Zeitschrift

Über den Kirchturmshorizont hinaus:
überlokale Zusammenarbeit

Region und überlokale Zusammenarbeit in Deutschland

Frohner/Hötker/Faust/Frommer


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Inhalt


Notwendige Kooperation und Koordination in den Ballungsräumen

Institutionelle Möglichkeiten

Die Verdichtungsräume in der Bundesrepublik machen eine verstärkte Zusammenarbeit der Gemeinden notwendig: zwischen der Kernstadt und den Umlandgemeinden, den Gemeinden untereinander und mit den betroffenen Kreisen, schließlich auch mit den staatlichen Behörden einschließlich der Mittelinstanzen. Wichtige Aufgabengebiete sind davon betroffen, u.a. die Siedlungsentwicklung, die Verkehrsentwicklung, die Versorgung und Entsorgung, der Umweltschutz, die Kultur sowie die Bereitstellung von Erholungsgebieten. Gleichzeitig geht es dabei auch um eine bessere Verteilung der damit verbundenen finanziellen Lasten.

In den Ländern der Bundesrepublik ist man sehr unterschiedliche Wege gegangen. Bevor das Modell "Verband Region Stuttgart" in einem eigenen Beitrag vorgestellt wird, sollen hier vier andere Modelle exemplarisch präsentiert werden: der "Kommunalverband Ruhrgebiet" als die älteste derartige Institution, der "Kommunalverband Großraum Hannover", der "Umlandverband Frankfurt" sowie die am wenigsten institutionalisierte Möglichkeit der Region Nürnberg. Red.


Ein "Oldie"

Der Kommunalverband Ruhrgebiet

Von Dieter Hötker

Dieter Hötker ist Kämmerer des Kommunalverbandes Ruhrgebiet

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[Legende:
Revierpark
Freizeitzentrum
KVR eigener Wald / Freiflächen
AGR Abfallentsorgungsanlage]

Die Kohle diktierte einst, wo gebaut wurde

Wenn von den regionalen Handlungsinstrumenten die Rede ist, von ihren Möglichkeiten und ihren Grenzen, dann darf das nicht den Blick dafür verstellen, daß das eigentliche Thema die jeweilige Region selbst ist und natürlich deren Belange. Dabei hat jede Region ihre spezifischen Ausprägungen und Handlungsbedarfe. Dies vorausgesetzt, erklärt sich fast von selbst, daß es - bei allen Gemeinsamkeiten - eben nicht das regionale Handlungsinstrument geben kann. Vielmehr führen die jeweiligen besonderen Ausprägungen einer Region zu regionsspezifischen Organisationsformen, die nicht eins zu eins auf andere Regionen übertragbar sind.

Und noch ein Weiteres. Mit dem historischen Wandel einer Region ändert sich auch der Bedarf an regionaler Koordination, wie bereits die persönliche Erfahrung lehrt. Der Kommunalverband Ruhrgebiet indes entspringt dem "Modelljahr" 1920. Er ist ein "Oldie", der - anders als im automobilen Sektor - nicht rekonstruiert und gepflegt wird, sondern in seinem Aufgabenspektrum, gar in seiner Existenz immer wieder hinterfragt wurde und noch wird.

Wer die immer wiederkehrende Diskussion über das Ob oder Wie einer regionalen Institution im Ruhrgebiet verstehen will, kommt um einen kurzen Blick auf die Geschichte und auf die Strukturen dieser Region nicht herum.

Bergwerke, Eisenhütten und dazugehörige Siedlungen verwandelten die noch Anfang des vorigen Jahrhunderts vielfach vorhandene idyllische Landschaft entlang der Ruhr binnen weniger Jahrzehnte in einen schwerindustriell geprägten Ballungsraum. Die Kohle diktierte, wo gebaut wurde. Ergebnisse waren wild wuchernde Städte, Landschaftsverbrauch ohne Rücksicht auf Verluste und eine häufig chaotische Infrastruktur.

Gleichzeitig ging es wirtschaftlich steil bergauf. Das lockte viele Menschen auf der Suche nach neuen Perspektiven aus ländlichen Gebieten und oft von weither an. Und die Region brauchte diese Menschen, denn es gab mehr Arbeit als Arbeiter. Aber diese Menschen brauchten auch Wohnungen, die Kinder brauchten Schulen. Der Wirtschaftsboom führte zum Bauboom, in den ausufernden Städten ebenso wie beim Schienen- und Kanalnetz.

Das Ruhrgebiets-Modell wurde  zum Vorbild

Um diesen außerordentlich dynamischen Prozeß in geordnete Bahnen zu lenken, entwickelte der Essener Beigeordnete Robert Schmidt Anfang unseres Jahrhunderts Pläne für einen Kommunalverband, die im Kern bis heute Bestand haben.

Der 1920 gegründete Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk, kurz SVR, ausgestattet mit weitreichenden Kompetenzen, sollte sich um die Lösung all jener Aufgaben kümmern, die nicht einzelne, sondern mehr oder weniger alle Städte im Ruhrgebiet beschäftigten. Das hat der Verband mit Erfolg getan. Wichtige Verkehrswege wären ohne ihn nicht entstanden, wertvolle Freiflächen wären ohne ihn verloren gegangen, und die sieben Revierparks und Freizeitanlagen - mit jährlich mehr als 10 Mio. Gästen - wären ohne ihn nie gebaut worden. Und nicht zu vergessen: Das Instrument der Regionalplanung wurde von ihm bereits in den 20er Jahren entwickelt.

Diese und viele weitere erfolgreiche Projekte machten den Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk zum Vorbild für viele Institutionen dieser Art im In- und Ausland.

Warum die Stärke des Verbandes zum Problem wurde

Doch die Stärke des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk wurde im Laufe der Jahre zu einem Problem. Denn auf Landesebene hielten viele politische Kräfte wenig von einer schlagkräftigen Vertretung der Ruhrgebietsinteressen, weil sie eine vermeintliche Dominanz dieser Region gegenüber den anderen Landesteilen fürchteten. Und auch so manche große Ruhrgebietskommune hielt - nach dem Muster klassischen Kirchturmdenkens - von der wirkungsvollen Durchsetzung eigener Belange wesentlich mehr als von regionalem Ausgleich.

In diesem Geflecht unterschiedlicher, sich zum Teil widersprechender Interessen und Erwartungen ist es dem Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk nicht immer gelungen, für seine Positionen Akzeptanz bei den Beteiligten zu finden. Nicht selten überwog der Alleinvertretungsanspruch des Landes bzw. die Eifersucht auf echte oder vermeintliche Vorteile der jeweiligen Nachbarstadt.

Die verwaltungsmäßige Zersplitterung des Ruhrgebiets hat Tradition

So mag es bei mancher Kommune gewisse Schadenfreude ausgelöst haben, als der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk im Rahmen der Funktionalreform 1979 nicht nur seinen Namen verlor - er heißt seitdem Kommunalverband Ruhrgebiet -, sondern deutlich geschwächt wurde.

Die Funktionalreform, die die Kommunen zu Recht stärkte, war aber zugleich eine Landesstrategie nach dem Motto "Teile und herrsche". Und die hatte, bezogen auf das Ruhrgebiet, schon Tradition. Die aus dem frühen 19. Jahrhundert stammenden Verwaltungsstrukturen haben auf die zwischenzeitlich eingetretenen dramatischen Veränderungen im Ruhrgebiet - jedenfalls in der mittleren Verwaltungsebene - konsequent nie Rücksicht genommen oder sich auch nur annähernd darauf eingestellt. Einen einheitlichen Regierungsbezirk Ruhrgebiet hat es nie gegeben. Statt dessen blieb das Ruhrgebiet dreigeteilt den Regierungspräsidenten in Düsseldorf, Münster und Arnsberg zugeschlagen. Und auch die Grenze der beiden nordrhein-westfälischen Landschaftsverbände, nämlich Rheinland - mit Sitz in Köln - und Westfalen - mit Sitz in Münster - läuft bis heute quer durch das Ruhrgebiet.

Schlimmer noch: Die Verwaltungsreformen der 70er Jahre in Nordrhein-Westfalen bedeuteten für das Ruhrgebiet in Teilen sogar einen echten Rückschritt. Bis dahin leistete der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk die Regionalplanung für das gesamte Ruhrgebiet aus einer Hand. Nunmehr wurde sie regelrecht zerstückelt, indem man die Regionalplanungskompetenz Bezirksplanungsräten bei den drei Regierungspräsidenten Düsseldorf, Münster und Arnsberg zuordnete.

Doch diese Städtelandschaft bildet eine Einheit

Um die Auswirkungen der so veränderten Rahmenbedingungen für das Ruhrgebiet und für die Arbeit des Kommunalverbandes veranschaulichen zu können, möchte ich den Blick kurz auf die besonderen regionalen Strukturen und Probleme des Ruhrgebiets lenken.

Im Ruhrgebiet leben auf rund 4.500 Quadratkilometern 5,5 Millionen Menschen, aber eben nicht in einer Metropole wie Berlin, London oder Paris, sondern verteilt auf 53 Kommunen. Oder anders ausgedrückt: Bei 11 kreisfreien Städten übertreibt man kaum, wenn man feststellt, daß sich im Ruhrgebiet rein rechnerisch alle 8 Kilometer eine Großstadt an die nächste reiht. Diese Städtelandschaft ist deutschland- und europaweit einzigartig.

Und einzigartig ist auch, daß diese Städtelandschaft eine Einheit bildet: die Region Ruhrgebiet. Ruhrgebiet - das ist mehr als die gemeinsame, montangeprägte Geschichte dieses Raumes. Denn das Ruhrgebiet besteht auch jenseits von Kohle und Stahl. Es ist ein Raum, mit dem sich die Menschen identifizieren und mit dem sie von außen identifiziert werden. Und es ist ein Raum mit einer schier überbordenden Fülle gemeinsamer Probleme und Chancen.

Als eine von Bergbau- und Stahlindustrie geprägte "alte Industrieregion" ist das Ruhrgebiet vom fortschreitenden Strukturwandel in besonderer Weise betroffen. Die Folgen für den Arbeitsmarkt sind hier - im Vergleich zur Rheinschiene und anderen westdeutschen Stadtregionen - besonders deutlich. Die Arbeitslosenstatistiken sprechen für sich. Dabei liegt das Hauptproblem des Ruhrgebietes nicht nur im Rückgang der industriellen Arbeitsplätze - das ist vielleicht minder ausgeprägt überall zu beobachten. Eine Besonderheit der Region bildet vielmehr der zu langsame Aufbau von neuen Tätigkeitsfeldern. So liegt das Ruhrgebiet im Bereich der höherwertigen Dienstleistungen - ein wichtiger Gradmesser für die Wettbewerbsfähigkeit eines Raumes - noch weit unter dem Landesdurchschnitt.

Der sozialen und wirtschaftlichen Polarisierung entgegenwirken

Gleichzeitig muß das Ruhrgebiet einer weiteren sozialen und wirtschaftlichen Polarisierung entgegenwirken.

  • Polarisierung droht z.B. durch die Randwanderung der Besserverdienenden in bevorzugte Wohnanlagen,
  • Polarisierung droht durch besondere Umweltbelastungen in Teilregionen und
  • Polarisierung droht durch die Konzentration wachstumsstarker Dienstleistungsarbeitsplätze an wenigen, gut erreichbaren, prestigeträchtigen Standorten.

Dies zeigt sich schon heute an der stark unterschiedlichen Entwicklung von Teilregionen im Ruhrgebiet: Im Süden die modernen Handels- und Dienstleistungs-Oberzentren, im Norden hingegen noch stark von der rückläufigen Montanindustrie geprägte Mittelzentren. Stichwort: Kohlekompromiß, Subventionsabbau bis zum Jahre 2005. Das Ruhrgebiet kann sich ein Zurückbleiben von Teilen aber ebensowenig leisten, wie Nordrhein-Westfalen ein Zurückbleiben des Ruhrgebietes dauerhaft verkraften kann.

