Zeitschrift

Über den Kirchturmshorizont hinaus:
überlokale Zusammenarbeit

Von der Ordnungskommune zur Dienstleistungs- und Bürgerkommune

Gerhard Banner


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Inhalt


Der Staat muß neue Rahmenbedingungen schaffen

Kommunale Verwaltungsmodernisierung zwischen Bürgerschaft, Markt und Staat

Prof. Gerhard Banner war lange Jahre Vorstand der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) in Köln und lehrt an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Er gilt als "Vater" des Neuen Steuerungsmodells zur Modernisierung der deutschen Kommunalverwaltungen.

Die deutschen Kommunalverwaltungen sind in starkem Maße in einem Modernisierungsprozeß begriffen, in Richtung auf einen modernen Dienstleistungsbetrieb, der sich deutlicher an den Wünschen seiner Bürger und Einwohner orientiert, betriebswirtschaftlich denkt und handelt und sich dabei dem Wettbewerb stellt. In stärkerem Maße als bisher müssen die brachliegenden "Demokratiereserven" mobilisiert werden, um dem Leitbild der Bürgerkommune gerecht zu werden, das die überkommene Ordnungskommune und die neue Dienstleistungskommune mit einschließt. Dazu sind etliche institutionelle Reformen notwendig. Auch der Staat muß in eine neue Rolle finden: mehr Aktivierung des Reformpotentials, weniger Gängelung durch schematisierende Detailregelungen, mehr Gestaltungsspielraum für die Gemeinden. Schließlich sind die besten Kontrolleure der Gemeinden die Bürger selbst.
Red
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Die Stärke der kommunalen Selbstverwaltung liegt in der Orientierung am Gemeinwohl und in der Mitwirkung der Bürger

Der Start der kommunalen Verwaltungsmodernisierung Anfang der neunziger Jahre war furios. Seither ist die Bewegung mächtig in die Breite gewachsen. Es heißt, in neunzig Prozent der Kommunen fänden Modernisierungsaktivitäten statt. Doch an die Stelle der Aufbruchstimmung tritt zunehmend bürokratische Routine. Auf vielen "Baustellen" hat es den Anschein, als werde eine Art Pflichtenheft, das Zielsysteme, Produktbeschreibungen, Kosten- und Leistungsrechnungen und vieles andere vorgibt, gewissenhaft Punkt für Punkt abgearbeitet. Wie diese Elemente einmal zusammenwirken sollen, ist nicht immer deutlich. Daher bleibt fraglich, ob am Ende des oft überlangen Prozesses tatsächlich die voll transparente, steuerbare und leistungsfähige Verwaltung stehen wird. Wo ist der Schwung der Anfangsjahre geblieben? Ist die Verwaltungsreform Selbstzweck geworden? Hat sie ihren Auftrag vergessen, der einmal lautete "von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen" (KGSt 1993)? Bestätigt sich Mark Twains Formulierung: "Nachdem sie das Ziel aus den Augen verloren hatten, verdoppelten sie ihre Anstrengungen"? Eine Bewegung, die kein mitreißendes, den Verwaltungsapparat und seine internen Probleme transzendierendes Reformziel - ein Leitbild der Kommune, wie sie sein sollte - vorweisen kann, wird außer einer Fassadenverschönerung und einem neuen Jargon nicht viel erreichen. Es ist an der Zeit, die Verwaltungsmodernisierung wieder an Zielen auszurichten.

Ziele ergeben sich aus Herausforderungen, und an solchen fehlt es der Kommunalverwaltung wahrlich nicht. Der weltweit intensivierte Wettbewerb, die Automatisierung, steigende Ansprüche der Bürger und neue soziale Probleme - und alles dies bei leeren öffentlichen Kassen - setzen die Kommunen und ihre herkömmlichen Strukturen und Arbeitsroutinen unter Wettbewerbsdruck. Konkurrenten sind nicht nur die privaten Unternehmen und der gemeinnützige Sektor, sondern auch Teile des öffentlichen und halböffentlichen Sektors. Zusätzlichen Veränderungsdruck schafft der wachsende Zwang zur Zusammenarbeit mit externen Partnern, vor allem mit Privaten (public-private-partnership). Auf diesem bewegten Terrain müssen die Kommunen zunächst lernen, sich mit ihren selbsterstellten oder auf dem Markt eingekauften Leistungen nach Kosten, Qualität und Kundenzufriedenheit zu behaupten. Allein damit, daß sie ein ernstzunehmender Wettbewerber auf dem Markt werden, dürfte es ihnen indes kaum gelingen, der allmählichen Erosion ihres Aufgabenspektrums - und damit ihrer politischen Steuerungsmöglichkeiten und letztlich ihres Verfassungsauftrags - Einhalt zu gebieten. Die kommunale Selbstverwaltung ist nämlich, wie das Beispiel zahlreicher Länder zeigt, als politische Einrichtung keineswegs unentbehrlich. Auch bei uns wird sie als zentrale örtliche Problemlösungsinstanz nur überleben, wenn es ihr gelingt, die Öffentlichkeit auf Dauer von ihrem Mehrwert gegenüber konkurrierenden Institutionen zu überzeugen. Dieser potentielle Mehrwert liegt in ihrer Gemeinwohlorientierung und in dem Mehr an demokratischer Mitwirkung, das die Kommunen, anders als der Staat, ihren Bürgern einräumen können. In diesen beiden Punkten haben die Kommunen gegenüber allen Konkurrenten einen uneinholbaren strukturellen Wettbewerbsvorteil. Hier liegen allerdings auch ihre größten Versäumnisse. Sie müssen daher alle Kräfte aufbieten, um nicht nur ihre Qualitätsreserven im Dienstleistungsbereich, sondern auch ihre bedeutenden, heute noch brachliegenden Demokratiereserven zu mobilisieren. Die Zukunft der kommunalen Selbstverwaltung und das Schicksal ihrer unausweichlichen Modernisierung wird sich im Spannungsfeld von Markt und Demokratie entscheiden.

Der Wandel der Leitbilder

Die genannten Herausforderungen haben zu Verschiebungen in der öffentlichen Wahrnehmung der Rolle und des Auftrags der Kommunalverwaltung geführt. Die wechselnden kommunalen Leitbilder werden nachfolgend idealtypisch skizziert. Abbildung 1 stellt sie in ihrer zeitlichen Aufeinanderfolge dar, macht aber durch das teleskopartige Ineinanderschieben deutlich, daß sie sich nicht ausschließen, sondern miteinander verschränkt sind, und dies nicht nur inhaltlich, sondern auch zeitlich, weshalb wir ihre Abfolge nahezu synchron erleben.

Abbildung 1: Akzentverschiebung kommunaler Leitbilder

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Ziel: Rechts-
staatlichkeit
Wettbewerbs-
fähigkeit
Sozialer Zusammenhalt / Partizipation
Blickrichtung: Staat Markt / Kunden Bürgerschaft / örtl. Gemeinschaft
Argumentation: juristisch ökonomisch politisch

 

Traditionell galt das Leitbild Ordnungskommune

Traditionellem Denken stellt sich die Kommune als Behörde dar, von der man in erster Linie die Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung und den korrekten Vollzug der Gesetze erwartet. Daß die Kommunalverwaltung, besonders in den Großstädten, seit der Mitte des 19. Jahrhunderts weit überwiegend Dienstleistungen erbringt (Ver- und Entsorgung, ÖPNV, Krankenhäuser, Wohnungsbau, Straßenbau, Schulen und der soziokulturelle Bereich seien beispielhaft genannt), wird von der tonangebenden Denkschule etwa seit den zwanziger Jahren verdrängt. Wie nachhaltig der Einfluß des Leitbildes Ordnungskommune ist, läßt sich bis in die Gegenwart nachvollziehen, wenn man sich die Grundlagenliteratur über die kommunale Selbstverwaltung, die Überrepräsentation der Juristen auf der Wahlbeamtenebene, die bis heute im Schwerpunkt juristische Ausbildung des allgemeinen Verwaltungsdienstes und den Reflex der Praxis, bei Spannungen zwischen Rechtmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Bürgerfreundlichkeit juristischen Argumenten systematisch Vorrang einzuräumen, vergegenwärtigt.

