwanderungsland geworden."

In den Jahren 2001 bis 2004 entwickelte sich eine kontroverse und bisweilen dramatisch zu nennende Debatte um das Zuwanderungsgesetz. Mit großer Mehrheit verabschiedete der Bundestag schließlich nach langem Hin und Her am 1. Juli den Zuwanderungskompromiss. Nur zwei Abgeordnete der Unionsfraktion und die beiden Vertreter der PDS stimmten gegen das Gesetz. 18 Abgeordnete der Grünen gaben mit ihrem Ja eine Erklärung zu Protokoll. Das in der Öffentlichkeit als Zuwanderungsgesetz bezeichnete Reformwerk stand von Anfang an unter der Überschrift "Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz)". Zur Klarstellung wurde im Vermittlungsverfahren auf Wunsch der Unionsparteien im Paragraf 1 (Zweck des Gesetzes) die Formulierung aufgenommen, dass das Gesetz Zuwanderung "unter Berücksichtigung der Aufnahme- und Integrationsfähigkeit" ermöglicht und gestaltet. Die ursprüngliche Forderung der Union - "unter Berücksichtigung der nationalen Interessen und der nationalen Identität" - wurde allerdings nicht im Gesetz verankert.

Ob im Ergebnis der langwierigen Verhandlungen das von der rot-grünen Regierung und Innenminister Schily angekündigte "modernste Zuwanderungsrecht Europas" steht, erscheint fraglich. Für viele Beobachter war am Ende des Allparteienkompromisses eher der kleinste gemeinsame Nenner geblieben, auch wenn das Gesetz immer noch besser ist als der frühere Zustand. Auch der damalige Bundespräsident Johannes Rau bewertete das Gesetz als zwiespältig. Rau bedauerte, wie "zäh und schwierig" manche Erkenntnisprozesse in Deutschland verliefen und verwies dabei genau auf die Diskussion, ob Deutschland ein Einwanderungsland sei oder nicht. "Haarspalterisch" sei jahrelang darüber gestritten worden - "nun ist die Begriffsdebatte beigelegt und allseits anerkannt, dass Deutschland Einwanderung braucht und steuern muss."

Auf die Forderung der Unionsparteien hin wurde der Paragraf 20, ,,Zuwanderung im Auswahlverfahren", mit der Möglichkeit der Einwanderung nach einem Punktesystem bereits in den Vermittlungsgesprächen gestrichen. Von dieser Möglichkeit wollte die Bundesregierung überhaupt erst in etwa zehn Jahren Gebrauch machen. Zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland wäre damit aber Zuwanderung durch ein solches Auswahlverfahren möglich gewesen. Eine genau festgelegte Anzahl von qualifizierten Bewerbern hätte unabhängig von einem konkreten Arbeitsplatzangebot - ausgerichtet nach den wirtschaftlichen Interessen Deutschlands - ins Land geholt werden können. Dies wäre eine historische Neuerung in der deutschen Migrationspolitik gewesen, angelehnt an den Erfolgen klassischer Einwanderungsländer wie Kanada, Australien und den USA. In der Praxis hätten Bundestag und Bundesrat einem solchen Verfahren zustimmen müssen, so dass auf keinen Fall - wie von den Gegnern der Regelung unterstellt - mit diesem Paragrafen 20 Tür und Tor für eine erhöhte Zuwanderung geöffnet worden wäre. Auch eine Null-Zuwanderung wäre aus arbeitsmarktpolitischen Gründen durchaus möglich gewesen.

Inhaltlich ging es in weiten Teilen des Kompromisses ausschließlich um Sicherheitsfragen und eigentlich gar nicht mehr um das Gesamtwerk eines Zuwanderungsgesetzes. Dabei wurde von allen Beteiligten die Messlatte schrittweise höher gehängt. Während Politiker aus der CDU/CSU-Bundestagsfraktion bei den Sicherheitsfragen immer höhere Forderungen aufstellten, von denen klar war, dass sie alle anderen Fraktionen als unzumutbar ablehnen würden, steuerten allem Anschein nach auch die Grünen auf ein Scheitern der Verhandlungen zu. Sie erklärten die Gespräche zwischenzeitlich für beendet, weil sie ihrer Wählerschaft den Verhandlungsstand nicht mehr als Reformwerk darstellen konnten.

