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Das Ende der Politik?

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Wirtschaft
Globalisierung

 

Henning Klodt
Globalisierung: Hintergründe und Perspektiven


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Inhaltsverzeichnis


Bedrohung oder Chance?

Auf dem Weg zur integrierten Weltwirtschaft

Prof. Dr. Henning Klodt leitet die Abteilung "Wachstum, Strukturwandel und internationale Arbeitsteilung" am Institut für Weltwirtschaft in Kiel.

Die Weltwirtschaft ist in zunehmendem Maße integriert. Nationale Schutzzäune, hinter denen sich altvertraute soziale Institutionen und ein hohes Lohnniveau aufrecht erhalten lassen, werden brüchiger und brüchiger. Für hochentwickelte Länder wie die Bundesrepublik Deutschland stellt sich damit die Frage, wie sie auf die Herausforderungen der Globalisierung reagieren sollen. Sollen sie versuchen, sich abzuschotten durch nationale Protektionsmaßnahmen oder durch internationale Vereinbarungen über "fairen" Wettbewerb auf den Weltmärkten? Oder sollen sie die Herausforderungen annehmen, indem sie ihre Volkswirtschaften für die internationale Konkurrenz öffnen, um auf diese Weise die Wachstums- und Beschäftigungspotentiale der Globalisierung positiv für sich zu nutzen? Auch für die Globalisierung gilt die Lebensregel: Angst ist ein schlechter Ratgeber. Wer wie gebannt auf die "Globalisierungsfalle" starrt, ohne die Chancen einer vertieften internationalen Arbeitsteilung zu erkennen, wird kaum damit rechnen dürfen, zu den Gewinnern des weltwirtschaftlichen Strukturwandels zu gehören. Ratsamer erscheint es, sich flexibel auf den Strukturwandel in der Weltwirtschaft einzustellen, um nicht nur Anpassungskosten tragen zu müssen, sondern auch die Vorteile der Globalisierung nutzen zu können.


Vom Produktwettbewerb zum institutionellen Wettbewerb

Der Prozess der Globalisierung kann als Entwicklungsschritt von der geschlossenen Volkswirtschaft zur integrierten Weltwirtschaft verstanden werden. Getrieben wird die Globalisierung durch eine zunehmende internationale Faktormobilität, insbesondere der Faktoren Sachkapital und technisches Wissen, die international mobil geworden sind. Logisch vorgelagert, wenn auch nicht unbedingt zeitlich vorausgehend zur Globalisierung, ist die Handelsintensivierung, die die zunehmende internationale Mobilität von Gütern beschreibt. Das unmittelbare Ergebnis der Handelsintensivierung ist somit die weltweite Integration der Gütermärkte; das Ergebnis der Globalisierung ist die weltweite Integration der Faktormärkte.

Welche Konsequenzen die Globalisierung für die nationalen Handlungsspielräume hat, läßt sich relativ leicht nachvollziehen, wenn man sich vor Augen hält, dass Globalisierung in erster Linie eine Verschärfung des internationalen Wettbewerbs bedeutet. Auch der internationale Wettbewerb durch Güterhandel schränkt nationale Handlungsspielräume ein, da ineffiziente Produktionen im Inland unter den Konkurrenzdruck des Auslands geraten. Diese Tendenz wird durch die Globalisierung weiter verschärft. Doch es kommen zwei weitere Dimensionen hinzu:

  • Die erste Dimension ist der institutionelle Wettbewerb, der bewirkt, dass nicht nur Unternehmen, sondern auch Regierungen mit ihren nationalen Wirtschaftspolitiken in Wettbewerb zu einander geraten. Sie müssen bei ihren wirtschaftpolitischen Maßnahmen nun auch die Anreizwirkungen auf international mobile Produktionsfaktoren berücksichtigen. Nationale Wirtschaftspolitiker werden damit gleichsam in die Rolle von Gastwirten gedrängt, die mit attraktiven Rahmenbedingungen und einem überzeugenden Preis-Leistungs-Verhältnis international mobile Gäste anlocken müssen.
     
  • Die zweite Dimension ist der unmittelbare Wettbewerb zwischen Produktionsfaktoren. Solange der Produktionsfaktor Kapital international immobil war, konkurrierten die Arbeitskräfte verschiedener Länder nur auf indirektem Wege miteinander. Nationale Verteilungskonflikte zwischen Kapital und Arbeit führten nur dann zu einer Gefährdung von Arbeitsplätzen, wenn überzogene Verteilungsansprüche des Faktors Arbeit zu einer Reduzierung der Kapitalbildung und zu einer Entwertung des im Lande vorhandenen Kapitalstocks führten. Wenn das Kapital jedoch auf ausländische Produktionsstandorte ausweichen kann, werden nationale Verteilungsspielräume eingeschränkt. Höhere Löhne lassen sich dann nur noch durchsetzen, wenn sie durch eine höhere Leistungsfähigkeit der inländischen gegenüber den ausländischen Arbeitskräften gerechtfertigt sind.

Schematisch dargestellt sind diese Zusammenhänge in Schaubild 1. 

Es zeigt auf der linken Seite die wirtschaftspolitischen Akteure des Inlandes, d.h. den Staat, die Arbeitskräfte und die Unternehmen, und auf der rechten Seite die entsprechenden Akteure des Auslandes. Wenn man die Verbindungslinien zwischen den verschiedenen Akteuren verfolgt, erkennt man, dass bereits der Produktwettbewerb zu einem Wettbewerb zwischen in- und ausländischer Regierung und auch zu einem Wettbewerb zwischen in- und ausländischen Arbeitskräften führt. Wenn die Unternehmen zudem ihre Standortentscheidungen im internationalen Maßstab treffen können, werden diese Wettbewerbsbeziehungen sehr viel direkter und unmittelbarer spürbar. In einer Welt, in der nur Güter, aber nicht Produktionsfaktoren mobil sind, schaffen Unvollkommenheiten im Produktwettbewerb, die sich etwa aus der Existenz von Transportkosten oder künstlicher Handelschranken ergeben können, einen gewissen Schutz für die nationalen Akteure, eröffnen also nationale Handlungsspielräume. In der globalisierten Weltwirtschaft dagegen werden nationale Schutzräume eingeengt durch die internationale Mobilität des Kapitals. Wenn beispielsweise ein Ausbau des Sozialstaates im Inland zu erhöhten Lohnnebenkosten führt und dies wiederum die Arbeitskosten für die inländischen Unternehmen erhöht, dann wird deren Position nicht nur im Produktwettbewerb geschwächt, sondern sie erhalten verstärkt Anreize, ihre Produktion ins Ausland zu verlagern.