Selbstverständlich werden die Ordnungsfunktionen weiterhin ein wichtiger, ja an Bedeutung eher noch zunehmender Teil des kommunalen Aufgabenspektrums sein. Auch zukünftig werden die Kommunen in ihrem Gebiet für Sicherheit und Ordnung sorgen und notfalls das geltende Recht gegen Widerstrebende durchsetzen. Überholt ist jedoch der faktische Ausschließlichkeitsanspruch des Leitbildes Ordnungskommune und die mit ihm verbundene Geringschätzung von Wirtschaftlichkeit und Bürgerbedürfnissen.

Kundenorientiert und effizient: das Leitbild Dienstleistungskommune

Mit der Verknappung der öffentlichen Mittel geriet dieser Ausschließlichkeitsanspruch zunächst von der Effizienzseite her unter Kritik. Man begann zu fragen, ob die Kommunen ihre umfangreichen Dienstleistungen ähnlich wirtschaftlich und professionell erbrachten wie der Privatsektor und ob sie sich die im Bereich rechtsgebundener Leistungen verinnerlichte Kostenindifferenz ("das geltende Recht ist durchzusetzen, gleichgültig was es kostet") noch leisten konnten. Die sich abzeichnende Finanzkrise und der Blick auf die internationale Verwaltungsreformszene veranlaßten die Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) Anfang der neunziger Jahre, das Neue Steuerungsmodell zu konzipieren und die Aufmerksamkeit vor allem auf den Dienstleistungsaspekt des kommunalen Angebots zu lenken. Das war die Geburtsstunde der Dienstleistungskommune. Wie das Schaubild zeigt, umfaßt die Dienstleistungskommune die Ordnungskommune. Die funktionstüchtige Kommune muß als Dienstleistungs- wie als Ordnungskommune gleichermaßen qualifiziert sein.

Der Blick der Dienstleistungskommune gilt primär ihren Abnehmern, und zwar in deren Eigenschaft als Kunden. Folglich ist die Kundenzufriedenheit ihr Leistungsmaßstab. In einem sich intensivierenden Wettbewerbsumfeld muß es ihr darum gehen, wettbewerbsfähige, das heißt kostengünstige und auf die Bedürfnisse der Abnehmer zugeschnittene Leistungen bereitzustellen, die sie entweder selbst erzeugt oder als "smart buyer" auf dem Markt einkauft.

Die Forderung nach Wettbewerbsfähigkeit ist durchaus wörtlich zu verstehen. Gut neunzig Prozent aller kommunalen Leistungen können im Prinzip ausgelagert, d.h. von privaten, gemeinnützigen oder anderen öffentlichen Anbietern bereitgestellt werden. Das gilt nicht nur für "betriebliche" Leistungen wie Energieversorgung, ÖPNV, Entsorgung, Grünflächenpflege, Reparaturleistungen oder Gebäudereinigung. Kommunen könnten auch die Routineleistungen ihrer Personalverwaltung, ihrer Kasse oder ihrer Sozialverwaltung auslagern. Dasselbe gilt für Leistungen, die der Vorbereitung hoheitlicher Entscheidungen dienen, jedoch nicht für diese Entscheidungen selbst. Aber auch Nichtroutineleistungen wie Gebäudemanagement, Rechts- oder Organisationsberatung sind vergabefähig und werden häufig schon vergeben. Sozialämter lassen sich inzwischen bei ihrer ureigensten Aufgabe, Hilfeempfänger wieder in bezahlte Arbeit zu bringen, von privaten Firmen helfen. Kurz, die überwältigende Masse der kommunalen Leistungen ist im Prinzip externalisierbar. Traditionelle kommunale Monopole werden durch Marktöffnung beseitigt (Stromversorgung) oder durch gesetzliche Verpflichtung zur öffentlichen Ausschreibung herausgefordert (ÖPNV). Hinzu kommt, daß die Kommunalpolitiker zunehmend privatisierungsbereit sind, wenn dies Einsparungen verspricht. Als Ausnahme von der Regel bleiben fast nur die "eindeutigen" Hoheitsakte wie Steuerbescheide oder Personenstandsbeurkundungen. Auch das kann sich bei der zunehmenden Privatisierungstoleranz der Gesellschaft schnell ändern. Wenn man sieht, in welchem Umfang Aktivitäten im Bereich der inneren Sicherheit, die früher fraglos als hoheitlich galten, inzwischen an Private abgewandert sind, muß das für die Zukunft zu denken geben.

Nun bedeutet prinzipielle Externalisierbarkeit noch nicht, daß alle diese Leistungen nach und nach aus der Kommunalverwaltung herauswandern werden. In vielen Fällen wäre das unzweckmäßig, z.B. wenn auf dem Markt kein qualifizierter Anbieter vorhanden ist, wenn kein Wettbewerb herrscht und daher mittelfristig mit einem Preisanstieg zu rechnen ist, wenn hohe Transaktionskosten die Leistung verteuern statt verbilligen würden, wenn bei kapitalintensiven Diensten (z.B. Müllabfuhr) die Rücknahme der Leistung, sollte sie notwendig werden, für die Kommune finanziell nicht darstellbar wäre. Hinzu kommen die Fälle, in denen eine Vergabe das Gemeinwohl - etwa die nachhaltige Leistungsqualität oder die vom Gesetz geforderte oder politisch gewünschte allgemeine Zugänglichkeit einer Leistung - gefährden würde. Allerdings wird über solche Gegenargumente manchmal aus politischer Opportunität hinweggesehen, und die insgesamt noch wenig markterfahrenen Kommunalverwaltungen handhaben die Alternative make or buy nicht immer professionell. So kommt es immer wieder zu Auslagerungen, die nur kurzfristig einen finanziellen Vorteil bringen, auf Dauer aber zu einer finanziellen Mehrbelastung der Kommune und ihrer Bürger führen oder unter Gemeinwohlgesichtspunkten bedenklich sind.

Dennoch bleiben genug Fälle übrig, in denen eine Auslagerung nachhaltige Einsparungen verspricht. Daher wächst die Zahl der Kommunen, die ihre Verwaltung oder Teile davon vor die Alternative "Wettbewerbsfähigkeit oder Auslagerung" stellen. Die Erwartungen der Bürger an eine kostengünstige Verwaltung, aber auch die Privatisierungsforderungen des Privatsektors und deren Echo in der Politik verstärken den Druck. Es hilft also alles nichts: Die Kommunen müssen sich mit ihren Leistungen dem Wettbewerb stellen, wenn sie nicht die Legitimation und nach und nach auch die Fähigkeit verlieren wollen, "alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ... in eigener Verantwortung zu regeln" (Artikel 28 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes). Es genügt nicht, daß sie sich rechtlich einwandfrei verhalten, sie müssen auch erheblich besser rechnen lernen und im Umgang mit Marktpartnern und Kunden kompetenter werden.

Der Bürger als Ressource, nicht als Störenfried: das Leitbild Bürgerkommune

Aber auch die Formel Gesetzmäßigkeit plus Wettbewerbsfähigkeit beschreibt den Sinn und Auftrag der kommunalen Selbstverwaltung noch nicht vollständig.

§ 40 Abs. 1 der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen lautet klassisch-prägnant:

"Die Verwaltung der Gemeinde wird ausschließlich durch den Willen der Bürgerschaft bestimmt".

Das bedeutet, daß die Kommune zu allererst für ihre Bürger da ist und nicht primär für den Staat, die Gesetze, die Verwaltungsgerichte oder für ihre Beschäftigten. Es bedeutet ferner, daß die kommunalen Mandatsträger und Verwaltungen von Rechts wegen verpflichtet sind, in allen wichtigen Angelegenheiten den Willen der Bürgerschaft zu kennen und ihn bei ihren Entscheidungen zu berücksichtigen. Die Umsetzung dieser Rechtspflicht gebietet den Kommunen, ihren Bürgern Einfluß auf ihre Leistungen (Produkte) sowie auf ihre Programme einzuräumen. Genau dies entspricht den Erwartungen der Bürger, die heute über rechtlich korrektes Verwaltungshandeln und kostengünstige Leistungen weit hinausgehen. Sie fordern eine Verwaltung, die ihre Anliegen konzentriert und ganzheitlich bearbeitet und sie nicht von Pontius zu Pilatus schickt. Sie erwarten, daß das Rathaus sie ernst nimmt, sie über wichtige Entscheidungen, von denen sie betroffen sind, frühzeitig und verständlich informiert und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Und schließlich fordern sie von ihrer Kommune vorausschauendes Handeln im Hinblick auf die Lebens- und Umweltqualität und das gedeihliche Zusammenleben aller Bürger und Einwohner. Für diese Dimension kommunaler Verantwortung beginnt sich, in sprachlicher Analogie zur Bürgergesellschaft, der Begriff Bürgerkommune durchzusetzen. Die Bürgerkommune fühlt sich dem Ausbau partizipativer Demokratie und der aktiven Pflege der örtlichen Gemeinschaft verpflichtet mit dem Ziel, den sozialen Zusammenhalt zu bewahren. Sie fördert die bürgerschaftliche Selbstorganisation, um Gemeinsinn zu wecken und sonst nicht (mehr) finanzierbare Leistungen zu ermöglichen oder aufrechtzuerhalten.