 

Wesentliche Eckpunkte des Zuwanderungsgesetzes

Das Zuwanderungsgesetz enthält eine komplette Novellierung des Ausländerrechts, das - so wurde immer wieder kritisiert - selbst von Rechtsanwälten nicht mehr zu durchschauen war. Statt fünf Aufenthaltstiteln gibt es jetzt nur noch zwei: eine (befristete) Aufenthaltserlaubnis und eine (unbefristete) Niederlassungserlaubnis. Ein neues Bundesamt für Migration und Flüchtlinge wurde geschaffen, das aus dem bisherigen Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in Nürnberg hervorging. Die Behörde soll die verstreuten Maßnahmen bündeln, Integrationskurse für Ausländer und Spätaussiedler entwickeln und durchführen, oder auch wissenschaftliche Forschungen über Migrationsfragen in Auftrag gegeben. Eine solche Bundesbehörde wurde seit langem gefordert und ist eine wichtige Bundeseinrichtung für Integration und Zuwanderung. Gestrichen wurde allerdings der Paragraf 76 "Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration". Dieser vom Bundesinnenminister eingerichtete Zuwanderungsrat hatte sich bereits am 26. Mai 2003 unter dem Vorsitz von Rita Süssmuth konstituiert. Nach dem Gesetzentwurf sollte der Zuwanderungsrat einen gleichen Stellenwert wie etwa die "Wirtschaftsweisen" bekommen. Sang- und klanglos wurde dieses wichtige Gremium zu Grabe getragen, nachdem es seinen ersten Bericht veröffentlicht und vorgeschlagen hatte, in stark begrenztem Umfang Zuwanderung zuzulassen. Dadurch war der Expertenkreis beim Bundesinnenminister offensichtlich in Ungnade gefallen.


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MARYAM AUS ERITREA IN EINEM INTEGRATIONSKURS FÜR FRAUEN IN FRANKFURT AM MAIN. SEIT ANFANG 2005 GILT DAS ZUWANDERUNGSGESETZ, IN DEM U. A. INTEGRATIONSKURSE FÜR AUSLÄNDER UND SPÄTAUSSIEDLER FESTGESCHRIEBEN WURDEN. DIESE KURSE SOLLEN GRUNDKENNTNISSE ZUR RECHTSORDNUNG, VERFASSUNG, GESCHICHTE UND KULTUR DEUTSCHLANDS VERMITTELN.

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Im Bereich der Arbeitsmigration ist von den ursprünglichen Plänen nicht mehr allzu viel übrig geblieben. So bleibt der Anwerbestopp für Nicht- und Geringqualifizierte erhalten. Hochqualifizierten kann jetzt eine Niederlassungserlaubnis gewährt werden. Mit- oder nachziehende Familienangehörige dürfen eine Erwerbstätigkeit ausüben. Selbstständige bekommen im Regelfall eine Aufenthaltserlaubnis, wenn sie mindestens eine Million Euro investieren und mindestens zehn Arbeitsplätze schaffen - eine Hürde, die nur wenige überspringen können. Hinzu kommt, dass nach Paragraf 21 bei der Prüfung, die für den Ort der geplanten Tätigkeit zuständigen "fachkundigen Körperschaften, die zuständigen Gewerbebehörden, die öffentlich-rechtlichen Berufsvertretungen und die für die Berufszulassung zuständigen Behörden zu beteiligen" sind. Die Aufenthaltserlaubnis wird auf längstens drei Jahre erteilt. Nach drei Jahren kann eine unbefristete Niederlassungserlaubnis erteilt werden, "wenn der Ausländer die geplante Tätigkeit erfolgreich verwirklicht hat und der Lebensunterhalt gesichert ist". Ausländische Studenten dürfen nach ihrem erfolgreichen Studienabschluss zur Arbeitssuche bis zu einem Jahr in Deutschland bleiben. Für Qualifizierte bestehen Ausnahmeregelungen: Im begründeten Einzelfall kann eine Arbeitserlaubnis erteilt werden, wenn ein öffentliches Interesse an einer Beschäftigung besteht. Bei allen Regelungen haben Deutsche und im Inland Beschäftigte Vorrang vor neuen Zuwanderern.