Aus diesen geschichtlich gewachsenen strukturellen Besonderheiten und Problemlagen des Ruhrgebiets ergibt sich ein differenzierter regionaler Handlungsbedarf und vor allem die Unverzichtbarkeit einer koordinierten Aufgabenerledigung. Ich sehe unter den spezifischen Bedingungen des Ruhrgebietes folgende Kriterien regionaler Aufgabenerledigung:

  • ein gleichberechtigtes Nebeneinander der Gebietskörperschaften,
  • eine gemeinsame Zieldefinition,
  • einen faireren Interessenausgleich und
  • eine ausgewogene gemeinsame Entwicklung.

Dies kann nur eine Institution gewährleisten, die einerseits kommunal getragen wird, für die die Mitgliedschaft andererseits landesgesetzlich vorgeschrieben wird. Denn sie darf nicht Spielball unterschiedlicher kommunaler Egoismen werden, wo eine eigenständige regionalpolitische Position erforderlich ist.

Die Selbstverwaltungskörperschaft und ihre Organe

Diesen Erfordernissen wird der Kommunalverband Ruhrgebiet als sondergesetzlicher Zweckverband formal gerecht. Er ist konstituiert als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung durch seine gewählten Organe:

- Verbandsversammlung,

- Verbandsausschuß,

- Verbandsdirektor.

Die Verbandversammlung besteht aus 73 Personen. 45 von ihnen werden nach jeder Kommunalwahl nach einem Einwohnerschlüssel von den Mitgliedskörperschaften entsandt. Neben diesen stimmberechtigten Mitgliedern nehmen je 5 beratende Mitglieder in der Verbandsversammlung die Interessen der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite wahr. Zudem sind die 15 Hauptverwaltungsbeamten der Mitgliedskörperschaften sowie die drei Bezirksplanungsräte mit beratender Stimme in der Verbandsversammlung vertreten.

Jenseits der Grundsatzbeschlüsse der Verbandsversammlung zu Satzungen, Aufgabendefinitionen und Wahlakten ist der 16-köpfige Verbandsausschuß für die politische Koordination zuständig.

Der Verbandsdirektor ist der gesetzliche Vertreter des Kommunalverbandes Ruhrgebiet. Er leitet die Verbandsverwaltung, deren Zentrale zur Zeit etwa 350 Beschäftigte umfaßt. (Aufgaben im Freizeitsektor, in der Abfallwirtschaft, im Tourismus und in der regionalen Kulturpolitik sind in privater Rechtsform ausgegliedert.)

Die Mitgliedschaft der 11 kreisfreien Städte und 4 Kreise im Kommunalverband Ruhrgebiet ist ebenfalls gesetzlich begründet, wie auch ihre Verpflichtung, den Verbandshaushalt über Umlage zu finanzieren.

Soweit also die formale Konstitution des Verbandes, die allein noch keine hinreichende Absicherung der angestrebten Ziele darstellt. Aber wirklich erfolgreiches regionales Handeln setzt voraus, daß die Lösung regionaler Handlungsbedarfe auch wirklich auf der regionalen Ebene zugelassen wird.

Die Aufgaben heute

Wer es mit einer Stärkung der regionalen Ebene im Ruhrgebiet ernst meint, müßte der Region als erste Voraussetzung die Regionalplanungskompetenz zurückgeben. Darüber hinaus ist die Kompetenzausstattung des Kommunalverbandes auch an vielen anderen Stellen unzureichend. Andererseits ist es keine rhetorische Übung, wenn ich betone, daß der Kommunalverband auf vielen Feldern dennoch wertvolle und erfolgreiche Arbeit leistet. Daß dies oft aber nur durch kräfteverschleißende hohe Improvisationskunst und enormen Aufwand gelingt, ist im aktuellen System unvermeidbar. Weil gerade hieran gegenwärtig Kritik ansetzt und Reformen greifen müssen, möchte ich auf diesen Aspekt im folgenden noch etwas genauer eingehen.

Ein Blick in das aktuelle Gesetz über den Kommunalverband Ruhrgebiet vermittelt den Eindruck, daß sein Leistungsspektrum zumindest klar umschrieben werden kann: Vier eigenverantwortliche Aufgaben - in Stichworten sind das Freiraumsicherung, Freizeitanlagen, Öffentlichkeitsarbeit, Kartographie/Vermessung - sowie vier sog. Tätigkeiten mit Aufgabenverantwortung bei den Kommunen, nämlich Abfallwirtschaft, Landschaftsplanung, Landschaftspflege und Naturschutz.

Darüber hinaus eröffnet das KVR-Gesetz die Möglichkeit, das Spektrum der Aufgaben und Tätigkeiten des Verbandes mit Zustimmung der Kommunen zu erweitern. Soweit das Gesetz.

Für mehr Effektivität sind oft Umwege notwendig

Die Praxis aber stellt sich wesentlich komplizierter und komplexer dar und offenbart das ganze Dilemma des administrativ zersplitterten Ruhrgebiets.

Zwar ist der KVR die einzige ruhrgebietsweit operierende Verwaltungsinstitution, regionale Ziele kann er aber oft nur in mühsamen Prozessen mit zahlreichen teilregional ausgerichteten Akteuren erreichen - teilweise unter Inkaufnahme von verwässernden Kompromissen, teilweise wegen konkurrierender Interessenlagen aber auch gar nicht.

Die Erfahrung lehrt, daß es deshalb auch künftig nicht ausreichen wird, wenn der KVR nur Moderator der regionalen Belange wäre. So wichtig diese Funktion grundsätzlich ist, der KVR bleibt als regionaler Akteur "zahnloser Tiger", wenn er nicht auch durch unmittelbare Einbindung in die Projektentwicklung und -durchführung konkrete Anstöße geben kann.

Das Beispiel Freiraumsicherung belegt, daß bei inhaltlicher Zuständigkeit, aber fehlenden zugehörigen Instrumentarium besondere Wege und zum Teil Umwege des Aufgabenmanagements gefragt sind. So soll der KVR - als gesetzliche Aufgabe! - Freiraumsicherung betreiben, nur das probate Mittel dazu - die Regionalplanungskompetenz - enthält man ihm vor. Um trotzdem ans Ziel zu gelangen, muß quasi ein Bypass gelegt werden - Freiraumsicherung durch Liegenschaftserwerb.

In der Konsequenz bedeutet das für den Verband, daß er neben Personal für Konzepte und Erwerbsplanung auch noch Fachleute für den Ankauf und die Bewirtschaftung der einzelnen Flächen beschäftigen muß. - Andererseits hat dieser Umweg den Kommunalverband Ruhrgebiet inzwischen mit weit mehr als 11.000 ha zum größten kommunalen Wald- und Freiflächenbesitzer in NRW werden lassen, Flächen die zum größten Teil für die Naherholung ausgebaut wurden.

Ähnlich vielschichtig sind die Rahmenbedingungen z.B. bei der Wahrnehmung von Pflege- und Entwicklungstätigkeiten im Bereich der Freiflächen. Einerseits eine Tätigkeit, die der KVR pauschal im Auftrag der Kommunen übernehmen kann und soll, andererseits eine Tätigkeit, für deren Erledigung wegen besonderer Interessenlagen auf Landesebene und bei anderen beteiligten Akteuren oft spezifische und zum Teil recht umständliche, aufwandssteigernde Formen gefunden werden müssen.

Dafür steht etwa der quer durch das Ruhrgebiet verlaufende Emscher Landschaftspark. Dieses Leitprojekt der Internationalen Bauausstellung Emscher Park (IBA) - eine Initiative des Landes - hat der KVR geplant und an vielen Stellen bereits erfolgreich umgesetzt. Trotzdem gilt es bis heute nicht als selbstverständlich, daß der KVR dieses Projekt im Anschluß an die 1999 endende IBA als Teil seiner "normalen" Freiraumaktivitäten weiter vorantreiben und unterhalten kann. Stattdessen sind vermutlich komplizierte und damit letztlich teurere Organisationsmodelle erforderlich, um eine Struktur der Aufgabenerledigung zu finden, die von allen Beteiligten akzeptiert wird.

Freizeit und Imagewerbung

Auch der Freizeitbereich liefert ein anschauliches Beispiel dafür, daß sich die Aufgabenerledigung in der Praxis als wesentlich komplexer erweist als der Wortlaut der gesetzlichen Zuweisung zunächst vermuten läßt.

Der KVR soll sich - so steht es im KVR-Gesetz - an der Errichtung und dem Betrieb von überörtlichen Freizeitanlagen beteiligen. Was hier so "schlank" daherkommt, umfaßt in Wahrheit zusätzlich ein ganzes Leistungsbündel, jedenfalls dann, wenn die Aufgabe sozial verantwortungsvoll und freiraumverträglich wahrgenommen werden soll. Konkret reichen die Anforderungen von Bedarfsermittlungen über spartenspezifische und spartenübergreifende Freizeitkonzeptionen und deren ständiger Fortschreibung bis hin zu ihrer konkreten Umsetzung etwa im Rahmen laufender Modernisierungsmaßnahmen in den verschiedenen Freizeitanlagen.

Es wäre demnach eine schwere Fehleinschätzung, diese Leistungspalette als Luxusausstattung des KVR zu qualifizieren. Der gesamte Handlungsblock Freizeit, mit den Revierparks und Freizeitanlagen als Aushängeschildern, ist ein überzeugender Beleg für die Richtigkeit des Anspruchs, auch auf regionaler Ebene Leistungsangebote "aus einem Guß" erbringen zu können.

Unter anderem war diese Kette regionaler Freizeitanlagen auch willkommener Gegenstand der Imagewerbung des KVR, um an diesem Beispiel die veränderten sogenannten weichen Standortfaktoren zu verdeutlichen. Die 10jährige Imagekampagne unter dem Motto Das Ruhrgebiet - Ein starkes Stück Deutschland hat mit Sicherheit einen Teil der Vorurteile gegenüber dem Ruhrgebiet abgebaut. Dies hat den Verantwortlichen Mut gemacht, mit dem Synonym für die industrielle Vergangenheit verbal zu spielen und zugleich ein Bekenntnis zur eigenen Historie abzugeben, indem die jetzt beginnende Kampagne betitelt wird mit Der Pott kocht.

Eine wichtige Aufgabe ist auch die Kartographie

Und nun zur vierten und letzten Aufgabe: Ich sehe darin einen Glücksfall, daß der anspruchsvolle und entsprechend aufwendige Bereich der Kartographie als gesetzliche KVR-Aufgabe festgeschrieben wurde. Denn neben der originären Funktion, ganz unterschiedliche Kartenwerke für das Ruhrgebiet herzustellen, leistet dieser Bereich wichtige Zuarbeit für viele weitere Arbeitsfelder des Hauses. Als Querschnittsbereich sichert er die Raumkenntnis und Raumbeobachtung der im Kommunalverband Ruhrgebiet vertretenen raumbezogenen Disziplinen.

Und es rechnet sich: Alleine für die Kernzone des Ruhrgebiets müßte bei einer Stadtplanherstellung jeder einzelnen Kommune ein Mehraufwand von 74% geleistet werden. Kein Wunder also, daß sich die Ruhrgebietskommunen schon früh dazu entschlossen, ein regionales Stadtplanwerk durch den KVR erarbeiten und bis heute auf dem jeweils aktuellen Stand halten zu lassen.

Eine stärkere Hinentwicklung auf Wirtschaft und Verkehr, aber auch zu Kultur und Tourismus sind vonnöten

Im Fall des KVR hat der Gesetzgeber erkennbar in erster Linie an den Bereich des Umweltschutzes gedacht. Die bis heute erreichten Fortschritte auf diesem Gebiet haben international Maßstäbe gesetzt. Als zentraler Indikator für Lebensqualität behält dieses Thema hohen Stellenwert. - Die regionalen Handlungsbedarfe gehen darüber aber weit hinaus. Deshalb hat der KVR schon sehr frühzeitig erkannt, daß Aussagefähigkeit zu weiteren Themen - wie etwa Wirtschaft und Verkehr - für die Entwicklung überzeugender regionaler Konzepte und für wirkungsvolle regionale Impulse unverzichtbar ist.

Auf Wirtschaft und Verkehr ebenso wie auf andere, noch relativ junge regionale Handlungsfelder wie Kultur und Tourismus muß der Verband allerdings noch viel stärker hinentwickelt werden. Die Politik im Ruhrgebiet hat hier - nicht zuletzt auf Grund der bedrückenden Arbeitsmarktsituation - große Hoffnungen und hohe Erwartungen an den Kommunalverband Ruhrgebiet.

