Zeitschrift

Über den Kirchturmshorizont hinaus:
überlokale Zusammenarbeit

Landkreise, Regionen, Regierungsbezirke - zu viele Ebenen ?

Rainer Wahl


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Inhalt


Gegen allzu "glatte" Lösungen ist Skepsis angebracht

Reformnotwendigkeiten und Reformchancen

Prof. Dr. Rainer Wahl lehrt Staats- und Verwaltungswissenschaft und Neuer Verwaltungsgeschichte an der Universität Freiburg i. Br.

Der europäische Einigungsprozeß, aber auch die Einrichtung von Regionen, die über Planungsaufgaben hinausgehen, haben die Diskussion darüber belebt, ob die deutsche Verwaltungslandschaft nicht "übermöbliert" sei. Insbesondere die "mittlere" Ebene wurde und wird immer wieder in Frage gestellt, analog der Diskussion in der Wirtschaft um den Sinn mittlerer Führungsebenen. Allerdings spielt im Verwaltungsaufbau eines Staates die Fläche eine ganz andere Rolle als in Unternehmen. Das gilt zumal in den ausgesprochenen Flächenstaaten. Zu bedenken ist ferner, daß Lösungen für die Verdichtungsräume anders aussehen müssen als für die verdichtungsfernen Gebiete, für den ländlichen Raum. Es kommt eher darauf an, maßgeschneiderte Lösungen zu finden. Auch das Verhältnis staatlich - kommunal muß bei der Gliederung öffentlicher Verwaltung bedacht werden. Fürs erste käme es wohl eher darauf an, über die Reform der bestehenden Ebenen, ihren Aufgabenzuschnitt und ihre organisatorische Gliederung zu diskutieren als über die Zahl der Ebenen. Red.


Die Vision eines einfachen und transparenten Verwaltungsaufbaus mag bestechend sein

Die Region, ob rechtlich besonders verfaßt oder nicht, ist eine kräftige und zukunftsträchtige Verwaltungseinheit. Sie ist eine so tragfähige und erfolgversprechende Einheit, daß sie die Mitte eines zukünftigen "schlanken" und effizienten Verwaltungsaufbaus sein könnte und sein sollte: die Region also als Institution der Mitte und als Institution in der Mitte eines dreigliedrigen Gesamtgefüges. In diesem Selbstverständnis erscheint die Region auch als willkommene Lösung für ein immer wieder angesprochenes Problem, nämlich das einer behaupteten Überlastung des Verwaltungsgefüges, konkret der Überlastung der mittleren Ebene.

Die mir vorgegebene Formulierung meines Themas greift dies noch einmal plastisch auf: "Landkreise, Regionen, Regierungsbezirke - zu viele Ebenen?" Dabei scheint das Fragezeichen kaum noch geeignet, die Suggestivkraft der primären Aussage zu relativieren: Die Vielzahl der vorhandenen Ebenen erweckt den Eindruck, die Vereinfachung des Verwaltungsaufbaues tue Not und sei der alleinige Schlüssel zum Erfolg. Ich möchte diesem Eindruck entgegentreten und die Themenfrage durchaus als offene verstehen und behandeln. Die Vision vom "einfachen" und durchsichtigen dreigliedrigen Aufbau der Landesverwaltung mag bestechend sein, es gibt aber auch ein vielfach bestätigtes Mißtrauen gegenüber dem Anspruch der "glatten" Lösungen und gegenüber dem Versprechen der großen Einfachheit - immer wieder zeigt sich, daß die zunächst frappierende Übersichtlichkeit durch die Vernachlässigung einiger Faktoren erkauft ist.

So darf nicht übersehen werden, daß das Konzept der Region fast ausschließlich für die großen oder größeren Verdichtungsräume entwickelt worden ist, von den verdichtungsfernen Räumen war bisher nicht die Rede. Von ihnen, den klassischen ländlichen Räumen, muß aber auch gesprochen werden; ihre Eigenarten und Besonderheiten müssen berücksichtigt werden, wenn ein durchgängiges Modell - etwa der dreigliedrigen Verwaltung - für das gesamte Land entworfen werden soll. Die Testfrage für manches "einfache" Modell ist also die Frage nach der Generalisierbarkeit für das gesamte Verwaltungsgefüge eines Landes. Ähnliches gilt auch für die Ausgangsfrage nach der angemessenen oder zu großen Zahl von Verwaltungsebenen.

Der Typus eines größeren Flächenlandes; das Beispiel Baden-Württemberg

Alle weiteren Überlegungen müssen von einem Gesamtüberblick über die Ebenen und Grundeinheiten der Verwaltung ausgehen1. Im generellen Verwaltungsaufbau folgt Baden-Württemberg dem Typus des großen bzw. größeren Flächenlandes mit einem dreistufigen staatlichen Verwaltungsaufbau. Hinzu kommt die ihrerseits mehrfach gegliederte kommunale Verwaltung, die sich im ländlichen Raum häufig in der Ausdifferenzierung in kreisangehörige Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise präsentiert. Von einer dreistufigen Verwaltung ist also durchaus schon bisher die Rede, gemeint ist dabei aber "nur" die staatliche Verwaltung mit den Ebenen: zentrale Ministerialinstanz - Regierungspräsidien - untere Verwaltungsbehörde (Landratsämter und kreisfreie Städte). Nimmt man die Kommunalverwaltung hinzu, so ergibt sich ein stärker differenziertes Bild. Wenn von Ebenen und Bausteinen der Verwaltungsorganisation die Rede ist, dann denkt man an die folgenden Einheiten:

- zentrale Landesebene

- Mittelinstanz (Regierungspräsidien)

- Regionalverbände

- Verband Region Stuttgart

- Nachbarschaftsverbände2

- Landkreise, Stadtkreise

- Verwaltungsgemeinschaften

- kreisangehörige Gemeinden

- Zweckverbände.

