Zeitschrift

Über den Kirchturmshorizont hinaus:
überlokale Zusammenarbeit

Siedlungsentwicklung

Petra Menzel


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Inhalt


"Dezentrale Konzentration" als Leitbild

Die polyzentrale Struktur macht die Abstimmung untereinander gleichermaßen schwierig wie unumgänglich

Dipl. Geogr. Petra Menzel, Mag. rer. pol., ist Geschäftsführerin der Kommunalentwicklung Baden-Württemberg in Stuttgart.

Nach wie vor läuft im viertgrößten Verdichtungsraum Deutschlands die Bevölkerungs- und Siedlungsentwicklung stürmisch. Um den anhaltenden Flächenverbrauch durch optimale Nutzung zu reduzieren, ist eine abgestimmte Siedlungsentwicklung unumgänglich. Sie muß sowohl ökonomisch als auch ökologisch begründet sein. Bei der Vielzahl sowohl attraktiver und leistungsfähiger als auch selbstbewußter Städte und Gemeinden ist jedoch die Kooperation schwierig. Hier liegt eine zentrale Aufgabe des 1994 geschaffenen Verbandes Region Stuttgart.
Red.


Wenn die Siedlungsentwicklung der Gemeinden an ihre Grenzen stößt

In dichtbesiedelten Regionen stößt die Siedlungsentwicklung der Städte und Gemeinden rasch im wahrsten Sinne des Wortes an Grenzen. Eine Abstimmung mit den Nachbarn ist unumgänglich. Über diese naheliegende unmittelbare kommunale Abstimmung hinaus stellt sich den Regionen die Frage nach der Notwendigkeit regionaler Leitbilder der Siedlungsentwicklung im Sinne einer zielgerichteten Gesamtkonzeption.

In der Region Stuttgart zeichnen sich die Städte und Gemeinden durch ein hohes Niveau der Infrastrukturausstattung, der wirtschaftlichen Aktivitäten und des kulturellen Angebotes aus. Die Vielzahl attraktiver und leistungsfähiger Städte und Gemeinden ist eine Stärke der Region Stuttgart; der Wettbewerb der Kommunen findet auf entsprechend hohem Niveau statt und tendiert nicht aus freien Stücken zur Kooperation, so daß die Frage eines regionalen Leitbilds für die Siedlungsentwicklung nicht selbstverständlich im Vordergrund der kommunalen Überlegungen steht.

In einem polyzentrischen Verdichtungsraum wie der Region Stuttgart muß ein solches Leitbild den unterschiedlichen Anforderungen von Städten und Gemeinden verschiedener Einwohnergrößen und zentralörtlicher Bedeutung gerecht werden. Die 179 Städte und Gemeinden in der Region verteilen sich auf folgende Größenklassen:

Ein Bedarf von 180000 Wohnungen für die nächsten 12 Jahre

Die Siedlungsentwicklung wird auf der Ebene der 179 Städte und Gemeinden auf der Grundlage der grundgesetzlich garantierten kommunalen Planungshoheit entschieden. Diese lokale politische Verantwortung ermöglicht eine demokratische Kontrolle der Entscheidungen vor Ort und gibt dem mündigen Bürger eine reale Chance zur Mitwirkung und Mitgestaltung. Stadt und Gemeinde als Ort der politischen Entscheidung sind eine Stärke unseres Systems. Stadtentwicklung wurde und wird auf kommunaler Ebene diskutiert und umgesetzt, durchaus im Wettbewerb der Kommunen untereinander. Dieser Wettbewerb wurde in Zeiten eines Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstums bewußt in Kauf genommen und sogar gefördert Ð man denke nur an die Wegzugsprämien in den 60er Jahren für Einwohner, die bereit waren, aus der Stadt Stuttgart ins Umland zu ziehen. Der Wettbewerb besteht weiter und in einer Zeit des wirtschaftlichen Umbruchs und sinkender Realeinkommen privater wie öffentlicher Haushalte schärfer als je zuvor. Die jüngsten Rivalitäten einer Vielzahl von Städten bei der Entscheidung über den Standort einer internationalen Universität sind symptomatisch für die Stimmung in der Region Stuttgart.