Selbstverständlich bleibt die Bürgerkommune gleichzeitig Ordnungs- und Dienstleistungskommune. In der Praxis kommen die drei Dimensionen meist verflochten vor. So stellen die sich immer mehr verbreitenden Ordnungspartnerschaften eine Kombination von Ordnungs- und Bürgerkommune dar, während in Bürgerämtern oder -büros meist alle drei Dimensionen zusammentreffen.

In ihrer Begründung stützt sich die Bürgerkommune nicht auf juristische oder ökonomische, sondern auf neuere demokratietheoretische und politische Argumente. Sie wird zur realen Möglichkeit, weil in der Wahrnehmung von Mandatsträgern und Verwaltungen die Figur des Bürgers zusehends vom abzuwehrenden potentiellen Störer politischer Gremienabsprachen zur einzubeziehenden unverzichtbaren Ressource einer tragfähigen Kommunalpolitik mutiert. Damit wird die repräsentative Demokratie traditioneller Lesart ("alle Macht den Gewählten") offener für partizipatorische, das repräsentative Grundmodell mit zusätzlicher Legitimation ausstattende Elemente.

Die Dienstleistungskommune ist auf dem Vormarsch

Das Neue Steuerungsmodell mit seinen Elementen dezentrale Ressourcenverantwortung, Leistungskontrakte, Budgetierung und flexible Mittelbewirtschaftung gibt den Geschäftseinheiten der Verwaltung die Handlungsfreiheit, die sie brauchen, um sich dem Preis- und Qualitätswettbewerb stellen zu können. Doch inwieweit sind diese Einheiten dem Wettbewerb tatsächlich bereits ausgesetzt?

Das größte Leistungssteigerungspotential wohnt dem echten Markttest inne (Wegener 1977), sei es in Form des Preis- und Leistungsvergleichs mit privaten, gemeinnützigen oder anderen öffentlichen Angeboten, sei es in Form der öffentlichen Ausschreibung traditionell selbsterstellter kommunaler Leistungen, wobei der kommunale Betrieb intern mitbietet und der leistungsfähigste Anbieter den Zuschlag erhält. In England, wo das Gesetz die Kommunen zwingt, eine Vielzahl von Leistungen öffentlich auszuschreiben (ein Zwang, der bei uns wohl gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verstieße), wurden vor einigen Jahren 68% der Ausschreibungen, die jedoch 83% des Auftragswertes repräsentierten, vom kommunalen Anbieter gewonnen (Walsh 1995, S. 136). Die sich ausbreitenden deutschen Erfahrungen mit dem Ausschreibungswettbewerb (z.B. Deubel 1997, S. 127) lassen den Schluß zu, daß unsere Kommunalverwaltung nach Rationalisierung ihrer Betriebe ebenfalls in der Lage sein wird, ein solches Ergebnis zu erzielen. Kommunen, die dieses Instrument nutzen, mobilisieren damit nicht nur erhebliche Produktivitätsreserven, sondern vermitteln ihrem Personal auch ganz ungewohnte Erfolgserlebnisse.

Zu ähnlichen Produktivitätsgewinnen führen verwaltungsinterne Märkte. Sie entstehen, wenn die Führung es den Geschäftseinheiten freistellt, Vorleistungen, die sie bisher von einer anderen Verwaltungseinheit abnehmen mußten (z.B. Beratungs-, Reparatur- oder Reinigungsleistungen), wahlweise vom Markt zu beziehen. Dies setzt die internen Dienstleister, die gemäß dem Neuen Steuerungsmodell nicht mehr aus dem zentralen Haushalt alimentiert werden (und ihre Leistungen kostenlos abgeben), sondern sich aus den Budgets ihrer internen Kunden finanzieren müssen, unter Wettbewerbsdruck. Interne Märkte gewinnen zur Zeit schnell an Boden.

Dort, wo den Verwaltungsaktivitäten (noch) kein entsprechendes Angebot des Privatsektors gegenübersteht, muß die Verwaltung sich mit Hilfe von Kennzahlen auf Effizienzkurs steuern. Wo immer dies möglich ist, sollte sie das Wettbewerbssurrogat interkommunaler Leistungs- und Kostenvergleiche nutzen. Solche Vergleiche werden in den letzten Jahren auf breiter Front entwickelt, zunächst von der Bertelsmann Stiftung und jetzt von der KGSt (IKO-Netz). Es zeigt sich, daß dieser sportliche Wettbewerb die freiwillig daran beteiligten Kommunen dazu veranlassen kann, sich am jeweils besten Standard zu orientieren (Benchmarking). Voraussetzung ist, daß die Ergebnisse des Vergleichs öffentlich zugänglich gemacht werden, so daß sie in den Räten/Kreistagen und in den Medien diskutiert werden können (Adamaschek 1997).

Doch vom Ideal der Bürgerkommune sind die deutschen Gemeinden noch weit entfernt

Insgesamt kann festgestellt werden, daß die deutsche Kommunalverwaltung sich, wenn auch bedächtig, für den Wettbewerb fit macht. Im Kontrast dazu sind unsere Kommunen vom Idealtypus der Bürgerkommune noch weit entfernt. Die verfügbaren Instrumente werden wenig genutzt. Aber die Idee der Bürgerkommune gewinnt an Boden, wie die sich verbreitenden Bürgerstiftungen oder Projekte wie das Vorhaben "Bürgerorientierte Kommune" der Bertelsmann Stiftung (von Trott 1998) zeigen. Auch verstärkt sich offensichtlich die politische Durchschlagskraft der auf Partizipation und Kundenorientierung gerichteten Bürgererwartungen. Ablesen läßt sich dies an Entwicklungen der letzten Jahre wie der Verallgemeinerung der Volkswahl der Bürgermeister und Landräte, der Verankerung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Kommunalverfassungen und dem Siegeszug der Bürgerämter. Daher scheint auch im Hinblick auf die Bürgerkommune vorsichtiger Optimismus am Platze. Hier wie bei der Dienstleistungskommune könnten verbesserte staatliche Rahmenbedingungen, von denen am Schluß die Rede sein wird, die weitere Entwicklung fördern.

Wo plaziert sich die deutsche kommunale Verwaltungsmodernisierung im internationalen Vergleich? Das Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) hat in einem großen internationalen Forschungsprojekt den Modernisierungsstand führender Reformkommunen Dänemarks, Finnlands, Schwedens, der Niederlande, der Schweiz, Großbritanniens, der Vereinigten Staaten, Neuseelands und Japans ermittelt und ihn mit den deutschen Reformerfahrungen verglichen (Naschold u.a. 1997). Dabei zeigte sich einerseits ein deutscher Modernisierungsrückstand von einigen Jahren, andererseits jedoch eine überraschende €hnlichkeit der Modernisierungsprofile. Über alle untersuchten ausländischen Städte hinweg - bei großen individuellen Unterschieden - hat das WZB folgendes Modernisierungsprofil konstatiert (Naschold 1997, S. 20f.):

  • In den untersuchten Städten ist die interne Modernisierung des Verwaltungsapparats am weitesten gediehen. Dies schlägt sich vor allem in der Bildung von Geschäftseinheiten (Business Units) mit weitreichenden Managementspielräumen nieder, die definierte Ergebnisse erzielen müssen und zu diesem Zweck globalisierte Budgets erhalten.
  • Weniger ausgeprägt ist derzeit noch die Vermarktlichung (Markttest kommunaler Leistungen und rechtliche Verselbständigung von Verwaltungseinheiten), doch findet hier eine sehr dynamische Weiterentwicklung statt.
  • Am geringsten sind Demokratisierungsstrategien entwickelt (Grad der Freiheit der Kommunen von Staatseingriffen, Ko-Entwicklung von Verwaltungs- und politischer Organistion und vor allem die Partizipation der Bürger an der Definition und Kontrolle kommunaler Dienstleistungen und Politikprogramme). Hier werden zwar überall vielfältige Instrumente eingesetzt, es fehlt ihnen aber die Einordnung in eine konsistente Demokratisierungsstrategie, und überdies weist dieser Bereich die geringste Wachstumsrate auf (Oppen 1997, Stählberg 1997).