Daß bei der regionalen Aufgabenerledigung die Bäume nicht in den Himmel wachsen werden, entspricht der Wahrscheinlichkeit. Denn der Landtag von Nordrhein-Westfalen bemüht sich immerhin seit 1993 wenig erfolgreich, den Dschungel auf der sog. Mittleren Verwaltungsebene - also der Ebene zwischen Kommunen und dem Land - zu lichten, dafür haben schon die Beharrungskräfte der vorhandenen Institutionen gesorgt. Vor diesem Hintergrund kann ich die jüngsten Reformankündigungen des neuen NRW-Ministerpräsidenten Clement auch nur mit Zurückhaltung aufnehmen. Ausgeschlossen ist natürlich nicht, daß - angestoßen durch die fiskalische Krise des Landes NRW und seiner Kommunen - es doch noch zu einer Funktionalreform größeren Umfangs durch Zusammenfassung regionaler Aufgabenträger kommt. Aber selbst dann ist nicht, naturgegeben, mit einem Zuwachs an administrativen Kompetenzen für die Region Ruhrgebiet zu rechnen, weil aus machtpolitischen Erwägungen seine Einheit von Raum und Verwaltung kritisch gesehen wird. Von daher bleibt vorerst die intelligente Nutzung der vorhandenen Möglichkeiten oberstes Gebot.

Daß dabei Fragen der Effektivität und Effizienz in den Vordergrund rücken, ist bei der angespannten Haushaltslage umlagezahlender Kommunen nicht verwunderlich. Wie sich das für den Kommunalverband konkret auswirkt, wird der-zeit intensiv diskutiert. Begriffe wie "Neue Steuerung", "Kosten-Leistungs-Rechnung", Budgetierung" und ,,Outsourcing" bestimmen dabei wie auch an vielen anderen Stellen in Deutschland die Debatte. Aber das ist wieder ein anderes Thema.


Das Beispiel einer monozentrischen Region

Der Kommunalverband Großraum Hannover

Von Siegfried Frohner

Siegfried Frohner ist Verbandsdirektor des Kommunalverbandes Großraum Hannover

Eine Schicksalsgemeinschaft

Zu dem Bild von der "Lernenden Region" (Lellmann) gehört gewiß die Bereitschaft, von anderen Regionen zu lernen. Auf der anderen Seite sind wir ebenso sicher Konkurrenten in dem längst begonnenen Wettbewerb der Regionen. Dabei ist hier nicht nur an Neugründungen oder Neuansiedlungen zu denken. Bereits jede Investitionsentscheidung eines mehrere Standorte umfassenden Unternehmens ist heute zugleich auch eine Standortentscheidung, bei der die regionale Standortqualität an Bedeutung gewinnt. In diesem Wettbewerb haben nach meiner festen Überzeugung diejenigen Verdichtungsräume Standortvorteile,

  • die gegenüber Investoren als verhandlungsstarke Partner auftreten können,
  • bei denen möglichst viele Entscheidungen in einer Gebietskörperschaft liegen,
  • in denen die Verwaltungswege kurz und
  • in denen Entscheidungsprozesse transparent und einfach strukturiert sind.

Die Kommunen eines Ballungsraumes bilden heute, ob sie es wollen oder nicht, eine Schicksalsgemeinschaft (Manfred Rommel). So sehr sich auch die demokratischen, sozialen und ökonomischen Kennziffern der einzelnen Kommunen unterscheiden mögen, tendenziell durchlaufen Kernstädte, Kernrandkommunen sowie Städte und Gemeinden am Rande eines Verdichtungsraumes ähnliche Entwicklungsphasen. Wirtschaftliche Erfolge oder Mißerfolge betreffen grundsätzlich stets die gesamte Region, wenn auch die jeweilige Sozialstruktur darüber entscheidet, wie stark derartige Ereignisse auf den Haushalt der einzelnen Kommune durchschlagen. Keine Kommune kann sich aus ihrem biographischen und damit auch wirtschaftlichen Kontext "ausblenden".

Kernstadt und Nachbarkommunen müssen sich arrangieren

Die Region braucht die Kernstadt. Diese ist der entscheidende Imageträger der Region, sie hat das größte und differenzierteste Arbeitsplatzangebot, sie ist Verkehrsknoten und Drehscheibe gleichermaßen. Die Kernstadt bietet urbanes Ambiente, sie stellt der gesamten Region ein hochwertiges Handels-, Dienstleistungs-, Kultur- und Freizeitangebot zur Verfügung. Und so beeindruckend die kommunalen Leistungen der kleineren Kommunen am Rande der Großstadt auch sind, es ist die Nähe zur Kernstadt, die ihr Wachstum und ihre Entwicklung ermöglicht hat.

Aber auch die Kernstadt braucht die Region. Die Abhängigkeit ist gegenseitig. Die Leistungsfähigkeit und die Außendarstellung einer Region ist die Summe der Potenziale aller Kommunen. Viele Kernstädte haben keine Flächen mehr zur Verfügung und sind darauf angewiesen, daß Wohnungsbau und Gewerbeansiedlungen sowie der Bau "sperriger" Infrastruktur (z.B. Güterverkehrszentren, Flughäfen, Deponien) in Nachbarkommunen realisiert werden können. Wesentliche Freizeit- und Erholungsangebote als "weiche Standortfaktoren" werden im Umland bereitgestellt. Und nicht zu unterschätzen ist, daß ein gutes Versorgungsangebot in den Grund- und Mittelzentren dazu beiträgt, die Verkehrs- und Umweltbelastungen der Kernstadt zu reduzieren.

Kernstadt und Nachbarkommunen müssen sich arrangieren, sie müssen sich gemeinsam organisieren. Die starken Verflechtungen und Abhängigkeiten werden klar erkennbar durch die Aktionsräume der Bürgerinnen und Bürger, die sich selbst längst regional verhalten und an unterschiedlichen und wechselnden Standorten in der Region wohnen, arbeiten, sich bilden, einkaufen und ihre Freizeit verbringen.

Wir müssen uns auch angewöhnen, differenzierter von "Stadt" und "Umland" zu sprechen. Zum einen werden auch traditionell monozentristische Regionen wie beispielsweise der Ballungsraum Hannover laufend polizentrischer, zum anderen differenzieren sich die individuellen Profile der Kommunen einer Stadtregion immer weiter aus. Längst weisen die Kommunen individuelle Spezialisierungen auf, längst sind auch die Kommunen im sogenannten "Speckgürtel" um die Großstadt von deren charakteristischen Problemen - Armut, Drogenmißbrauch, Gewalt - erfaßt.

Zunehmend wird außerdem deutlich, daß sich ein optimierter Ressourceneinsatz ohnehin nur noch im Verbund gestalten läßt. Eine der Nachhaltigkeit verpflichtete Regionalentwicklung muß die ökonomischen, ökologischen und sozialen Potentiale und Probleme im regionalen Zusammenhang, in ihren tatsächlichen Verflechtungen und in ihren Wirkungsketten sehen. Mit isolierter lokaler Betrachtungsweise läßt sich ein nachhaltiger Umgang mit den regionalen Ressourcen nicht verwirklichen. Dies gilt nicht nur für politisch besonders beachtete Handlungsfelder, wie die Reduktion der CO2-Belastung, sondern auch für die Inanspruchnahme von Flächen und den Ausgleich von Eingriffen, für soziale Leistungen und für die Verbesserung der ökonomischen Standortqualitäten.

Vorteile und Lasten fair ausgleichen

Wenn die Akteure der Region erst einmal erkannt haben, daß sie in einer Schicksalsgemeinschaft auf Gedeih und Verderb aufeinander angewiesen sind, dann ist der nächste Schritt, nämlich das Bekenntnis zur Solidargemeinschaft, nicht mehr ganz so weit. Solidarität bedeutet dabei, Vorteile und Lasten in fairer Partnerschaft auszugleichen, was allerdings nicht gleichzusetzen ist mit einer umfassenden fiskalischen Aufrechnung aller Vorteile und Lasten, sozusagen vom Landschaftsbild bis zum Fluglärm.

Vielmehr muß es darum gehen,

  • regional bedeutsame Aufgaben, Einrichtungen und Angebote gemeinsam zu finanzieren,
  • extreme Unterschiede in der Belastung der kommunalen Haushalte durch Armut, Arbeitslosigkeit und andere soziale Probleme auf regionaler Ebene auszugleichen und
  • Restriktionen der Entwicklungen (z.B. Verzicht auf gewerbliche Entwicklungen zugunsten des Freiraumschutzes) abzufedern bzw. wirtschaftlich abzugelten.

Ich bin davon überzeugt, daß sich eine solidarische Region nur unter einem gemeinsamen institutionellen Dach aller Kommunen entwickeln kann. Jede Region wird dabei ihre eigene Optimallösung finden müssen. Das Spektrum der möglichen Organisationsformen gemeinsamer interkommunaler Aktivitäten reicht dabei von eher informellen oder nur schwach formalisierten Kooperationsstrukturen (z.B. Regionalkonferenzen) über themenbezogene Zweckverbände (z.B. für den ÖPNV oder die Abfallbeseitigung), entsprechende Vereine und Gesellschaften (z.B. für Regionalmarketing und Wirtschaftsförderung) über regionale Mehrzweckverbände - und als ein solcher stellt sich grundsätzlich auch der bisherige Kommunalverband Großraum Hannover dar - bis zur regionalen Gebietskörperschaft, wobei man insoweit im wesentlichen das Regionalstadtmodell nach dem Vorbild Groß-Berlins und das Regionalkreismodell nach dem Vorbild des Stadtverbandes Saarbrücken unterscheiden kann.

Der "engere Wirtschaftsraum Hannover" und seine Struktur

Der Großraum Hannover als der "engere Wirtschaftsraum Hannover" umfaßt die Landeshauptstadt Hannover und den Landkreis Hannover, der als Kragenkreis die Landeshauptstadt umschließt. Er stellt den wirtschaftlichen Kern Niedersachsens dar, in dem von etwa 15% der Bevölkerung des Landes mehr als 25% des niedersächsischen Bruttoinlandsproduktes erwirtschaftet werden. Im Vergleich der 16 westdeutschen Verdichtungsräume nach (F. J. Bade 1996) zählt der Großraum Hannover eher zu den kleinen Verdichtungsräumen. Nach der Einwohnerzahl liegt er auf dem 13. Rang. Bezogen auf die Wirtschaftskraft, d.h. die Wertschöpfung in Relation zur Einwohnerzahl, ergibt sich allerdings ein etwas anderes Muster unter den westdeutschen Verdichtungsräumen. Hier erreicht der Großraum Hannover den sechsten Rang hinter München, Rhein-Main, Karlsruhe, Stuttgart und Hamburg vor Nürnberg und Düsseldorf.

Dieser "engere Wirtschaftsraum Hannover", dazu gehören die Landeshauptstadt Hannover und die nunmehr 20 Städte und Gemeinden des engeren, hochverdichteten Verflechtungsbereiches, ist seit nunmehr 35 Jahren, ohne jede zeitliche Zäsur, unter dem Dach eines für den gesamten Großraum zuständigen Verbandes organisiert. In diesen 35 Jahren haben sich Organisation, Aufgaben und auch der Name des Verbundes mehrfach geändert. Der heutige Kommunalverband Großraum Hannover wurde am 1. Juli 1992 durch Landesgesetz gebildet. Rechtsvorgänger waren neben dem zum 1. Januar 1963 geschaffenen "Verband Großraum Hannover" (bis 1974) der "Großraum Hannover" (bis 1980) und der "Zweckverband Großraum Hannover" (bis 1992).

In diesen 35 Jahren konnten im Großraum Hannover wertvolle Erfahrungen gesammelt werden, die für die Entwicklung neuer optimierter Organisationsstrukturen zur Wahrnehmung regionaler Verwaltungsaufgaben eine aktuelle Bedeutung erhalten.

Eine regionale Instanz mit reinen Planungs-und Koordinierungskompetenzen (Aufstellung des "Verbandsplans" zur sinnvollen Gestaltung des Großraums Hannover durch einheitliche Planungen, 1963 bis 1974) reicht nicht aus, um die Probleme einer Stadtregion dauerhaft und auch in schwierigen Zeiten zu lösen. Erforderlich sind vielmehr operative Kompetenzen mit klaren administrativen, finanziellen und politischen Zuständigkeiten und einer entsprechenden Durchsetzungs- und Umsetzungskraft.