Die Region Stuttgart ist nach der 1993 von der Ministerkonferenz für Raumordnung vorgenommenen Neuabgrenzung der Verdichtungsräume nach dem Rhein-Ruhrgebiet, dem Rhein-Main-Gebiet und Hamburg mit insgesamt rd. 2,7 Millionen Einwohnern der viertgrößte Verdichtungsraum der Bundesrepublik Deutschland. Sie zählt nach wie vor zu den Regionen, die nach Einschätzung der Bundesforschungsanstalt für Raumordnung und Landeskunde auch in den kommenden Jahren eine günstige demographische Entwicklung aufweisen wird. Das Statistische Landesamt geht in seiner jüngsten Wohnungsmarktprognose, die Anfang Juni 1998 vorgestellt wurde, in den nächsten Jahren von einer deutlichen Erhöhung der Zahl der Haushalte und damit von einer wachsenden Nachfrage nach Wohnungen aus. Für die Region Stuttgart wird ein Bedarf von zusätzlich rd. 180.000 Wohnungen bis zum Jahr 2010 vorhergesagt. Allein diese Zahl rechtfertigt das Nachdenken über ein regionales Leitbild der Siedlungsentwicklung und einen Rückblick auf die Planungskonzepte der Vergangenheit.

Das Leitbild einer europäischen Metropolregion

Leitbilder für die räumliche und funktionale Entwicklung werden auf allen administrativen Ebenen formuliert und umgesetzt. Leitbild der Raumordnungspolitik auf Bundesebene für die Region Stuttgart ist die Vorstellung von einer europäischen Metropolregion mit internationalen und interkontinentalen Funktionen. Orientierungsmerkmale dieser Metropolregionen wie internationaler Bekanntheitsgrad, weltstädtisches Niveau, Lagegunst im europäischen Verkehrs- und Kommunikationsnetz, internationale Funktionen und Institutionen sind jedoch vergleichsweise schwach entwickelt. Der Anschluß Stuttgarts an das deutsche Hochgeschwindigkeitsnetz der Bahn und die verkehrliche Aufwertung der Achse Paris Ð Stuttgart Ð München Ð Wien mit Fortsetzung in den südosteuropäischen Raum ist ein Ansatz zur Umsetzung dieses Leitbilds auf staatlicher Ebene.

Auf der Ebene der Landesplanung wird der zentralen Rolle der Region, in der auf 10% der Landesfläche 25% der Einwohner des Landes Baden-Württemberg leben und über ein Drittel aller Exporte des Landes erwirtschaftet werden, mit Zielsetzungen in den Bereichen Verkehr, Forschung, Bildung und Wirtschaftsförderung Rechnung getragen.

Auf der Ebene der Region werden diese Leitbilder vertieft und räumlich verfeinert. Zu den Grundsätzen für die Siedlungsentwicklung wird im Regionalplan unter dem Stichwort "Polyzentrale Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur" ausgeführt: "Die reich gegliederte polyzentrale Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur als wichtige Grundlage ausgewogener wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Verhältnisse sowie als günstige Voraussetzung zur Sicherung gesunder Lebens- und Umweltbedingungen in der Region ist weiter zu entwickeln".

Die mit dem Wachstum an Bevölkerung und Arbeitsplätzen verbundene Ausweitung der Siedlungsfläche, also der bebauten Flächen und der Verkehrsflächen, wurde von der Regionalplanung als wichtige Steuerungsaufgabe zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesamtraumes erkannt und aufgegriffen.

Das System zentraler Orte unterschiedlicher Ausstattung und Reichweite

Räumliches Leitbild war und ist bis heute unverändert ein System von zentralen Orten unterschiedlicher Hierarchiestufe, unterlegt von einem System sogenannter Entwicklungsachsen entlang der Hauptlinien der Verkehrs- und Versorgungsinfrastruktur. Dieses regionale Leitbild ist sowohl ökonomisch wie auch ökologisch begründet. Durch eine räumliche Bündelung von Aktivitäten und Investitionen sollen ökonomisch wirksame Synergieeffekte erreicht und die volkswirtschaftlichen Kosten öffentlicher Infrastrukturen minimiert werden. Eine Konzentration der Siedlungsentwicklung entlang der Achsen soll vor allem Verkehrs- und Transportkosten gering halten und Fühlungsvorteile durch kurze Entfernungen und schnelle Wege erschließen. Das ökologische Ziel des sparsamen Umgangs mit Landschaft, Böden und der Verkehrsvermeidung zur Schonung von Luft und Klima findet ebenfalls in diesem Leitbild seine Entsprechung.