Verbesserungen bringt das Zuwanderungsgesetz ansatzweise im humanitären Bereich. Das Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) würdigte die Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes deshalb als "positives Signal weit über Deutschland hinaus". So wird nichtstaatliche und geschlechtsspezifische Verfolgung als Fluchtursache anerkannt und unter anderem festgehalten: "Eine Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe kann auch dann vorliegen, wenn eine Bedrohung des Lebens, der körperlichen Unversehrtheit oder der Freiheit allein an das Geschlecht anknüpft." Diese Formulierungen gehen sogar über die Richtlinien der Europäischen Union hinaus. Eine Aufenthaltserlaubnis soll bei Abschiebungshindernissen erteilt und damit so genannte Kettenduldungen vermieden werden, wenn die Ausreisepflicht nicht innerhalb von 18 Monaten vollzogen werden konnte. Im Ermessen der Länder liegt es, Härtefallkommissionen einzurichten. Die oberste Landesbehörde darf dann auf Ersuchen einer solchen Härtefallkommission anordnen, dass ein "ausreisepflichtiger" Ausländer bleiben darf. Im Asylverfahren wurde auch die Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider im Amt des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten abgeschafft.

Beim Kindernachzug bleibt es erstaunlicherweise bei der geltenden Rechtslage und einem Nachzugsanspruch bis zum 16. bzw. 18. Lebensjahr. Über diesen Punkt und den erweiterten Flüchtlingsschutz hatten sich jahrelang die Parteien gestritten. Vor allem die Opposition hatte der Bundesregierung vorgeworfen, damit zum Anstieg der Zahl der Zuwanderer beizutragen. Umso erstaunlicher ist es, dass die Einigung in diesem Punkt und beim erweiterten Flüchtlingsschutz in aller Stille erfolgte und die alten Argumente nun offensichtlich keine Rolle mehr spielten.

Zum ersten Mal wird durch das Gesetz ein Integrationsanspruch für Neuzuwanderer eingeführt. Wer nicht an den Integrationskursen teilnimmt, muss mit aufenthaltsrechtlichen Sanktionen rechnen. So genannte "Bestandsausländer" - solche also, die schon länger in Deutschland leben -, können zu Kursen verpflichtet werden, wenn sie das Arbeitslosengeld II beziehen, besonders integrationsbedürftig sind und Plätze zur Verfügung stehen. Bei Verletzung der Teilnahmepflicht sollen die Sozialleistungen gekürzt werden. Die Kosten der Integrationskurse trägt der Bund. Für neue Zuwanderer (einschließlich Spätaussiedler) wurde mit rund 188 Millionen Euro jährlich an Kosten für Integrationskurse gerechnet. Für die Kursteilnahme von jährlich etwa 60.000 bereits hier lebenden Ausländern belaufen sich die Kosten auf rund 76 Millionen Euro. Eigenbeiträge der Kursteilnehmer sind - gestaffelt nach finanzieller Leistungsmöglichkeit - vorgesehen. Die Länder sollen die Kosten für die sozialpädagogische Betreuung und für die Kinderbetreuung tragen.

Nach den Anschlägen in Madrid am 11. März 2004 wurden im Vermittlungsverfahren umfangreiche Vorschläge der Unionsparteien zu Sicherheitsaspekten aufgenommen. Die FDP-Landtagsfraktion in Stuttgart wies in diesem Zusammenhang beispielsweise darauf hin, dass bereits jetzt umfangreiche Ausweisungsmöglichkeiten bestehen und dass nach Angaben des Innenministeriums der spezielle Ausweisungsgrund "Unterstützung des internationalen Terrorismus", der nach dem Terrorismusbekämpfungsgesetz vom 9. Januar 2002 eingeführt wurde, in Baden-Württemberg noch gar nicht angewendet werden konnte.1 So wurde jetzt eine Abschiebungsanordnung im Zuwanderungsgesetz eingeführt, die von den obersten Landesbehörden und bei besonderem Bundesinteresse durch den Bund aufgrund einer "tatsachengestützten Gefahrenprognose" erlassen werden kann. Rechtsschutz ist nur in einer Instanz vor dem Bundesverwaltungsgericht möglich. Eine Regelausweisung von Leitern verbotener Vereine wurde eingeführt. Eine Ermessenausweisung für "geistige Brandstifter" - beispielsweise "Hetzer" in Moscheen - wurde im Gesetz verankert. Eine Regelanfrage über verfassungsfeindliche Erkenntnisse wird vor der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis und vor der Entscheidung über eine Einbürgerung eingeführt.