Das problematische Nebeneinander von Kommune/Verband und Landkreis

Zwischen 1974 und 1980 hatte der Großraumverband ein deutlich erweitertes Aufgabenspektrum und verfügte, wie heute der Verband Region Stuttgart, über ein direkt gewähltes Regionalparlament. Allerdings zeigte sich damals bei uns, daß das Nebeneinander eines starken regionalen Verbandes und eines räumlich in weiten Bereichen kongruenten, aufgabenmäßig aber stark ausgehöhlten Landkreises auf Dauer Probleme bringt. Dies ist auch der entscheidende Grund, warum ich in der gesetzlich möglichen Übertragung weiterer regionaler Zuständigkeiten auf den Kommunalverband kein überzeugendes Zukunftsmodell sehe. Dem Landkreis Hannover würden keine wesentlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten mehr verbleiben. Übertrüge man den Bereich der berufsbildenden Schulen, das überörtliche Straßennetz, die Krankenhäuser, soweit sie sich in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft befinden, die Abfallwirtschaft und die Sozialhilfeaufgaben auf den Kommunalverband, so wäre der Landkreis eine immerhin noch respektable Behörde, aber keine eigentliche Selbstverwaltungskörperschaft mehr. Er würde im wesentlichen darauf beschränkt sein, Auftragsangelegenheiten des Staates zu erledigen.

Die Diskussion um die Auflösung des Großraumverbandes Ende der 70er Jahre hat gezeigt, daß die meisten Partner in der Region, insbesondere aus dem Bereich der Wirtschaft, entgegen stark gegenläufigen landespolitischen Vorstellungen der damaligen Landtagsmehrheit nicht bereit waren, den Verband als gemeinsames Dach über Kernstadt und Nachbarkreis aufzugeben. Allerdings mußte der Verband Federn lassen. Er ging institutionell geschwächt aus der Diskussion hervor, was aus meiner Sicht der Regionalentwicklung nachhaltig geschadet hat. Von einem an objektiven Kriterien meßbaren Scheitern des Verbandes kann nicht gesprochen werden.

Die heutigen Aufgaben

Die Zweckverbandsphase (1980 bis 1992) und das seitdem auf stabilerer gesetzlicher Grundlage praktizierte Verbandsmodell haben gezeigt, daß die heutigen vier regionalen Aufgaben des Kommunalverbandes Großraum Hannover in der Region weitgehend unbestritten sind:

1. Die Regionalplanung (darunter fällt sowohl die Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms im eigenen Wirkungskreis als auch die Tätigkeit als Untere Landesplanungsbehörde im übertragenen Wirkungskreis, derzeit besonders brisant im Hinblick auf Entwicklungstendenzen im Bereich des großflächigen Einzelhandels, wie z.B. Fachmarktagglomerationen an nichtintegrierten Standorten, Factory Outlet Centers),

2. die Aufgabenträgerschaft für den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) einschließlich des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) im Verbandsbereich (hierzu gehört auch die Wahrnehmung der finanziellen Gewährsträgerschaft für eintretende Verkehrsverluste und die Funktion eines Verbundpartners im Großraum-Verkehr Hannover [GVH]),

3. die regionale Wirtschaftsförderung (die nach dem heutigen Verständnis des Verbandes die regionale Beschäftigungsförderung einschließt) sowie

4. die regional bedeutsame Naherholung (mit vielfältigen ökonomischen Effekten).

Sie lösen allerdings bei den Wirkungsmechanismen einer zersplitterten Verwaltungsstruktur einen erheblichen Abstimmungs- und Koordinierungsbedarf aus. Insgesamt werden regionale Aufgaben für den Großraum Hannover neben dem Kommunalverband vom Landkreis Hannover (aber eben nur für das Kreisgebiet), von der Landeshauptstadt ("Kreisaufgaben" für das Stadtgebiet), von der Bezirksregierung Hannover (über den Großraum hinaus für den gesamten Regierungsbezirk Hannover) und von verschiedenen staatlichen Sonderbehörden (Staatliches Amt für Wasser und Abfall, Amt für Agrarstruktur, Straßenbauamt usw.) mit unterschiedlichen räumlichen Zuständigkeitsbereichen wahrgenommen.

Eine Zwischenbilanz

Versucht man, eine Zwischenbilanz der Stadt-Umland-Beziehungen im Großraum Hannover zu ziehen, so fällt die Bilanz insgesamt positiv aus.

1. So ist hier die Existenz einer regionalen, für Kernstadt und Umland zuständigen Institution allgemein anerkannt. Der Kommunalverband Großraum Hannover hat sich als offenes Diskussions- und Moderationsforum für Akteure aus den Kommunen des Großraums bewährt. Dies zeigte sich beispielhaft bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) 1996, dessen Erarbeitung mit einer intensiven Leitbilddiskussion verbunden gewesen ist. Auch die fachlichen Ziele des Programms konnten in einem sehr weitgehenden regionalen Konsens erarbeitet werden, bis hin zu den "roten Flächen" - mit diesem neuen Instrument der Vorranggebiete für Siedlungsentwicklung verfügt der Verband nach der vom Land verordneten Abstinenz der 80er Jahre erneut über die Möglichkeit einer konkreten Einflußnahme auf die regional bedeutsamen Siedlungsstrukturen.

2. Über den Haushalt des Kommunalverbandes Großraum Hannover (300 Mio. DM Verwaltungshaushalt; 60 Mio. DM Vermögenshaushalt, 180 Mio. DM Verbandsumlage) wird ein Stück regionaler Vorteils- und Lastenausgleich längst praktiziert, der andernorts zunehmend eingefordert wird. Zu nennen ist insbesondere der Verlustausgleich im ÖPNV, der vom Verband seit 1970 mit ca. 2,3 Milliarden DM finanziert worden ist.

3. Schließlich engagiert sich der Kommunalverband Großraum Hannover im Rahmen seiner regionalen Aufgabenstellungen an verschiedenen operativ tätigen Beteiligungsgesellschaften, teilweise in Kooperation mit Partnern aus der Privatwirtschaft. Die Technologie-Centrum Hannover GmbH dient als operatives Instrument der regionalen Wirtschaftsförderung, das eine Management- und Innovationsberatung für mittelständische Unternehmen betreibt, ein Gründerzentrum für technologieorientierte und innovative Existenzgründer unterhält, neuerdings eine dialogorientierte Zukunftsfabrik Kommunikation ins Leben gerufen hat und mit Hannover Online im Internet führend vertreten ist. Ein internetgestütztes EXPO-Besucherinformationssystem befindet sich in der Entwicklung.

Die 1993 gegründete Hannover Region Grundstücksgesellschaft mbH & Co. KG (HRG), eine gemeinsame Tochter des Kommunalverbandes sowie der Kreissparkasse Hannover und neuerdings der Stadtsparkasse Hannover, erwirbt, entwickelt und vermarktet regional bedeutsame Wohnbau- und Gewerbeflächen (u.a. das Güterverkehrszentrum Lehrte).

Seit 1994 ist der Kommunalverband Großraum Hannover Träger des hannoverschen Tierparks. Unser erklärtes Ziel ist, den Erlebniszoo Hannover für Besucher attraktiver zu gestalten, um öffentliche Zuschüsse reduzieren zu können. Das Umgestaltungskonzept Zoo 2000 ist als offizielles Projekt der EXPO 2000 registriert.

Die move Entwicklungs-, Infrastruktur- und Service-Gesellschaft mbH wurde 1996 auf Initiative des Kommunalverbandes Großraum Hannover gegründet. Aufgabe der Gesellschaft ist es, ein System zur Steuerung des Gesamtverkehrs in der Hannover Region zu entwickeln und insbesondere für die Weltausstellung EXPO 2000 eine umfassende, sich auf ÖPNV und MIV beziehende Mobilitäts- und Verkehrsmangagementzentrale bereitzustellen, demnächst zugleich als landesweite Verkehrsleitzentrale.

Neue, drängende Probleme haben eine Diskussion um die Weiterentwicklung ausgelöst

Wenn seit der Jahreswende 1995/96 trotz des erreichten relativen Optimums der heutigen regionalen Organisations- und Aufgabenstruktur eine Diskussion um die Weiterentwicklung der regionalen Organisation geführt wird, ist dies vor allem vor dem Hintergrund neuer und drängender Herausforderungen zu sehen:

1. Konzentrationsprozesse der Wirtschaft: Die zunehmende Internationalisierung der Wirtschaft und die daraus abzuleitenden Veränderungsprozesse treffen gerade den Großraum Hannover mit einer hohen Abhängigkeit von Großkonzernen und einem unterdurchschnittlichen Besatz mit kleinen und mittelständischen Unternehmen. In der Außendarstellung und in der Sicht der privatwirtschaftlichen Akteure ist die Zersplitterung der regionalen Ebene auf den Landkreis bzw. die kreisfreie Stadt, den Kommunalverband Großraum Hannover, die Bezirksregierung sowie verschiedene staatliche Sonderbehörden zunehmend ein Minuspunkt, einerseits unter dem Gesichtspunkt umständlicher und zeitraubender Verfahrenswege, andererseits weil dies einer geschlossenen Positionierung der Region im internationalen Wettbewerb entgegensteht.

2. Verkehrswachstum: Die günstige verkehrsgeographische Lage des Großraums sowie die Rolle Hannovers als Messestandort verursachen ein erhebliches Verkehrsaufkommen. Unterschiedliche materielle Arbeits-, Wohn- und Lebensbedingungen sowie die Ausdifferenzierung von Lebensstilen bewirken eine zunehmende Fragmentierung der Raumnutzung und führen dadurch ebenso wie flexiblere Produktionskonzepte zu einem Wachstum diffuser inner- und überregionaler Personen- und Güterverkehre, denen nur noch regional beizukommen ist.

3. Konkurrierende Flächennutzungen: Veränderter Wohnstandard und neue Produktionsbedingungen der Wirtschaft haben erheblichen Flächenbedarf und häufig konkurrierende Nutzungsansprüche zur Folge. Die Abstimmung des Wachstums der Siedlungsflächen mit ökologischen Belangen und anderen Flächennutzungen stellt damit ein zunehmendes regionales Problem dar.

4. Erhöhter und differenzierter Wohnungsbedarf: Anhaltendes Bevölkerungswachstum, veränderte, differenzierte Wohnwünsche sowie Abnehmen der Haushaltsgrößen führen zu einem erhöhten Bedarf an Wohnraum, der im Großraum Hannover gegenwärtig nicht voll gedeckt werden kann.

5. Soziale Polarisierung: Die selektive Abwanderung von einkommensstarken Bevölkerungsgruppen in das Umland verstärkt die Konzentration von sozialen Problemgruppen in den Kernstädten. Die Stadt Hannover, aber auch zunehmend Kommunen in der Kernrandzone, laufen dabei Gefahr, die Belastung durch eine solche Polarisierung als soziale Zentralitätskosten nicht mehr allein tragen zu können.

6. Ökologische Belastung: Auch wenn der Großraum Hannover im Vergleich mit anderen Regionen eine gute Umweltqualität aufweist, werden, etwa beim Wasser und bei oberflächennahen Rohstoffen, die Grenzen der Belastbarkeit der natürlichen Ressourcen immer deutlicher wahrnehmbar. Gleichzeitig ist weiterhin ein wachsender Ressourcenverbrauch zu registrieren.

7. Fehlende Verwaltungseffizienz: In der Öffentlichkeit wird immer häufiger zu Recht die Frage gestellt, warum von unterschiedlichen öffentlichen Institutionen bestimmte Aufgaben nebeneinander erledigt werden, bei denen sich eigentlich - nicht zuletzt im Hinblick auf den Zustand der öffentlichen Haushalte - unter Kosten- und Effizienzgesichtspunkten eine regionale Aufgabenerledigung anbietet, so etwa bei der Abfallwirtschaft, den berufsbildenden Schulen oder dem Krankenhauswesen.

