Zeitschrift

Bildungspolitik




Heft 4/97

Hrsg.: LpB

 

titbild.gif (4951 Byte)
 

Inhaltsverzeichnis

 


Wissenschaftsfreiheit institutionell, nicht individuell verstehen!

Reformbedürftige Hochschulen

Finanzhoheit, neue Entscheidungsstrukturen und Qualitätskontrolle hängen miteinander zusammen

Von Christiane Konegen-Grenier


Christiane Konegen-Grenier leitet das Referat "Hochschulentwicklung und Beschäftigungssystem" im Institut der deutschen Wirtschaft Köln.

Daß unser Hochschulsystem reformbedürftig ist, darüber besteht inzwischen Konsens. Drei Problemfelder sind es vor allem, auf denen dringender Reformbedarf besteht. Erstens die Finanzverfassung: Die Hochschulen sollten weitestgehende Autonomie gerade auch in der Verwaltung ihrer Mittel bekommen. Damit verbunden ist zweitens die Einführung neuer, effektiverer und effizienterer Entscheidungsstrukturen, die über den Gruppenegoismus und den jeweils kleinsten Nenner an den Hochschulen hinaus führen. Vor allem aber muß - drittens eine Qualitätskontrolle (Evaluation) fest installiert werden, die auch Konsequenzen hat - für die Hochschule wie auch für die in ihr Lehrenden und Forschenden. Zu den Kriterien der Leistungskontrolle müssen auch Berufseignung und Arbeitsmarkterfolg der Hochschulabsolventen gehören. Red.

Handlungsfelder künftiger Reformpolitik

Beziehungsreich ist der Zeitpunkt der jetzt anstehenden Novelle des Hochschulrahmengesetzes: Zum fünfzigjährigen Jubiläum des "Blauen Gutachtens zur Hochschulreform" geht es wie schon damals um die gesetzgeberische Konturierung einer autonomen Hochschule in einem Wettbewerb und Qualitätsentwicklung fördernden Hochschulsystem.

Inhaltliche Orientierungsmarke ist das von Bund und Ländern im Jahre 1993 für den schließlich gescheiterten Bildungsgipfel vorbereitete Eckwertepapier. Noch vor Jahren war das Wort Wettbewerb ein Tabu. Jetzt scheint ein Paradigmenwechsel in der Hochschuldiskussion stattgefunden zu haben. Quer durch die Parteien überwiegen die Gemeinsamkeiten. Einig ist man sich vor allem in dem Gedanken, daß der Einfluß des Staates zugunsten der Selbstgestaltungskräfte der Hochschule zurückgenommen werden soll. Allerdings läßt der jetzt vorliegende Referentenentwurf (Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie, 1997) viele Fragen der konkreten Ausgestaltung eines Handlungsrahmens offen. Damit die Selbstgestaltungskräfte der Hochschulen durch die anstehende Novelle auch tatsächlich wirksam werden können, besteht aus der Sicht der Wirtschaft Handlungsbedarf in den folgenden drei Aktionsfeldern:

Als zentrales Problem erweist sich die Finanzautonomie, da eine Hochschule ohne Budgetsouveränität letztlich ohne materielle Grundlage für den von ihr zu gestaltenden Lehr- und Forschungsprozeß da steht. Eine solche Budgetsouveränität kann jedoch nur dann eine qualitätsfördernde Wirkung entfalten, wenn sie in einen Wettbewerbsrahmen eingebettet ist. Deshalb ist es erforderlich, die Zuweisung staatlicher Mittel an Leistungsindikatoren in Forschung und Lehre zu koppeln. Korrelat der Haushaltsautonomie und der damit verbundenen externen und internen leistungsbezogenen Mittelvergabe sind funktionsfähige Entscheidungsstrukturen innerhalb der Hochschulen. Als ein zweites Handlungsfeld ergibt sich daher die Verlagerung von Entscheidungskompetenzen der Kollegialorgane auf die Leitungsorgane.

Autonome Handlungsfreiräume entbinden die Hochschule nicht von einer Rechenschaftslegung gegenüber Gesetzgeber und Öffentlichkeit. Gleichzeitig erfordert eine externe und interne leistungsbezogene Budgetierung verläßliche Qualitätsindikatoren in Forschung und Lehre. Die institutionelle Verankerung von Evaluationsverfahren ist daher als drittes Handlungsfeld der künftigen Reformpolitik zu sehen.

Im folgenden soll der Beitrag der anstehenden Novelle für die skizzierten Handlungsfelder beleuchtet werden. Dazu wird der Stand der Reformen in den drei Handlungsfeldern dargelegt und der aus der Sicht der Wirtschaft notwendige, künftige Handlungsbedarf formuliert.

Bis zur Budgetsouveränität ist es noch weit

Während die Einführung einer leistungsgebundenen Mittelvergabe ausdrücklich Gegenstand der vorgesehenen Gesetzesnovelle ist (§ 5: "Die staatliche Finanzierung orientiert sich an den in Forschung und Lehre sowie bei der Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses erbrachten Leistungen".), bleibt offen, bis zu welchem Grad die Hochschulen eigene Kompetenzen in der Finanzverwaltung erhalten sollen. Nachdem der neugefaßte Paragraph 59 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) nicht mehr vorgibt, welche Organisations- und Verwaltungsaufgaben unter die Aufsicht des Staates fallen sollen, bleibt abzuwarten, wie die Länder staatliche Rechte und Pflichten im Bereich der Haushalts- und Finanzverwaltung definieren werden.

Die Zaghaftigkeit, mit der bislang Schritte zur Haushaltsflexibilisierung eingeleitet wurden, hat ihre Ursachen in den staatsrechtlichen Rahmenbedingungen der Finanzverfassung: Durch die bisherige Eingliederung der Hochschulhaushalte in die Landeshaushalte realisiert der Gesetzgeber durch eine parlamentarisch legitimierte Feinsteuerung seine hochschulpolitischen Rahmenziele.

Mit dieser Einfügung in die staatlichen Haushalte kommen behördliche, kameralistische Haushaltsgrundsätze wie die sachliche Bindung (Spezialität), die zeitliche Eingrenzung (AnnuitätJ sowie um fangreiche Bewirtschaftungsvorschriften zur Anwendung. Ein solcherart finanztechnisch abgesicherter Zugriff des Staates gerät bei vielen Fragen der inhaltlichen Weiterentwicklung von Forschung und Lehre zunehmend in Widerspruch zur grundgesetzlich garantierten Wissenschaftsfreiheit (Kargen, 1996, S. 422 f.).

"Nach drei Tagen und Nächten ununterbrochener Sitzung lautete das Ergebnis

eines achtköpfigen Fachbereichs: Jeder erhält ein Achtel. "

Manfred Sommerer (zitiert nach Gehrens, 1996, S. 53)

Seit Jahren bemüht sich der Arbeitskreis der Kanzler der wissenschaftlichen Hoch schulen zur "Verwaltungsvereinfachung" um eine Delegation der Aufgaben im Haushalts- und Personalbereich aus den Ministerien in die Hochschulen. Die aus diesem Kreis hervorgegangenen Empfehlungen waren eine wichtige Basis für die schrittweise Einführung von sogenannten Globalhaushalten. Seit 1991 haben die Bundesländer Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Hessen, Bremen, Schleswig-Holstein, Sachsen und Niedersachsen diesen wichtigen Schritt in der Hochschulreform vollzogen (Behrens, 1996, 5. 155).