Bausteine der Verwaltungsorganisation sind dabei

- Ministerien

- Landesoberbehörden (zentrale Landesämter)

- Regierungspräsidien

- höhere Sonderbehörden

- untere Verwaltungsbehörden

- untere Sonderbehörden

- Kommunalverwaltungen.

Dieser erste Überblick zeigt: Das Gefüge der Verwaltung im Lande ist differenziert, man kann auch sagen, hoch differenziert3 - kein Wunder, daß mancher von leidvollen Erfahrungen mit dieser Vielzahl von Einheiten berichtet.

Doch was ist eine Verwaltungsebene?

Bevor wir uns inhaltlich der Themenfrage nach der Zahl der Ebenen zuwenden, ist zunächst eine wichtige Vorfrage nach dem Vorverständnis der Diskussion zu stellen: Handelt es sich wirklich bei allen Posten der oben aufgeführten Liste um "Verwaltungsebenen" oder wird hier nicht zu großzügig mit diesem Begriff umgegangen und zugleich eine Art Horrorszenario einer unüberschaubaren Verwaltung gezeichnet? Zutreffend und unbestreitbar ist, daß es im Gesamtgefüge der Verwaltung viele Verwaltungs- und damit Entscheidungseinheiten gibt. Verdienen aber wirklich alle der oben aufgelisteten Einheiten die Bezeichnung Verwaltungsebene, gehören sie alle zum Grundgefüge der Verwaltung, sind sie alle regelmäßig in den Instanzenzug eingebunden? Die Frage stellen, heißt, sie zu verneinen. Offensichtlich herrscht ein inflationärer Gebrauch des Begriffs der Verwaltungsebene vor, und damit wird ein überzeichnetes Bild provoziert.

Von einer Verwaltungsebene als einem tragenden Baustein im (vertikalen) Verwaltungsgefüge kann sinnvollerweise nur gesprochen werden, wenn eine substantielle Bündelung von Aufgaben, Instrumenten, Finanzen und Durchführungszuständigkeiten vorliegt. In diesem Sinne sind dann beispielsweise Zweckverbände nicht als eigene Verwaltungsebene zu verstehen. Fraglich ist dann auch, ob die Regionalverbände - so wichtig sie mir erscheinen (dazu später) - eine eigene Verwaltungsebene darstellen. Sie haben in einigen wichtigen raumbezogenen Fragen durchaus eine eigene (Mit-)Entscheidungsbefugnis, keineswegs sind sie aber regelmäßig und normalerweise in die Fülle der Verwaltungsvorgänge und Entscheidungen auf der mittleren Ebene eingeschaltet. Mir erscheint die Bezeichnung der Regionalverbände als eigene und zusätzliche Verwaltungsebene häufig als eine absichtsvolle Überzeichnung ihrer Stellung, um sie gerade dadurch kritisieren zu können.

Reformdruck durch die zunehmende europäische Integration

In der Tat begegnet man in der neueren (Reform-)Literatur häufig der Kritik daran, daß die deutsche Verwaltungslandschaft im europäischen Vergleich "übermöbliert" sei4; die Kritik bezieht sich konkret und gezielt auf die mittlere Ebene, wo Regierungspräsidien, Regionalverbände, Landkreise und Sondereinheiten wie der Verband Region Stuttgart aufeinandertreffen. Das Schlagwort von der Überlastung der Zwischenebene macht die Runde. Zugespitzt formuliert der Speyerer Verwaltungswissenschaftler Hill: "Die Anzahl der Ebenen im sich teilweise überlappenden kommunalen und staatlichen Aufbau erschwert sowohl Handlungsfähigkeit als auch Transparenz"5.

Die Frage nach der Zahl der Ebenen ist eine Dauerfrage der Verwaltungsorganisation, und als solche gehört sie selbstverständlich auch in die derzeitige, wieder stärker belebte Reformdebatte. Es gibt genug Gründe in der innerdeutschen Verwaltungsdiskussion angesichts der durch die modernen Informationstechnologien bewirkten tiefgreifenden Veränderungen, über die angemessene und angemessen begrenzte Zahl von Verwaltungsebenen nachzudenken.