Die deutsche Kommunalverwaltung ist demnach kein ausgesprochener Ausreißer. Sie hat aber allen Anlaß, darüber nachzudenken, wie es ihr am besten und schnellsten gelingt, über die interne Verwaltungsmodernisierung hinauszugelangen und die Dienstleistungs- und Bürgerkommune zu realisieren.

Auf der Suche nach einer Dynamik für einen kontinuierlichen Modernisierungsprozeß

Der Wechsel vom traditionellen Bürokratiemodell (dem Verwaltungsmodell der Ordnungskommune) zum Neuen Steuerungsmodell, den die Kommunen in diesen Jahren vollziehen, ist ein qualitativer Sprung, der zu einem Systemumbau führt (Reichwein 1998). Mit der Dezentralisierung von Managementverantwortung, der neuen Qualität zentraler Steuerung über ergebnisbezogene Kontrakte, der besseren Steuerbarkeit der Verwaltung für Management und Politik durch ein transparentes Berichtswesen, der vollständigen Darstellung der Leistungen und des Ressourcenverbrauchs, der Zielvereinbarungen mit Mitarbeitern usf. geben sich die Kommunen eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur, die sie prinzipiell befähigt, auch die neuen Probleme der Dienstleistungs- und der Bürgerkommune zu meistern. Der Bau dieser führungsorganisatorischen Standardplattform ist der unerläßliche Einstieg in die Verwaltungsmodernisierung. Wie sich immer deutlicher zeigt, löst dieser erste Schritt jedoch keineswegs die spontane Weiterentwicklung zur Dienstleistungs- und Bürgerkommune und deren kontinuierliche Anpassung an sich verändernde Herausforderungen aus. Er ähnelt in dieser Hinsicht dem Schulabschluß, der ebenfalls unverzichtbare allgemeine Fähigkeiten vermittelt, aber noch keinen erfolgreichen Lebensweg garantiert. Erheblich höher ist die Wahrscheinlichkeit, daß der Modernisierungsprozeß an dieser Stelle zum Stillstand kommt, weil die internen Anreize zu schwach sind, als daß sich der Verwaltungsapparat wie Münchhausen am eigenen Schopf aus dem Zustand suboptimaler Leistung herausziehen könnte. Der mentale Traditionsbruch, den die voll funktionsfähige Dienstleistungs- und Bürgerkommune verlangt, braucht institutionelle Anreize, die nur außerhalb des Verwaltungsapparats zu finden sind. Er gelingt offenbar erst unter dem realen Druck von Wettbewerb und "ermächtigten" (empowered) Bürgern. Es gibt also keinen Anlaß, sich nach der Ersteinrichtung der Elemente des Neuen Steuerungsmodells zurückzulehnen. Kommunen, die über eine einmalige Binnenmodernisierung ihrer Verwaltung hinausgelangen wollen, müssen sich ihrem Umfeld öffnen und bereit sein, sich vom Markt und von ihren Bürgern maßgeblich und auf Dauer "mitsteuern" zu lassen. Anders ausgedrückt: sie müssen Wettbewerb und Partizipation als externe Leistungsverstärker in ihren Dienst stellen (Abbildung 2).

Abbildung 2: Leistungsverstärker der Modernisierung

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Die KGSt hat frühzeitig auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Strukturen des Neuen Steuerungsmodells durch Wettbewerb "unter Strom zu setzen" (KGSt 1993, S. 22). Schon damals zeichnete sich ab, daß wettbewerbsunfähige Leistungen der Kommunen und ihrer Unternehmen mittelfristig vom privaten oder gemeinnützigen Sektor absorbiert werden würden. Da die meisten Kommunen ein solches Ergebnis vermeiden möchten, war hier ein starker institutioneller Modernisierungsanreiz erkennbar. Daß auch der Ausbau der Partizipation Modernisierungsdruck erzeugen kann, trat erst später mit der Popularisierung der Debatte über die Bürgergesellschaft ins Blickfeld.

Die Probleme fallen ressortübergreifend an, doch sie werden immer noch sektoral bearbeitet

Eine konsistente Demokratisierungsstrategie oder "Bürgerpolitik" (zum Begriff: Banner 1989) kann nur gelingen, wenn eine Kommune bereit ist, ihren Verwaltungs- und Politikapparat zunehmend von der Bürgernachfrage und nicht mehr primär vom Verwaltungsangebot zu steuern. Das setzt voraus, daß es der Verwaltungsführung nicht nur gelingt, externe Leistungsverstärker zu mobilisieren, sondern auch interne Leistungshemmer besser zu beherrschen. Das Haupthemmnis für eine bürger-, d.h. nachfrageorientierte Verwaltungs- und Politikorganisation ist das herrschende Sektormodell. Es gruppiert die kommunalen Aufgaben nach ihrem fachlich-rechtlichen Zusammenhang in vertikal gegliederte Organisationseinheiten mit durchgängigem Befehlsstrang vom Fachdezernenten bis zum Sachbearbeiter und will auf diese Weise ein Höchstmaß an fachlicher Richtigkeit gewährleisten. Der ihm innewohnende Drang zur fachlichen Perfektionierung und zur Expansion der Fachetats macht das Sektormodell andererseits zu einem strukturellen Kostentreiber ersten Ranges. Wenig Interesse zeigt diese Organisationsform hingegen für die Bedürfnisse der von den fachlichen Entscheidungen betroffenen Bürger.

Das Sektormodell ist in der öffentlichen Verwaltung fest etabliert. Ihm ist umso schwerer beizukommen, als es seine Wurzel in der staatlichen Organisation hat: Es ist nichts anderes als die Fortsetzung des staatlichen Ressortprinzips "nach unten". Dieser strukturelle Anschluß erlaubt es dem Staat auf weite Strecken, seine politischen Absichten detailgenau bis auf die kommunale Ebene "durchzustellen". Technisch wird dies durch ein ganzes Arsenal von Institutionen und Regeln bewirkt: Fachgesetze, Fachaufsicht, Zweckzuweisungen mit den dazugehörigen Richtlinien und Verfahren, Standards, Datenschutz. Eine mächtige Stütze des Sektormodells ist die weitgehende Interessenübereinstimmung des demselben Sektor angehörenden staatlichen und kommunalen Personals (vertikale Fachbruderschaften). Für die kommunalen Fachleute eröffnet sich damit die Chance, bei Interessendivergenzen die eigene Führung (Rat, Verwaltungsführung) mit Hilfe der "übergeordneten" staatlichen Kollegen zu überspielen. Ein Beispiel ist die Mobilisierung staatlicher Fachautorität, um bei örtlichen Sparkampagnen den eigenen fachlichen Besitzstand vor Eingriffen zu schützen.

Die Kommunalverwaltung mit ihren der Lebenswelt der Bürger entstammenden, vielfach ressortübergreifenden und daher nur horizontal lösbaren Problemen hat, solange sie ihre durchgängig sektorale Struktur beibehält, der vertikalen, die Anliegen der Bürger tendenziell zersplitternden staatlichen Fachlogik wenig entgegenzusetzen. Erst wenn sie ihre Fixierung auf die staatliche Organisation lockert, wird es ihr gelingen, vertikale Fachlogik konsequent in horizontale Bürgerlogik zu übersetzen, und damit den politischen Auftrag der kommunalen Demokratie zu verwirklichen.

Durch das Festhalten am Sektormodell erschweren sich die Kommunen ihre Horizontalisierungsaufgabe aber auch selbst. In der traditionellen Organisation versuchten die Querschnittsdezernten und -ämter (Kämmerei, Hauptamt, Personalamt), die fachlichen Prioritäten aus dem Interesse der Gesamtverwaltung (nicht zu verwechseln mit dem Interesse der Bürger!) zu steuern, indem sie den Sektoren Ressourcen gewährten oder verweigerten. Die so erzielbare Steuerungsleistung war begrenzt und scheiterte nicht selten völlig, weil die Fachinteressen sich politisch als durchsetzungsfähiger erwiesen. Das Neue Steuerungsmodell hat dem Steuerungsinstrumentarium zwar eine höhere Qualität gegeben, an der Dominanz der Vertikalen mit der daraus folgenden Selbstbezogenheit und Angebotsorientierung aber wenig geändert. Wer es für notwendig hält, diesen Grundmechanismus beherrschbar zu machen, um die Verwaltung auf ihr Umfeld hin zu öffnen, der muß einen sehr kritischen Blick auf die derzeitige kommunale Organisation werfen, und zwar an der Spitze wie an der Basis der Verwaltung. Darauf abzielende lokale Reformschritte sollten strategisch angelegt sein, d.h. sie sollten die generelle Umstellungsfähigkeit der Verwaltung verbessern und einen institutionellen Anreiz für weitere in dieselbe Richtung zielende Veränderungen bilden. Dazu nachfolgend drei illustrative Beispiele.