Anders als es die Medienresonanz vermuten läßt, ist der Begriff "Globalhaushalt" in keinem der Landeshochschulgesetzes erwähnt, geschweige denn definiert. Ge meint ist eine Flexibilisierung der haus haltsrechtlichen Vorschriften, die sich so wohl auf die haushaltstechnische Seite der Mittelzuweisung durch das Land als auch auf die Entscheidungskompetenzen der Hochschulen bei der internen Mittelbewirtschaftung bezieht. Als Kernelemente aller Ansätze zur Haushaltsflexibilisierung werden die Reduzierung der bislang bis ins Detail festgelegten Mittelzuweisung auf einen oder einige wenige Haushaltstitel, die Berechtigung der Hochschulen zur eigenständigen Haushaltsaufstellung sowie zum eigenständigen Haushaltsvollzug und die dafür erforderliche Erweiterung der Entscheidungsbefugnis gesehen (Behrens, 1996, S. 130).

Standorte von Universitäten und Kunsthochschulen 1994

wpe18.jpg (26490 Byte)

Der Begriff "Globalhaushalt" suggeriert weitgehende Gestaltungsspielräume für die Hochschulen. Soweit es sich bei der Unterschiedlichkeit der Haushaltsverfahren feststellen läßt, können im Durchschnitt schätzungsweise maximal 15 % eines Landeshochschulhaushaltes von den Hoch schulen in eigener Regie ohne kameralistische Haushaltsvorschriften bewegt wer den. Über größerer Flexibilität verfügen nur einige, wenige Modellhochschulen. So dürfen beispielsweise im Globalhaus halt der technischen Universität Hamburg-Harburg nicht mehr als 10 % des Gesamthaushaltes vom Personal- in den Sachetat und umgekehrt umgeschichtet werden. Für zusätzliche Investitionen stehen nur 3 % der Gesamtaufwendungen zur Verfügung. Mehreinnahmen darf die Hochschule nur in dem Bereich verwenden, in dem sie eingeworben wurden. Sparsames Wirtschaften lohnt sich nur bei Sachausgaben. Alle anderen Einsparungen verbleiben zwar auch in der Hoch schule, führen aber im nächsten Jahr zu entsprechenden Mittelkürzungen (Behrens, 1996, S. 134).

Die Flexibilisierungsbemühungen sind nach Ländern unterschiedlich ausgefallen

Zusammenfassend betrachtet sind die Flexibilisierungsbemühungen der Länder durch Vielfältigkeit gekennzeichnet. Zwei hauptsächliche Vorgehensweisen lassen sich erkennen: In einigen Ländern wird das System der Titelspezialität grundsätzlich beibehalten, jedoch durch Erweiterung der gegenseitigen Deckungsfähigkeit der einzelnen Titel flexibilisiert. Andere Länder sind dazu übergegangen, ihren Hochschulen einen nach wenigen, grobgefaßten Aufgaben bereichen gegliederten Globalhaushalt zuzuweisen. Am weitesten fortgeschritten sind die Haushaltsreformen hinsichtlich der gegenseitigen Deckungsfähigkeit der Mittel. Dringender Handlungsbedarf besteht dagegen noch bei der freien Verwendung der Hochschuleinnahmen und vor allem im Bereich der Rücklagenbildung. Angespartes "eigenes Vermögen" darf in der gegenwärtigen Praxis beispielsweise im größten Bundes land Nordrhein-Westfalen 1 % des Hochschulgesamtetats nicht übersteigen (Fleischer, 1997, S. 11 ).

Am weitesten in Richtung Finanzautonomie ist Niedersachsen

Den weitesten Schritt in Richtung Finanzautonomie sind die drei niedersächsischen Hochschulen gegangen, die seit 1995 als eigenständige Landesbetriebe wirtschaften dürfen. Sie bleiben allerdings rechtlich gesehen weiterhin Staatsanstalten und zu
gleich Körperschaften öffentlichen Rechts, so daß die Personal- und Haushaltshoheit weiterhin beim Staat liegt. Allerdings wurden in diesem weiterhin bestehenden staatlichen Rahmen neue Handlungsspielräume geschaffen: So wurde in den Universitäten Clausthal-Zellerfeld und Oldenburg sowie in der Fachhochschule Osnabrück die kameralistische Budgetierung durch vier globale Zuschußtitel ersetzt. Die wirtschaftliche Verwendung der Mittel wird hochschulintern durch das System der kaufmännischen Buchführung überwacht. Die Hochschulen erstellen einen nach Erfolgs- und Finanz plan getrennten Wirtschaftsplan. Die Kontengruppen sind gegenseitig deckungsfähig, Mehrerträge können für Mehraufwendungen verwendet werden. Rückstellungen werden beim Lande verwahrt. Die Hochschulen legen Jahresabschlüsse vor, die von einem Wirtschaftsprüfer geprüft werden (KrasnylZiegele, 1997, S. 4).

"Die Leitungsstrukturen aller Universitäten bedürfen dringend einer Reform.
vielerorts weiß die Rechte nicht, was die Linke tut, die Selbstverwaltung ist
schwerfällig und die Bewirtschaftung der Gelder irreffizient,
Verantwortungen werden nicht übernommen, sondern weitergeschoben,
Entscheidungen folgen dem Fächer- und Gruppenegoismus. "

Wilhelm Vossenkuhl, Professor für Philosophie an der Universität München in der Süddeutschen Zeitung vom 20./21. September 1997, Seite 37.

Die gegenwärtige Praxis weist nach Auffassung des Wissenschaftlichen Beirates zur globalen Steuerung von Hochschulhaushalten in den drei als Landesbetriebe geführten Hochschulen noch Flexibilitätsdefizite auf, die eine umfassende finanz- und personalpolitische Autonomie der Hochschulen verhindern. Kritisiert werden die weiterhin bestehenden beamtenrechtlichen Regelungen, die mangelnden Entscheidungskompetenzen der Hochschulen bei Bauvorhaben, die fehlende Koppelung der Finanzzuwendungen an Leistungsanreize. Vermißt wird darüber hinaus eine durch breite gesellschaftliche Repräsentation legitimierte institutionelle Basis für die Finanzverhandlungen zwischen Hoch schule und Staat sowie mit Entscheidungskompetenz versehene Managementstrukturen innerhalb der Hochschule.

Leistungsbezogene Mittelvergabe erst in Ansätzen

Neben der Flexibilisierung der Hochschulhaushalte ist die leistungsbezogene Mittelvergabe ein weiteres Handlungsfeld der Finanzierungsreform. Als erstes Bundesland startete Nordrhein-Westfalen bereits 1992 einen Modellversuch zur leistungsbezogenen Finanzzuweisung. Die Bemessungsgrundlage ist eine Mischung aus leistungs- und belastungsbezogenen Indikatoren. Als belastungsbezogene Indikatoren werden die Anzahl der Studieren den im Grundstudium sowie die Anzahl der Stellen für wissenschaftliches Personal berücksichtigt. Leistungsbezogene Parameter sind die Anzahl der Absolventen, die Höhe der eingeworbenen Drittmittel sowie die Anzahl der Promotionen. Ein' zusätzlicher Bonus wird für kurze Studienzeiten vergeben: So gehen die Absolventen mit kürzerer Studiendauer mit einem höheren Gewichtungsfaktor in die Berechnung der Finanzzuweisungen ein. Das Gesamtvolumen der leistungsabhängig bewegten Mittel ist freilich noch bescheiden. Bislang wurden lediglich 35 der laufenden Mittel für Lehre und Forschung und damit nur 2,8 % der gesamten nordrhein-westfälischen Haushaltsmittel für die Hochschulen durch den neuen Finanzierungsmodus berührt. Für das Haushaltsjahr 1997 ist mit einer Steigerung auf 3,7 % des Gesamtetats zu rechnen (Fleischer, 1997, S. 11). Die Mittel für die Bewirtschaftung der Personalstellen, die rund 64 % des durchschnittlichen Landeshochschulhaushaltes umfassen, werden nicht miteinbezogen (Kultusministerkonferenz, 1996 a, S. 10).