In letzter Zeit kommt aber etwas sehr Wichtiges und Zukunftsgerichtetes hinzu: Die gesamte Debatte hat nämlich eine ganz neue Wendung und Zuspitzung dadurch erfahren, daß mit der Europäischen Union eine bedeutsame und in sich differenzierte zusätzliche Ebene hinzugekommen ist. Beim Thema des Verwaltungsgefüges kann der Blick längst nicht mehr nur auf den Bereich der jeweiligen Landesverwaltung und deren Beziehungen zu Bundesbehörden fallen, sondern mit der Brüsseler Kommission und den zahlreichen Verwaltungs-"Trabanten" um die Kommission herum sind kräftige zusätzlicher "Mitspieler" und eine veritable weitere Verwaltungsebene hinzugekommen. Insoweit werden zahlreiche Verwaltungsabläufe länger, und deshalb sind bei lokalen und regionalen Entscheidungen immer häufiger Landes-, Bundes- und europäische Institutionen mit zu beteiligen. Und natürlich ist es ein Problem, wenn in der Kommunikation zwischen den europäischen und nationalen Verwaltungen auf der deutschen Seite eine größere Zahl von unterschiedlichen Verwaltungsebenen und Einheiten beteiligt ist. Insofern wird sich auf die Dauer die Frage stellen, ob die deutsche Verwaltungsorganisation insgesamt - und speziell der Aufbau in den Bundesländern - für die Bewältigung dieser Zusammenarbeit und dieser Kommunikationsanforderungen grundsätzlich geeignet und gut vorbereitet ist. Und sicherlich wird dann auch der Frage nach der Zahl, nach der vielleicht zu großen Zahl der Verwaltungsebenen im Gesamtgefüge der deutschen Verwaltung verstärkte kritische Bedeutung zukommen. Mit anderen Worten: Aus der fortschreitenden europäischen Integration wird sich ein kräftiger, vielleicht der auf Dauer nachhaltigste Reformdruck für das deutsche Verwaltungsgefüge ergeben.

Auch das Verständnis von "Region" ist innerhalb der EU sehr unterschiedlich

Es kommt ein weiterer und gerade im vorliegenden Zusammenhang besonders bedeutungsvoller Umstand hinzu. Längst hat sich nämlich der Begriff der "Region" auf der europäischen Ebene etabliert. Entscheidend ist nun, daß der Begriff dort durchaus eigenständig und anders als im nationalen Bereich verstanden wird6. Die Wirtschafts- und Entwicklungsregionen" im europäischen Verständnis sind in ihrem räumlichen Zuschnitt beträchtlich anders, nämlich meist entschieden größer als im traditionellen deutschen Verständnis. Dies ist durchaus bedeutsam. Die Region als Begriff und Sache ist eine der großen "Erfindungen" der Raumordnungswissenschaft und -politik, eine ihrer entscheidenden Innovationen. In Deutschland sind Regionen als Verflechtungsbereiche von Oberzentren verstanden worden. Die Karte der deutschen Regionen und Regionalverbände zeigt, daß es sich um relativ kleinräumig abgegrenzte Einheiten im Zwischenraum zwischen den Kommunen und der zentralen Landesebene handelt. Wenn demgegenüber - wie aufgezeigt - der Begriff der Region auf der europäischen Ebene meist für größere Räume verwendet wird, bleibt als Ergebnis eine nachhaltige Verunsicherung des nationalen Verständnisses durch den anderen Regionsbegriff im europäischen Kontext.

Alle Anzeichen deuten darauf hin, daß Begriff und Sache der Region in Europa von zunehmender Bedeutung sind; die Region hat im europäischen Kontext Konjunktur. Die "Besetzung" des Regionsbegriffs durch eine eigenständige europäische Auffassung ist ein durchaus folgenreicher und gar nicht zu unterschätzender Vorgang: Das nationale Verständnis wird nicht umhin kommen, darauf zu reagieren. Ein ungeordnetes Nebeneinander verschiedener Begriffe der Region wird es vermutlich nicht geben können. Auch insoweit kommt beträchtlicher Veränderungsdruck aus der europäischen Ebene.

Reformfeld mittlere Ebene

Es ist kein Zufall, daß sich die Ebenen-Diskussionen und die Forderungen nach Reduzierung der Zahl der Verwaltungseinheiten vor allem auf die mittlere Verwaltungsebene, auf den Zwischenbereich zwischen der zentralen Ministerialinstanz und der kommunalen Ebene konzentrieren. Insofern besteht eine deutliche Parallele zur Modernisierungsdiskussion im Bereich der betrieblich-unternehmerischen Organisation. Die dort zu beobachtenden Bestrebungen zu einem lean management zielen u.a. auf eine Reduzierung der Zahl der innerbetrieblichen Ebenen. Gestrichen werden dabei insbesondere die mittleren Hierarchieebenen. Ist es mehr als eine vordergründige Parallele, wenn auch im öffentlichen Verwaltungsgefüge die mittlere Ebene in das Zentrum der Kritik gerät? Abschaffungsvorschläge richten sich dann auf die Regierungspräsidien oder die Regionalverbände und - wenn man schon in Konzepten einer "Flurbereinigung" denkt - auch auf die Landkreise. Diese Konzentration auf die mittlere Ebene und ihre Einheiten ist in der Tat naheliegend, weil die obersten und die untersten Einheiten als unersetzlich gelten; sowohl in der betrieblichen wie auch in der öffentlichen Organisation. Ob sich aber "in der Mitte" wirklich Streich- oder Einsparungspotential findet, ist für die öffentliche Verwaltung gesondert zu beurteilen.

Bekanntlich gibt es inzwischen entschiedene Reformvorschläge für eine Neuorganisation der Landesverwaltung und ihrer Mitte: Es sind dies die "Drei-Ebenen-Modelle", in denen die Grundorganisation der Verwaltung im Lande als ein Ebenengefüge aus der zentralen Landesebene, der "Region" und den Gemeinden beschrieben wird.