Strategische Modernisierungshebel: Von der vertikalen zur horizontalen Verwaltungsführung

Das Sektormodell zwingt den Fachdezernenten die Rolle von Interessenvertretern ihres Fachsektors in der Verwaltungsfühgung auf. Ihre Geschäftseinheiten erwarten von ihnen Durchsetzungsfähigkeit im härter und zugleich vergeblicher werdenden Verteilungskampf um Ressourcen. Aus dieser Vergeblichkeitsfalle gibt es einen Ausweg: Die Spitzenmannschaft der Verwaltung muß auf eine lohnendere und weniger kräfteverschleißende Rennstrecke geschickt werden. Statt im Kampf aller gegen alle schwindende Ressourcen zu verteilen, sollte es ihre Aufgabe sein, als Team die ungenutzten Ressourcen im Verwaltungs- und Politikapparat der Kommune freizulegen und politisch wirksam zu machen. An die Stelle kurzsichtiger Verteilungspolitik muß vorausschauende Entwicklungspolitik treten.

Wie läßt sich ein solcher Wandel des Politikstils institutionell unterstützen? Die Antwort: Die Dezernten hören auf, die hierarchische Spitze eines vertikal strukturierten Fachsektors zu sein. Stattdessen übernimmt jeder Dezernent die Verantwortung für einen Entwicklungsaspekt der Gesamtverwaltung. Die Geschäftsbereiche der Dezernenten sind dann nicht mehr die traditionellen Politikfelder Sicherheit und Ordnung, Schule, Soziale Hilfen oder Planen und Bauen, sondern dazu querliegende horizontale Aufgaben. Als Daueraufgaben zählen dazu etwa:

  • Strategische Planung, Standortpolitik, politisch-administrative Zusammenarbeit;
  • Beobachtung der kommunalen Leistungen (Kontrakte, operatives Controlling);
  • Personal- und Organisationsentwicklung, Bürgerpolitik;
  • Finanzen.

Hinzu kommen vorübergehende Entwicklungsaufgaben, häufig in der Form ressortübergreifender Projekte, die die Verwaltungsführung nach der Anlaufphase in die Verantwortung der fachlich verantwortlichen Geschäftseinheiten geben kann. Hier ist an Beispiele wie regionale Zusammenarbeit, City Marketing, Beschäftigungsförderung, Sicherheit in der Stadt, Agenda 21 u.ä. zu denken.

Es sollte darauf verzichtet werden, zwischen die Verwaltungsführung und die Geschäftseinheiten eine weitere Führungsebene einzubeziehen. Eine solche Zwischenebene würde den unmittelbaren Kontakt der Führung zu den Geschäftseinheiten stören und die vertikale Fachlogik, die ja gerade zurückgedrängt werden soll, wiederbeleben. Im übrigen wird sie nicht gebraucht: Eine einige Spitzenmannschaft, deren ständige Aufmerksamkeit der Umfeldbeobachtung gilt, kann mit Hilfe eines qualifizierten Vorstandsbüros (in der Terminologie des Neuen Steuerungsmodells: Steuerungsdienstes) eine große Zahl von Geschäftseinheiten nach dem Prinzip des "Steuerns auf Abstand" auf Kurs halten.

Dieser Umbau der Verwaltungsspitze hat gegenüber der heute üblichen Organisation entscheidende Vorteile, die alle damit zu tun haben, daß die Führung von Fachfragen und sektoraler Interessenvertretung weitgehend entlastet ist:

  • Die Verwaltungsführung hat mehr Zeit für strategische, auf die Stärken der Kommune setzende Politikentwicklung und deren Abstimmung mit Rat und Bürgerschaft.
  • Da jeder Dezernent für einen Aspekt der Gesamtorganisation verantwortlich ist, kann er nur in enger Zusammenarbeit mit seinen Kollegen Erfolg haben. Fachliche Abschottung ist kaum mehr möglich. So kann die Führung zu einem Team zusammenwachsen, das seine Energien darauf konzentriert, strategische, operative und humane Reserven - und hier besonders die Fähigkeiten der mit hoher Eigenverantwortung ausgestatteten Leiter der Geschäftseinheiten - zu erschließen, auf die gute Zusammenarbeit dieser Einheiten untereinander und mit ihrem gesellschaftlichen Umfeld hinzuwirken und die in den teilautonomen Geschäftseinheiten wirksamen Zentrifugalkräfte auszubalancieren.
  • Organisationsänderungen und Prioritätsverschiebungen im Haushalt fallen leichter, weil sie keine starken Fachdezernate ("Herzogtümer") beeinträchtigen.
  • Das Modell der horizontalen Verwaltungsführung bietet einen gewissen Isolationsschutz gegen das Durchschlagen einseitiger staatlicher Ressortinteressen auf die Kommunalverwaltung. Umgekehrt dämpft es die Nachfrage der kommunalen Fachspezialisten nach Standards und staatlicher Interessenprotektion (Banner 1996).

Die hier skizzierte Organisation der Verwaltungsspitze ist in der Stadt Christchurch/Neuseeland (300.000 Einwohner) konsequent verwirklicht. Einige deutsche Städte, etwa Herten und Detmold, haben sich ihr angenähert. Die KGSt hat Sympathie für ein solches Modell erkennen lassen (KGSt 1998).

Wie jede Organisationsform ist auch diese zeitgebunden. Wenn eine Stadt zu bauen ist und Ressourcen reichlich zur Verfügung stehen, ist das Sektormodell mit schwergewichtigen Fachdezernenten die richtige Antwort, denn es ist wie kein anderes in der Lage, in kurzer Zeit viel Geld umzusetzen. In Zeiten der Angebotssättigung und Ressourcenverknappung verändert sich das Problem. Jetzt geht es darum, mit wenig Geld möglichst viel zu erreichen, d.h. alle Leistungsreserven zu mobilisieren und neue Fähigkeiten zu entwickeln. Dazu werden Führungskräfte gebraucht, die in der Lage sind, im Team Gesamtverantwortung zu verwirklichen, Politik zu entwickeln und zu kommunizieren, Mitarbeiter zu motivieren und Netzwerke der Zusammenarbeit aufzubauen.

Der Durchbruch zur Bürgerkommune an der Verwaltungsbasis steht noch aus

Der das Sektormodell kennzeichnende fachlich-vertikale Verwaltungsaufbau erstreckt sich vom Dezernenten bis zum Sachbearbeiter. Tritt ein Bürger mit der Verwaltung in Kontakt, so wird erwartet, daß er deren fachliche Zersplitterung an der Basis klaglos hinnimmt. Begehrt der Bürger eine abgegrenzte einfache Leistung, etwa einen Paß, so entsteht kein Problem. Anders sieht es schon aus, wenn er als Neubürger beim Meldeamt ein typisches Bündel einfacher Leistungen gleichzeitig nachfragt (Anmeldung der Familie, des Hundes, des Pkw, Strom- und Wasseranschluß u.ä.). Ganz schlimm wird es, wenn er in eine komplexe Problemlage gerät (längere Krankheit, Ehescheidung, Arbeitsplatz- und Wohnungsverlust, Schulprobleme der Kinder). Jetzt kann er leicht den Eindruck gewinnen, man schicke ihn von Pontius bis Pilatus und erwarte überdies von ihm, er solle als einfacher Bürger nicht nur die Rathausdienststellen, sondern auch noch alle möglichen anderen Instanzen wie Krankenkasse, Arbeitsamt, Wohnungsbaugesellschaft usw. koordinieren. Im letzten Fall läßt sich die Lösung des Problems zwar nicht an einer Stelle bündeln. Doch sollte eine umfassende Beratung schon gewährleistet sein, die Lotsendienste leistet, falls nötig Kontakte herstellt und auch auf die "latenten" Fragen der Klienten achtet.