Das System von zentralen Orten unterschiedlicher Ausstattung und Reichweite entlang der Entwicklungsachsen des Landesentwicklungsplans und ergänzenden Regionalen Entwicklungsachsen wird in der kürzlich von der Verbandsversammlung der Region beschlossenen Fortschreibung des Regionalplans ergänzt um "Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen".

Diese Schwerpunkte sind in der Raumnutzungskarte zum Regionalplan gebietsscharf abgegrenzt dargestellt und dienen der Sicherung und Entwicklung von Standorten, die im regionalen und überregionalen Vergleich besondere Qualitäten aufweisen. Diese Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungen sind in der Regel für mehrere Gemeinden unter Zusammenfassung des Bedarfs innerhalb des Verwaltungsraumes oder des Teilraumes eines Mittelbereichs ausgewiesen. Eine interkommunale Zusammenarbeit wird dabei von der Regionalplanung vorausgesetzt und ist nicht nur planerisch und rechtlicht, sondern in Baden-Württemberg auch nach dem Gesetz über kommunale Zusammenarbeit in Bezug auf die Teilung sowohl der Planungs- und Erschließungskosten wie auch der Gewerbesteuereinnahmen möglich.

Schwerpunktbildung entlang der Verkehrsachsen

Wirtschaftsförderung und damit die Sicherung von Arbeit und Einkommen bedeutet derzeit vor allem Bestandspflege und erfordert Flächenangebote für den Erweiterungs- und Verlagerungsbedarf ansässiger Betriebe. Hierfür sind gemeindeübergreifend in allen Teilräumen der Region Flächen zu sichern, die über eine gute Verkehrslage verfügen, keine oder sehr geringe Konfliktpotentiale mit angrenzenden Nutzungen aufweisen und auf denen durch eine Konzentration von Produktionsbetrieben und produktionsnahen Dienstleistungen attraktive Ansiedlungsbedingungen geschaffen werden.

Dieses räumliche Leitbild von Schwerpunkten entlang der Verkehrsachsen wird auch als dezentrale Konzentration bezeichnet und gilt nicht nur für Gewerbestandorte, sondern auch für "Regionalbedeutsame Schwerpunkte des Wohnungsbaus". Auch hier gilt wieder, daß mit einer räumlichen Konzentration an verkehrsgünstigen, vor allem mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut erschlossenen Standorten Freiflächen großräumig erhalten und das Verkehrsaufkommen im motorisierten Individualverkehr minimiert werden sollen. Durch eine räumliche Konzentration des Wohnungsbaus oder die gezielte Ergänzung von Ansätzen zur Siedlungskonzentration sollen aber auch Einwohnerzahlen erreicht werden, die eine gute Infrastruktur und wohnungsnahe Versorgung tragfähig machen. Wo dies gelingt, wird ebenfalls ein Beitrag zur Minimierung der Umweltbelastungen und Kosten des Verkehrs geleistet und ein wirtschaftlicher Umgang mit teuren Erschließungsanlagen erreicht.

Über dieses Leitbild besteht abstrakt ein Konsens; die Ziele werden etwa auch durch die Lokale Agenda 21 der Umwelt-Konferenz von Rio de Janeiro bestätigt.

Die polyzentrale Struktur ist ein Erbe der Geschichte

Die Umsetzung der Ziele erfordert ein regionales Bewußtsein für ein abgestimmtes Vorgehen und die Überzeugung, daß damit eine Qualitätssicherung zum Nutzen der Region insgesamt erreicht wird. Diese Bewußtseinsbildung muß forciert werden, indem die Vorteile einer abgestimmten und auf Nachhaltigkeit angelegten Siedlungsentwicklung, bei der jede einzelne Kommune ihre lokale Stärke zum Vorteil des Gesamtraumes einbringt, dargestellt werden.

Dezentrale Konzentration heißt nicht beliebige Entwicklung in der Fläche, orientiert am geringsten Widerstand oder den niedrigsten Baulandpreisen, sondern erfordert eine Betrachtung in funktionellen Teilräumen, wie sie der Entwurf des Regionalplans mit Mittelbereichen und Achsen vorgibt.