Reformvorschläge

Die Initiative zu einem verbesserten Organisationsmodell für den Großraum Hannover wurde im vergangenen Jahr gemeinsam durch die damaligen Verwaltungschefs von Landeshauptstadt Hannover, Landkreis Hannover und Kommunalverband Großraum Hannover ergriffen. Gemeinsam erarbeiteten sie das Reformmodell Region Hannover, das seit Oktober 1996 als sogenanntes Blaues Papier intensiv diskutiert worden ist. Sie hatten damit einen alten Vorschlag vom Dezember 1970 wieder aufgegriffen, der allerdings in der damaligen Diskussion auf der Grundlage von Eingemeindungsüberlegungen und Regionalstadtmodellen nicht weiter beachtet worden war. Wichtig ist, daß es sich um eine kommunale Initiative gehandelt hat: Mit dem Reformmodell wird der Region keine Organisationsstruktur durch das Land "übergestülpt".

Seit Ende 1996 hatte sich die Lenkungsgruppe Region Hannover, in der die betroffenen Institutionen einschließlich einiger Städte und Gemeinden verwaltungsseitig vertreten waren und die von einer Arbeitsgruppe unterstützt wurde, der Aufgabe angenommen, eine gegenüber dem Blauen Papier präzisere Zuordnung der Aufgaben auf die künftige Regionalebene einerseits und auf die gleichzeitig zu stärkende Ebene der Städte und Gemeinden andererseits vorzunehmen.

Entstanden ist dabei das von der Lenkungsgruppe am 16. Dezember 1997 vorgelegte Gelbe Papier, eine Art "Machbarkeitsstudie" für die Regionalreform. Es enthält folgende Reformvorschläge:

  • Die Region Hannover ist als kommunal verfaßte Gebietskörperschaft konzipiert, der die Landeshauptstadt Hannover sowie die 20 Städte und Gemeinden des heutigen Landkreises Hannover in ihrem derzeitigen Gebietszuschnitt angehören sollen und die ihre Angelegenheiten durch ihre Organe als Selbstverwaltungskörperschaft regelt. Entgegen den jüngsten Befürchtungen des Niedersächsischen Landkreistages übersteigt sie keineswegs die Größe einer kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft. Sie ist auch kein allgemeiner Einstieg in "Mega-Körperschaften". Die Region soll Rechtsnachfolgerin für Landkreis Hannover und Kommunalverband Großraum Hannover werden, die aufgelöst werden sollen.
  • Die Landeshauptstadt bleibt unverändert bestehen. Sie verzichtet freilich mit der Regionszugehörigkeit auf den heutigen Status der Kreisfreiheit, wird jedoch im übertragenen Wirkungskreis entsprechend ihrer Bedeutung und Leistungsfähigkeit in der Regel wie eine kreisfreie Stadt behandelt. Sie behält insoweit eine Sonderstellung, weil sich angesichts ihrer bisherigen Kompetenzen und der unterschiedlichen Größen zwischen 525.000 bis zu 13.000 Einwohnern das bisherige Prinzip der Gleichheit der gemeindlichen Aufgaben im Landkreis bei den 20 Städten und Gemeinden in der neuen Region mit 21 Städten und Gemeinden nicht weiter aufrechterhalten läßt. Zudem machen diese Kompetenzen im staatlichen Wirkungskreis nicht den Kern kommunaler Selbstverwaltungsangelegenheiten aus.
  • Die Region soll zusätzliche regionale Aufgaben der Bezirksregierung sowie der staatlichen Sonderbehörden übernehmen. Dies bezieht sich insbesondere auf die sogenannten erstinstanzlichen operativen Aufgaben der Bezirksregierung, weniger auf ihre Aufsichtsbefugnisse.
  • Die Städte und Gemeinden sollen gestärkt werden, damit öffentliche Dienstleistungen orts- und bürgernäher erledigt werden können.
  • Die politische Verantwortung für die Region soll in den Händen eines direkt gewählten Regionalparlaments liegen; die Verwaltung soll entsprechend der neuen Niedersächsischen Kommunalverfassung von einem direkt gewählten Regionalpräsidenten bzw. einer direkt gewählten Regionalpräsidentin geleitet werden.
  • Die Neuorganisation der Region Hannover soll nicht auf Kosten anderer Teile des Landes Niedersachsen gehen, d.h. ein erhöhter Anteil im niedersächsischen Finanzausgleich wegen der Regionsbildung wird ausgeschlossen (Postulat der Verteilungsneutralität). Bei der Größe der Region im Verhältnis zum Land können auch "integrationsstörende" Wirkungen auf die politischen Strukturen des Landes ausgeschlossen werden.

Die Aufgaben einer solchen "Region Hannover"

Nach dem derzeitigen Diskussionsstand soll das Profil der Region vor allem über folgende Zuständigkeiten definiert werden:

  • Die Trägerschaft des Öffentlichen Personennahverkehrs und des regionalen Straßennetzes (abgestimmte Verkehrsinfrastrukturpolitik aus einer Hand!),
  • die überörtliche Wirtschafts- und Arbeitsmarktförderung,
  • die berufsbildenden Schulen,
  • die Regional- sowie die Landesplanung,
  • den Naturschutz (u.a. Ausweisung und Änderung von Landschafts- und Naturschutzgebieten) und die Regionale Naherholung,
  • die Wasserwirtschaft,
  • die Abfallwirtschaft,
  • das Krankenhauswesen, das Rettungswesen und den Gesundheitsdienst sowie
  • die Trägerschaft für die Sozialhilfe/Sicherstellungsauftrag nach dem Pflegegesetz.

Zuständigkeit der Region bedeutet vor allem die politische Verantwortung und eine Art Sicherstellungsauftrag gegenüber den Menschen; in welcher organisatorischen Struktur und in welcher Rechtsform die einzelnen Aufgaben erledigt werden, bleibt späteren politischen Entscheidungen vorbehalten. Es ist deshalb völlig verfrüht, bereits heute darüber zu streiten, ob z.B. die Abfallwirtschaft als Eigenbetrieb oder aber als Eigengesellschaft organisiert sein soll.

Die Bündelung der regionalen, übergemeindlichen Aufgaben bei der Region Hannover muß einhergehen mit einer entschlossenen Anwendung des Subsidiaritätsprinzips. Alle örtlichen Aufgaben müssen auf der Ebene der Städte und Gemeinden wahrgenommen werden, damit die Dienstleistungen so nahe wie möglich bei den Bürgerinnen und Bürgern erbracht werden können. Insbesondere die Aufgabenbereiche

  • Bauaufsicht/Baugenehmigungen,
  • Schulträgerschaft für alle allgemeinbildenden Schulen,
  • Volkshochschulen,
  • Straßenverkehrsbehörde,
  • örtliche Jugendhilfeangelegenheiten,
  • Wohnungswesen,

könnten komplett auf die Städte und Gemeinden übertragen werden. Damit wäre sichergestellt, daß auf dieser Ebene ein umfassendes bürgernahes Dienstleistungsangebot gebündelt wird.

Durch das Zusammenspiel starker Städte und Gemeinden, die im Alltag Ansprechpartner der Bürgerinnen und Bürger sind, mit einer leistungsfähigen Region, welche die notwendigen Rahmenbedingungen für die Entfaltungsmöglichkeiten der kommunalen Selbstverwaltung schafft, können die Qualitäten des Großraums Hannover als Wirtschafts- und Lebensraum weiter ausgebaut werden.

Die Finanzierung der Region

Wenn die Aufgabenerfüllung im Raum Hannover neu organisiert wird, müssen auch die Einnahmen umverteilt werden. Die Kosten der Aufgaben, die die kommunalen Gebietskörperschaften von der Bezirksregierung übernehmen, sollen in voller Höhe vom Land erstattet werden (also auch insoweit Verteilungsneutralität); Aufgabenverlagerungen zwischen den Kommunen können durch Umverteilung der vorhandenen Einnahmen finanziert werden. Dies ist über eine Anpassung des kommunalen Finanzausgleichs und über eine neu zu konzipierende Regionsumlage möglich.

Das Ausmaß der notwendigen Umverteilung richtet sich zunächst nach den Kostenverschiebungen, die mit der Bildung der Region verbunden sind. Eine detaillierte Auflistung aller vorgesehenen Aufgabenverlagerungen zeigt, daß die Region 1996 - hätte es sie in diesem Jahr schon gegeben - von Kommunalverband Großraum Hannover und Landkreis Hannover zusammen Fachaufgaben mit einen Zuschußbedarf von rund 537 Mio. DM übernommen hätte. Ein Großteil dieser nicht durch Gebühren oder andere Entgelte gedeckten Kosten wäre im Verkehrs- und im Sozialbereich angefallen. Von der Landeshauptstadt wären Aufgaben mit einem Finanzierungsbedarf von weiteren 356 Mio. DM in den Regionshaushalt verlagert worden, und zwar wiederum überwiegend aus dem Sozialbereich. Die bisher kreisangehörigen Städte und Gemeinden hätten Aufgaben mit Zuschußbedarfen in Höhe von etwa 115 Mio. DM übernommen, und zwar vorrangig aus dem Aufgabenspektrum der Jugendhilfe.

Gerade die Jugendhilfeausgaben würden die künftigen Träger in höchst unterschiedlichem Maße belasten. Deshalb ist vorgesehen, einen Jugendhilfelastenausgleich einzurichten: Die Region soll 80% der Zweckausgaben für die Jugendhilfe an die Träger zurückerstatten. Damit hätte sie 1996 einen zusätzlichen Finanzierungsbedarf von rund 84 Mio. DM übernehmen müssen. Die Begrenzung auf 80% bezweckt, ein Eigeninteresse der Träger an einer sparsamen Mittelverwendung zu erhalten.

Die notwendigen Umschichtungen allgemeiner Deckungsmittel über den Finanzausgleich und über die Regionsumlage können reduziert werden, weil Einsparungen gegengerechnet werden können. Allein die derzeit geplanten Einsparungen sind schon auf mehr als 20 Mio. DM angesetzt worden; mit der Bildung der Region könnten vorsichtigen Schätzungen zufolge mindestens weitere 60 Mio. DM eingespart werden. Allein die Aufgabenbündelung zwischen den Ebenen könnte 28 Mio. DM an Einsparungen erbringen, aus verbesserter Abstimmung und Kooperation werden Einsparungen von weiteren 27 Mio. DM für möglich gehalten. Damit könnte der Umschichtungsbedarf zwischen den Gebietskörperschaften im Raum Hannover beträchtlich verringert werden. Dies Ganze ist zudem ein dynamischer Prozeß, dessen mittelfristige Wirkung überhaupt noch nicht abzuschätzen ist.

Mit der Bildung der Region soll keine Superbehörde geschaffen werden. Vielmehr soll eine neue, zeitgemäße Regionalverwaltung mit schlanken inneren Strukturen unter Ausschluß betriebsbedingter Kündigungen aufgebaut werden. Bei 5,7 Mrd. DM in allen kommunalen Verwaltungshaushalten in der Region (1997) müßten sich aus Synergieeffekten in der Tat nennenswerte finanzielle Ressourcen erwirtschaften lassen. Jedenfalls lassen sie sich nicht auf "einfacherem Wege" unter Beibehaltung der bisherigen Strukturen erwirtschaften. Im Gegenteil: andere zusätzliche Kooperationsformen würden weitere erhebliche Abstimmungs- und Koordinierungskosten verursachen.

Die Regionsumlage nach Leistungsfähigkeit und Bedürftigkeit

Die verbleibenden Umschichtungsnotwendigkeiten müssen über den kommunalen Finanzausgleich und über die zu entrichtende Regionsumlage bewältigt werden. Detaillierte Untersuchungen haben gezeigt, daß dies eine schwierige, aber gestaltbare Aufgabe darstellt.

Mit einer Regionsumlage wird zugleich ein intraregionaler Finanzausgleich quasi institutionalisiert, weil diese Umlage tendenziell nach der "Leistungsfähigkeit" der Kommunen, ihrer Finanzkraft, erhoben werden soll, der Nutzen hieraus aber entsprechend den politischen Vorgaben nach "regionaler Bedürftigkeit" verteilt werden dürfte.