Inzwischen wächst die Zahl der Verwaltungen, die, um den horizontalen Problemen ihrer Bürger besser gerecht werden zu können, ihre Schnittstellen zum gesellschaftlichen Umfeld neu gestalten. Das spektakulärste Beispiel ist die Erfolgsgeschichte der Bürgerämter oder -büros. Deren Angebot geht inzwischen weit über eine allgemeine Bürgerberatung und die klassischen Melde-, Paß- und Ausweisangelegenheiten hinaus und wird laufend erweitert. Auch im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe sind vielerorts durch Geschäftsprozeßoptimierung (z.B. Neuzuschnitt von Aufgaben oder "kompaktere" Beratung) beachtliche Qualitätsverbesserungen erzielt worden. Den Durchbruch zur Bürgerkommune an der Verwaltungsbasis haben diese Reformen allerdings nicht bewirkt. Sie sind punktuell geblieben und werden von vielen noch immer als Fremdkörper im Sektormodell beargwöhnt.

Bürgerbüros zu Bürgereinheiten erweitern

Die Kommunen sollten daher Anstrengungen unternehmen, die Bürgeramtsidee zu verallgemeinern und die dauerhaften, als verbesserungsbedürftig erkannten Schnittstellen zum gesellschaftlichen Umfeld zu Bürgereinheiten zu verdichten1. Unter Bürgereinheiten (ein besserer Begriff ist momentan nicht ersichtlich) sind konsequent nachfrageorientierte Geschäftseinheiten zu verstehen. Sie ermitteln die typischen Nachfragemuster ihres Kundensegments und entwickeln daraus ein standardisiertes Angebotspaket. Um die Zufriedenheit der Kunden mit dem Angebot kontrollieren und dieses, falls notwendig, anpassen zu können, lassen sie sich von den Kunden mitsteuern (Empowerment). Dazu nutzen sie die Rückmeldeinstrumente, die zur jeweiligen Aufgabe am besten passen. Der Instrumentenkasten ist gut gefüllt: Zufriedenheitsabfragen, Qualitätsversprechen, Beschwerdemanagement, Kundenbeiräte, Fokusgruppen. So kommt ein ständiger Austausch mit dem Umfeld zustande, der die Bürgereinheiten befähigt, auf Nachfrageveränderungen im Rahmen ihrer Kompetenzen selbständig zu reagieren und Veränderungsimpulse an die übrigen Geschäftseinheiten und an die Verwaltungsführung weiterzugeben. Auf diesem Weg kann das Außenverhalten der Kommunalverwaltung allmählich von der internen Verwaltungslogik zur Bürgerlogik kippen". (Abbildung 3, unterer Bildteil).

Abbildung 3: Strukturmodell einer Bürgerkommune

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Der Aufgabenzuschnitt der Bürgereinheiten sollte sich am Ziel der integrierten Dienstleistung orientieren: In möglichst vielen Fällen sollte die Bürgereinheit in der Lage sein, Vorgänge abschließend zu bearbeiten, so daß die Zahl der Weiterverweisungen gering gehalten werden kann. Das kann eine Neuabgrenzung der Verantwortlichkeiten zwischen der einzelnen Bürgereinheit, dem Front Office, und den aufgabenmäßig mit ihr verbundenen Facheinheiten notwendig machen. In die Verantwortung der Facheinheiten gehören diejenigen Kundenkontakte und Entscheidungen, deren besondere fachliche Schwierigkeit die Bürgereinheit mit ihrer mehr generalistischen Kompetenz überfordern würde. Eine Arbeitsteilung nach diesem Grundsatz stellt nicht nur sicher, daß der unverzichtbare Spezialistensachverstand weiter zur Verfügung steht, sondern ermöglicht auch einen rationelleren Einsatz der vergleichsweise hochbezahlten Spezialisten.

Für den Erfolg des Konzepts ist die Qualität der Zusammenarbeit zwischen den Bürgereinheiten und ihren jeweiligen Back Offices von größter Bedeutung. Hier kommt es entscheidend auf klare Abmachungen und die planvolle Nutzung der Informationstechnik an. Diese ermöglicht es aufgrund ihrer durchgängigen Einsetzbarkeit und Vernetzbarkeit, den bürgerzugewandten Teil der Verwaltung konsequent von der Nachfrage her zu planen, aber auch die Zusammenarbeit zwischen Front Office und Back Office wirkungsvoll zu unterstützen (Lenk 1997).

An welchen Stellen erscheint die Bildung von Bürgereinheiten lohnend?

An welchen Stellen die Bildung von Bürgereinheiten lohnend ist, hängt sehr von den örtlichen Verhältnissen ab. Überlegenswert erscheint sie an folgenden Schnittstellen zum gesellschaftlichen Verwaltungsumfeld (die Aufzählung beansprucht weder Vollständigkeit noch Originalität, und manches ist hier und da schon realisiert):

  • Bestehende Bürgerämter oder -büros: Komplettpaket für Neubürger; Bürgerinformationssystem mit eindeutig bürgerorientierten Suchstrukturen; im ländlichen Bereich auch private Angebote, deren Anbieter sich, wie z.B. Sparkassen und Banken, aus der Fläche zurückziehen.
  • Sicherheit und Ordnung: Ordnungspartnerschaft mit Polizei, Justiz, Verbänden und Unternehmen zur Verbesserung der Sicherheit in Innenstädten und Ortsteilen (Wohnumfeld), an Schulen, auf Bahnhöfen und zur Vermeidung von Kinderunfällen; Ansprechpartner und Förderer entsprechender privater Initiativen (Netzwerke, Telefonketten).
  • Sozial- und Jugendhilfe: Komplettierung und bessere Integration des Beratungsangebots; Zusammenarbeit mit allen öffentlichen und privaten Kräften, die einen Beitrag zur Verringerung der Arbeitslosigkeit und besonders der Jugendarbeitslosigkeit leisten können; Drängen auf enge Zusammenarbeit mit der Arbeitsverwaltung, etwa nach dem Vorbild des Projekts Erlensee im Mainz-Kinzig-Kreis.
  • Bauen und Wohnen: Durch graphische Informationssysteme (GIS) unterstützte Bauberatung (kundengerecht ausgedruckte Auszüge aus Grundbuch, Kataster, der Lage von Ver- und Entsorgungsleitungen, ferner baurechtliche Informationen).
  • Betriebe: Verwirklichung des Grundsatzes "alles aus einer Hand" durch verbesserte Zusammenarbeit mit den Dienststellen der Kommune, anderen Behörden und privaten Leistungsanbietern.

Bürgereinheiten können problemfeldbezogen, zielgruppenbezogen (z.B. Betriebe) oder ortsteilbezogen sein. Sie können individuelle, aber auch öffentliche Güter (z.B. Sicherheit) erzeugen. Wenn sie mit externen Partnern zusammenarbeiten, was sich zunehmend als notwendig erweist, wächst die Formenvielfalt. Sie reicht von öffentlich-öffentlichen Partnerschaften (Zusammenarbeit der Gemeinde mit dem Kreis, der Arbeitsverwaltung oder der Polizei) bis zu öffentlich-privaten Partnerschaften informeller, einfachvertraglicher oder gesellschaftsrechtlicher Art (Wirtschaftsförderungs-GmbH, an der Kommune und örtliche Wirtschaft beteiligt sind). Über die Form der Zusammenarbeit muß im Einzelfall nach der Natur des Angebots, den Absichten der Partner und den örtlichen Umständen entschieden werden. Ein einheitliches Schema kann es nicht geben. Das alle Bürgereinheiten verbindende Merkmal ist ihr Gemeinwohlziel und ihre konsequente Nachfrageorientierung.

Verlagerung ins Internet?

Softwarehersteller neigen zu der Prognose, die Schnittstelle Bürger-Verwaltung werde sich mittelfristig in das Internet verlagern, so daß persönliche Kontakte mehr oder weniger überflüssig werden (Gates 1998). Richtig daran ist, daß die Kommunen jeden verfügbaren Zugangsweg zu ihren Verwaltungen öffnen müssen. Dazu gehört die virtuelle Zugänglichkeit, die täglich voranschreitet. Zweifellos wird dies mittelfristig menschliche Interaktionen einsparen, allerdings nur bei einfachen informationellen Dienstleistungen. Das kommunale Leistungsangebot ist jedoch, wie die obigen Beispiele zeigen, stark von erklärungsbedürftigen Dienstleistungen geprägt. Zudem haben es die Kommunen vielfach mit Einmalkunden zu tun, die wenig Lust haben, sich umständlich mit einem technikgestützten Leistungsangebot vertraut zu machen. Und selbstverständlich muß die Kommune auch für die Einwohner zugänglich bleiben, die noch für lange Zeit keinen Internet-Anschluß haben werden. Daher werden die Kontaktstellen der Verwaltung zu ihrem Umfeld auch in Zukunft mit menschlichen Vermittlern besetzt sein, deren Arbeit allerdings von einer immer perfekteren technischen Infrastruktur unterstützt wird (Lenk 1997).