Zur Verwirklichung der Freizügigkeit in der Europäischen Union schafft das Gesetz die Aufenthaltserlaubnis für Unionsbürgerinnen und Unionsbürger ab. Künftig besteht nur noch - wie für Deutsche - eine Meldepflicht bei den Meldebehörden. Bei Familienangehörigen von Spätaussiedlern wird der Nachweis über Grundkenntnisse der deutschen Sprache als Voraussetzung für die Einbeziehung in den Aufnahmebescheid eingeführt, wodurch die Zugangszahlen in diesem Bereich weiter verringert werden sollen.

 

Ausländerpolitik als Symbolpolitik

Das Ringen um das Zuwanderungsgesetz ist eines der zahlreichen Beispiele für die parteipolitische Politisierung der Ausländerpolitik. Bereits am 22. März 2002 war in der umstrittenen Bundesratsitzung "eine politische Kampfsituation auf die Spitze getrieben worden", wie es Bundespräsident Johannes Rau kritisierte. Im Hinblick auf die anstehenden Bundestagswahlen ging es in erster Linie um eine Machtprobe zwischen Bundeskanzler Gerhard Schröder und seinem Herausforderer und bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber, denn schließlich handelte es sich um ein Kernstück rot-grüner Politik. Dabei hatten die Parteien mit ihren Konzepten gar nicht so weit auseinander gelegen. Der Gesetzentwurf war bereits ein "rot-grün-schwarzer" Kompromiss. Man hätte sich durchaus einigen können, wenn man gewollt hätte, aber alle Parteien setzten die Zuwanderungspolitik zum Machterwerb und Machterhalt ein.

Schon immer war Ausländerpolitik eine Art von Symbolpolitik, bei der einer beunruhigten Wählerschaft konsequentes Handeln vorgeführt werden sollte; sie war ein Mittel, um sich politisch zu profilieren. Die Interessen und Bedürfnisse der Minderheiten, der früheren "Gastarbeiter", Flüchtlinge, Asylsuchenden oder Spätaussiedler und ihre Integration in die Gesellschaft standen weniger im Mittelpunkt als die "politische Ausschlachtung" des Themas. Ausländerpolitik ist so bisweilen auch ein Beispiel dafür, wie jahrzehntelang in einem Bereich Politik gemacht werden kann, ohne auf eine Bevölkerungsgruppe, die der Ausländer, Rücksicht nehmen zu müssen. Im Gegenteil, lange Zeit konnte Politik geradezu auf dem Rücken der Betroffenen ausgetragen werden, ohne dass sie sich dagegen wehren konnten, vor allem weil sie kein Wahlrecht hatten. Das hat sich in letzter Zeit geändert, denn jetzt geht es um schätzungsweise eine Million Stimmen Deutscher ausländischer Herkunft. Die Parteien haben diese Wählergruppe entdeckt.

In seiner letzten "Berliner Rede" ging Bundespräsident Johannes Rau im Mai 2004 auch wegen des Ringens um das Zuwanderungsgesetz mit allen beteiligten Akteuren hart ins Gericht: "Vertrauen in die Politik wird auch zerstört, wenn der Eindruck entsteht, in nahezu jeder Frage gehe es in erster Linie darum, wer sich gegen wen durchsetzt, wer wem am meisten schadet, wer zurückgesetzt wird oder sich wieder ein Stück weiter nach vorne gekämpft hat. Dadurch werden nicht nur wichtige Sachfragen als Nebensache behandelt, so dass am Ende oft das Falsche oder Dilettantisches herauskommt. Dadurch entsteht auch der fatale Eindruck, in der Politik komme es letztlich nur darauf an, wer die Macht hat und nicht so sehr darauf, was er mit ihr macht." Und Rau sagte in deutlichen Worten weiter über das Zuwanderungsgesetz: "Die Entwicklung bei den Gesprächen über ein Integrations- und Zuwanderungsgesetz ist ein besonders schlimmes Beispiel für diese Art von Politik."2