Den beiden inhaltlichen Dimensionen der Globalisierung - institutioneller Wettbewerb zwischen Regierungen und Faktorpreiswettbewerb zwischen in- und ausländischen Arbeitskräften - stehen zwei nahezu deckungsgleiche geographische Dimensionen gegenüber. Wenn etwa die deutsche Wirtschaftspolitik mit ihrer Infrastrukturpolitik, ihrer Steuerpolitik oder ihrer Bildungs- und Ausbildungspolitik in Konkurrenz tritt zu ausländischen Standorten, dann dürften die relevanten Vergleichländer in erster Linie andere hochentwickelte Länder sein. Wenn Unternehmen dagegen nach Standorten suchen, die im Vergleich zu Deutschland einen Lohnkostenvorteil bieten, dann werden sie dafür vor allem weniger entwickelte Länder in Betracht ziehen. Etwas vereinfachend läßt sich also festhalten, dass sich der institutionelle Wettbewerb im wesentlichen zwischen Ländern vollzieht, die auf gleicher Entwicklungsstufe stehen, während sich der Faktorpreiswettbewerb zwischen Ländern unterschiedlicher Entwicklungsstufen vollzieht.

Werden der Staat und seine Leistungen herunter konkurriert?

Von Albert Hirschmann stammt die Unterscheidung zwischen voice und exit, also zwischen Widerspruch und Abwanderung als Mittel der politischen Willensäußerung. In der geschlossenen Wirtschaft haben Interessengruppen nur die Möglichkeit, ihre politischen Willensäußerungen in Form von voice zu artikulieren. In der integrierten Weltwirtschaft kommt als zusätzliche Option die Möglichkeit des exit hinzu. Wer international mobil ist, hat wesentlich bessere Möglichkeiten, seine Interessen im politischen Willensbildungs-Prozess durchzusetzen. Dabei ist es keineswegs zwingend, dass die Abwanderung auch tatsächlich vollzogen wird, sondern bereits das erhöhte Potential zur Abwanderung verleiht dem Widerspruch ein höheres Gewicht. Die Globalisierung hat damit auch Rückwirkungen auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von Volkswirtschaften, da die Einflußmöglichkeiten international mobiler Akteure größer werden.

Wirtschaftspolitisch stark umstritten ist die Frage, ob der verschärfte institutionelle Wettbewerb als positiv oder als negativ zu beurteilen ist:

  • Auf der einen Seite wird darauf verwiesen, dass es mit dem institutionellen Wettbewerb endlich einen Mechanismus gibt, der Staaten zu effizientem Handeln zwingt. Wer die alljährlichen Berichte des Bundesrechnungshofes studiert, in denen immer wieder die Verschwendung von Steuermitteln beklagt wird, kann diese Auswirkungen nur begrüßen.
     
  • Auf der anderen Seite stehen Befürchtungen, dass der Staat dort, wo er zum Wohle der Allgemeinheit tätig werden will, nicht mehr über die nötigen finanziellen Grundlagen verfügt. Verwiesen wird darauf, dass vom Grundsatz her der Staat überall dort gefragt ist, wo der Wettbewerb versagt. Wenn nun in jenen Bereichen, die dem Wettbewerb entzogen sind und die zur staatlichen Aufgabe deklariert wurden, über den Umweg der Globalisierung doch wieder das Wettbewerbsprinzip zur Geltung kommt, so könne das Ergebnis nur nachteilig sein. Es drohe ein race to the bottom, bei dem die Regierungen der verschiedenen Länder ihre Steuersätze und ihre staatlichen Regulierungen (z.B. Umweltauflagen) gegenseitig herunterkonkurrieren würden.

Das Ende jeder Politik oder das Ende schlechter Politik?

Um zu einem Urteil darüber zu kommen, inwieweit die Globalisierung tatsächlich staatliche Handlungsspielräume einschränkt, erscheint es nützlich, zwischen verschiedenen Arten von Staatstätigkeiten zu unterscheiden. Als grobe Unterteilung bietet sich dafür zunächst die gedankliche Trennung von allokativen und distributiven Staatstätigkeiten an. Bei der allokativen Staatstätigkeit geht es darum, dass der Staat bestimmte Leistungen bereitstellt und zu ihrer Finanzierung entsprechende Steuern erhebt. Wenn in diesem Bereich ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den gebotenen Leistungen und der damit verknüpften Steuerlast existiert, gibt es für mobile Produktionsfaktoren keinen Grund, das Land zu verlassen. Wenn hohe Steuern beispielsweise das Spiegelbild einer gut ausgebauten Verkehrsinfrastruktur, funktionsfähiger Kommunikationsnetze oder hochqualifizierter Arbeitskräfte sind, wird das Land als Standort für international mobile Investoren attraktiv bleiben, auch wenn anderswo die Steuern niedriger sind. Bürokratische Ineffizienzen, öffentliche Verschwendung und eine am Bedarf vorbeigehende Ausrichtung des Angebots öffentlicher Leistungen wird allerdings in der globalisierten Weltwirtschaft durch Abwanderung bestraft. Im allokativen Bereich bedeutet die Globalisierung somit nicht das Ende jegliche Politik, sondern nur das Ende schlechter Politik. Der internationale Wettbewerb zwischen Regierungen kommt auch den immobilen Faktoren (sprich: Arbeitskräften) zugute, da sie ebenfalls von der Effizienzsteigerung der Politik profitieren.

Ein anschauliches Beispiel für die Effizienz des institutionellen Wettbewerbs im allokativen Bereich bieten die Vereinigten Staaten. Dort kommt es keineswegs zu massiven Abwanderungen aus Staaten mit hohen Steuersätzen und einem hohen Maß an öffentlicher Sicherheit in Staaten mit niedrigen Steuern und einer geringeren öffentlichen Sicherheit, sondern die Bewegungen verlaufen eher in die entgegengesetzte Richtung. Abwanderungen muß dagegen eine Stadt wie Washington hinnehmen, die eine hohe Steuerlast mit geringer öffentlicher Sicherheit kombiniert.