Die Region Stuttgart zeichnet sich im Unterschied zu Ballungsräumen wie Hamburg oder München, die sehr eindeutig auf ein überragendes Zentrum ausgerichtet sind, dadurch aus, daß die historische Situation eines Kranzes von Mittelstädten rund um das Oberzentrum Stuttgart, die jeweils wieder auf ihr unmittelbares Umland ausstrahlen, diese dezentrale Konzentration vorgezeichnet hat, und zwar mit verstärkenden, aber auch mit gegenläufigen Effekten. Das Ausmaß der innerregionalen Verflechtung in der Region Stuttgart ist aufgrund dieser Struktur größer als in monozentrierten Verdichtungsräumen. Besonders deutlich wird dies bei einer Analyse der Pendlerströme, die in der Region Stuttgart durch vergleichsweise kürzere Wegezeiten zur Arbeit gekennzeichnet sind als beispielsweise in Hamburg oder München. Allerdings geht damit auch ein höherer Anteil an Pendlern einher, die für den Weg zur Arbeit den Pkw benutzen.

Dieses hohe Maß an innerregionalen Verflechtungen, die in der Vergangenheit in den Achsenzwischenräumen starke Zersiedelung mit entsprechendem Landschaftsverbrauch sowie die Notwendigkeit, zur Erhaltung und Steigerung der Attraktivität des Wirtschaftsraumes verstärkte Anstrengungen auf der Angebotsseite zu machen, zwingen die Kommunen zu einer übergemeindlichen Zusammenarbeit.

Derzeit läßt sich aber nicht erkennen, daß der Trend eines wachsenden Flächenverbrauchs gebrochen ist; er setzt sich vielmehr in den Achsenzwischenräumen und vor allem entlang der Verlängerung dieser Achsen aus der Region hinaus beispielsweise in die Landkreise Tübingen oder Calw fort.

Die Reduzierung des Flächenverbrauchs ließe sich nur durch regionale Solidarität erreichen

Experten sind sich einig, daß der prognostizierte anhaltende Flächenverbrauch in den Stadtregionen um ein Drittel reduziert werden könnte, wenn alle Flächenpotentiale und Reserven optimal genutzt würden. Planung im Bestand, Stadterneuerung und Flächenrecycling können aber nur gelingen, wenn die Kosten für die Wiedernutzung von Brach- und Konversionsflächen auf ehemaligen Industrie-, Verkehrs- oder Militärflächen in regionaler Solidarität nicht durch billige Konkurrenzangebote auf der grünen Wiese unterlaufen werden. Hier liegt ein weiteres Handlungsfeld für übergemeindliche Zusammenarbeit, Koordination und Kooperation.

Positiven Ansätzen einer übergemeindlichen Zusammenarbeit beispielsweise im Umgang mit den verbleibenden Freiflächen im Rahmen der Projekte "Naturraum Filder" oder "Neckarpark" stehen nach wie vor konkurrierende Aktivitäten bei der Ausweisung von Siedlungsflächen gegenüber. Regionale Solidarität in der Frage der Ausweisung von Standorten des großflächigen Einzelhandels fehlt, und das Thema wird von den beteiligten Kommunen weniger als Sachfrage, sondern vor allem als Kompetenzfrage diskutiert. Hieraus kann keine Problemlösung resultieren, und es stellt sich die Frage, wieviele ungelöste Probleme sich eine Region in der Wirkung nach außen in einem deutschen, europäischen oder weltweiten Standortwettbewerb leisten kann. Einem lokalen Wettbewerb aus Prestigedenken und um jeden Preis sind bei knappen öffentlichen Mitteln Grenzen gesetzt. Es bedarf einer regionalen Perspektive, die in prägnanter Form Ansätze für eine aktive Gestaltung und ein zielgerichtetes Zusammenwirken der wichtigen Akteure aufzeigt. Für die Chancen einer Zusammenarbeit gilt es, das regionale Bewußtsein weiter zu schärfen, so daß sich die Kooperation in einzelnen Aufgabenfeldern zu einer strategischen Zusammenarbeit entwickeln kann, beispielsweise indem den in den einzelnen Kommunen politisch Verantwortlichen deutlich wird, daß die Kosten für den Verkehr, die sie gemeinsam über eine Umlage tragen, in engstem Zusammenhang mit den auf der kommunalen Ebene getroffenen Weichenstellungen der Siedlungsentwicklung stehen. Mit fachlicher Autorität, Augenmaß im Erkennen der zentralen Aufgabenfelder, mit Schwerpunktvorhaben und Projekten, die eine in der ganzen Region spürbare positive Impulswirkung haben und die ihre Fortsetzung in einer Qualitätssicherung auf der Ebene der Städte und Gemeinden finden, sollte dies zum Nutzen aller Bürgerinnen und Bürger der Region möglich sein.

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