Auf Wählerstimmen und -stimmungen wird auf jeden Fall bis zum heutigen Tage Rücksicht genommen. So erklärt sich offensichtlich auch die widersprüchliche Position von Otto Schily in der Zuwanderungspolitik. Noch 1984 hatte er ein Wahlrecht für Ausländer gefordert. Als Bundesinnenminister sprach er davon, dass "die Grenze der Belastbarkeit überschritten" sei. Auch Schilys Äußerung, die "beste Form der Integration ist Assimilierung", hätte von einem seiner Amtsvorgänger der Union stammen können.

 

Siebte Phase: Integration wieder im Mittelpunkt?

Die Große Koalition von CDU/CSU und SPD erklärte 2005 das Thema Integration zu einer Schwerpunktaufgabe. Der Posten einer Staatsministerin für Integration und Migration wurde im Kanzleramt geschaffen und mit Maria Böhmer besetzt. 2006 veranstalte die Bundesregierung einen so genannten "Integrationsgipfel" und eine erste "Deutsche Islamkonferenz". Auch das Zuwanderungsgesetz wurde unter die Lupe genommen, denn es zeigte sich beispielsweise, dass die Hürden für die Zuwanderung von Hochqualifizierten viel zu hoch waren. Abzuwarten bleibt, ob diese neuen Ansätze in der Integrationspolitik zu Taten führen, oder ob es wieder bei einem "Strohfeuer" wie vor 25 Jahren in der dritten Phase der Ausländerpolitik bleibt.


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BUNDESKANZLERIN ANGELA MERKEL EMPFÄNGT IM BUNDESKANZLERAMT IN BERLIN DIE TEILNEHMENDEN DES INTEGRATIONSGIPFELS. AUF DEM TREFFEN NAHM AUCH DIE BEAUFTRAGTE DER BUNDESREGIERUNG FÜR MIGRATION, INTEGRATION UND FLÜCHTLINGE, MARIA BÖHMER (2. REIHE, 2. V. R.), TEIL. DER IM JULI 2006 DURCHGEFÜHRTE INTEGRATIONSGIPFEL WAR EIN WICHTIGES SIGNAL, WEIL MASSNAHMEN ZU EINER BESSEREN INTEGRATIONSPOLITIK IN ANGRIFF GENOMMEN WURDEN. 

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Deutschland braucht auf jeden Fall Einwanderer, denn die Zukunftsperspektive sieht so aus: "weniger, älter und bunter". Auf die Auswirkungen der demographischen Entwicklung, die erst in den letzten Jahren ins Bewusstsein von Politik und Medien rückten, hatte übrigens bereits 1988 Wolfgang Schäuble noch als Kanzleramtschef in einem Aufsatz unter der Überschrift "Älter und weniger" hingewiesen. Schäuble sagte "einen empfindlichen Mangel an Nachwuchs - und später an Arbeitskräften in allen Bereichen von Wirtschaft und Gesellschaft" voraus. Er forderte Gegenmaßnahmen in der Familienpolitik, stellte aber fest: "Langfristig werden wir nicht umhin können, die Schrumpfung der deutschen Bevölkerung zumindest teilweise durch einen verstärkten Zuzug von Ausländern auszugleichen. Das wird schon der Arbeitsmarkt erbringen. Ihr Anteil an der Gesamtbevölkerung wird wachsen und damit auch die kulturellen und sozialen Probleme. (…) Die Integrationspolitik sollte danach ausgerichtet werden." Schäuble weiter: "Stärkerer Zuzug ausländischer Arbeitnehmer verspricht Erleichterung für die Soziallasten der Deutschen in der Bundesrepublik. Allerdings werden Qualifikationsunterschiede und Sprachbarrieren dem Ausländerzuzug Grenzen setzen." Diese vorausschauenden Aussagen blieben allerdings damals wie heute ohne politische Konsequenzen.