Weitere wettbewerbsfördernde Veränderungen in der Mittelverteilung haben Niedersachsen (seit 1993), Rheinland-Pfalz (seit 1994) und Sachsen (seit 1995) vorgenommen. Die Auswahl der Bemessungskriterien variiert von Bundesland zu Bundesland. Ebenfalls variabel ist der Umfang der leistungsbezogen vergebenen Mittel: Er beträgt in Niedersachsen lediglich 1 %, in Sachsen 5,2 % und in Rheinland-Pfalz 5,8 % des jeweiligen Gesamthaushaltsvolumens der Hochschulen (Kultusministerkonferenz, 1996 a, S. 4).

Die Leistungsanreize müßten hoch schulintern weitergegeben werden

Leistungsanreize im Finanzierungssystem der Hochschulen bringen nur dann qualitätsfördernde Effekte für Lehre und Forschung hervor, wenn sich die Koppelung an Leistungsparameter auf Landesebene bei der hochschulinternen Verteilung der Mittel fortsetzt. Verfahrensweisen für diesen wichtigen Schritt bleiben bei der geplanten Novelle des Hochschulrahmengesetzes unberücksichtigt und sind bislang auch in der Mehrzahl der Landeshochschulgesetze nicht erwähnt (Behrens, 1996, S. 55). Bis lang haben nur wenige Hochschulen die Spielräume der Globalhaushalte genutzt, um interne leistungs- und belastungsorientierte Verteilungsmodelle zu entwickeln. Noch fehlen die entsprechenden internen Entscheidungsstrukturen zur Durchsetzung auch ungeliebter Beschlüsse. Die rechtliche Rahmensituation bremst eine interne leistungsbezogene Ungleichverteilung. So garantiert ein Richterspruch des Bundesverwaltungsgerichtes das Teilhaberecht jedes einzelnen Wissenschaftlers an den staatlich zugewiesenen Mitteln (BVerwGE 52, 339 zitiert nach Behrens, S. 52). Bislang läßt sich in der Fachliteratur kein Verteilungsmodell ermitteln, in dem mehr als 10 % eines Hochschuletats leistungsbezogen bewegt werden. So wurden beispielsweise an der FU Berlin im Jahre 1994 an die verschiedenen Fachbereiche Mittel im Um fang von 2,5 Mio. DM leistungsbezogen verteilt, während der Gesamthaushalt der Hochschule 1,3 Mrd. DM umfaßte (Wex, 1995, S. 170).

Was die künftige Finanzautonomie der Hochschulen betrifft, so läßt die geplante Novelle eine deutliche Konturierung des zu wünschenden haushaltsrechtlichen Rahmens vermissen. Demgegenüber fordern die Spitzenverbände der Wirtschaft, das Modell der niedersächsischen Landesbetriebe in den Landeshochschulgesetzen verbindlich vorzuschreiben. Gleichzeitig soll das Hochschulrahmengesetz durch zwei neu aufzunehmende Paragraphen die freie Verfügung über selbst erwirtschaftete Mittel sowie die Erhebung von Studiengebühren ausdrücklich gestatten (Spitzenverbände der Wirtschaft, 1997, S. 42f.).

Wenn alle allzuständig sind oder neue Entscheidungsstrukturen sind erforderlich

Die umfassendste Deregulierung der HRG Novelle betrifft die innere Organisation und Entscheidungsstruktur. Vorgesehen ist die ersatzlose Streichung der Paragraphen 61 bis 66 zur Leitung der Hochschule, zu den Aufgaben zentraler Kollegialorgane, den Fachbereichen sowie zu den gemeinsamen Kommissionen und zu anderen wissenschaftlichen Betriebseinheiten. Damit wird den Landesgesetzgebern ein problematisches Stück Arbeit übergeben, denn das bisherige Regelungswerk ist nach den Worten des Hochschulrechtlers und HRG- Kommentators Werner Thieme unübersichtlich und "chaotisch organisiert" (zitiert nach Kargen, 1997, § 61, S. 5). Zu den beiden Hauptproblemen zählen das Prinzip der zwei parallelen Entscheidungsebenen und die damit verbundene Unklarheit der Zuständigkeiten sowie das Prinzip der Gruppenrepräsentation und die daraus resultierende Entscheidungslähmung.

Eine problematische Folge der zwei parallelen Entscheidungsebenen von Hochschulleitung und Senat einerseits und Fachbereichsräten und Dekanen andrerseits ist das Fehlen eines direkten Entscheidungsweges zwischen der Leitung der Hochschule und den Führungsorganen der Fachbereichsebene. Im Gegensatz zur deutschen Praxis besteht in den meisten Ländern zwischen Dekanen und Rektor eine deutlich ausgeprägte organisatorische Beziehung bis hin zu Ernennungs- und Weisungsbefugnissen (Müller-Böling, 1995, S. 3). Die fehlende formale Verbindung zwischen der zentralen Leitungsinstanz, dem Rektorat, und der dezentralen Leitungsinstanz, dem Dekan, vergrößert die durch die vorgeschriebenen Abstimmungsprozesse mit dem Ministerium ohnehin schon vorhandene Schwerfälligkeit der Entscheidungssituation um ein Vielfaches. So sind zur Neubesetzung einer Professorenstelle gegenwärtig im Durch schnitt 25 Entscheidungsschritte notwendig (Alewell, 1993, S. 95).

Die Rufwendigkeit dieser und anderer Entscheidungsvorgänge ist nicht zuletzt auf die unklare Abgrenzung der Befugnisse zwischen zentraler und dezentraler Ebene zurückzuführen. Es entsteht der Eindruck einer Allzuständigkeit aller Hochschulorgane. Die fehlende Eindeutigkeit bei der Zuordnung von Entscheidungsbefugnissen kann als Ergebnis eines speziellen Grundrechtsverständnisses gesehen werden: "Es sind primär die Individuen, die durch Art. 5 Abs. 3 GG und § 3 geschützt sind, und an diesem Grundsatz muß sich die Hochschul-(Selbst-) Verwaltungausrichten" (Kargen, § 61, 1997, S. 11). Daraus folgt nicht nur eine Begrenzung externer Eingriffe von staatlicher Seite, sondern auch eine Einschränkung der Weisungsbefugnis der Hochschulleitung gegenüber den Fachbereichen als auch der Dekane gegenüber den Fachbereichsmitgliedern (Alewell, 1993, S. 30). Kritiker halten die Betonung der individuellen Perspektive bei der Interpretation des Grundrechtes auf Wissenschaftsfreiheit für einen "Geburtsfehler aller derzeitigen Hochschulgesetze" (Andreas Kehler, Niedersächsisches Ministerium für Wissenschaft und Kultur, zitiert nach Horstkotte 1997, S. 17).

Die Gruppenuniversität ist eine denkbar schlechte Ausgangsbasis für Budgetentscheidungen

Begrenzung erfährt eine wünschenswerte direktere Weisungsbefugnis der Leitungsorgane durch ein zweites Rechtsprinzip. Mit der Einführung des Hochschulrahmengesetzes im Jahre 1976 wurde allen Hochschulmitgliedern ein Partizipationsrecht zugebilligt. Laut einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes sind alle an den Hochschulen vertretenen Statusgruppen im Umfang ihrer Betroffenheit an den Entscheidungsprozessen zu beteiligen (BVerfG E, 332 f., zitiert nach Behrens 5. 234). Die so entstandene Gruppenuniversität mit ihrem System des oft langwierigen Ausbalancierens von Partialinteressen bietet für künftig notwendige, umstrittene Budgetentscheidungen eine denkbar schlechte Ausgangsbasis. Kritisch merken die Präsidenten der hessischen Universitäten an: "Das Kollegialprinzip und die Wahrnehmung von Gruppen- und anderen Partialinteressen führen oft dazu, daß der Hochschulalltag von Entscheidungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner bestimmt wird" (zitiert nach Schlicht, 1997, 5. W3). Eine ernüchternde Bilanz der Gruppenuniversität zieht auch der Hamburger Universitätspräsident Jürgen Lüthje. In den Gremien würde vor allem Interessenvertretung betrieben; die Gruppenuniversität suche keine gemeinsame Identität und entfalte zuwenig Integrationskraft (nach Gehringer, 1997, S. 23).