Sozialpolitik oder wenn es um Umverteilung geht

Gravierenden Anpassungsbedarf verursacht die Globalisierung dagegen bei der distributiven Staatstätigkeit, d.h. bei der Umverteilung von Einkommen zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen. International mobile Faktoren können nicht gegen ihren Willen zur Finanzierung sozialpolitischer Maßnahmen herangezogen werden. Doch auch dies bedeutet nicht das Ende jeglicher Politik, sondern allenfalls das Ende bestimmter Politiken. Drei Gründe sprechen dafür, dass mobile Faktoren bereit sein werden, zumindest in gewissem Umfang einen Beitrag zur Umverteilung zu leisten:

(1) Umverteilung erfüllt eine Versicherungsfunktion. Wer heute zu den Besserverdienenden zählt und deshalb Nettozahler ist, kann nicht sicher sein, auch morgen noch ein überdurchschnittliches Einkommen zu erzielen. Wo die Verlierer im Wettbewerb von einem sozialen Netz aufgefangen werden, dort hat er die Sicherheit, dass dieses Netz auch ihn auffangen wird, wenn sich seine Einkommensposition verschlechtern sollte.

(2) Wie das hohe Maß an privater Spendentätigkeit in den Vereinigten Staaten zeigt, stiftet Altruismus offenbar für den Spender positiven individuellen Nutzen. Besserverdienende werden bereit sein, einen Teil ihres Einkommens für soziale Zwecke zur Verfügung zu stellen, wenn sie das Gefühl haben, dass dieses Geld auf sinnvolle Weise sozial Schwächeren zugute komme.

(3) Wenn sich als Ergebnis sozialpolitischer Maßnahmen eine Sicherheit und Stabilität der Lebensverhältnisse und sozialer Friede einstellen, so sind dies Standortattribute, die international mobile Investoren zu schätzen wissen und zu deren Mitfinanzierung sie bereit sein werden.

Distributive Staatstätigkeit mit einer Umverteilung von den mobilen zu den immobilen Faktoren wird durch die Globalisierung also nicht völlig unmöglich gemacht, sondern lediglich erschwert.

Gleichwohl werden die Regierungen hochentwickelter Länder, wenn sie das Ausmaß ihrer Sozialpolitik nicht drastisch reduzieren wollen, dazu übergehen müssen, ihre Maßnahmen stärker auf eine Umverteilung zwischen reicheren und ärmeren immobilen Faktoren zu konzentrieren. Dabei sollte im Blick behalten werden, dass Kapitaleigner als Personen in der Regel wesentlich weniger mobil sind als das Kapital selbst (Ausnahmen etwa bei Spitzensportlern bestätigen die Regel). Dies spricht dafür, bei der Steuererhebung stärker auf Verbrauchssteuern (Mehrwertsteuer, Mineralölsteuer usw.) zu setzen und weniger auf Einkommens- und Gewinnsteuern; denn bei letzteren ist die Steuervermeidung und -umgehung weitaus leichter.

Abgestimmt mit den Füßen wird über den Standort insgesamt, nicht über einzelne Politiken

Ein Grundproblem des institutionellen Wettbewerbs liegt darin, dass international mobile Akteure nur ein Paar Füße zur Abstimmung besitzen. Abgestimmt wird also nicht über einzelne Politiken, sondern über das gesamte Bündel von Standortbedingungen in verschiedenen Ländern. Ein Land, das öffentliche Güter besonders effizient bereitstellt oder eine günstige geographische Lage aufweist, kann höhere Umverteilungsbeiträge von mobilen Faktoren erheben als andere Länder. Auch ein niedriges Lohnniveau und eine gute Qualifikation der Arbeitskräfte stellen Standortvorteile dar, die hohe Umverteilungslasten kompensieren können. Umgekehrt kann eine überdurchschnittlich gute Standortpolitik zur Kompensation eines hohen Lohnniveaus beitragen. So gesehen sind es letztlich immer die immobilen Faktoren eines Landes (sprich: die Arbeitskräfte), die von guter Standortpolitik profitieren und die unter schlechter Standortpolitik zu leiden haben.

Fazit: Auch in der globalisierten Weltwirtschaft bleiben die Möglichkeiten, allokative Staatstätigkeiten durch Steuern zu finanzieren, weitgehend erhalten. Eingeschränkt werden dagegen die Möglichkeiten einer ineffizienten und verschwenderischen Staatstätigkeit. Wenn auf diese Weise das Preis-Leistungs-Verhältnis zwischen Steuerlast und Standortattraktivität aus den Fugen gerät, muß die Wirtschaftspolitik damit rechnen, bei der "Abstimmung mit den Füßen" den kürzeren

zu ziehen. Stark eingeschränkt wird der Handlungsspielraum der staatlichen Umverteilungspolitik, da international mobile Faktoren zu ihrer Finanzierung nur insoweit herangezogen werden können, als sie sich davon einen Vorteil versprechen. Die Regierungen werden diesen Zwängen durch weitreichende Umstrukturierungen sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite begegnen müssen. Die Globalisierung bedeutet damit nicht das Ende jeglicher Politik, aber sie macht bestimmte Politiken, wie sie heute noch weit verbreitet sind, künftig nicht mehr möglich, und sie bürdet die Lasten einer schlechten Politik vor allem den immobilen Faktoren auf.

Wettbewerb auf den Faktormärkten: Wird unser Lohnniveau in Peking bestimmt?

In einem vielbeachteten Aufsatz aus dem Jahre 1995 stellt Richard Freeman die Frage, ob das Lohnniveau hochentwickelter Länder künftig in Peking festgelegt wird. Dahinter steht die Vorstellung, dass die Unternehmen in einer globalisierten Weltwirtschaft die Möglichkeit haben, ihre Produktionsstätten dorthin zu verlagern, wo die Löhne am niedrigsten sind. Aus außenwirtschaftstheoretischer Sicht erscheint diese Befürchtung durchaus berechtigt. Wenn das Sachkapital international mobil ist, werden dadurch nicht nur die Realzinsen weltweit aneinander angeglichen, sondern auch internationale Lohnunterschiede werden nivelliert.