Diese Vorschläge bestechen durch ihr klares Profil. Sie sind attraktiv, weil sie dem verbreiteten Ruf nach Verschlankung entgegenkommen. Sie sind klar gegliedert, weil sie auf den beiden Säulen der Verwaltung aufbauen, der kommunalen Verwaltung und der staatlichen Verwaltung. Und diese Vorschläge scheinen das Problem des Verhältnisses zwischen diesen beiden Säulen durch die Institution der Region, die beide Aspekte bündelt und zu vermitteln verspricht, zu lösen. Auf den entscheidenden zweiten Blick stellen sich aber die relevanten Strukturfragen. Dabei kann man der Frage nach dem Träger nicht ausweichen: Wer trägt die Region - der Staat oder die kommunale Seite? Auch wenn man sich dieser Frage gegenüber mit dem Hinweis auf eine staatlich-kommunale "Doppelnatur" oder "Doppelstellung" der Region beruhigen möchte, bleibt zu klären, von welcher Seite dieser Doppelcharakter her konstruiert ist: Ist der Ausgangspunkt eine staatliche Einheit, der höhere Kommunalaufgaben an die Seite gestellt werden, oder ist umgekehrt die kommunale Seite (und ihre Körperschaften) der gedankliche Anfang der Konstruktion und der ausschlaggebende Faktor im "Doppel"? Machtfragen und Grundsatzprobleme der Verwaltungsaufbaus verschwinden nicht, wenn man in einem Drei-Ebenen-Modell verbal eine vermittelnde Mitte kreiert.

Vor Einheitslösungen wird gewarnt

In den vorgelegten Drei-Ebenen-Modellen dienen als Vorbild oder Muster für die "Region" häufig die vorhandenen Verbandslösungen in den Verdichtungsräumen. Insoweit stellt sich eine weitere grundsätzliche Frage, nämlich die, ob dieses Gedankenmodell der drei Ebenen für alle Landesteile einschlägig sein will oder ob es zwischen den Ballungsräumen und den ballungsfernen Räumen (zwischen den Verdichtungsräumen und den verdichtungsfernen Räumen) zu unterscheiden gilt.

Ich möchte dazu eine entschiedene These formulieren: Wo in der Sache so eklatante und intensive Unterschiede bestehen wie zwischen Verdichtungsräumen und verdichtungsfernen Räumen, müssen diese Unterschiede auch anerkannt werden und organisatorischen Ausdruck finden. Alles, auch der Vergleich mit Lösungen in anderen Ländern, spricht dafür, daß es zwischen den Verdichtungsräumen und verdichtungsfernen Räumen zu unterschiedlichen Lösungen kommen muß. Dies gilt allein schon deshalb, weil in den Verdichtungsräumen die gesellschaftlichen Verhältnisse und Beziehungen definitionsgemäß viel "dichter" und deshalb auch die Probleme "verdichtet" sind. Ich warne deshalb vor der Illusion der Einheitslösung.

Ein Folgeproblem eines unterschiedlichen Verwaltungsaufbaus in den verdichteten und verdichtungsfernen Gebieten ist jedoch sogleich zu vermerken: Die Sonderregelungen in den Verdichtungsräumen sind für die verdichtungsfernen ländlichen Regionen schlecht zu ertragen, wenn sie sich finanziell zu ihren Lasten auswirken. Dies spricht nicht endgültig gegen solche Sonderlösungen, aber es ergibt sich hieraus eine beträchtliche Herausforderung an die Politik. Genauer gesagt ist es eine Aufgabe der Verwaltungspolitik, die ihrerseits ein zentrales Element der Landespolitik ist (oder doch sein müßte), diesen berechtigten Sorgen entgegenzukommen und geeignete Instrumente und Finanzierungssysteme zu finden, die die berechtigten Sorgen der verdichtungsfernen Regionen berücksichtigen, ohne die Sonderlösungen für die Verdichtungsräume in ihrer Wirksamkeit zu gefährden.

Das Großstadt-Umland-Problem ist ungelöst, weltweit

Das Großstadt-Umland-Problem besteht weltweit - und es ist weltweit nicht befriedigend gelöst. Es ist ein Dauerproblem der sich rasch wandelnden modernen Gesellschaften. Nach allen Erfahrungen im In- und Ausland sind die Lösungen für die einzelnen Verdichtungsräume immer Unikate, also jeweils Sonderlösungen. Sie sind als Maßanzug geschneidert, Konfektionsware gibt es hier nicht; dies vor allem deshalb, weil die Interessenkonflikte vom jeweils relevanten Umfeld abhängen.

Kennzeichen für Verdichtungsräume ist die "Dichte" der Beziehungen; gerade der relevanten Beziehungen im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen, verkehrlichen und siedlungsstrukturellen Feld. Es sind diese Verdichtungen der Beziehungen, die möglicherweise das Regionalbewußtsein tragen. Von hier aus stellt sich nämlich sofort die Frage, ob das viel beschworene Regionalbewußtsein sich überall, auch in ländlichen Räumen, in der ausreichenden Weise herstellen kann - oder ob es nicht doch abhängig ist von der erlebten Dichte der Beziehungen. Wenn angeführt wird, daß man sich z.B. im Umfeld der Großstadt Stuttgart als der Region Stuttgart zugehörig fühlt, nicht zuletzt weil die Verflechtungen in verkehrlicher Hinsicht und beim Besuch von Theater, Oper, Ausstellungen, Zoo usw. augenfällig sind, dann stellt sich umgekehrt die Frage, wie das Regionalbewußtsein in den verdichtungsfernen Räumen entstehen und nachdrücklich bestehen bleiben kann. Damit ist nicht bestritten, daß in verschiedenen ländlichen Räumen durchaus ein Gefühl und Bewußtsein der Verbundenheit und Eigenart im engeren Umfeld vorhanden ist. Die Frage ist nur, ob dieses Bewußtsein intensiv genug ist, daß es für die Bevölkerung in dem Maße handlungsbestimmend wird, daß es eine eigene Verwaltungseinheit tragen kann. Es sollte nicht unterschätzt werden, wie stark in den Verdichtungsräumen die in vielen Bereichen Tag für Tag anschaulich und handfest erlebte Gemeinsamkeit der Probleme und der Lösungen bewußtseinsprägend ist. Es spricht vieles dafür, daß dadurch in den Verdichtungsräumen eine andere Qualität des Regionalbewußtseins herausgefordert ist und entstehen kann, als dies in den ländlichen Räumen möglich und notwendig ist.