Folgerichtig mündet die aktuelle Kritik an der Entscheidungsorganisation der Hoch schulen in die Forderung nach einer klaren Aufteilung der Zuständigkeiten. Kultusministerkonferenz, Wissenschaftsrat, die Ministerpräsidenten der Länder, der Bundesminister für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie sowie die Hochschulrektorenkonferenz sind sich einig hinsichtlich der Notwendigkeit, die Hochschule in Anbetracht der wachsen den Aufgabenfülle mit verbesserten Leistungs- und Entscheidungsstrukturen zu versehen (Kultusministerkonferenz, 1997, S. 3).

Mit großer Mehrheit votieren die von der Deutschen Universitätszeitung befragten Hochschulverantwortlichen für eine Vergrößerung der Entscheidungskompetenz der Hochschulleitungen (78 %) und der Dekane (66 %) (Fritsche, 1997, S. 10). Damit wird auch in der Bundesrepublik Deutschland eine Entwicklung sichtbar, die in anderen europäischen Ländern bereits weiter fortgeschritten ist (Goedegebuure, 1993, S. 401 ).

Auf der abstrakten Ebene einer Vision gibt es wenig Dissens über die künftigen Leitungsstrukturen: "Zentrale Konzeption mit organisierter Absprache bei möglichst dezentraler Aufgabenwahrnehmung und Verantwortung" lautet beispielsweise die Formel der Kultusministerkonferenz (Kultusministerkonferenz, 1996 b, 5. 11 ). Wenig Klarheit herrscht allerdings bei der konkreten Zuordnung der Kompetenzen. Es hat den Anschein, als könne man sich bei allem Konsens über eine notwendige Stärkung der Leitungsfunktionen nicht auch zu einer analog notwendigen Beschneidung der Entscheidungskompetenzen der Kollegialorgane durchringen. Darüber hinaus ist die Frage, wer welche Entscheidungen trifft, wesentlich abhängig von der zukünftigen Rechtsform der Hochschule. Wie stark die äußere Rechtsverfassung der Hochschule die inneren Organisationsprinzipien prägt verdeutlicht die Kultusministerkonferenz in zwei ab weichenden Szenarien (vgl. Kultusministerkonferenz, 1996 b, S. 16-26).

Dualistisch organisierte Staatsanstalt mit erweiterten Handlungsspielräumen...

In einer ersten Vision wird der dualistische Rechtscharakter von staatlicher Anstalt und Körperschaft im wesentlichen fortgeschrieben. Haushalts- und Personalhoheit bleiben beim Staat, allerdings unter Erweiterung der Handlungsspielräume. Was die Aufteilung der Kompetenzen betrifft so empfiehlt die Kultusministerkonferenz eine grundsätzliche Trennung von Beratungs- und Entscheidungsfunktionen. Während den Kollegialorganen Senat und Fachbereichsräten die Beratungs- und Kontrollfunktionen zukommen sollen, müßten die Entscheidungskompetenzen in den Händen der monokratischen, bei großen Hochschulen auch kollegialen Leitungsorgane Rektorat und Dekanat bzw. Fachbereichsleitung gebündelt werden. "Die Zuständigkeitsregelungen müssen verantwortliche Entscheidungsträger aus weisen, die gegebenenfalls auch persönlich zur Verantwortung gezogen werden können" (Kultusministerkonferenz, 1996b, S. 33). Mit der Erweiterung der Kompetenzen der Leitungsorgane soll eine Verlängerung der Amtszeit, die Gewährung einer persönlichen Zulage sowie die Bereitstellung zusätzlicher Mitarbeiter ein hergehen.

Das Rektorat oder Präsidialkollegium übernimmt Initiativfunktionen und operative Exekutionsfunktionen. Wesentliche Aufgaben sind

  • die Initiierung und Koordinierung strategischer Konzepte für die Gesamtentwicklung der Hochschule;
  • die Aufstellung des Haushaltsplanes;
  • die Zuweisung der Mittel und Stellen an die Fachbereiche;
  • das Vorschlagsrecht für die Wahl der Dekane;
  • die Berichtspflicht gegenüber dem Senat.

Der Senat übernimmt in erster Linie Ziel definitions- und Kontrollaufgaben. Allerdings zieht auch die Kultusministerkonferenz keine klare Trennlinie zwischen Entscheidungs- und Beratungsfunktionen bei Hochschulleitung und Senat. So soll auch der Senat über die Aufhebung und Einrichtung von Studiengängen entscheiden können. Außerdem sollen die Beschlüsse des Senates für die Exekutivorgane auf allen Hochschulebenen bindend sein. Weiterhin fällt dem Senat nach Vorstellung der Kultusministerkonferenz die Aufgabe zu, Leitlinien für die Binnenverteilung der Ressourcen aufzustellen. Es ist unschwer zu erkennen, daß mit dieser Zuordnung Zuständigkeitskonflikte zwischen Hochschulleitung und Senat vorprogrammiert sind, die sich im Modell der Kultusministerkonferenz auf der Ebene der Dekane und Fachbereichsleitungen wiederholen. Ungeklärt bleibt in dem Szenario der Kultusministerkonferenz auch die Abgrenzung zwischen der zentralen Ebene der Hochschule, dem Senat und dem Rektorat auf der einen Seite und der dezentralen Ebene mit den Dekanen und Fachbereichsräten auf der anderen Seite.

... oder autonome Körperschaft?

Eigene Haushalts- und Personalverantwortung sind demgegenüber die Merk male eines Hochschulmodells als selbständiger Körperschaft, wie es die Kultusministerkonferenz als eine zweite Vision entwirft. Eine solche Aufgabenfülle mit entsprechender Verantwortung erfordert ein hauptamtliches, professionelles Management. Ein auf Zeit bestelltes kollegiales Leitungsorgan, wie es im rein staatlichen Modell vorgesehen ist, würde dem Aufgabenvolumen einer autonomen Selbstverwaltungskörperschaft nicht gerecht wer den. Somit durchbricht die Vision einer körperschaftlich organisierten Hochschule das kollegiale Entscheidungsprinzip zu Gunsten einer stärker hierarchisch geprägten Entscheidungsorganisation.

Im Unterschied zur staatlichen Variante erfordert das autonome Körperschaftsmodell zusätzliche externe Aufsichts- und Kontrollmechanismen zur Zielerreichungsprüfung des gesamtgesellschaftlich Forschungs- und Bildungsauftrages. Vorgeschlagen wird eine am amerikanischen eoard oft Trustees orientierte Einrichtung mit Persönlichkeiten aus Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Tatsächliche Personal- und Finanzhoheit erfordern nicht nur externe Kontrollinstitutionen,

sondern auch permanente interne Kontrolle der Effektivität und Effizienz der eingesetzten Mittel. Demnach wird in einem autonomen Körperschaftsmodell ein hochschulinternes Controlling als Ziel Verfolgungs-System benötigt.