Es liegt auf der Hand, daß eine horizontal arbeitende, auf die Entwicklung der internen Potentiale fixierte Verwaltungsführung den hochkomplexen Vorgang der Implementierung von Bürgereinheiten besser bewältigen wird als eine fachlich-sektoral denkende Verwaltungsspitze, die weit schneller an die Grenzen ihrer Koordinations- und Integrationsfähigkeit stößt.

Die "Horizontalisierung der Verwaltung" an der Spitze (Verwaltungsführung) und an der Basis (Bürgereinheiten) erscheint in ihrer Kombination geeignet, bei voller Erhaltung der Fachlichkeit der Verwaltung die schädlichen Nebenwirkungen des Sektormodells zu beherrschen.

Wie können Bürger in die Haushaltsplanung einbezogen werden?

Die Palette der Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger an der politischen Programmgestaltung ist breit (Oppen 1997, Stählberg 1997). Auf diesem Terrain hinkt die deutsche Kommunalverwaltung besonders auffällig zurück. Das gilt sogar dort, wo eine Bürgerbeteiligung ausdrücklich vorgeschrieben ist. So verpflichten viele Gemeindeordnungen die Gemeinden, "wichtige Gemeindeangelegenheiten" mit den Einwohnern zu erörtern, wofür in der Regel die Form der Einwohnerversammlung vorgesehen ist. Dieses gesetzliche Gebot bleibt nicht selten unbeachtet. Ein besonders eindrucksvolles Beispiel für seine Nichtbeachtung ist die Haushaltsplanung der Kommunen. Im Haushaltsplan werden die kommunalpolitischen Ziele und Vorhaben, d.h. die zukünftige Entwicklung der Kommune nicht nur für das kommende Jahr, sondern faktisch weit darüber hinaus festgelegt. Zu diesem die Bürgerschaft zentral betreffenden Dokument sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheid nicht zulässig, und dafür gibt es gute Gründe. Wenn die Gemeindeordnungen vorschreiben, daß der Haushaltsplanentwurf öffentlich zu jedermanns Einsicht auszulegen ist, so hat dies nichts mit Bürgernähe zu tun, sondern ist eine Farce. Welcher Bürger findet es schon reizvoll oder ist in der Lage, sich in ein so umfangreiches und unverständliches Dokument einzuarbeiten? Einwohnerversammlungen zur öffentlichen Erörterung des Haushaltsentwurfs sind bisher in Deutschland nicht bekannt geworden.

Die neuseeländische Gemeindeordnung verpflichtet die Kommunen, wichtige Angelegenheiten mit der Bürgerschaft zu erörtern, bevor der Rat seine endgültige Entscheidung trifft. Zu den wichtigen Angelegenheiten gehört ausdrücklich der Entwurf des Jahresplans (Annual Plan); das ist eine kompakte, für Laien verständlich aufgemachte Version des Haushaltsplanentwurfs, aus der die kommunalen Entwicklungsvorstellungen und zentralen Vorhaben deutlich werden. Für das Anhörungsverfahren reservieren viele Gemeinden vier Wochen. In dieser Zeitspanne stehen Bürgermeister, Ratsmitglieder und leitende Verwaltungsmitarbeiter den örtlichen Vereinigungen und Gruppen zur Verfügung, die Erläuterungen zum Entwurf wünschen und €nderungen vorschlagen möchten. Zu den einladenden Organisationen gehören regelmäßig die Bezirks- und Ortsteilvertretungen, die örtliche Wirtschaft, der Einzelhandel, die Gewerkschaften, Sportvereine, Kirchen usw. Viele Gemeindevertretungen bemühen sich, auch mit Problem- und Randgruppen ins Gespräch zu kommen. Interessierte Einzelbürger können in jeder kommunalen Dienststelle ein Exemplar des Entwurfs erhalten und ihre Vorstellungen auf einem heraustrennbaren Blatt durch Ankreuzen oder in freier Formulierung kenntlich machen. Die schon erwähnte Stadt Christchurch listet auf diesem Blatt die städtischen Dienstleistungen auf und fragt, welche Leistungen die Bürger intensiviert wissen möchten und bei welchen sie mit einem Weniger zufrieden wären. So kommt es nicht nur zu zusätzlichen Wünschen, sondern auch zu ernstzunehmenden Einsparungsvorschlägen. Am Ende des Anhörungszeitraums findet eine moderierte Großveranstaltung statt, in der alle Partizipanten dem anwesenden Rat ihre Vorschläge nochmals in Kurzform vortragen können. Auf diesem Erfahrungshintergrund entscheidet der Rat schließlich über den Haushaltsplan. Ein ähnliches, inzwischen vielfach prämiiertes Beteiligungsverfahren führt seit 10 Jahren die brasilianische Stadt Porto Alegre (1,3 Mio. Einwohner) mit Erfolg durch.

Neuseeländische Kommunalpolitiker sehen in dem Konsultationsverfahren folgende Vorteile:

  • Die Verwaltung wird gezwungen, den Entwurf in eine vereinfachte Form zu bringen, die es ermöglicht, ihn mit der Bürgerschaft zu diskutieren.
  • Bürger und Gruppen lernen die kommunalpolitischen Vorstellungen aus erster Hand kennen und können dazu ihre Meinung äußern. So haben sie die Chance, die Kommunalpolitiker zu beeinflussen und Prioritäten zu verändern. Bürger, die beteiligt wurden, werden sich eher mit dem vom Rat beschlossenen Ergebnis identifizieren.
  • Rat und Verwaltung lernen die örtlichen Meinungsströmungen unmittelbar und aktuell kennen. Wenn sie später über den Plan entscheiden, turnen sie mit Netz und ersparen sich vielleicht ein (den Rat tendenziell delegitimierendes) Bürgerbegehren.
  • Einmal im Jahr besteht so die Gelegenheit, die Bürgerschaft mit dem Gesamttableau der Möglichkeiten, Probleme und finanziellen Grenzen ihrer Kommune bekanntzumachen. Darin liegt für das Rathaus die Chance, das verbreitete Ein-Themen-Denken aufzulockern, Klientelinteressen zu relativieren und an die Gemeinschaftsverantwortung der Bürger zu appellieren.

Da der Haushaltsplanentwurf die gesamte Kommunalpolitik enthält und das Politik- und Medieninteresse auf einen kompakten Zeitraum fokussiert, ist er ein besonders geeigneter Ansatzpunkt für die Einleitung eines dauerhaften Dialogs zwischen Bürgerschaft und Kommune. Würde eine Erörterungspflicht des Haushaltsentwurfs explizit in unseren Gemeindeordnungen verankert, könnte dies durchaus die Anteilnahme der Bürger am kommunalen Geschehen steigern. Eine solche Maßnahme könnte sich überdies als strategischer Hebel erweisen, auch die übrigen in den Gemeindeordnungen statuierten, aber schwach ausgestalteten und in der Praxis häufig leerlaufenden Unterrichtungs- und Erörterungspflichten mit Leben zu erfüllen. In Deutschland wird das Verfahren derzeit (Herbst 1998) auf freiwilliger Grundlage in zwei baden-württembergischen Gemeinden getestet. Dies geschieht im Rahmen des von der Bertelsmann Stiftung, der Hans-Böckler-Stiftung und der KGSt getragenen Netzwerkprojekts "Kommunen der Zukunft".

Die Kommunalpolitiker zu Modernisierungspromotoren machen

Verwaltungsleute beklagen gern das fehlende Interesse der Kommunalpolitiker an der Verwaltungsmodernisierung, das sich zuweilen bis zur aktiven Behinderung von Reformaktivitäten steigert. So zutreffend die Beobachtung ist, so unberechtigt ist die Klage. Was sollte einen Kommunalpolitiker, der vor allem von den Bürgern wiedergewählt werden will, veranlassen, sich für eine in seinen Augen rein binnenzentrierte Reform zu schlagen? Etwas Neues auszuprobieren und damit zu scheitern, wird nach aller Erfahrung politisch härter bestraft als mit einer mittelmäßigen oder ineffektiven Verwaltung weiterzuregieren (Osborne/Gaebler 1992, S. 325).