Doch auch hier lohnt ein genaueres Hinsehen. Es gibt mindestens vier verschiedene Gründe dafür, weshalb Arbeitskräfte in hochentwickelten Ländern höhere Löhne als in weniger entwickelten Ländern erzielen.

- Der erste Grund liegt darin, dass hochentwickelte Länder kapitalreicher als weniger entwickelte Länder sind. Die darauf beruhenden Lohnunterschiede lassen sich in der globalisierten Weltwirtschaft tatsächlich nicht aufrecht erhalten, denn international unterschiedliche Kapitalintensitäten lassen sich durch internationale Kapitalbewegungen ausgleichen.

- Der zweite Grund liegt darin, dass hochentwickelte Länder in der Regel auch über ein höheres technologisches Niveau als weniger entwickelte Länder verfügen. Die darauf basierenden Lohnunterschiede werden durch die Globalisierung nur insoweit eingeebnet, als auch technisches Wissen international mobil wird.

- Der dritte Grund für internationale Lohnunterschiede liegt im unterschiedlichen Qualifikationsniveau der Arbeitskräfte. Lohnvorsprünge, die auf einem überlegenen Bildungs- und Ausbildungssystem hochentwickelter Länder beruhen, werden durch die Globalisierung nicht gefährdet.

- Der vierte Grund liegt darin, daß die Arbeitskräfte profitieren können von institutionellen Wettbewerbsvorteilen ihrer Länder, die etwa aus einer hohen Rechtssicherheit, einer effizienten staatlichen Verwaltung oder aus einer leistungsfähigen Infrastruktur resultieren. Dies gilt allerdings nur insoweit, wie die institutionellen Wettbewerbsvorteile nicht durch ein höheres Steuerniveau kompensiert werden.

Statt genereller Lohnsenkung wird es mehr Lohndifferenzierung geben

Wenig beachtet werden in der öffentlichen Diskussion zur Globalisierung die Aspekte, die sich aus der Globalisierung für die Einkommenspositionen insgesamt für höher entwickelte und weniger entwickelte Länder ergeben. Wenn sich beispielsweise China und die südostasiatische Region verstärkt in die Weltwirtschaft integrieren, dann nimmt weltweit das Angebot an einfacher Arbeit zu, und ihr relativer Preis sinkt. Im Gegenzuge steigen der Preis für Sachkapital und der Preis für qualifizierte Arbeit, d.h. für Humankapital. Da Deutschland relativ gesehen über ungleich weniger niedrigqualifizierte Arbeitskräfte verfügt als China, dafür aber über wesentlich mehr Sach- und Humankapital, werden die Einkommen, die Deutschland aus der internationalen Arbeitsteilung ziehen kann, insgesamt steigen. Außerdem ermöglicht die Globalisierung die Realisierung von Wohlfahrtsgewinnen aus der Vertiefung der internationalen Arbeitsteilung, von der letztlich sowohl China als auch Deutschland profitieren (gains from globalization).

Unbestreitbar ist, dass die Globalisierung zu einer stärkeren Differenzierung der Einkommen zwischen geringqualifizierter Arbeit auf der einen Seite und hochqualifizierter Arbeit und Sachkapital auf der anderen Seite führen wird. Ob diese Änderung in den relativen Entlohnungen auch zu einem absoluten Rückgang der Entlohnung für einfache Arbeit in Deutschland führen wird, hängt davon ab, ob der Effekt der gains from globalization oder der Effekt der stärkeren Lohndifferenzierung dominiert. Um den Herausforderungen der Globalisierung am Arbeitsmarkt wirksam zu begegnen, ist nicht eine Politik der allgemeinen Lohnsenkung gefordert, sondern eine Politik der stärkeren Lohndifferenzierung, die gegebenenfalls sozialpolitisch abgefedert werden muß.

Triebkräfte der Globalisierung

So offenkundig das Phänomen der Globalisierung zu sein scheint, so schwer fällt es, diesen Prozess empirisch klar zu fassen. Zwar gibt es hinreichend Statistiken über internationale Kapitalströme, internationale Direktinvestitionen und Wanderungen von Arbeitskräften, und diese haben durchaus ihren Wert, wenn es um die quantitative Beschreibung der zunehmenden Integration der Weltwirtschaft geht. Für die an diesem Integrationsprozess beteiligten Unternehmen und Arbeitskräfte bedeutet Globalisierung jedoch weitaus mehr.

Den Unternehmen bieten sich nicht nur die Möglichkeiten, ihre Suche nach den jeweils kostengünstigsten Produktionsstandorten über die nationalen Grenzen hinweg auszudehnen; unter dem Schlagwort des global sourcing gehen sie auch mehr und mehr dazu über, ihren Bezug von Vorleistungen weltweit zu organisieren. Auch bei der Endnachfrage hinterläßt die Globalisierung ihre Spuren. So haben Sozialforscher festgestellt, dass die Konsumgewohnheiten immer weniger von den kulturellen Besonderheiten der verschiedenen Länder geprägt werden. In ihrem Kaufverhalten sind sich heute der europäische und der südostasiatische Banker ähnlicher als etwa der europäische Banker und der europäische Facharbeiter oder der südostasiatische Banker und der südostasiatische Facharbeiter. Für die Produzenten folgt daraus, dass ihnen zunehmend der gesamte Weltmarkt offensteht und nicht mehr nur ihr jeweils nationaler Markt.

Information ist der Rohstoff der Zukunft geworden, und der ist immer leichter verfügbar

Die erste und wohl wichtigste Triebkraft der Globalisierung stellen die modernen Informations- und Kommunikationstechnologien dar, denn viele der sich gegenwärtig herausbildenden intersektoral und international vernetzten Produktionsstrukturen wären ohne sie gar nicht denkbar. Information ist gleichsam zum Rohstoff der Zukunft geworden, und dieser Rohstoff wird immer preiswerter und leichter verfügbar und deshalb auch immer intensiver genutzt. Hierarchische Produktionsstrukturen werden mehr und mehr durch vernetzte Produktionsstrukturen ersetzt. Ehemals durchgehend organisierte Wertschöpfungsketten werden aufgebrochen, und die einzelnen Kettenglieder können immer leichter zu konkurrenzfähigeren Unternehmen oder an kostengünstigere Standorte verlagert werden. Das slicing up the value-added chain, wie Paul Krugman es nennt, erlaubt es selbst in ausgeprägten Hightech-Branchen, die bislang als weitgehend sicher galten vor dem Konkurrenzdruck aus weniger entwickelten Ländern, standardisierte Produktionsmodule herauszubrechen und ins Ausland zu verlagern.