Von der Input- zur Output-Steuerung

An dieser Vision einer Hochschule als autonome Körperschaft orientiert sich das vom Centrum für Hochschulentwicklung (CHE) im Rahmen des Modellversuches zur Einrichtung von Hochschulräten entworfene Organisationsmodell. Leitgedanke der Entscheidungsorganisation ist das Kontraktmanagement in Anlehnung an Konzepte des New Public Managements innerhalb der allgemeinen Verwaltungsreform. Ausgangspunkt ist der Wechsel von der Input- zur Outputsteuerung durch Zielvereinbarungen zwischen den beteiligten institutionellen Ebenen. Nach Auffassung des CHE kann diese Zielvereinbarung aufgrund der Entscheidungsschwächen des Kollegialprinzips nicht ohne das kritische Korrektiv einer Führungsfunktion auskommen. Führungsverantwortung auf der jeweiligen Entscheidungsebene sei außerdem erforderlich, um Zielbildungsprozesse überhaupt in Gang zu bringen und Zielvereinbarungen mit der nächsthöheren Ebene treffen zu können. Um eine gewisse Unabhängigkeit sicherzustellen, sollte die Wahl der jeweiligen Führungspersonen nicht aus schließlich auf der jeweiligen Arbeitsebene erfolgen. So sollte der Dekan den Institutsleiter ernennen, der Rektor den Dekan im Fachbereichsrat zur Wahl vor schlagen, und der Rektor selbst sollte vom Hochschulrat gewählt werden (Müller Böling, 1995, 5. 11 ff.). Flankiert wird der Prozeß der Entscheidungsberatung in den Gremien und die darauf aufbauenden Zielvereinbarungen zwischen den verschiedenen Handlungsebenen durch eine kontinuierliche Zielerreichungskontrolle mittels eines hochschulinternen Controllings.

Kontraktmanagement und Controlling sind wiederum eingebettet in einen Wettbewerbsrahmen, der durch die Verknüpfung von Ressourcenzuweisung und Leistungsevaluation geschaffen wird. Dem Modell der Führung durch Zielvereinbarung haben sich auch eine Reihe von Professoren der Betriebswirtschaftslehre an geschlossen (Oechsler, 1997, S. 282 ff.). Eine deutliche Stärkung der Hochschulleitung gegenüber den Kollegialorganen, aber auch im Verhältnis zu den Dekanen und Fachbereichsleitern favorisieren auch die Spitzenverbände der Wirtschaft in ihren Vorschlägen für eine Novellierung des Hochschulrahmengesetzes. So soll die Hochschulleitung Dienstvorgesetzter des gesamten Hochschulpersonals sein. Sie hat das Vorschlagsrecht bei Berufungen, gewährt Zuschüsse zur Besoldung und über prüft Art und Umfang der Dienstaufgaben der Professoren. Außerdem ist sie zuständig für die Aufstellung und Ausführung des Wirtschaftsplanes. Die Hochschulleitung wird vom Kuratorium der Hochschule im Einvernehmen mit dem zentralen Kollegialorgan der Hochschule bestellt (Spitzen- Standorte von Fachhochschulen 1994 verbände der Wirtschaft, 1997, S. 38-40). "

Eine ständige Bewertung nach Forschung und Lehre

Größere Entscheidungsfreiräume bei der Gestaltung der Hochschulausbildung gehen einher mit einer stärkeren Verpflichtung zur Rechenschaftslegung über die erbrach ten Leistungen. Der Wechsel von einer Input- zu einer Outputorientierung muß durch die permanente Berichterstattung über die Leistungen in Forschung und Lehre dokumentiert werden. In Zukunft nachhaltiger eingefordert wird der Nachweis permanenter Qualitätssicherung aber auch durch den zunehmenden Wettbewerb der Hochschulen um Personal und Mittel. Die Entwicklung wissenschaftsadäquater Evaluationsverfahren ist daher ein Muß. Folge richtig wird in die HRG-Novelle ein zusätzlicher Paragraph eingefügt, der die flächen deckende Evaluierung aller Hochschulen festschreibt: "Die Arbeit der Hochschulen in Forschung und Lehre soll regelmäßig bewertet werden. Die Studierenden sind bei der Bewertung der Qualität der Lehre zu beteiligen. Die Ergebnisse der Bewertungen sollen veröffentlicht werden" (HRG § 6).

"Die Mehrheit der Professoren hat kein
Interesse am Urteil der Studenten."

Professor Dr. Hans-Dieter Daniel, ehern. Leiter eines Evaluationsprojektes an der Universität Mannheim,

(zitiert nach el Hage, 1996, S, 140)

Standorte von Fachhochschulen 1994

wpe19.jpg (28953 Byte)

Innerhalb der Forschung haben sich in den letzten Jahrzehnten aufgrund des zunehmenden Wettbewerbes um Drittmittel Verfahren der Qualitätsprüfung von Forschungsleistungen herausgebildet. Eines der mittlerweile auf breiter Basis anerkannten Gütekriterien ist beispielsweise der Umfang der von der Deutschen Forschungsgemeinschaft bewilligten Dritt mittel. In der Lehre stehen Verfahren zur Beurteilung der Lehrqualität erst am An fang (Konegen-Grenier, 1989, S. 60). Nicht einmal der rechtliche Handlungsrahmen ist bislang hinreichend geklärt.

Mehrere Verwaltungsgerichte mußten sich in der Vergangenheit mit der Frage auseinandersetzen, ob eine Bewertung von Lehrveranstaltungen mit der grundgesetzlich garantierten Wissenschaftsfreiheit vereinbar sein. Ein zweiter Einwand bezog sich auf eine datenschutzrechtlich nicht zulässige Veröffentlichung der Bewertungsergebnisse (el Hage, 1996, S. 4 f.). Ob gleich die Entscheidungen der einzelnen Verwaltungsgerichte unterschiedlich aus fielen, dürfte den Gegnern durch den ausdrücklich im neuen Hochschulrahmenge setz formulierten Auftrag der Wind aus den Segeln genommen worden sein. Durch die Vorgabe, auch Studierende an der Evaluation zu beteiligen, setzt sich Gesetzgeber auch über das dritte Argument der Evaluationsgegner hinweg, die Studierenden seien zu objektiven Urteilen nicht in der Lage: Entgegen aller Skepsis hat sich die studentische Beurteilung nach einer Analyse der Konstanzer Arbeitsgruppe Hochschulforschung als Verfahren mit hoher Validität erwiesen (el Hage, 1996, S. 82).

Wie soll die Lehre bewertet werden?

Methodisch stehen bislang drei Verfahren im Vordergrund: Die Beurteilung der Ausbildung durch die Studenten, die Erstellung von Lehrberichten sowie die Überprüfung des Lehrangebotes durch Fachkollegen (peer-review).

Da organisatorisch mit dem geringsten Aufwand verbunden, dürften Befragungen der Studierenden zur Qualität der Lehrveranstaltungen die am häufigsten angewandte Methode darstellen. Mittlerweile wird die Entwicklung von Befragungsinstrumentarien durch verschiedene sozialwissenschaftliche Lehrstühle sowie unter anderem durch das Interdisziplinäre Zentrum für Hochschuldidaktik an der Universität Bielefeld betreut (el Hage, 1996, S. 120 f.).

Lehrberichte als Dokumentation und Bewertung der Aktivitäten eines Fachbereiches sind in drei Ausprägungen anzutreffen: Als staatlich initiierte und gesetzlich vorgeschriebene Leistungsberichte werden sie in fünf Bundesländern (Baden Württemberg, Hessen, Schleswig-Holstein, Saarland, Sachsen-Anhalt) von den Hochschulen in den Ministerien abgeliefert. Als hochschulinterne Lehrberichte dokumentieren sie Evaluationsaktivitäten, die die Hochschulen aus eigener Initiative ins Leben gerufen haben. Schließ lich finden sich Lehrberichte als Bestand teil komplexerer Evaluationsaktivitäten wie beispielsweise im Rahmen der peer-review (Barz, 1997, S. 38).