Es entspricht dem Leitbild einer "solidarischen Region", daß die Umlandgemeinden an den oberzentralen Kosten der Kernstadt beteiligt werden. Sie bietet urbanes Ambiente und stellt der gesamten Region ein hochwertiges Handels-, Dienstleistungs-, Kultur- und Freizeitangebot zur Verfügung. Zu den Kosten der oberzentralen Funktion gehört eben auch, daß die Kernstadt als Standort immer teurer wird, Betriebe und wohlhabendere Familien ins Umland abwandern und die Stadt mit höherer Arbeitslosigkeit und sozialbedürftigeren Gruppen zurücklassen, was sich letztlich in höheren Sozialausgaben niederschlägt.

Zu den Organen sollte auch ein Regionalrat gehören

  • Als Organe der Selbstverwaltungskörperschaft "REGION HANNOVER" nannte bereits das Blaue Papier die Regionalversammlung (entsprechend Gemeinderat und Kreistag), den Regionalausschuß (entsprechend Verwaltungs- bzw. Kreisausschuß) und den Regionalpräsidenten bzw. die Regionalpräsidentin (direkt gewählt entsprechend dem Bürgermeister/Landrat bzw. der Bürgermeisterin/Landrätin nach der neuen Niedersächsischen Kommunalverfassung). Wechselseitige Befürchtungen einer Dominanz von Kernstadt und/oder Umland sind unbegründet. Gegenüber dem Umland ist darauf zu verweisen, daß die meisten Mitglieder der Regionalversammlung auf Grund der Bevölkerungsverteilung und der signifikant unterschiedlichen Wahlbeteiligung aus dem bisherigen Landkreis kommen werden. Gegenüber der Stadt ist auf Grund der 35jährigen Erfahrung in der Verbandsversammlung zu unterstreichen, daß sich auch zukünftig Mehrheitsbildungen nicht geographisch, sondern politisch verursacht vollziehen werden.
  • In der seit der Veröffentlichung des Blauen Papiers geführten öffentlichen Diskussion wurde u.a. darauf hingewiesen, daß den Städten und Gemeinden eine Möglichkeit eröffnet werden müßte, die gemeindlichen Interessen im politischen Meinungsbildungsprozeß der Region artikulieren zu können. In diesem Sinne soll die Region als viertes Organ eine Gemeindekammer, die man Regionalrat nennen könnte, bekommen, die durch die Verwaltungsspitzen der 21 regionsangehörigen Städte und Gemeinden gebildet wird. Sie hat die Möglichkeit, Stellungnahmen und Empfehlungen zu allen in der Regionalversammlung bzw. im Regionalausschuß zu beratenden Themen abzugeben. Dadurch wird sichergestellt, daß alle Kommunen an der regionalen Willensbildung teilhaben können.

Die Region wird Rechtsnachfolgerin des Kommunalverbandes Großraum Hannover und des Landkreises Hannover und übernimmt damit das Vermögen und die Schulden dieser Körperschaften. In den Fällen, in denen Aufgaben verlagert werden, gilt das Rechtsnachfolgeprinzip auch für den neuen Aufgabenträger.

Die Region bleibt Teil des Regierungsbezirks Hannover und untersteht der Rechts- und Fachaufsicht der Bezirksregierung.

Von den niedersächsischen Landkreisen unterscheidet sich die Region vor allem dadurch, daß die Region zusätzliche Aufgaben (insbesondere vom heutigen Kommunalverband sowie von der Bezirksregierung) übernimmt. Die Landeshauptstadt wird zwar wie die Städte des heutigen Landkreises zur regionsangehörigen Stadt, jedoch behält sie im übertragenen Wirkungskreis - vergleichbar der Stadt Göttingen ("Göttingen-Gesetz" seit 1964) - weitgehend die Aufgaben einer kreisfreien Stadt und wird als solche behandelt (z.B. untersteht sie der Aufsicht der Bezirksregierung).

Damit sprengt die "Region Hannover" nicht das allgemeine System von Kreisfunktionen im Organisationsgefüge der öffentlichen Verwaltung.

Die landespolitischen Umsetzungschancen sind groß

Das Reformmodell ist in der heutigen politischen Diskussion überwiegend positiv aufgenommen worden. Im Verbandsgebiet läßt sich zwar keine Einstimmigkeit (es gibt selbstverständlich auch persönliche "Verlierer" eines solchen Modells) feststellen. Zu konstatieren ist aber dennoch eine breite politische Mehrheit über alle Parteigrenzen hinweg hinsichtlich der grundsätzlichen Bereitschaft für die Bildung einer solchen "Region Hannover", wenn auch einigen der vorgesehene Aufgabentransfer von Bezirksregierung und staatlichen Sonderbehörden auf die neue Region nicht weit genug geht. Vor allem sind nahezu alle wichtigen gesellschaftlichen Gruppen und Institutionen von der Notwendigkeit einer solchen Regionalreform überzeugt, die, wie bereits erwähnt, aus der Region heraus verlangt worden ist.

Es ist gerade der Kompromißcharakter des vorgelegten Modells, der seine landespolitischen Umsetzungschancen ausmacht:

  • Die Gemeinden werden in ihren Kompetenzen nicht beschnitten, es werden keine gemeindlichen Kompetenzen nach "oben", d.h. auf die Region verlagert. Im Gegensatz zur Diskussion der 70er Jahre sind auch Eingemeindungen und Gemeindezusammenlegungen kein Thema. Es geht nicht mehr um eine Gebietsreform, sondern ausschließlich um eine Verwaltungsreform. Anzufügen ist: Eingemeindungsdiskussionen sind nicht geeignet, Stadt-Umland-Probleme zu lösen.
  • Die Landeshauptstadt Hannover soll nicht, wiederum anders als bei früheren Reformdiskussionen auf Grund von Regionalstadt-Modellen, in selbständige Bezirke aufgelöst werden. Sie behält zudem eine Reihe von Aufgaben parallel zur Region entsprechend ihrer Bedeutung und Verwaltungskraft.
  • Die Bezirksregierung soll nicht aufgelöst werden. Es findet keine Vermengung der Diskussion über die notwendige Regionalreform mit einer allgemeinen Diskussion über die Auflösung der Ebene der Mittelinstanz in ganz Niedersachsen statt. Lediglich ihre erstinstanzlichen Aufgaben sollen auf den Prüfstand. Dadurch hat das Land die Möglichkeit, sich konstruktiv an der Diskussion des Modells zu beteiligen.

Der 2. Ring oder die Zusammenarbeit muß über die "Region Hannover" hinaus reichen

Das Modell geht nicht über den heutigen Großraum Hannover hinaus, obwohl die tatsächlichen Verflechtungen der Region, wie dargelegt, weit in den 2. Ring hineinreichen. Vielmehr sind zugleich neben der Verfestigung der regionalen Kooperationsstrukturen im Kern des Wirtschaftsraumes in Form der angestrebten regionalen Gebietskörperschaft für die notwendige Kooperation mit dem 2. Ring andere Formen der Zusammenarbeit zu wählen. Das hannoversche Umland ist auch im Bereich des 2. Ringes ein verflochtener Wirtschafts- und Kulturraum, dessen Entwicklung in wesentlichen Bereichen einer regionalen Absprache und Kooperation bedarf. Die Notwendigkeit einer engen Abstimmung besteht insbesondere in verkehrlichen, wirtschaftlichen, flächenrelevanten, kulturellen und ökologischen Belangen. Eine strukturierte Zusammenarbeit ist deshalb schwerpunktmäßig für die Bereiche Siedlungsentwicklung, Verkehrsentwicklung, regionsbezogenes Standortmarketing, Tourismusförderung, Kulturförderung, Freiraum und Klimaschutz sowie Abfallwirtschaft anzustreben. Dies setzt voraus, daß einer neu gebildeten "Region Hannover" der 2. Ring als koordinierter Partner zur Verfügung steht. Ein hoffnungsvoller institutioneller Ansatz der Kooperation zwischen dem Kernraum und dem 2. Ring ist mit dem Städtenetz EXPO-Region etabliert worden, dem neben Hannover die Städte Nienburg, Celle, Peine, Hildesheim, Hameln und Stadthagen angehören. Der Kommunalverband Großraum Hannover beteiligt sich als kooptiertes Mitglied. Dabei handelt es sich um eines von ursprünglich 11 Modellvorhaben des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau im Forschungsfeld "Städtenetze", das inzwischen eine erfreuliche eigene Dynamik entwickelt hat und nach Abschluß der Modellphase als einziges Vorhaben weitergeführt und intensiviert werden soll. Zu den Themen Wirtschaftsförderung, nachhaltige Entwicklung, Verkehr sowie Tourismus und Kultur haben vier Arbeitsgruppen erfolgreich ihre Tätigkeit aufgenommen. Zudem wurde eine Projektgruppe "Flächenmanagement" eingerichtet, die sich zunächst mit den Themen "großflächiger Einzelhandel" und "Flächeninformationssystem" befassen soll. Die Bildung einer Region Hannover führt nicht zu einer verschiedentlich befürchteten "Marginalisierung der Randgebiete". Auf Grund der bestehenden Verflechtungen wird gerade auch der 2. Ring und das übrige Niedersachsen von einer wirtschaftlichen Stärkung des Kernraums profitieren. Der heutige Großraum steht im internationalen europaweiten Regionenwettbewerb nicht in Konkurrenz zu den Landkreisen Schaumburg oder Hildesheim, sondern gemeinsam mit ihnen in Konkurrenz zum Rhein-Main-Gebiet, zum Raum Mittlerer Neckar usw.


Die gegenwärtige Verwaltungsstruktur in der Diskussion

Der Umlandverband Frankfurt

Von Alfons Faust

Alfons Faust ist Verbandsdirektor des Umlandverbandes Frankfurt

Region Rhein-Main

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Die Reform der Regionalverwaltung

Seit Mitte der neunziger Jahre wird in der Region Frankfurt/Rhein-Main wieder intensiv über die Reform der Regionalverwaltung diskutiert. Damit ist sowohl die Frage nach dem Katalog regional bedeutsamer und nur gemeinsam zu bewältigender Aufgaben als auch nach der zukünftigen Struktur und Rolle und der regionalen Aufgabenträger aufgeworfen.

Als Anlässe und Gründe für die Notwendigkeit einer solchen Reform werden u.a. genannt:

- Der zunehmende Wettbewerb zwischen den Regionen;

- der Ruf nach zügigen und überschaubaren Verfahrensabläufen;

- die Förderung der Eigenständigkeit, Stärke und Handlungsfähigkeit der Kommunen ("Re-Kommunalisierung" der Regionalplanung)

- der Wunsch nach transparenteren und bürgerfreundlicheren Verwaltungsstrukturen ("Dienstleistungsverwaltung");

- die Forderung nach einem verbesserten Lastenausgleich innerhalb der Region;

- die auch unter Kostengesichtspunkten erforderliche Effizienzsteigerung der Verwaltung ("Verschlankung").

Die Bedeutung des finanziellen Lastenausgleichs

Diese Diskussionen werden vor dem Hintergrund intensiver Verflechtungen innerhalb der polyzentrisch strukturierten Region und wachsenden gegenseitigen Abhängigkeiten geführt. Abhängigkeiten ergeben sich nicht nur aus dem Wettbewerb mit vergleichbaren europäischen Räumen, den die Region nur gemeinsam erfolgreich bestehen kann, sondern u.a. auch aus der zunehmend schwieriger werdenden Finanzsituation der Kommunen und den dabei zu beobachtenden Ungleichgewichten. Da eine Regionalreform grundsätzlich nur dann erfolgreich sein wird, wenn die regionalen Akteure vom Nutzen einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit überzeugt sind und sich nicht in erster Linier als erzwungene Zweckgemeinschaft verstehen, darf die Frage des Lastenausgleichs nicht unterschätzt werden. Deshalb ist die Übertragung von zentralen Prüfungsaufgaben (regionale Flächennutzungsplanung, Verkehrsplanung, Landschaftsplanung) an einen neu zu schaffenden Regionalverband oder Regionalkreis zwar eine wichtige Voraussetzung, jedoch keine ausreichende Basis. Vielmehr sind weitergehende Kompetenzen erforderlich, für die der regionale Aufgabenträger auch finanziell angemessen ausgestattet werden muß. Ansonsten wäre der Verband kaum in der Lage, Vorhaben von regionalem Nutzen, sei es z.B. im Verkehrsbereich oder im Kultur- und Freizeitbereich, zur schnelleren Umsetzung zu verhelfen.