Das Bild ändert sich sofort, wenn deutlich wird, daß die Bürger etwas von der Reform haben. Sobald die Kommunalpolitiker spüren, daß die Bürger die Reform wollen, werden sie sie unterstützen, ja sie werden mithelfen, verwaltungsinterne Widerstände zu überwinden. Eine Verwaltungsführung, die erreichen will, daß die Politiker die Modernisierung nicht nur geschehen lassen, sondern zu ihren Promotoren werden, darf sich folglich nicht damit begnügen, Verwaltungsprobleme zu lösen, sondern muß mit mindestens der gleichen Energie die Reform von der Bürgerseite her anpacken. Wenn Volksvertretung und Verwaltungschef, beide von den Bürgern gewählt, erkennen, daß ihre Interessen in diesem Punkt konvergieren, werden beide das Reformbündnis mit den Bürgern suchen.

Die Initiative zur Umkehr der Modernisierungsdynamik liegt naturgemäß bei der Verwaltungsführung. Wenn sie weiß, was sie mit der Reform will, wird sie alles tun, um das Modernisierungsthema - was gewiß nicht einfach ist - zu einem lokalen öffentlichen Thema zu machen. Das gelingt am besten durch die Ausweitung und Vertiefung der Mitwirkung der Bürger an den Programmen und Produkten der Kommune, selbstverständlich unterstützt durch Öffentlichkeitsarbeit. Je öfter in Ausschußvorlagen, Quartalsberichten und Haushaltsreden von Umfrageergebnissen und Beschwerdeprofilen die Rede ist und davon, wie die Bürger die Qualität der Leistungen, die Schnelligkeit der Entscheidungen, die Zugänglichkeit der Verwaltung, die Erreichbarkeit der Ansprechpartner und die Sinnhaftigkeit der Mitsprache an kommunalen Programmen bewerten, desto mehr wird sich das politische Interesse auf direkte, spürbare Verbesserungen für die Bürger konzentrieren und sich immer weniger mit Detailproblemen des Verwaltungsapparates aufhalten. Mit anderen Worten: Zu einem sich selbst antreibenden Prozeß kann die Verwaltungsmodernisierung erst werden, wenn die Dienstleistungs- und Bürgerkommune ihr ausdrückliches Ziel ist.

Statt bevormunden sollte der Staat aktivieren

An drei Beispielen wurde illustriert, was Kommunen selbst tun können, um sich zu Dienstleistungs- und Bürgerkommunen fortzuentwickeln. Es ist mehr als sich die meisten vorstellen, und wir wären einen gewaltigen Schritt weiter, wenn alle Kommunen bereit wären, die vorhandenen Spielräume zu nutzen. Dies wird sie manche Überwindung kosten, denn es läuft auf ein starkes Abweichen vom Gewohnten hinaus. Auf der anderen Seite wäre der Eindruck falsch, die Kommunen verfügten über schrankenlose Modernisierungsmöglichkeiten. Dazu werden sie vom Staat zu intensiv gesteuert. Während der Staat mit seinen rechtlichen und finanziellen Vorgaben die Kommunen hervorragend befähigt hat, Ordnungskommunen zu sein, läßt er es bis heute an aktivierenden Rahmenbedingungen für ihren weiteren Weg in die Dienstleistungs- und Bürgerkommune weithin fehlen. Folgende Rechtsänderungen wären geeignet, die Kommunen zur Intensivierung ihrer Modernisierungsanstrengungen zu ermutigen:

Wettbewerb: Die Kommunen sollten verpflichtet werden, ihre Leistungen dem Markttest und, wo dieser nicht möglich, zweckmäßig oder erwünscht ist, dem interkommunalen Leistungsvergleich auszusetzen.

Leistungsberichterstattung: Die Kommunen sollten verpflichtet werden, ihrer Bürgerschaft jährlich über die Gesamtpalette ihrer Leistungen, d.h. einschließlich der Ergebnisse der Beteiligungsunternehmen, auf der Grundlage interkommunaler Vergleiche zu berichten. Dies erfordert die Statuierung einer Befassungspflicht der Räte/Kreistage mit dem Gesamtumfang der kommunalen Leistungen.

Partizipationsbericht: Die Kommunen sollten verpflichtet werden, regelmäßig öffentlich darüber zu berichten, wie sie mit ihrer Bürgerschaft kooperiert und sie in die politischen Entscheidungen und deren Umsetzung einbezogen haben Eine solche Berichterstattung würde die Bürgerorientierung der Verwaltungen und der Kommunalpolitiker schärfen und könnte dazu beitragen, daß sich vorbildliche in- und ausländische Beispiele der Bürgermitsprache schneller verbreiten.

Verpflichtung zur Erörterung des Haushaltsplanentwurfs mit der Bürgerschaft: Diese Verpflichtung sollte ausdrücklich in den Kommunalverfassungen festgeschrieben werden.

"Horizontale" Verwaltungsführung: In einigen Kommunalverfassungen bedarf es der Klarstellung, daß diese Form der Verwaltungsführung zulässig ist. Der Weg dazu könnte auch über Experimentierklauseln führen (KGSt 1998).

Echte Aufgabenkommunalisierung: Die meisten staatlichen Leistungsgesetze sind den Kommunen zur Ausführung übertragen. Dabei haben die Gesetzgeber oft bis in die Details hinein Standards und Organisationsregelungen festgelegt. Ein anschauliches Beispiel sind die Kindergartengesetze der Länder. Auf örtliche Besonderheiten nehmen diese Detailregelungen keine Rücksicht. Auf diese Weise wird die kommunale Selbstverwaltung ausgehöhlt. Es wäre völlig ausreichend, jeweils das Ziel des Gesetzes vorzugeben und die Ausfüllung den Kommunen zu überlassen. In vielen Fällen könnte die Aufgabe dann ohne Qualitätseinbuße preiswerter erledigt werden. Kommunalpolitiker stehen unter der Kontrolle der Bürger; sie wollen wiedergewählt werden und können sich daher keine beliebige Verschlechterung der örtlichen Leistungen erlauben. Überdies ersparte sich der Staat erheblichen Kontrollaufwand. Die Landesgesetzgeber sollten sich daher zur Vollkommunalisierung entschließen und nicht bei zaghaften Modellversuchen stehenbleiben.

Staatliche Kommunalfinanzierung: Die Länder sollten einen spürbaren Anteil ihrer Globalzuweisungen an die Kommunen nach zu vereinbarenden Kriterien an die Modernisierungsleistung der einzelnen Kommune binden. Dies könnte der Einstieg in eine prinzipiell andere Steuerung der Kommunen, die dezentrale Kontextsteuerung sein (Banner 1997). Als Vorbild kann die ebenfalls schwierige, aber zunehmend praktizierte leistungsgesteuerte Finanzierung der Universitäten dienen. Auch hier ist der interkommunale Vergleich eine wertvolle Entscheidungsgrundlage.

Diese Vorschläge sind, vom letzten Fall abgesehen, nicht besonders eingreifend. Es geht um Veränderungen der Rahmenbedingungen kommunalen Handelns, die der Modernisierung Bremsklötze aus dem Weg räumen und das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen voll respektieren. Die neuen Vorgaben brauchen überwiegend nicht vom Staat, sondern können und sollen von den Bürgern kontrolliert werden. Der Staat träte nicht bevormundend, sondern aktivierend auf, was die kommunale Akzeptanz erleichtern sollte. Ob und wie schnell die Vorschläge eine Realisierungschance erhalten, hängt nicht zuletzt davon ab, wie die Kommunen und ihre Verbände sich zu ihnen stellen. An dieser Stelle zeigt sich, wie weitgehend die Kommunen am Ende doch wieder Herren ihres Schicksals sind.

Anmerkung

1) Der gleiche Verallgemeinerungsgedanke liegt dem niederländischen Projekt "OL 2000" (Overheidsloket [= Behördenschalter] 2000) zugrunde, das vom niederländischen Innenministerium ins Leben gerufen wurde und an dem neben einer Reihe von Kommunen auch staatliche Behörden und halböffentliche Organisationen beteiligt sind. In englischer Sprache verfügbar: Ministerie van Binnenlandse Zaken, Research Programme Public Counter 2000 Draft. Den Haag o. J. (1997). Internet: www.OL2000.nl.

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