In Orientierung am niederländischen Evaluationsmodell empfiehlt der Wissenschaftsrat das dreistufige Verfahren der peer-revievv. Anhand eines Leitfadens nehmen die Fachbereiche in einer ersten Evaluationsstufe eine Bestandsaufnahme der eigenen Lehrleistungen vor. Die Ergebnisse dieser ersten Selbsteinschätzung werden einer externen Expertenkommission zugeleitet, der Vertreter des Faches, aber auch Repräsentanten des Beschäftigungssystems angehören. Diese Kommission begutachtet in einem dritten Schritt vor Ort den zu evaluierenden Fachbereich. Dazu werden Gespräche mit Lehrenden und Studierenden des Fachbereiches geführt. Abschließend diskutiert die Kommission ihre Eindrücke und Wertungen mit den Vertretern des Fachbereiches (Wissenschaftsrat, 1996, S. 4 f.).

Neben der institutionellen Verankerung in der einzelnen Hochschule werden Evaluationen auch regional und überregional von externen Einrichtungen durchgeführt. So hat beispielsweise die HIS Hochschul-Informations-System GmbH in mehreren Bundesländern an ausgewähl ten Hochschulen Geschäftsstellenfunktion für die Durchführung von peer-review Evaluationsverfahren übernommen. Zu einem Verbund norddeutscher Hochschulen zur Evaluation von Studium und Lehre haben sich 1994 die Universitäten Bremen, Hamburg, Kiel, Oldenburg und Rostock zusammengeschlossen, um ebenfalls die Methode der peer-review zu erproben. Eine Zentrale Evaluationsagentur auf Landesebene (ZEvA) hat das Land Niedersachsen 1995 eingerichtet. Selbstevaluation, Begutachtung durch peers und Umsetzung (follow-up) sind die Elemente des niedersächsischen Verfahrens. Weitere Be ratungs- und Unterstützungsaktivitäten leisten das Interdisziplinäre Zentrum für Hochschuldidaktik an der Universität Bielefeld (IZHD) sowie das CHE Centrum für Hochschulentwicklung, das von der Be telsmann-Stiftung und der Hochschulrektorenkonferenz getragen wird.

Die Kosten der Evaluation variieren je nach Methode und Umfang. Für die Durchführung eines peer-review Verfahrens veranschlagt der Nordverbund 100 000 bis 150 000 DM pro Jahr und Fach (Barz, 1997, S. 56). Insgesamt wurden von den Ländern bislang rund 5,5 Mio. DM für Evaluationsprojekte aus gegeben (berechnet nach el Hage, 1996, S. 17 f.).

Als ein wesentliches Ergebnis vor allem der peer-review-Verfahren kann eine Verbesserung der Kommunikation innerhalb der Gruppe der Lehrenden, aber auch zwischen Lehrenden und Studierenden gesehen werden (Lüthje, 1997, S. 9). Gute Erfahrungen mit der peer-review vor allem hinsichtlich der Entrümpelung überfrachteter Studiengänge konnte die Zentrale Evaluationsagentur des Landes Niedersachsen (ZEvA) feststellen (Ellermann, 1997, S. 36). Insgesamt gesehen gibt es allerdings noch wenig Erkenntnisse über die Wirkungen der Evaluationsaktivitäten. So kommt eine Bestandsaufnahme des Centrums für Hochschulentwicklung und der Hochschul-Informations-System GmbH zu dem Fazit: "Der große weiße Fleck ist der zeit noch die Beantwortung der Frage, welchen Nutzen die Evaluation und die Lehrberichtertstattung tatsächlich haben" (Barz, 1997, S. 56).

Probleme, die mit der Evaluation verbunden sind

Im Gegensatz dazu werden die Probleme der Evaluation bereits ausführlich diskutiert. Insgesamt lassen sich die folgenden Problemfelder identifizieren:

Mangelnde Zieldefinition: Vorbedingung für die Konzeption eines Qualitätsentwicklungsverfahrens ist die Formulierung des zu erreichenden Zieles. Nur auf dieser Basis können Beurteilungskriterien festgelegt werden. Damit ist ein vielverbreitetes Defizit der Hochschulausbildung angesprochen. Insbesondere an den Universitäten ist durch die Diversifikation und Spezialisierung der Lehrangebote und die großen Entscheidungsfreiräume der Lehrenden bei gleichzeitiger geringer institutioneller Anbindung und Kontrolle oft keine übergeordnete Zielsetzung der an gebotenen Studiengänge auszumachen.

Unklarer Verwendungszweck: Bei der Frage, welche Inhalte der Lehre evaluiert werden sollen und welche Daten zu diesem Zweck zu erheben sind, erweist sich das Grobziel "Verbesserung der Lehrqualität" als zu abstrakt. Datenauswahl, Erhebungsverfahren und vor allem die Präsentation der Ergebnisse müssen beispielsweise zum Zwecke der Rechenschaftslegung gegenüber externen Institutionen anders angelegt werden als bei einer Zusammenstellung vergleichender Informationen für interessierte Studienanfänger. Die fehlende Klarheit über den Verwendungszweck verhindert eine präzise Definition der Untersuchungsfelder und verleitet so zu rein deskriptiven Lageberichten. Als besonders problematisch erweist sich die mangelnde Klarstellung des Verwendungszweckes bei den staatlich eingeforderten Lehrberichten. Aus Sorge um eventuelle Sanktionen tendieren die Verfasser nach der Einschätzung der norddeutschen Evaluationsagentur ZEvA zu einer eher beschönigen den Darstellung der Verhältnisse (Ellermann, 1997, S. 36).

Ausschluß der Öffentlichkeit: Ein gravierendes Problem ist auf dem Hintergrund des legitimen Interesses der Öffentlichkeit an den Leistungen der Hochschulen die bislang äußerst zurückhaltende Veröffentlichungspraxis. In der Bestandsaufnahme von CHE und HIS ist nachzulesen: "Fast alle bisher erarbeiteten Berichte der Fächer zur Selbstevaluation insbesondere nach dem Modell der internen und externen Evaluation dienen vorrangig der internen selbstkritischen Auseinandersetzung mit Studium und Lehre. Konsequenterweise werden diese Berichte in der Regel nur fachintern veröffentlicht". Selbst die von den Ministerien eingeforderten Berichte sind nur in wenigen Bundesländern öffentlich zugänglich, selbst wenn das zuständige Ministerium wie in Nordrhein-Westfalen den Hochschulen die Veröffentlichung freistellt. (Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Sachsen Anhalt) (Barz, 1997, S. 54; el Hage, 1996, S. 146).

Fehlende Vergleichbarkeit: Ein Folgeproblem der eingeschränkten Öffentlichkeit ist die fehlende Vergleichbarkeit. Mit Ausnahme der Evaluationsverbünde Nordverbund und ZEvA gibt es zwischen den Hochschulen kaum Abstimmungen über die Zusammenstellung der Datengrundlage und das methodische Vorgehen. Die daraus folgenden Abweichungen in der Gewinnung und Aufbereitung der Ergebnisse lassen Vergleiche nur sehr eingeschränkt zu. Fachvertreter, die entschlossen sind, ihre Ergebnisse entgegen dem allgemeinen Trend nicht unter Verschluß zu halten, stoßen auf methodische Barrieren, die einen aufschlußreichen Vergleich mit den Erfolgen und Problemen anderer Fachbereiche in hohem Maße erschweren (Barz, 1997, S. 54).