Sicher ist allerdings, dass durch Zuwanderung die Entwicklung zu einer immer älter werdenden und schrumpfenden Bevölkerung gar nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Man müsste praktisch nur noch Kinder einwandern lassen, was natürlich absurd ist. Zuwanderung ist also kein Allheilmittel gegen das "Altersheim Deutschland". Einwanderung, gezielt ausgesucht, kann diesen Trend jedoch etwas abfedern und sollte in diesem Sinne eigentlich als Glücksfall begriffen werden. Insbesondere wenn man bedenkt, dass schon bald nicht mehr vier Erwerbstätige einen Rentner sozusagen ernähren müssen, sondern nur ein Berufstätiger auf einen Rentner kommt. Eine zukunftsorientierte Zuwanderungspolitik müsste sich endlich dieser Herausforderung stellen. Jetzt ist Deutschland zwar ein Einwanderungsland, der Anwerbestopp bleibt jedoch bestehen und die Zuwanderungszahlen bewegen sich auf ein Rekordtief zu. Mit anderen Worten: Wir sind ein Einwanderungsland ohne Einwanderer geworden. Insgesamt hat zwar in den letzten Jahren ein Perspektivenwechsel stattgefunden. Jedoch sind jetzt schon wieder Rückschritte zu verzeichnen.

Selbst mit dem neuen Zuwanderungsgesetz, das am 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist, bleiben Integrationsprobleme, aber auch Ausländerfeindlichkeit und Gewalt gegen Ausländer in Deutschland bestehen. Fremdenfeindlichkeit - darin sind sich alle Beteiligten einig - darf auf Dauer kein Element der politischen Kultur Deutschlands werden. "Ausländerpolitik" darf nicht ausgrenzen. Integrations- und Zuwanderungspolitik sollte vielmehr ein selbstverständlicher Bestandteil der Sozial-, Schul- und Bevölkerungspolitik sein und als ganz normales Politikfeld behandelt werden. Auch die Medien sollten besser aufklären und gelungene Beispiele von Integration und interkultureller Begegnung in die Öffentlichkeit bringen. Die Umsetzung eines "bundesweiten Integrationsprogramms", das laut Paragraf 43 des Zuwanderungsgesetzes und in der Folge des Integrationsgipfels entwickelt wird, ist bitter notwendig, denn Nachholbedarf besteht auf fast allen Ebenen.

Prof. Dr. Karl-Heinz Meier-Braun ist seit vielen Jahren als Wissenschaftler, Journalist und Berater im Bereich der Integrations- und Ausländerpolitik tätig. Er leitet die Abteilung SWR International beim Südwestrundfunk in Stuttgart, ist dort Ausländerbeauftragter des Senders und Honorarprofessor am Institut für Politikwissenschaft der Universität Tübingen. Als ausgewiesener Kenner der Materie hat Karl-Heinz Meier-Braun grundlegende Veröffentlichungen (s. u.) zu den Themen Migration, Integration und Ausländerpolitik publiziert.

 

Der Artikel stützt sich im Wesentlichen auf folgende Veröffentlichungen des Autors:

Meier-Braun, K.-H.: Freiwillige Rotation - Ausländerpolitik am Beispiel der baden-württembergischen Landesregierung. München 1979

Meier-Braun, K.-H.: "Gastarbeiter" oder Einwanderer? Anmerkungen zur Ausländerpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin 1980

Meier-Braun, K.-H.: Die Türkei und die Türken in Deutschland. Stuttgart 1982

eier-Braun, K.-H.: Integration oder Rückkehr? Zur Ausländerpolitik des Bundes und der Länder, insbesondere Baden-Württembergs. Mainz/München 1988

Meier-Braun, K.-H.: 40 Jahre "Gastarbeiter" und Ausländerpolitik in Deutschland. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament., 25.08.1995, Seite 14-22.

Meier-Braun, K.-H.: Deutschland, Einwanderungsland. Frankfurt am Main. , 2. Auflage 2002

Meier-Braun, K.-H./Weber, R. (Hrsg.): Kulturelle Vielfalt. Baden-Württemberg als Einwanderungsland. Schriften zur politischen Landeskunde Baden-Württembergs, Band 32. Stuttgart, 2. Auflage 2005

 

1 Landtag von Baden-Württemberg: Drucksache 13/3045, Sitzung vom 23. März 2004.

2 Johannes Rau: Vertrauen in Deutschland - eine Ermutigung. Berliner Rede am 12. Mai 2004, S. 5.


 

 

 

 


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