Nach dem weltweiten Sieg der Marktwirtschaft verloren die westlichen Industrieländer ihren Vorteil

Die zweite Triebkraft der Globalisierung ist institutioneller Natur. Gerade in weniger entwickelten Ländern hat ein grundlegender Umschwung in den wirtschaftspolitischen Konzeptionen eingesetzt, der das Engagement ausländischer Unternehmen begünstigt. Wenn internationale Investoren weniger Befürchtungen vor Enteignungen oder Kapitalmarktkontrollen haben müssen, fällt es ihnen leichter, ihr Kapital an Niedriglohnstandorten zu investieren. überspitzt könnte man formulieren, dass die OECD-Länder ihren komparativen Vorteil bei dem Wettbewerb um mobile Produktionsfaktoren, der aus der marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaftspolitik folgt, zumindest teilweise eingebüßt haben. Die Standortvorteile, die sie früher aus ihrer vergleichsweise liberalen Wirtschaftspolitik ziehen konnten, schmelzen ab, da auch die Wirtschaftspolitik anderer Länder liberaler wird. Geradezu schlagartig erfolgte dieser Wandel in Mittel- und Osteuropa mit dem Fall des Eisernen Vorhangs, aber auch Südostasien und Lateinamerika haben ihre Pforten für Auslandsinvestoren weiter geöffnet als in den siebziger und achtziger Jahren.

In Deutschland sind die Exporte rascher gewachsen als das Bruttoinlandsprodukt

Als Ergebnis dieser technologischen und politischen Veränderungen hat sich das Ausmaß der weltwirtschaftlichen Integration spürbar verstärkt. Für die deutsche Wirtschaft zeigt sich dies unter anderem daran, dass die Exporte rascher gewachsen sind als das Bruttoinlandsprodukt und dass die Direktinvestitionen vor allem seit Mitte der achtziger Jahre geradezu schubartig angestiegen sind (Tabelle 1).

Tabelle 1 – Bruttoinlandsprodukte, Exporte und Direktinvestitionen deutscher Unternehmen im Ausland (a)

Dabei stellen internationale Direktinvestitionen nur einen kleinen Ausschnitt der internationalen Kapitalbewegungen dar. Auch grenzüberschreitende Portfolioinvestitionen und Kredite müssen als internationale Kapitalbewegungen interpretiert werden. Ein Indiz dafür, dass die weltwirtschaftliche Integration zunehmend von internationalen Kapitalströmen geprägt wird, bietet der Vergleich der Entwicklungen der Kapitalbilanz und der Leistungsbilanz im Rahmen der Zahlungsbilanzstatistik. Im Jahre 1980 entsprach die Summe aus Kapitaleinfuhren und Kapitalausfuhren rund 11 vH der Summe aus den Einnahmen und Ausgaben der deutschen Leistungsbilanz. Bis zum Jahre 1996 ist dieser Anteil auf 20 vH angestiegen.

Im historischen Rückblick können die sechziger Jahre als Ära der Handelsliberalisierung bezeichnet werden, die geprägt waren von den GATT-Zollsenkungsrunden, von der Etablierung des freien Warenverkehrs innerhalb der Europäischen Gemeinschaft und von vielfältigen anderen internationalen Vereinbarungen zur Liberalisierung des Handels. In dieser Zeit wurde die weltwirtschaftliche Integration also vorrangig durch den Warenhandel vorangetrieben. Die Integration durch Handelsintensivierung hat sich - wie die Tabelle zeigt - auch nach 1970 fortgesetzt, aber seit Mitte der achtziger Jahre schiebt sich die Integration durch internationale Kapitalbewegungen deutlich in den Vordergrund.

Die Wanderungsbewegungen bei Arbeitskräften sind kaum nennenswert trotz Lohnunterschieden

Ob die Zunahme der internationalen Kapitalströme dazu geführt hat, dass die Weltkapitalmärkte bereits heute als weitgehend integriert angesehen werden können, ist in der Literatur umstritten. Historische Untersuchungen kommen zu dem Ergebnis, dass die Verflechtung der Kapitalmärkte für die Gruppe der Industrieländer heute kaum höher ist als im 19. Jahrhundert. Die Zahl der Länder und Regionen, die an den internationalen Kapitalmärkten agieren, ist allerdings heute weitaus größer als damals. Von daher dürfte kaum ein Zweifel daran bestehen, dass die Integration der Weltkapitalmärkte insgesamt zugenommen hat. Beigetragen dazu hat beispielsweise die Kapitalmarktliberalisierung in der Europäischen Union, die auch auf Drittländer ausstrahlt. Auch der bereits erwähnte Kurswechsel in der Ordnungspolitik in vielen weniger entwickelten Ländern hat dazu beigetragen, dass internationale Investoren nicht mehr fürchten müssen, mit ihrem Kapital in eine Mausefalle zu geraten, in die man zwar leicht hinein-, aber schlecht wieder herauskommt, wenn man sein Geld im Ausland investiert.