Relative Folgenlosigkeit: Dringender Handlungsbedarf besteht hinsichtlich der Umsetzung der Evaluationsergebnisse. Bislang sind die unterschiedlichen Projekte in der Regel folgenlos geblieben. Exemplarisch heißt es dazu in einem Berliner Evaluationsbericht: "Das großangelegte Evaluationsprojekt an der TU droht nach zwei Jahren fleißigen Auftürmens von ebenfalls anonymisierten Datenbergen im Sande zu verlaufen, weil sich unter den Verantwortlichen niemand mehr findet der über notwendige Schlußfolgerungen aus den Befragungsergebnissen sprechen möchte" (zitiert nach Elhage, 1997, S. 140). Erste Ansätze eines follow-up fin den sich bei den hochschulübergreifen den Evaluationsagenturen Nordverbund und ZEvA. Beide vereinbaren mit den evaluierten Fachbereichen Maßnahmenkataloge, deren Umsetzung nach einem fest gelegten Zeitabstand überprüft werden sollen (Barz, 1997, S. 54).

Fehlen externer und interner Steuerungsmechanismen: Die relative Folgenlosigkeit der bisherigen Evaluationsaktivitäten ist nicht zuletzt auf die fehlenden Steuerungsmechanismen in der Hochschullehre zurückzuführen. Sowohl die externe leistungsbezogene Mittelzuweisung durch die Ministerien als auch die hochschulinterne Budgetierung nach Lehr- und Forschungsergebnissen befinden sich erst in den Anfängen. Gleichzeitig fehlen noch weitgehend interne Entscheidungsstrukturen, um auch unangenehme Verteilungsergebnisse durchsetzen zu können. Darüber hinaus fehlt bislang die rechtliche Grundlage, um eine leistungsbezogene Budgetierung auch in der individuellen Vergütung spürbar werden zu lassen. Nicht zuletzt kommt auch das Interesse der Nachfrager nach Ausbildungsleistungen in einem deutschen Hochschulsystem ohne Studiengebühren nicht zum Tragen. Übereinstimmend wird in der bildungsökonomischen Fachliteratur von der Einführung von Studiengebühren ein wesentlicher Impuls zur kontinuierlichen Verbesserung der Lehre im Interesse der Studierenden erwartet. Dazu zählt neben der Organisationsverbesserung und der damit verbundenen Straffung und Kürzung des Studiums auch eine stärkere Berücksichtigung der Signale des Arbeitsmarktes (Konegen-GrenierlWerner, 1996, S. 12). Es kann in diesem Zusammenhang nicht verwundern, daß die beruflichen Erfahrungen der Absolventen und die Erwartungen der Beschäftigter in der gegenwärtigen Evaluationsdebatte kaum Berücksichtigung gefunden haben.

Diese prekären Rahmenbedingungen führen in der Frage nach wirkungsvollen Evaluationsverfahren oft zu einem handlungslähmenden Circulus vitiosus: Leistungsbezogene Mittelvergabe wird mit dem Hinweis auf die methodische Unvollkommenheit der Indikatoren abgelehnt. Eine methodische Weiterentwicklung vor allem im Vergleich mit der Praxis an derer Hochschulen - findet kaum statt, da keine Anreize dazu bestehen. Gerade aber Verfahren der leistungsbezogenen Mittelvergabe, die sich auch auf die persönlichen Bezüge auswirken, haben sich nach den Erfahrungen des Rektors der Universität Frankfurt an der Oder, Hans Weiler, als wirkungsvolle Steuerungsmechanismen erwiesen: "Dabei lassen amerikanische Erfahrungen keinen Zweifel daran zu, daß es sich hier um ein ausnehmend wirksames Mittel hochschulischer Steuerung handelt (was vermutlich auch den Widerstand dagegen erklärt...), und zwar sowohl im Hinblick auf Bereiche und Untergliederungen einer Hochschule als auch im Falle einzelner Hochschulangehöriger" (Weiler, 1995, S. 247).

Die wirkliche Arbeit liegt jetzt bei den Ländern

Der allgemeine Applaus für die von Bundesbildungsminister Rüttgers organisierte Novelle des Hochschulrahmengesetzes muß kritisch gesehen werden. Die Fülle der Reformdetails kann nicht darüber hin wegtäuschen, daß Neuregelungen bei wesentlichen Steuerungselementen wie Finanz- und Personalhoheit noch offen sind. Die Novellierungsarbeit von Rüttgers besteht in diesen Bereichen im wesentlichen aus Streichung von Paragraphen. Die wirkliche Arbeit liegt jetzt bei den Ländern.

Hinsichtlich der Finanzautonomie ist die HRG-Novelle nicht aussagekräftig. Sie enthält nur die vage Vorschrift einer leistungsbezogenen Mittelvergabe. Wesentliche Voraussetzung für eine Überwindung der gegenwärtigen Angebotssubventionierung ist die vollefinanz wirtschaftliche Entscheidungshoheit der Hochschulen. Der aktuelle Sprachgebrauch "Globalhaushalt" ist in diesem Punkt irreführend: Der Anteil der gegenseitig deckungsfähigen Mittel liegt unter 20 %. Der Anteil der ins nächste Haushaltsjahr übertragbaren Mittel ist noch kleiner. Langfristige Rücklagen dürfen 1 des Hochschuletats nicht übersteigen, den Rest kassiert der Landesfinanzminister. Einnahmen können nur für den gleichen Ausgabetitel verwendet werden, ansonsten unterliegen sie dem Zugriff des Finanzministers, was bei Studiengebühren ein großes Problem darstellt Der Anteil der Mittel, die bislang vom Land leistungsbezogen vergeben werden, liegt bei durchschnittlich 5 % des Landesgesamtetats.

Sollte sich der Gang der Reformen in diesem Tempo fortsetzen so sind wir bald das Land mit der rückständigsten Hochschulfinanzverfassung Europas. Ein besonderer Mangel aus wettbewerbspolitischer Sicht ist die Tatsache, daß die HRG-Novelle mit Rücksicht auf den politischen Länderkonsens das Thema Studiengebühren bewußt ausspart.

Besonders zurückgeblieben ist auch die Reform der hochschulinternen Entscheidungsstrukfiuren, die der renommierte Hochschulrechtler Werner Thieme als "chaotisch und unübersichtlich" bezeichnet. Die HRG-Novelle enthält sich leider einer Neuordnung, indem sie sich auf die schlichte Streichung der Paragraphen beschränkt. Damit überläßt sie den Ländern mindestens drei schwierige Aufgaben: Erstens müssen die Entscheidungskompetenzen zwischen den Kollegialorganen Senat und Fachbereichsräten auf der einen Seite und den Leitungsorganen Hochschulleitung und Fachbereichsleitungen auf der anderen Seite neu aufgeteilt werden. Bislang sind - überspitzt gesagt alle für alles zuständig. Zweitens muß eine vertikale Entscheidungsschiene zwischen Rektorat und den einzelnen Fachbereichsleitungen geschaffen werden, die im Gegensatz zu den meisten europäischen Hochschulsystemen in der konsensorientierten deutschen Hochschulorganisation fehlt. Drittens - und dies ist der schwierigste Punkt - muß eine Weisungsbefugnis der Hochschulspitze gegenüber den Hochschulmitgliedern durchgesetzt werden. Ein solches Vorhaben stößt sich momentan an der auf das Individuum bezogenen, grundrechtlich garantierten Wissenschaftsfreiheit und an dem ebenfalls verfassungsrechtlich abgesicherten gruppenparitätischen Partizipationsrecht.