Die entscheidende Strukturfrage bleibt die Organisation der Mitte

In den Drei-Ebenen-Modellen werden Verbandslösungen für den Verdichtungsraum angestrebt. Als "mittlere" Ebene sind diese Verbände typischerweise als Doppelverbände konstruiert. Kraft- und Einflußlinien von unten und oben begegnen sich. Mit dieser Beschreibung ist aber die oben schon erwähnte entscheidende Strukturfrage nicht gelöst, wer den Hauptanteil an dieser Doppelfunktion hat, welche Seite die primäre und welche die sekundär hinzukommende ist.

In der Diskussion wird - die Frage hierbei ist: absichtlich? - häufig unerwähnt gelassen, wer das Hauptgewicht in der Organisation der Mitte trägt7. Es gibt nämlich nicht nur die Kommunalmodelle, nach denen die Verdichtungsregion als von unten konstituierter Verband verstanden wird, sondern es gibt genauso Staatsmodelle, die auf der mittleren Ebene eine neue starke Verwaltungseinheit in staatlicher Trägerschaft konzipieren.

Es ist unschwer vorherzusagen, daß es bei der Verwaltungsreform einen "Kampf um die Mitte" zwischen dem Staat und den Kommunen geben wird. Zur Disposition einer Neuordnung stehen in der Mitte die Regierungspräsidien8, in Baden-Württemberg darüber hinaus die Regionalverbände als Träger der Regionalplanung und dann die (relativ wenigen) staatlichen Sonderbehörden auf der mittleren Ebene (wie das Oberschulamt und die Forstdirektionen). Bei Reformvorschlägen sollte man genau hinhören; die verwendeten Begriffe sind oft aufschlußreich: Wer von Regionalkreis spricht, denkt zumeist an eine kommunale getragene Einheit auf der mittleren Ebene; umgekehrt ist der Begriff des Regionalamts der präzise Ausdruck für ein Staatsmodell.

Vor allen Einzelheiten ist eine Systemfrage zu entscheiden: Kann und soll sich der Staat mit seiner Landesverwaltung aus der mittleren Ebene voll oder überwiegend zurückziehen? Die Frage ist hier für die großen Flächenländer der Bundesrepublik, nicht etwa für Schleswig-Holstein oder das Saarland, zu entscheiden. Zu beachten ist dabei, daß für die öffentliche Verwaltung die räumliche Dimension eine viel größere Rolle spielt als etwa für die Betriebs- und Unternehmensorganisation. Für die großen Flächenländer gehört die Formulierung und Umsetzung einer koordinierten Politik für die einzelnen Landesteile zum Kern der Landespolitik überhaupt. Dazu bedarf das Land aber einer genügend starken Präsenz in der Fläche, um die vielfältigen eigenen Aktivitäten der Fachministerien auf die jeweiligen Bedürfnisse der einzelnen Landesteile ausrichten und intern koordinieren zu können. Man kann auch nicht zugleich für eine Verschlankung der Ministerien im Sinne einer Konzentrierung auf übergeordnete Steuerungsaufgaben und zugleich für einen Wegfall der staatlichen Mittelinstanz plädieren. Das Land muß unterhalb der zentralen Ministerialinstanz im Verwaltungsgefüge mit einer maßgeblichen Rolle präsent sein; die Beifügung einer staatlichen Abteilung zu einem höheren Kommunalverband reicht dazu meiner Meinung nach nicht aus.

Regierungspräsidien sind unverzichtbar, bedürfen jedoch der inneren Modernisierung

Wenn ich mich im Folgenden den Regierungspräsidien, in anderen Bundesländern auch als Bezirksregierungen bezeichnet, als der zentralen Institution auf der mittleren Ebene und der über sie geführten Reformdiskussion zuwende9, so ist zunächst festzustellen: Zum Regierungspräsidium gehört die Dauerdiskussion über seine Abschaffung. Keine Verwaltungseinheit ist so oft kritisiert worden und keine andere Verwaltungseinheit hat so oft überlebt. In Baden-Württemberg sind die Regierungspräsidien schon einmal durch Gesetz für künftig aufgelöst erklärt worden - bis dann vor Ablauf der Frist das Gesetz geändert wurde. Auch heute ist die Kritik an der staatlichen Mittelinstanz groß und laut vernehmbar, das Wort von der "kranken Bezirksregierung"10 macht die Runde, Verteidiger finden sich selten. Regierungspräsidien haben keine Lobby und keine speziellen Vertreter im politischen Raum, sie sind ja eine Verwaltungseinheit ohne Vertretungskörperschaft.