Mehr als zwanzig Jahre Erfahrung

In der gegenwärtigen Reformdiskussion kann man in der Region Frankfurt/Rhein-Main auf eine mehr als zwanzigjährige Erfahrung mit dem Umlandverband Frankfurt zurückgreifen. Nachfolgend sind die Rahmenbedingungen, die zu seiner Gründung führten, sowie die Erfahrungen mit der Arbeit in verschiedenen Aufgabenbereichen thesenartig zusammengefaßt:

- Der Umlandverband Frankfurt (UVF) umfaßt ein Gebiet von 1.477 km2 im Kern des Rhein-Main-Gebietes, in dem etwa 1,6 Millionen Menschen leben. Mitglieder sind neben den kreisfreien Städten Frankfurt am Main und Offenbach am Main 41 weitere Städte und Gemeinden.

- Bereits bei seiner Gründung im Jahre 1975 war die Gebietsabgrenzung des Verbandes unzureichend; dies gilt umso mehr für die heutige Situation, da die regionalen Verflechtungen über

die Grenzen des Verbandsgebietes hinweg zugenommen haben (siehe Abbildung 1).

- Die Region zeichnet sich durch ihre zentrale Lage innerhalb Europas und - daraus resultierend - durch eine sehr gute Verkehrserschließung aus. Sie macht dabei nicht an Landesgrenzen halt; mit den Räumen um Mainz und Aschaffenburg sind auch rheinland-pfälzische und bayerische Landesteile Bestandteile der Region; sie sind allerdings nicht Gegenstand der gegenwärtigen Reformdiskussion.

Im Spannungsverhältnis zu Frankfurt

- Wie in anderen Regionen auch, hat ein Großteil der Konflikte seine Ursache in einem Spannungsverhältnis zwischen der Kernstadt und den Umlandgemeinden. Eine Besonderheit besteht darin, daß die Bedeutung und der internationale Bekanntheitsgrad der Stadt Frankfurt größer ist, als dies die Einwohnerzahl erwarten ließe. Hierzu haben u.a. der Flughafen, die Messe, die Banken und Versicherungen sowie weltweit agierende Firmen wie die Hoechst AG beigetragen.

- Die Gründung des UVF fand nach Eingemeinungsversuchen der Stadt Frankfurt statt (Plan des damaligen Oberbürgermeisters Möller: Bildung einer "Regionalstadt"), die auf den Widerstand der Nachbargemeinden stieß. Die aktuelle Abwehrhaltung gegen den UVF und gegen regionale Integrationsbestrebungen ist auch auf negative Assoziationen mit dieser Gründungssituation zurückzuführen.

- Neben der unzureichenden räumlichen Abgrenzung war auch die Definition des Aufgabenkatalogs in Teilen nicht sachgerecht. Der Verband hat hieraus Konsequenzen gezogen und beschlossen, bestimmte Aufgaben, für die kein Handlungsbedarf erkennbar ist, nicht wahrzunehmen (Abstimmung der Interessen der kommunalen Krankenhausträger, Errichtung und Betrieb von Schlachthöfen ...) und sich auf andere Kernaufgaben zu konzentrieren (siehe Abbildung 2).

- Die Arbeit des Verbandes im Planungsbereich war erfolgreich, da die Zuständigkeiten klar geregelt waren und durch die Einrichtung der Gemeindekammer für die Gemeinden eine Verpflichtung zur Mitwirkung bestand. Die Vorteile eines abgestimmten planerischen Vorgehens wurden überwiegend erkannt, so daß die erfolgreiche Entwicklung der Region durch die Planungstätigkeit des Verbandes unterstützt bzw. positiv beeinflußt wurde.

- Die Wahrnehmung der Trägerschaftsaufgaben litt darunter, daß einzelne Mitglieder die gesetzlich vorgesehene Übertragung von Entsorgungseinrichtungen (Deponie Wicker; Müllverbrennungsanlage Frankfurt-Nordweststadt) verweigerten. Der Gesetzgeber, der die Möglichkeit und Verpflichtung gehabt hätte, dem UVF auf dessen Antrag hin zu seinem Recht zu verhelfen, ist in dieser Frage untätig geblieben.

- Erfolgreicher verlief die Arbeit des Verbandes bei der Errichtung und dem Betrieb überörtlicher Freizeit- und Erholungseinrichtungen. Hier hat sich eine Partnerschaftsfinanzierung von jeweils 50% durch die jeweilige Gemeinde und den UVF bewährt. Dieser Aufteilungsschlüssel beugt zum einen einer überzogenen Anspruchshaltung der Gemeinden vor, ermöglicht zum anderen aber die Realisierung von Projekten, die die jeweiligen Partnergemeinden aus eigener Kraft nicht finanzieren könnten.

Parlament und Gemeindekammer

- Der UVF ist als Mehrzweck-Pflichtverband organisiert. Er verfügt sowohl über ein direkt gewähltes Parlament als auch über eine Gemeindekammer mit Delegationsprinzip. Bei allen unbestrittenen Vorteilen, die ein direkt gewähltes Parlament hat (demokratische Einflußmöglichkeit der Bevölkerung, Unabhängigkeit der gewählten Vertreter) darf der Wert des Delegationsprinzips nicht unterschätzt werden, da auf diese Weise die auf Gemeindeebene politisch Verantwortlichen mit eingebunden sind. Sie spielen eine wichtige Rolle bei der Umsetzung von Entscheidungen.

- Grundvoraussetzung für die erfolgreiche Arbeit eines Kommunalverbandes ist die Verankerung und Durchsetzung von klar definierten Aufgaben. Viele wichtige Entscheidungen und Vorhaben kommen auf freiwilliger Basis allein nicht zustande. Als Ausnahme von dieser Regel ist die Wirtschaftsförderung zu nennen. Hier ist der Zusammenschluß von über 70 Partnern zum Wirtschaftsförderungsverein Frankfurt/Rhein-Main gelungen. Unter den Mitgliedern sind auch zahlreiche Städte und Gemeinden außerhalb des Verbandsgebietes; zudem gibt es sogar Aufnahmeanträge von Gemeinden, die bei enger Auslegung nicht einmal mehr direkt der Region zuzuordnen sind.

Gemeinde - Region - Land als künftiger Verwaltungsaufbau?

Auf Grund der vielen unterschiedlichen Entscheidungsebenen (Ortsbeirat, Stadt, Kreis, UVF, Regierungspräsidium, Landesbehörden) wird eine durchgreifende Regionalreform für unverzichtbar gehalten. Erforderlich sind in diesem Zusammenhang: Aufgabenkritik - Deregulierung - Reformvorschlag.

Ziel sollte ein klarer dreistufiger Verwaltungsaufbau (Gemeinde - Region -Land) sein; daher darf von der Diskussion um eine Regionalreform grundsätzlich keine Institution ausgenommen werden, die im Bereich der "Mittelebene" zwischen Land und Gemeinde angesiedelt ist. Wenn es nach über zwanzigjährigem Bestehen gute Gründe für eine Aufgabenüberprüfung beim UVF gibt, so gilt dies umso mehr für Kreise und Regierungspräsidien, die als Institutionen weit über 100 Jahre alt sind (allerdings nicht, was ihre derzeitige räumliche Abgrenzung betrifft). Vermutlich wird man den angestrebten dreistufigen Aufbau jedoch nicht in einem Schritt erreichen können. Eine Einbeziehung der Kreise in eine Verwaltungsreform erscheint bei derzeitigem Diskussionsstand unwahrscheinlich; vielmehr zeichnet sich ein Modell ab, bei dem zunächst Regierungspräsidium und UVF zu einer neuen Einheit zusammengefaßt werden.

Zwei unterschiedliche Modelle

Hierfür konkurrieren derzeit zwei Modelle (siehe Tabelle), von denen das eine (Modell "X") den staatlichen Einfluß auf die Regionalplanung durch Konzentration der Aufgaben beim Regierungspräsidenten stärken würde und zudem die Fragmentierung des Aufgabenspektrums zur Folge hätte, da eine Reihe von Aufgaben durch voneinander unabhängige Zweckverbände zu organisieren wäre. Dies hätte nicht nur planungsstrategisch, sondern auch staatspolitisch Nachteile, da auf diese Weise immer mehr Entscheidungen auf immer weniger - und in den verschiedenen Zweckverbänden in aller Regel in der Person identische - Amtsinhaber und Funktionäre verlagert würden. Damit würden wesentliche Fragen der Ver- und Entsorgung der parlamentarischen Kontrolle entzogen.

Demgegenüber geht das auch von Seiten des Umlandverbandes Frankfurt favorisierte Modell (Modell "Y") von einer Beibehaltung eines integrativen Organisations- und Planungsverständnisses aus - von der Überzeugung, daß die zukünftigen Herausforderungen, denen sich die Regionen zu stellen haben, nicht weniger, sondern mehr Steuerungsbedarf und Flexibilität erfordern.

Die Gemeindekammer kann die Akzeptanz erleichtern

Wichtige Eckpfeiler des Modells sind u.a. die stärkere Einbindung der kommunalen Ebene durch ein direkt gewähltes Regionalparlament sowie die Wahl eines Regionalpräsidenten aus den Reihen der Parlamentarier. Für die Direktwahl sprechen vor allem die Beteiligung der Bevölkerung an der Zusammensetzung des Regionalparlaments und die - gegenüber einem Delegationsprinzip - größere Unabhängigkeit der Abgeordneten gegenüber lokalen Einzelinteressen. Dennoch sollten auch die positiven Erfahrungen des UVF mit einer zweiten Kammer neben dem Parlament nicht übersehen werden. Die Gemeindekammer des UVF, in die jede Mitgliedsgemeinde einen, in der Regel für die Planung vor Ort verantwortlichen Vertreter delegiert, gewährleistet, daß lokale Entscheidungsträger in die Verfahren und Beschlußfassungen im Planungsbereich eingebunden sind. Dies fördert die Bereitschaft, regionalen Planungsentscheidungen auf der Gemeindeebene zur Umsetzung zu verhelfen. Beschlüsse eines direkt gewählten Regionalparlaments, die ohne eine hinreichende Beteiligung der auf Gemeindeebene verantwortlichen Entscheidungsträger zustande kommen, werden dagegen schnell als "Vorgabe" empfunden und können zu einem Akzeptanzproblem werden.

Um die Siedlungs- und Freiraumentwicklung noch wirksamer steuern zu können als in der Vergangenheit, ist auch daran gedacht, von der neuen Möglichkeit des § 9 Abs. 6 des Gesetzes zur Neuregelung der Raumordnung Gebrauch zu machen, das in Verdichtungsräumen wie der Region Rhein-Main die Erarbeitung eines regionalen Flächennutzungsplanes zuläßt, der den traditionellen Regionalplan und den Flächennutzungsplan als ein gemeinsamer Plan neuen Typs ersetzt. So würde auch die Anzahl separater Beteiligungsverfahren zu ähnlichen Inhalten reduziert und ein Beitrag zur Effizienzsteigerung geleistet.

Trotz der intensiven Debatten über die Regionalreform im Rhein-Main-Gebiet in den letzten Jahren ist mit einer kurzfristigen Entscheidung nicht zu rechnen. Es gilt als sicher, daß erst einige Monate nach der hessischen Landtagswahl im Frühjahr 1999 der für eine Umstrukturierung unverzichtbare Diskussionsprozeß auf Landesebene konkret fortgesetzt wird.


Das Beispiel einer "Konsensregion"

Die Region Nürnberg

Von Hartmut Frommer

Stadtrechtsdirektor Dr. Hartmut Frommer ist innerhalb der Stadtverwaltung Nürnberg für die regionale Kooperation zuständig

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In Bayern wenig ausgeprägte Institutionalisierung

Der Großraum Nürnberg (vgl. Abb. 1) ist einer der zehn großen Ballungsräume der Bundesrepublik Deutschland. Ein potenzierter Regional- oder Stadt-Umland-Verband besteht hier so wenig wie in den beiden anderen großen Verdichtungsräumen Bayerns (München und Augsburg). Weder die Staatsregierung noch die Großstädte des Landes haben bisher Initiativen in dieser Richtung entwickelt; die vom Präsidenten des Bayerischen Städtetags, dem Landshuter Oberbürgermeister Josef Deimer, jüngst angemahnte "Lösung des Stadt-Umland-Problems" betrifft das Umfeld einzelner Mittelstädte und nicht die Ballungsräume. Staatliche und kommunale Akteure sind sich im übrigen weitgehend einig darüber, daß die Ergebnisse der (milder als in anderen Bundesländern abgelaufenen) Gebietsreform 1972/1978 grundsätzlich unangetastet bleiben sollen; Eingemeindungen werden demnach ebenso wie Ein- und Auskreisungen einhellig abgelehnt. Bayern besitzt bekanntlich schon seit 170 Jahren in Gestalt der Bezirke eine dritte kommunale Ebene; indes ist auch hier (bis auf gewisse Andeutungen bei der Landtagsopposition) keine Tendenz zur Kompetenzstärkung der heutigen Bezirke erkennbar.