Als Verdienst der HRG-Novelle ist zu sehen, daß eine regelmäßige Bewertung der Arbeit der Hochschulen in Forschung und Lehre stattfinden soll. Damit wird die lähmende Diskussion, ob Evaluation überhaupt verfassungskonform ist, - hoffentlich - beendet. Bereits jetzt werden an den Hochschulen im wesentlichen drei Arten von Evaluationsverfahren durchgeführt. Befragung der Studierenden, Beschreibung der Ausbildungsleistungen in Lehrberichten, Evaluierung der Lehr- und Forschungsleistungen durch Expertenkommissionen. Als gemeinsames Element dieser drei Methoden ist ihre relative Folgenlosigkeit zu kritisieren. Daß Evaluationen bislang keine nennenswerten organisatorischen und personalpolitischen Rückwirkungen haben, hängt mit den Steuerungsdefiziten in der Finanzverfassung und im Hochschulmanagement zusammen. Bislang zu wenig berücksichtigt sind die Arbeitsmarktchancen und die berufliche Leistungsfähigkeit der Absolventen. Im Vergleich zu den angelsächsischen Systemen besteht hier ein großer Nachholbedarf.

Sichtbar wird in der Analyse der bisherigen Reformprozesse die Interdependenz der Handlungsfelder. Finanzautonomie ist ohne eine Organisationsreform nicht zu realisieren. Gleichzeitig fordert die effiziente und effektive Verwendung der Mittel eine permanente Qualitätskontrolle durch Evaluation. Diese Interdependenz erschwert Veränderungen, da eine hoch schulpolitische Willensbildung auf verschiedenen Handlungsfeldern gleichzeitig erforderlich wird. Ein wesentlicher Hemmschuh ist dabei das verwaltungsgerichtlich oft strapazierte, allzu individualistisch ge prägte Verständnis von Wissenschaftsfreiheit, das zukünftig einer stärker institutionell verstandenen Wissenschaftsfreiheit weichen sollte.

Literaturhinweise

Karl Alewell, 1993: Autonomie mit Augenmaß, Vorschläge für eine Stärkung der Eigenverantwortung der Universitäten, Volkswagenstiftung Hannover

Andreas Barz/Doris Carstensen/Reiner Reissen, 1987:

Lehr- und Evaluationsberichte als Instrument zur Qualitätsförderung, Bestandsaufnahme der aktuellen Praxis, hrsg. vom CHE Centrum für Hochschulentwicklung und HIS Hochschulinformationssystem, Arbeitspapier Nr. 13, Gütersloh und Hannover

Thomas Behrens, 1996: Globalisierung der Hochschulhaushalte, Grundlagen, Ziele, Erscheinungsformen und Rahmenbedingungen, Neuwied und Berlin Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie, 1997: Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes, Manuskript, Bonn

Horst Ellermann, Auflauf der Papiertiger, in: Süddeutsche Zeitung vom 30. 6.1997, Seite 36

Werner Fleischer, 1997: Modelle und Erfahrungen aus Nordrhein-Westfalen, in: Hochschul-Informations-System (Hrsg.), Staatliche Finanzierung der Hochschulen Neue Modelle und Erfahrungen aus dem In- und Aus land, A 10/97, Hannover, Seite 7-19

Angelika Fritsche/Katja Schmidt, 1997: Hochschulen zur Reform, in: Deutsche Universitätszeitung, Nr. 15/16, Seite 10-11

Thomas Gehringer, 1997: SPD hält an Gruppenuniversität fest, in: Tagesspiegel vom 25. 6. 97, Seite 23

Leo Goedegebuure u. a., 1993: Hochschulpolitik im internationalen Vergleich, Verlag Bertelsmann Stiftung Natalija el Hage, 1996: Lehrevaluation und studentische Veranstaltungskritik, Projekte, Instrumente und Grundlager, hrsg. vom Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie Bonn

Hermann Horstkotte,1997: Auch geistige Freiheit muß sich rechnen, in: Rheinischer Merkur vom B. B. 97, Seite 17

Ulrich Kargen, 1997: Kommentar zum Hochschulrahmengesetz, § 61, Seite 1-29, in Hailbronner, Kay (Hrsg.), Kommentar zum Hochschulrahmengesetz, Heidelberg Ulrich Kargen, 1996: Vom Zauber des Universitäts-Globalhaushaltes, in: Forschung & Lehre Nr. 8, Seite 422-425

Christiane Konegen-Grenier, 1989: Steuerungsdefizite und Steuerungsmodelle in der Hochschullehre, Beiträge zur Gesellschafts- und Bildungspolitik, Institut der deutschen Wirtschaft Nr. 150, Köln

Christiane Konegen-Grenier/Dirk Werner, Studiengebühren, Reformchancen und Realisierungsvoraussetzungen, 1996, Beiträge zur Gesellschafts- und Bildungspolitik, Institut der deutschen Wirtschaft Nr. 211, Köln Erhardt Krasny/Frank Ziegele, 1997: Das Modellvorhaben zur globalen Steuerung von Hochschulhaushalten in Niedersachsen, Diskussionspapier des Centrums für Hochschulentwicklung CHE, Gütersloh

Jürgen Lüthje, Verfahren und Elemente systemischer Qualitätsentwicklung - Beispiele aus der Universität Hamburg, in: Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft, Qualitätsentwicklung in einem differenzier ten Hochschulsystem, Dokumentation eines Symposiums

Detlef Müller-Böling, 1996: Überlegungen zur Organisationsstruktur von Hochschulen - unter Einbeziehung internationaler Erfahrungen, in: Hochschulrektorenkonferenz (Hrsg.), Organisationsstrukturen von Fachhoch schulen, Dokumente zur Hochschulreform 107/1996 Walter A. Oechsler/Ralf Reichwald, 1997: Managementstrukturen an deutschen Universitäten, Aus betriebswirtschaftlicher Perspektive in: Forschung und Lehre, Nr. 6, Seite 282-285

Roland Richter, 1997: Der niederländische Weg zur Modernisierung des Universitätsmanagements, in: Bayerisches Staatsinstitut für Hochschulforschung und Hochschulplanung (Hrsg.), Beiträge zur Hochschulforschung und Hochschulplanung, Heft 2, Seite 175-199

Uwe Schlicht, 1997: Abgesang auf die Gruppenuniversität; in: Tagesspiegel vom 29. 6. 1997, Beilage, Seite W3 Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland und Hochschulrektorenkonferenz (Hrsg.), 1995: Umsetzung der Studienstrukturreform, Bonn

Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland, 1996 a: Differenzierung der Mittelverteilung im Hochschulbereich, Beschluß der Kultusministerkonferenz vom 26.1.1996, Bonn

Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland, 1996 b: Leitungsstrukturen im Hochschulbereich, Diskussionspapier, Bonn

Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland, 1997: Hochschulen und Hochschulpolitik vor neuen Herausforderungen, Beschluß der Kultusministerkonferenz vom 28. z. 1997, Diskussionspapier, Bonn

Spitzenverbände der Wirtschaft (Hrsg.), 1997: Autonomie, Wettbewerb, Profilbildung, Vorschläge der Spitzen verbände der Wirtschaft zur Reform des Hochschulwesens, Vorschläge für eine Novellierung des Hochschulrahmengesetzes (HRG), Bonn

Hans N. Weiler, 1995: Wieviel sind amerikanische Erfahrungen bei einer Universitätsgründung wert?, in: Qualitätssicherung in Hochschulen, hrsg. von Detlef Müller Böling, Gütersloh, Seite 242-258

Peter Wex, 1995: Die Mittelverteilung nach Leistungs- und Belastungskriterien, in: Wissenschaftsmanagement, 4/1995, Seiten 168-174

Wissenschaftsrat, 1994: Leitfaden zur Evaluation von Studium und Lehre, Drs. 1619/94, Köln