Meine Position ist die folgende: Auch für die Regierungspräsidien besteht Reformbedarf, dieser rechtfertigt und erfordert zwar nicht die Auflösung, wohl aber eine innere Modernisierung der staatlichen Mittelinstanz. Nach wie vor kommen meiner Meinung nach den Regierungspräsidien unersetzbare und deshalb bleibende Funktionen zu. Im Mittelpunkt steht nach wie vor ihre Bündelungsfunktion: Die vielfältigen Maßnahmen, die auf der zentralen Landesebene von den einzelnen Ministerien, also unter Fachgesichtspunkten, getroffen werden, sollen für den speziellen Raum des Regierungspräsidiums und entsprechend den Eigenarten dieses Raums untereinander abgestimmt werden. Die Querkoordination der Maßnahmen für einen überschaubaren Raum ist die Hauptaufgabe der Mittelinstanz, die insofern die Mitte zwischen zentraler Landespolitik und kommunaler Ebene bildet und zugleich der Vermittlung zwischen den unterschiedlichen Sichtweisen auf diesen beiden Ebenen dient. Daß höhere Kommunalverbände den Zwischenbereich zwischen der zentralen Landesebene und der kommunalen Ebene nicht ausfüllen können, weil es hier vor allem um die Koordinierung von staatlichen Maßnahmen geht, die sich das Land nicht voll aus der Hand nehmen lassen wird, ist schon ausgeführt worden.

Bei dieser unvollständigen Funktionsbeschreibung11 soll es aus Zeitgründen bleiben. Die Bündelungsfunktion ist nicht nur deshalb herausgegriffen, weil sie die wichtigste Funktion der Regierungspräsidien ist, sondern weil sich bei ihr auch der Reform- und Modernisierungsbedarf, das eigentliche Reformanliegen, deutlich machen läßt. In der Verwaltungspraxis ist nämlich nicht die Bündelungsfunktion selbst umstritten, sondern prekär ist ihre tatsächliche Realisierung. Insofern geht es nicht um Abschaffung dieser Funktion, sondern um ihre Stärkung. Hinderlich und kontraproduktiv wirkt sich nämlich aus, daß die Regierungspräsidien in ihrer Binnenorganisation - also in der Anordnung der Abteilungen - genau spiegelbildlich zu den Ministerien organisiert sind; jedes Ministerium hat "seine" nachgeordnete Abteilung. Diese Organisationsstruktur denkt vom Bild der nachgeordneten Behörde, vom hierarchischen Aufbau, von der vertikalen Linie her, anstatt die spezifische Funktion der Regierungspräsidien, die Querkoordination und Bündelung, zu unterstützen. Es ist natürlich unübersehbar, daß die derzeitige Binnenstruktur das Leiten der jeweiligen zugeordneten Abteilung vom Ministerium her erleichtert. Die Binnenstruktur ist im Hinblick auf die Bedürfnisse der Ressortministerien funktional, nicht aber im Hinblick auf die besonderen Funktionen und Aufgaben, welche die Regierungspräsidien zu erfüllen haben. Diese Binnenstruktur steht mithin institutionell im Widerspruch zur deren eigentlicher Funktion.

Fazit: Für die Regierungspräsidien besteht durchaus (auch in anderer Hin-sicht) Modernisierungsbedarf, dieser stellt aber nicht die Institution oder die mittlere staatliche Verwaltungsebene in Frage.

Die Kritik an den Regionalverbänden richtet sich vor allem gegen die Regionalplanung

Auch die Regionalverbände stehen immer wieder in der Kritik, sie gelten als bevorzugter Kandidat für eine Verschlankung, d.h. für eine Abschaffung. Zu wiederholen ist zunächst, daß die Regionalverbände nach meinem Verständnis nicht eigentlich eine eigene Verwaltungsebene darstellen, weil ihre Zuständigkeiten nicht das maßgebliche Bündel von Aufgaben, Instrumenten, Finanzen und Durchführungszuständigkeiten umfassen. Die Regionalverbände haben im Kern die Zuständigkeit zur Regionalplanung, eine wichtige Aufgabe im Zusammenhang aller raumbezogenen Politiken, sie sind aber keinesfalls an allen oder allen wichtigen Entscheidungen in ihrem räumlichen Bereich beteiligt, sie haben vor allem keine ins Gewicht fallenden Durchführungszuständigkeiten. Der begrenzte Zuständigkeitsbereich erspart den Regionalverbänden jedoch nicht grundsätzliche Kritik von Landräten, (Ober-)Bürgermeistern und Gemeinderäten, obwohl die Regionalverbände von kommunalen Vertretern getragen werden.