Als weitgehend immobil kann dagegen nach wie vor der Faktor Arbeit gelten. In den Ländern der Europäischen Union beispielsweise kommen im Durchschnitt 3 bis 4 vH der Erwerbspersonen aus dem Ausland (in Deutschland ist dieser Anteil mit rund 10 vH überdurchschnittlich hoch). Dabei stammen die allermeisten ausländischen Arbeitskräfte aus anderen EU-Ländern, während der Anteil der Arbeitskräfte aus dem nicht-europäischen Ausland verschwindend gering ist. Eine weltweite Mobilität ist allenfalls in engen Kreisen von Führungseliten anzutreffen, während die allermeisten Arbeitskräfte auch bei der Existenz von erheblichen Einkommensdifferentialen nicht von einem Land ins andere wandern. Dies hängt sicherlich auch damit zusammen, dass die meisten Länder es einwanderungswilligen Arbeitskräften nicht gerade leicht machen. Doch es sollte zu denken geben, dass selbst innerhalb der Europäischen Union, in der teilweise beträchtliche Lohnunterschiede existieren und in der eine praktisch unbegrenzte Freizügigkeit herrscht, kaum nennenswerte Wanderungsbewegungen von Arbeitskräften zu verzeichnen sind. Das stilisierte Faktum, nach dem der Faktor Arbeit international immobil ist, hat also weiterhin Gültigkeit.

Am schwierigsten zu beurteilen ist das Ausmaß der internationalen Mobilität des Produktionsfaktors technisches Wissen, denn hier gibt es gravierende Meß- und Bewertungsprobleme. Grundsätzlich lassen sich drei zentrale Kanäle des internationalen Technologietransfers identifizieren:

- Erstens wandert technisches Wissen in Form von Patenten, Lizenzen und anderen Formen von Blaupausenwissen über nationale Grenzen. Der Marktwert dieser Wissensströme findet seinen Niederschlag in internationalen Patent- und Lizenzbilanzen, die Teil der Zahlungsbilanzstatistik sind.

- Zweitens gelangt technisches Wissen in Form von Güterströmen über nationale Grenzen hinweg. Wer moderne Maschinen und Ausrüstungen importiert, importiert damit in der Regel zugleich neues technisches Wissen, das gleichsam in der Form von Gütern kristallisiert ist.

- Die dritte und vermutlich wichtigste Quelle des internationalen Technologietransfers stellen die Direktinvestitionen multinationaler Konzerne dar. Wenn Unternehmen einen Teil ihrer Fertigungsstätten ins Ausland verlagern, dann transferieren sie damit nicht nur Sachkapital, sondern sie bringen in der Regel auch ihr technisches und organisatorisches Wissen in das Empfängerland mit.

Insgesamt erscheint die Schlussfolgerung gerechtfertigt, dass sich im Prozess der internationalen Arbeitsteilung durchaus spürbare Veränderungen vollzogen haben, die aber noch weit davon entfernt sind, sich in voller Breite durchzusetzen. Wir stehen somit erst am Anfang der Globalisierung, die uns auch künftig weiterführen wird auf dem Weg zur integrierten Weltwirtschaft.

Leere öffentliche Kassen, hohe Arbeitslosigkeit: Folgen der Globalisierung?

Die wirtschaftspolitische Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland wird derzeit von zwei großen Themen beherrscht: Die gähnende Leere in den öffentlichen Kassen und das dramatisch hohe Niveau der Arbeitslosigkeit. Beide Entwicklungen werden mit der Globalisierung in Zusammenhang gebracht, denn international mobile Unternehmen können sich dem Steuerzugriff des Staates entziehen und ihre Arbeitsplätze an Niedriglohnstandorte verlagern. Vom Grundsatz her sind diese Befürchtungen sicherlich nicht unberechtigt, doch es fragt sich, ob die eigentlichen Ursachen der Wirtschaftsprobleme nicht doch im Inland liegen.

Die Defizite in den Haushalten der deutschen Gebietskörperschaften haben vor dem Hintergrund der Maastricht-Kriterien eine besondere Brisanz erfahren. Die öffentlichen Haushaltsentwürfe erweisen sich im Nachhinein immer wieder als Makulatur, weil die tatsächlichen Steuereinnahmen regelmäßig hinter den Erwartungen zurückbleiben. Selbst in der gegenwärtigen Phase der wirtschaftlichen Erholung nimmt das Steueraufkommen kaum zu. Die Einnahmen aus der veranlagten Einkommensteuer, die etwa im Jahre 1970 noch 19,4 vH des gesamten Steueraufkommens ausmachten, erreichen heute nur noch 1,5 vH. Auch das Körperschaftsteueraufkommen geht laufend zurück. Da diese beiden Steuerarten in starkem Maße von den Unternehmensgewinnen getragen werden, drängt sich der Verdacht auf, dass die Standortflucht multinationaler Unternehmen und damit die Globalisierung eine zentrale Ursache der Steuerausfälle darstellt.

Andererseits haben internationale Vergleiche immer wieder gezeigt, dass das deutsche Steuersystem durch besonders vielfältige und weitreichende Ausnahmetatbestände gekennzeichnet ist. Nirgendwo sonst werden derart großzügige Möglichkeiten für Sonderabschreibungen eingeräumt, und nirgendwo sonst gibt es derart vielfältige Steuererleichterungen. Mit der deutschen Vereinigung ist dieser Instrumentenkasten der Steuerpolitik noch einmal kräftig erweitert worden. Wer heute seine Gewinnsteuern auf null bringen will, muß dazu nicht ins Ausland gehen, sondern kann beispielsweise in ostdeutsche Immobilien investieren. So ist das deutsche Steuersystem insgesamt international gesehen durch eher durchschnittliche Belastungen der Unternehmensgewinne gekennzeichnet.

Es erscheint somit wenig plausibel, die massiven Steuerausfälle in Deutschland als Folge der Globalisierung zu interpretieren. In ihnen drückt sich vielmehr die Unfähigkeit der deutschen Wirtschaftspolitik aus, die unzähligen Steuerschlupflöcher zu stopfen und endlich eine Steuerreform auf den Weg zu bringen, die zu reduzierten Grenzsteuersätzen und einer Verbreiterung der Steuerbasis führt.

Wenig überzeugend erscheint es auch, die Finanzierungsprobleme der Sozialversicherungsträger auf die Globalisierung zurückzuführen. In den vergangenen Jahrzehnten ist der Zugriff der Sozialversicherungskassen auf die Einkommen nicht etwa geringer geworden, wie es unter dem Druck des internationalen Standortwettbewerbs hätte erwartet werden können, sondern geradezu dramatisch angestiegen. Die Beitragssätze zur Renten-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung betrugen im Jahre 1970 zusammengenommen 26,5 vH des sozialversicherungspflichtigen Einkommens, stiegen auf 32,4 vH im Jahre 1980 und auf 35,8 vH im Jahre 1990 an und liegen im Jahre 1998 (inklusive Pflegeversicherung) bei 42,8 vH. Wenn die Globalisierung hinter den Finanzproblemen stehen würde, wäre dagegen mit einer deutlichen Reduzierung der Umverteilungsmasse zu rechnen, d.h. mit rückläufigen Abgabensätzen. Auch bei der Sozialversicherung ist somit von einem race to the bottom bisher nichts zu spüren.