Die Basis der regionalen Zusammenarbeit von kreisfreien Städten, Landkreisen und kreisangehörigen Gemeinden ist also

Freiwillig und Gleichberechtigung,

ihre Folge

Interkommunalität, Effizienz und

Lean Management.

Hierauf sollte begrifflich geachtet werden: echte Interkommunalität kann nur auf gleichgeordneter Ebene entweder privatrechtlich oder öffentlichrechtlich (Personalkörperschaften!) stattfinden. Wird eine eigene regionale Gebietskörperschaft (mit unmittelbarer Wahl jedenfalls eines Regionalrates) gebildet, so führt dies zur "Suprakommunalität" einer selbständigen "dritten Ebene", auf der aus theoretischen wie praktischen Gründen eine partnerschaftliche kommunale Zusammenarbeit nicht stattfinden kann. Während Institutionen der "dritten Ebene" unter erheblichem Legitimationsdruck stehen und deshalb zur Ausbildung von Bürokratien ebenso neigen wie zu unnötigen Kompetenzaufblähungen, sind insbesondere die unter strikter kommunaler Kontrolle stehenden Zweckverbände ebenso durch die Beschränkung auf ihre Kernaufgaben als auch die Nutzung der Verwaltungskraft ihrer Mitgliedskommunen - also durch Effizienz und Lean Management - charakterisiert.

Kooperationsbereiche

Selbstverständlich beruht die Akzeptanz der bayerischen Entscheidung in erster Linie auf ihrem Gelingen. Und am erfolgreichsten war - jedenfalls was die grundlegende Frage der Zusammenarbeit zwischen kreisfreien Städten und Landkreisen betrifft - die Region Nürnberg. Wenn im folgenden versucht wird, die Vielfalt der vorhandenen kommunalen Kooperationen möglichst genau aufzulisten, so geht es indes weniger um regionale Selbstdarstellung als darum, dem oft recht theoretisch und dogmatisch gebrauchten Begriff der regionalen Zusammenarbeit eine möglichst praktische Inhaltsbestimmung zu geben.

Als Kooperationsbereich I (Abb. 2) soll hier die Zusammenarbeit der Kernstädte im Rahmen der "Städteachse" bezeichnet werden. Die Abstimmung zwischen den vier Städten ist umfassend; dies erweisen auch die vierteljährlich stattfindenden gemeinsamen "Kabinettssitzungen". Der als städtebauliche Entwicklungsmaßnahme konzipierte (und als solche erst kürzlich vom Bundesverwaltungsgericht approbierte) gemeinsame Gewerbepark Nürnberg, Fürth, Erlangen soll langfristige Perspektiven der regionalen Wirtschaftsentwicklung sichern. In die gleiche Richtung zielen die zahlreichen von den Wirtschaftsreferenten der Städte gemeinsam mit den Kammern, den Gewerkschaften, der Universität Erlangen-Nürnberg, der Fachhochschule Nürnberg und vielen Unternehmen ergriffenen Initiativen, mit denen das Profil der Region in den Kompetenzfeldern Kommunikation und Multimedia (NIK), Verkehr und Logistik (Neuer Adler), Medizin und Pharma sowie Energie und Umwelt gestärkt wird.

Der Kooperationsbereich II ist selbstverständlich wesentlich umfassender, als dies die auf das Umland der Stadt Nürnberg beschränkte Abb. 3 erkennen läßt. Neben traditionellen Formen kommunaler Zusammenarbeit (Wasserver- und Abwasserentsorgung, Vorortverkehr durch die städtische Verkehrs-AG) gibt es mit dem (aus einer Konversionsfläche im ausmärkischen Gebiet entwickelten) Gewerbepark Nürnberg-Feucht sowie der Zusammenarbeit im Bereich der Energieversorgung und des Staatshafens auch zukunftsweisende Vorhaben.

Der vorgegebene Rahmen der Planungsregion

Bayern ist seit 1973 in 19 Planungsregionen eingeteilt, in denen "ausgewogene Lebens- und Wirtschaftsbedingungen erhalten oder entwickelt werden" sollen (Landesentwicklungsprogramm Ziel A II 4.1). Die Bezeichnung "Industrieregion Mittelfranken" für die Region 7 zeigt, daß damals weder der Name der Kernstadt noch die Problematik alter Industriestandorte vermittelbar waren. Als Raum intensiver sozio-ökonomischer Verflechtung hat sich die Region 7 durchaus bewährt. Daß der Kooperationsbereich III (Abb. 4) insgesamt nicht größer ist, liegt daran, daß inzwischen vielen Herausforderungen der Zeit im weiteren Umgriff begegnet werden muß.

Die Planungsverbandsversammlung, der alle Oberbürgermeister, Landräte und Bürgermeister angehören (4 + 4 + 82) ist das bei weitem repräsentativste regionale Vertretungsorgan; die im BauROG (Art. 2 § 9 Abs. 5) nunmehr vorgesehenen Möglichkeit zur Übertragung weiterer Aufgaben sollte deshalb sorgfältig geprüft werden. Von der in der Novelle zum bayerischen Landesplanungsgesetz eingeräumten Abschaffung des regionalen Planungsbeirates wird im Interesse des Erhalts einer breiten gesellschaftlichen Basis kein Gebrauch gemacht werden. Die Abstimmung der kommunalen Planungen nach Maßgabe des 1988 in Kraft getretenen Regionalplanes ist Aufgabe des Planungsausschusses. Die Fortschreibung des Regionalplanes erfolgt in einzelnen Schritten; der bisher wichtigste betrifft die intensive Ausrichtung der Siedlungsentwicklung und den öffentlichen Personennahverkehr. Auch wenn die Planungseuphorie der Siebziger inzwischen verflogen ist: nach wie vor stellt die (in Bayern als staatliche Auftragsangelegenheit ausgelegte) Regionalplanung die wichtigste Grundlage regionaler Kooperation dar.

Weit nach Osten geöffnet

Die seit 1948 gegen bayerischen Zentralismus ankämpfende Fränkische Arbeitsgemeinschaft e.V. hat ihre Festschrift zum 50jährigen Jubiläum betitelt "Franken - Eigenständige Region in Europa". So weit sind wir sicher nicht - zumindest Unterfranken wird absehbar nicht zum Großraum Nürnberg finden. Immerhin hat auch der Enwurf 1997 des Europäischen Raumordnungskonzeptes EUREK in Bayern neben der "Metropolregion" München noch eine zweite, weit nach Osten geöffnete - deshalb: GatewayRegion (und damit etwas in Deutschland ziemlich einmaliges) im Großraum Nürnberg vorgesehen. Daß damit nicht allein die Region 7 gemeint sein kann, liegt auf der Hand. Tatsächlich zeichnen sich aber im Kooperationsbereich IV (Abb. 5) deutliche Konturen einer Region von europäischem Rang ab; wobei auch der zu Beginn des 19. Jahrhunderts fixierte Gebietsstand des Regierungsbezirkes Mittelfranken in zwei von großer Dynamik geprägten Feldern spielend übersprungen wird:

- Regionalmarketing: Seit zwei Jahren führt der Verein "Die Region Nürnberg" mit breitem Erfolg Imagekampagnen sowohl nach "Innen" wie auch nach "Außen" durch; Abb. 6 zeigt anschaulich die Aktivitäten beider Stoßrichtungen.

- ÖPNV: In den zehn Jahren seines Bestehens hat sich der Verkehrsverbund Großraum Nürnberg (VGN) bereits mehrfach erweitert; ein Ende dieser Entwicklung ist nicht in Sicht. Daß der Gesetzgeber gerade hier von (in Bayern beim Schienenpersonennahverkehr leider nicht zu Ende gedachter) Regionalisierung spricht, kommt nicht von ungefähr: nichts trägt mehr zur regionalen Zusammengehörigkeit bei als die Ausgestaltung der großen Verkehrsverbünde (vgl. Art. 2 § 2 Abs. 1 Nr. 5 Satz 3 und Nr. 13 Satz 1 BauROG). Dies hat auch die Entwicklung des VGN überzeugend dargetan. Dabei dürfte von hervorragender Bedeutung für die künftige Positionierung des Großraumes Nürnberg sein, daß die Linien seines Verkehrsverbundes inzwischen Gebiete aller sieben bayerischen Regierungsbezirke befahren (vgl. Abb. 1).

Der vorbildlichen Zusammenarbeit in diesem Groß-raum ist es auch zu verdanken, daß der Regierungspräsident und die beiden mittelfränkischen Planungsverbände gemeinsam mit der Industrie- und Handelskammer, der Handwerkskammer und dem Deutschen Gewerkschaftsbund im Frühjahr 1998 ein Entwicklungsleitbild der WirtschaftsRegion Nürnberg veröffentlichen konnten, das ein strategisches Gesamtkonzept auf dem Weg zur Innovations- und Dienstleistungsregion darstellt.

Der erst im Sommer 1998 von den Städten Nürnberg und Augsburg sowie den Bezirken Mittelfranken und Schwaben gebildete Zweckverband Musikhochschule Nürnberg-Augsburg zeigt einmal mehr die Weite des Feldes der Problemlösungen durch kommunale Zusammenarbeit.

Region muß ein dynamischer Begriff sein

Zwei abschließende Erwägungen: Zum einen: Kommunalpolitik lebt von der Grundannahme, daß der optimale politische Raum die Gemeinde bzw. der Landkreis ist. Wenn der Raum zu eng wurde, hat man früher eingemeindet. Damit ist seit der Gebietsreform 1972-78 Schluß. Das Zauberwort heißt jetzt kommunale Zusammenarbeit. Wann immer gleichgerichtete Interessen und der Wille zu gleichberechtigter Partnerschaft vorliegen, kann dies vorzüglich funktionieren. Es spricht aber nichts dafür, daß diese Zusammenarbeit auf allen Sektoren im gleichen Raum stattfinden müßte. Im Gegenteil: die jeweils optimalen Kooperationsräume werden regelmäßig höchst unterschiedlich sein. Es gibt also keine Region "an sich", sondern unterschiedliche Räume zur Verwirklichung bestimmter Ziele. Gefragt ist derzeit kein statischer, sondern ein dynamischer Begriff der Region, deren Integrationskraft erst dort enden muß, wo der Einfluß eines anderen Ballungsraumes überwiegt.

Zum anderen: Ein Mindestmaß an gemeinsamen Institutionen ist auch im Großraum Nürnberg erforderlich, wobei dies stärker auf gewachsene Strukturen als auf unbedingte Rationalität verweist. So ist z.B. das Rechtsreferat bzw. -direktorium der Stadt Nürnberg seit Jahrzehnten zugleich Geschäftsstelle zahlreicher kommunaler Kooperationen, ohne daß es zu nennenswerten Konflikten zwischen städtischen und regionalen Verpflichtungen gekommen wäre. Insgesamt gilt: konstitutionelle Fragen sind bei den Kommunen weniger gewichtig als beim Staat. Höchst unterschiedliche Kommunalverfassungen in den einzelnen Bundesländern führen unter dem Gewicht der Sachzwänge zu weitgehend identischen Kommunalpolitiken. Insofern konnte es bei diesem Bericht nur darum gehen, zu zeigen, daß das Modell Konsensregion ohne gestärkte "dritte Ebene" jedenfalls im Großraum Nürnberg gut funktioniert und deshalb dort beibehalten werden soll. Den ganz anders gelagerten Konstrukten z.B. von Stuttgart, Hannover, Frankfurt und Essen soll damit weder der Sinn noch gar die Existenzberechtigung abgesprochen werden.

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