Die Kritik entzündet sich meist daran, daß der Regionalplan mit seinen Festlegungen von schutzwürdigen Gebieten, Siedlungszäsuren oder von der Bebauung freizuhaltenden regionalen Grünzügen diesem oder jenem Siedlungs- oder Wirtschaftsvorhaben entgegensteht. Die Landkreise und Gemeinden wollen investieren oder investieren lassen, ihnen erscheint der Regionalverband als Verhinderer von Vorhaben. Zu fragen aber ist, was eigentlich letztlich kritisiert wird: Ist es das konkrete Handeln des Regionalverbands oder ist es nicht vielmehr die Aufgabe der Regionalplanung selbst? Daß nicht jedes Wirtschafts- oder Siedlungsvorhaben an jeder Stelle verwirklicht werden kann, daß es schutzwürdige und geschützte Gebiete, daß es regionale Grünzüge und Siedlungszäsuren gibt (und geben soll), gehört zur gesetzlich festgelegten Aufgabe der Regionalplanung, dies ist der Kern ihres gesetzlichen Auftrags. So scheint es mir, daß manche vehemente Kritik an den Regionalverbänden nicht aus der Sorge um eine schlanke Verwaltung, sondern aus einer Abwehrhaltung gegenüber der Aufgabe der Regionalplanung gespeist ist. In einer offenen Diskussion läßt sich aber ein Verzicht oder eine gewichtige Beschneidung der Aufgaben der Regionalplanung nicht rechtfertigen, zu wichtig ist und bleibt die Aufgabe einer vorausschauenden und vorsorgenden Lenkung der Flächennutzungen.

Die künftige Stellung der Landkreise

Zu den Landkreisen ist zunächst zu erwähnen, daß über sie in den schneidigen Drei-Ebenen-Modellen Verlegenheit herrscht, jedenfalls wird ihre Stellung nicht ausführlich diskutiert. Wenn man die Landkreise neben den Gemeinden und der "Region" für notwendig erachtet, dann verliert das Drei-Ebenen-Modell einen Teil seiner Attraktivität als "einfach" und transparent. Andererseits ist eine gut verständliche Scheu zu beobachten, die Abschaffung der Landkreise explizit einzufordern, sind sie doch als Institution verfassungsrechtlich abgesichert, so daß ihre Abschaffung eine Verfassungsänderung voraussetzen würde, die sich ihrerseits nicht nur auf die Frage der Landkreise beschränken könnte, sondern insgesamt ein geschlossenes und umfassendes Modell der Verwaltung präsentieren müßte.

So wird bei den recht kurzen Bemerkungen zu den Landkreisen eine bisher zu wenig behandelte Grundsatzproblematik sichtbar: Der Verwaltungsaufbau insgesamt ist ein Gefüge, die gegenwärtige Verwaltungslandschaft ist trotz aller Reformbedürftigkeit ein innerlich zusammenhängendes Gefüge. Änderungen bei einer Institution und bei einer Ebene ziehen Folgeänderungen nach sich und begründen letztlich die Notwendigkeit eines das Gesamtgefüge betreffenden Neuaufbaus. Speziell bei der Institution der Landkreise und ihrer zukünftigen Rolle bündeln sich eine Reihe von Entscheidungsproblemen. Gerade auch bei ihnen ist zu entscheiden, ob die Organisation der Stadt-Umland-Bereiche eigene Wege einschlagen und zu Sonderlösungen kommen sollte, oder ob man eine grundsätzlich gleiche Ebenenorganisation in den Verdichtungsräumen und den verdichtungsfernen Gebieten für notwendig und möglich hält. Ein Verzicht auf Landkreise könnte bei manchen Großraum-Umland-Lösungen (nach einer Verfassungsänderung) diskutabel sein, in den verdichtungsfernen Gebieten sehe ich dafür wenig überzeugende oder einleuchtende Argumente.

Ein Weiteres kommt hinzu: Man kann über die zukünftige Rolle der Landkreise im Verhältnis zu der erwogenen neuen Verwaltungsebene Region nicht gehaltvoll diskutieren, wenn man nicht zuvor über die räumlichen Abgrenzungen dieser neuen Einheit Region entschieden hat. Ob genügend Handlungs- und Entscheidungs-"Raum" im Verwaltungsgefüge für Landkreise, Regionen oder Regierungsbezirke besteht, hängt auch von den Größenordnungen und Raumabgrenzungen der Einheiten ab. Bezogen auf die derzeitige Verwaltungslandschaft in Baden-Württemberg gibt es landesweit nur 4 Regierungspräsidien, aber 12 Regionalverbände. Offensichtlich sind der räumliche Abstand und die aufgabenmäßige Distanz zwischen Gemeinden und Regierungspräsidien so groß, daß dazwischen die Landkreise eine spezifische Aufgabenstellung finden. Wenn die mittlere Ebene sich aber in 10-12 "Regionen" ausdifferenzieren sollte, würden Landkreis und Region sehr nahe aneinander rücken und sicherlich in umfangreiche Konkurrenzsituationen geraten.

Fazit: Statt über Abschaffung sollte über Modernisierung diskutiert werden

Vorderhand scheint mir eine Trennung zwischen einer langfristigen Reformperspektive und in näherer Zukunft realisierbarer Reformen geboten. Für einschneidende Veränderungen im Ebenengefüge sehe ich weder eine ausreichende theoretische Vorbereitung noch den erforderlichen politischen Willen zu einer umfassenden Verwaltungs-Strukturreform. Es bleibt die immer noch umfangreiche Aufgabe, innerhalb des vorhandenen (oder nur wenig veränderten) Ebenengefüges die Verwaltung durch Verbesserung der Kommunikation, durch besseres Verwaltungsmanagement und durch die Verbesserung der Kooperationsinstrumente und -verfahren zu modernisieren. Dies ist zwar unspektakulärer als das Abschaffen einer Einheit, aber vermutlich erfolgversprechender. So wiederholt sich, was oben zu den Regierungspräsidien ausgeführt worden ist: Die Überlegungen verlagern sich und sollten sich verlagern von der Auflösungs- und Abschaffungsdiskussion auf eine Modernisierungsdiskussion.