Aus diesen statistischen Angaben über das Steueraufkommen und die Sozialversicherungsbeiträge sollte nicht geschlossen werden, dass die bereits skizzierten Rückwirkungen der Globalisierung auf die Umverteilungsspielräume völlig irrelevant wären. Sie machen vielmehr deutlich, dass die Steuer- und Abgabenpolitik bislang nicht auf die Globalisierung reagiert hat. Die Finanzprobleme in den öffentlichen Haushalten sind hausgemacht und müssen deshalb auch im Inland gelöst werden. Wenn es zutrifft, dass wir erst am Anfang einer umfassenden Globalisierungswelle stehen, sollte die Steuer- und Abgabenpolitik allerdings schon heute berücksichtigen, dass die erhöhte internationale Mobilität der Unternehmen künftig grundlegende Strukturanpassungen erfordern wird. Bei den Steuern muß wieder stärker das Prinzip von Leistung und Gegenleistung in den Vordergrund treten, und alle Möglichkeiten der Privatisierung öffentlicher Leistungen und der Erhebung nutzungsabhängiger Gebühren sollten ausgeschöpft werden. Bei den Sozialabgaben muß der Versicherungsaspekt wieder stärker zum Tragen kommen, und die vielfältigen versicherungsfremden Leistungen müssen kritisch überprüft und gegebenenfalls aus allgemeinen Steuermitteln finanziert werden.

Standortflucht deutscher Unternehmen?

Der dramatische Anstieg der Arbeitslosigkeit in Deutschland in den neunziger Jahren ist vor allem durch eine drastische Reduzierung der Zahl industrieller Arbeitsplätze bewirkt worden. Allein seit 1992 sind in der westdeutschen Industrie mehr als eineinhalb Millionen Arbeitsplätze verlorengegangen. Gleichzeitig haben deutsche Unternehmen die Zahl ihrer Auslandsbeschäftigten erhöht. Der starke Anstieg der deutschen Direktinvestitionen im Ausland wird von vielen Beobachtern als Indikator dafür gewertet, dass die deutsche Wirtschaft auf bestem Wege sei, sich vom Weltmeister beim Warenexport zum Weltmeister beim Export von Arbeitsplätzen zu entwickeln.

Diese Interpretation hält einer wissenschaftlichen Analyse jedoch nicht stand. Direktinvestitionen im Ausland könnten nur dann als Ausdruck der Standortflucht interpretiert werden, wenn ihr primäres Ziel darin liegen würde, den hohen Produktionskosten oder den ungünstigen Rahmenbedingungen des Inlandes durch Produktionsverlagerungen ins Ausland zu entkommen. In zahlreichen empirischen Studien ist jedoch immer wieder nachgewiesen worden, dass Auslandsinvestitionen in erster Linie der Markterschließung und -sicherung dienen und nicht der Produktionsverlagerung. Wenn die deutsche Automobilindustrie beispielsweise ihre Produktion in den Vereinigten Staaten ausbaut, dann dürften die Gründe dafür vor allem bei der größeren Nähe zum amerikanischen Kunden und vielleicht auch beim besseren Schutz vor protektionistischer Marktabschottung liegen. Wenn zu diesen Aspekten ein Lohnkostenvorteil des Gastlandes hinzukommt, wird der Schritt ins Ausland sicherlich zusätzlich motiviert, doch Kostengründe allein sind kaum ein tragfähiges Fundament für Auslandsinvestitionen.

Die Dominanz der marktorientierten Motivation zeigt sich etwa daran, dass 86 vH aller Direktinvestitionsbestände deutscher Unternehmen auf Industrieländer entfallen und nur 14 vH auf Niedriglohnländer in Südostasien, Mittel- und Osteuropa oder anderswo. Und es sind auch nicht die wettbewerbsschwachen, im Inland unter Anpassungsdruck stehenden Unternehmen, die ins Ausland gehen, sondern eher die wettbewerbsstarken, die ihre Erfolge auf den Inlandsmärkten auf ausländische Märkte übertragen wollen. So verlief die inländische Beschäftigungsentwicklung in den besonders stark im Ausland engagierten Branchen nicht etwa ungünstiger als im gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt, was auf einen unmittelbaren Arbeitsplatzexport hindeuten würde, sondern eher günstiger.

Die mangelnde Funktionsfähigkeit des inländischen Arbeitsmarktes als das eigentliche Problem

Die internationale Verlagerung von Arbeitsplätzen nimmt offenbar andere Wege als den über Direktinvestitionen. Wenn etwa die deutsche Bekleidungsindustrie unter Anpassungsdruck aus Niedriglohnländern gerät, dann verlagern in der Regel nicht die deutschen Bekleidungsunternehmen ihre Produktion ins Ausland, sondern die betroffenen Inlandsunternehmen schrumpfen, und die entsprechenden Auslandsunternehmen expandieren. Auch auf den zunehmenden Konkurrenzdruck im Schiffbau wurde nicht dadurch reagiert, dass deutsche Werften ihre Produktionsstätten nach Korea verlagert hätten, sondern die deutschen Werften schrumpften, und die koreanischen Werften expandierten. Weder die Werftindustrie noch die Bekleidungsindustrie bieten offenbar günstige Voraussetzungen dafür, durch internationale Direktinvestitionen interne Anpassungskrisen zu lösen.