Einen wichtigen Gedanken kann man am Beispiel des Verhältnisses der kreisangehörigen Gemeinden zu den Landkreisen aufzeigen: Ob man die beiden als zwei getrennte Ebenen verstehen kann und muß oder ob sie sich eher als intern gegliederte einheitliche Ebene darstellen, hängt weniger von der rechtlichen Normierung als vielmehr von dem in der täglichen Verwaltungspraxis realisierten Maß an Kooperation und Zusammenarbeit zwischen beiden ab. Es versteht sich, daß diese Verwaltungskooperation schon immer beträchtlich war und ist, aber dennoch eröffnen sich hier Alternativen für ein unterschiedliches Selbstverständnis der beiden kommunalen Gemeinschaften (für sich und zueinander). Sie können sich als je zwei (relativ) selbständige kommunale Ebenen definieren, sie können aber auch dem Gedanken des Verbundes und der in sich gegliederten einheitlichen kommunalen Ebene Raum verschaffen und handlungsleitende Bedeutung geben. Mit dem institutionellen Eigengewicht von getrennten Verwaltungseinheiten ist natürlich auch im letzteren Falle zu rechnen, aber die mit der Vorstellung getrennter Ebenen verbundenen Assoziationen der grundsätzlichen Erschwernis von Kooperation und Handlungsabläufen sind dann nicht berechtigt.

So sollte man derzeit die Frage der Ebenen nicht überbewerten, sie stellt ein mittel- und langfristig ernstes Problem der deutschen Verwaltungslandschaft dar, die sich unter den Einwirkungen der europäischen Politik- und Verwaltungsebene sowieso verändern muß. Kurzfristig sollte man die Modernisierungschancen innerhalb des vorhandenen Ebenengefüges auszuschöpfen versuchen und bei einander nahestehenden Ebenen oder Verwaltungseinheiten die Kooperation stärken und Schritte zu einem Verständnis intern gegliederter größerer Einheiten unternehmen.

Anmerkungen

1) Im Folgenden kann nur ein sehr verkürzter Überblick gegeben werden; ausführlich dazu R. Wahl, Verwaltungsorganisation, in: H. Maurer / R. Hendler (Hrsg.), Baden-Württembergisches Staats- und Verwaltungsrecht, 1989, S. 92 ff. und ders., Die Verwaltung, in: M. Schaab (Hrsg.), 40 Jahre Baden-Württemberg - Versuch einer historischen Bilanz (1952 - 1992), 1993, S. 73 ff.

2) Nach dem Nachbarschaftsverbandsgesetz vom 9. Juli 1974 (NVerbG - Viertes Gesetz zur Verwaltungsreform, zuletzt geändert durch Art. 3 G vom 7. Februar 1994, GBI. S. 92) sind für die in § 1 Abs. 1 NVerbG näher umschriebenen Räume Heidelberg-Mannheim, Karlsruhe, Pforzheim, Reutlingen-Tübingen und Ulm jeweils "Nachbarschaftsverbände" gebildet, die die geordnete Entwicklung des Verbandes zu fördern und auf einen Ausgleich der Interessen seiner Mitglieder hinzuwirken haben (§ 4 Abs. 1 NVerbG). Der Nachbarschaftsverband hat die Kompetenz für die Flächennutzungsplanung (§ 4 Abs. 2 NVerbG).

3) Schematische Darstellungen finden sich in den beiden Beiträgen von R. Wahl (FN. 1).

4) So ausdrücklich H. Hill, Anforderungen an eine moderne Bezirksregierung, VOP (Verwaltungsführung Organisation - Personalwesen) 1995, S. 6 ff.

5) So H. Hill (siehe FN 4).

6) Zum Begriff umfassend bereits Chr. Mecking, Die Regionalebene in Deutschland. - Begriff, Institutioneller Bestand, Perspektiven, 1995, S. 53 ff.

7) Ausdrücklich behandelt und in den Mittelpunkt gestellt wird dieses Problem von Th. Elfwein, Neuordnung der staatlichen und kommunalen Arbeitsebene zwischen der Landesregierung und den Städten und Kreisen des Landes Nordrhein-Westfalen, Gutachten, Juli 1993.

8) In den Bundesländern finden sich unterschiedliche Bezeichnungen für die staatliche Mittelinstanz, so Regierungspräsidien (Baden-Württemberg), Bezirksregierungen (z.B. Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen) oder Regierungen (Bayern).

9) Aus der jüngsten Literatur hierzu mit umfangreichen weiteren Nachweisen zu Rechtsvorschriften, Literatur und Materialien H. Helbing, Alternative Möglichkeiten der Neuordnung von Mittelbehörden (Speyerer Forschungsberichte 188), 1998.

10) D. Freudenberg, Die kranke Bezirksregierung, VOP (Verwaltungsführung - Organisation - Personalwesen) 1993, S. 234ff. (Teil 1), S. 346ff. (Teil 2), S. 407ff. (Teil 3).

11) Ausführlich zur Stellung der Regierungspräsidien und der staatlichen Mittelinstanz R. Wahl, Die Länder (§ 1), in: K. G. A. Jeserich / H. Pohl / G.-Chr. von Unruh (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. V, VIII. Kapitel, 1987, S. 208 ff. (dort insbesondere S. 212 ff. m.w.N.) und die in FN 1 zitierten Abhandlungen.

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