Aus industrieökonomischer Sicht liegt das zentrale Motiv für internationale Direktinvestitionen in der Ausnutzung unternehmensspezifischer Größenvorteile, die sich aus der zentralen Bereitstellung von headquarter services für in- und ausländische Produktionsstätten ergeben. Beispiele für derartige headquarter services sind im Inland erzielte Forschungsergebnisse, die sich ohne großen Mehraufwand auch in ausländischen Produktionsstätten einsetzen lassen, der Aufbau eines weltweit bekannten Markennamens oder die von mehreren Betrieben gleichzeitig nutzbaren Managementleistungen. Wo derartige Leistungen eine große Rolle spielen, haben multinationale Unternehmen gute Chancen, Wettbewerbsvorteile gegenüber kleineren, rein national engagierten Unternehmen zu erzielen. In dieses Bild paßt, dass Branchen mit überdurchschnittlich hohen Direktinvestitionen allesamt eine hohe Forschungsintensität aufweisen.

Im Kern geht es bei internationalen Direktinvestitionen nicht um den Export von Arbeitsplätzen, sondern um den Export von headquarter services, durch den die Arbeitsplätze im Inland eher gestärkt als geschwächt werden. Daraus folgt keine pauschale Verringerung der Zahl der Arbeitsplätze in hochentwickelten Ländern, sondern eine Verlagerung der nachgefragten Qualifikationsprofile zu Lasten rein produktionsorientierter und zugunsten dienstleistungsorientierter Tätigkeiten. Gesamtwirtschaftliche Arbeitsmarktprobleme resultieren daraus nur, wenn auf diese strukturellen Herausforderungen nicht hinreichend flexibel reagiert wird. Insgesamt liegt die Ursache des deutschen Arbeitsmarktproblems nicht bei der Globalisierung, sondern bei den mangelnden Funktionsfähigkeit des inländischen Arbeitsmarktes. Eine Analyse dieser Funktionsmängel geht allerdings über den Rahmen dieses Beitrags hinaus.

Die Herausforderungen annehmen - Ausblick

Insgesamt stellt die Globalisierung eher eine Chance als eine Bedrohung dar. Ein Land wie die Bundesrepublik Deutschland, das relativ reichhaltig mit Sachkapital und Humankapital ausgestattet ist, kann von der Integration arbeitsreicher Länder in die Weltwirtschaft nur profitieren. Ähnlich wie die Handelsintensivierung in den fünfziger und sechziger Jahren, bietet die Globalisierung für die kommenden Jahrzehnte beträchtliche Chancen zur Realisierung von Wohlfahrtsgewinnen für alle beteiligten Länder.

Wer diese Chancen nutzen will, muß allerdings bereit sein, sich auf den weltwirtschaftlichen Strukturwandel einzulassen und sich flexibel an die neuen Herausforderungen anzupassen. Unumgänglich wird es sein, das Steuer- und Abgabensystem grundlegend zu reformieren, um eine Abwanderung der Steuer- und Beitragszahler ins Ausland, in die beitragsfreie Selbständigkeit, in die Schattenwirtschaft oder in das Internet zu verhindern. Ineffizienzen im Bereich der staatlichen Leistungserbringung müssen abgebaut werden, und bei den Steuern und Abgaben muß das Prinzip von Leistung und Gegenleistung wieder stärker in den Vordergrund treten. Die Möglichkeiten für eine umverteilende Sozialpolitik werden sicherlich geringer werden, doch es sollte möglich sein, durch den Abbau eines ausufernden Umverteilungsapparats, der vielfach den Bürgern das Geld von der einen in die andere Tasche steckt, genügend Spielraum zu erhalten, um politisch gewollte Umverteilungspolitiken auch künftig durchführen zu können.

Auch auf den Arbeitsmärkten ist mehr Flexibilität gefordert. Die deutsche Wirtschaft ist hier für die Globalisierung schlecht gerüstet, da der steigende internationale Anpassungsdruck mit vielen hausgemachten Arbeitsmarktproblemen zusammentrifft. Wenn Vollbeschäftigung wieder in greifbare Nähe rücken soll, erscheinen eine Politik der stärkeren Lohndifferenzierung und eine marktorientierte Reform des Bildungs- und Ausbildungswesens unabdingbar.

Wenig erfolgversprechend sind dagegen die Pläne, den Zug der Globalisierung durch das Errichten protektionistischer Schranken aufhalten zu wollen. James Tobin hat beispielsweise die Erhebung einer Zusatzsteuer auf internationale Transaktionen gefordert, um das Tempo der Globalisierung zu mindern und den Anpassungsdruck auf die nationalen Volkswirtschaften zu begrenzen. Die Chancen, eine derartige Tobin-Steuer weltweit einzuführen, sind jedoch äußerst gering. Es wird immer wieder Länder geben, die bei diesen Plänen nicht mitmachen und die sich als Zufluchtshafen für die Steuerzahler anbieten werden. Im übrigen erscheint es aus ökonomischer Sicht geradezu widersinnig, die Vertiefung der internationalen Arbeitsteilung, die als eine der wichtigsten Wachstumsquellen gelten kann, durch die Erhebung einer Strafsteuer behindern zu wollen.

Auch die Vorstellungen, man könne die westeuropäischen Sozial- und Umweltstandards über internationale Vereinbarungen zum weltweiten Maßstab erheben, erscheinen geradezu naiv. Weniger entwickelte Länder werden sich nicht das Recht nehmen lassen, Industrialisierungsprozesse zu durchlaufen, wie sie in Westeuropa bereits hinter uns liegen. Der Prozess der Globalisierung wird sich durch internationale Vereinbarungen nicht aufhalten lassen, und den Schaden derartiger Vereinbarungen hätten vor allem diejenigen Länder, die versuchen, sich von der internationalen Entwicklung abzukoppeln und den nötigen Strukturwandel im Innern zu behindern. Nur wer seine Grenzen öffnet und sich offensiv den Herausforderungen des weltweiten Strukturwandels stellt, wird in der Lage sein, sich im internationalen Wettbewerb zu behaupten und den Weg zu mehr Wachstum und Beschäftigung über eine Vertiefung der internationalen Arbeitsteilung zu beschreiten.

Literaturhinweis

Karl-Ernst Schenk, Dieter Schmidtchen, Manfred E. Streit, Victor Vanberg (Hrsg.), Globalisierung, Systemwettbewerb und nationalstaatliche Politik. Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie, Band 17, Mohr Siebeck, Tübingen 1998.

Oskar Lafontaine, Christa Müller, Keine Angst vor der Globalisierung. Dietz, Bonn 1998.


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