Zeitschrift

Das Ende der Politik?

Staat
Wirtschaft
Globalisierung

 

Edgar Grande
Dominiert der globale Markt der Politik ?
 


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Inhaltsverzeichnis


Der demokratische Wohlfahrtsstaat vor dem Aus?

Globalisierung und die Handlungsfähigkeit der Nationalstaaten

Prof. Dr. Edgar Grande lehrt Politikwissenschaft an der Technischen Universität München

In welchem Ausmaß schränkt die Globalisierung der Wirtschaft die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit der Politik ein? Droht dadurch letztlich der "asiatische Einheitskapitalismus", dem der Sozialstaat und die Umwelt zum Opfer fallen, wie die "Globalisierungspessimisten" befürchten? Demgegenüber erwarten die "Globalisierungsoptimisten" nicht nur einen höheren Wohlstand für alle, sondern auch einen heilsamen Reformdruck. Erwartungen wie Befürchtungen bedürfen der Überprüfung durch die Realität. Ein Staat wie die Niederlande ist ungleich stärker als die Bundesrepublik Deutschland in den Weltmarkt integriert, doch er konnte sowohl eine erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik als auch höhere Umweltstandards in einer wichtigen Exportbranche realisieren. Damit ist die politische Handlungsfähigkeit genau so bewiesen wie die Behauptungen vom drohenden Sozial- und Umweltdumping widerlegt erscheinen. Allerdings ist die Bundesrepublik im internationalen Vergleich auf diesen Feldern zurückgefallen. Die Reformblockaden hier sind jedoch eher hausgemacht, sind nicht zuletzt auch ein Ergebnis von institutionellen Fehlkonstruktionen, über deren Beseitigung nachzudenken wäre.
Red.


Ende der Politik oder Renaissance der Politik?

Die entwickelten Industriegesellschaften stehen am Übergang zum 21. Jahrhundert vor der Aufgabe, ihre bestehenden wirtschafts- und sozialpolitischen Strategien, Programme und Institutionen an die Bedingungen einer sich zunehmend globalisierenden Wirtschaft anzupassen. In der aktuellen Globalisierungsdiskussion herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass es dabei um weit mehr geht als nur um punktuelle Anpassungen und Veränderungen im Detail. Wie die Diskussion um den "dritten Weg" in den sozialdemokratischen Parteien Westeuropas derzeit exemplarisch zeigt, steht die Politik in den entwickelten Industriegesellschaften vor der grundsätzlichen Herausforderung, eine neue Balance zwischen zwei Anforderungen zu finden, die immer schwieriger miteinander zu vereinbaren sind: dem Erfordernis wirtschaftlicher Effizienz einerseits, der Erwartung nach sozialer Gerechtigkeit andererseits (vgl. Giddens 1999). Nach dem Zweiten Weltkrieg war diese - politisch immer prekäre - Balance in der Form des demokratischen Wohlfahrtsstaates gefunden worden. Dieser war charakterisiert durch ein ausgefeiltes

Instrumentarium staatlicher Interventionen in die Wirtschaft und ein weitreichendes System der sozialen Sicherung. In der Bundesrepublik erfuhr der demokratische Wohlfahrtsstaat im System der sozialen Marktwirtschaft seine besondere Ausprägung. Mit der Globalisierung der Wirtschaft sind nun, so scheint es, zentrale Prämissen dieses Modells unhaltbar geworden. Damit stellt sich die Frage, in welchem Umfang und mit welchen Instrumenten der globalisierte Kapitalismus künftig noch politisch gesteuert werden kann und ob der demokratischen Wohlfahrtsstaat in seiner Substanz erhalten werden kann.

Globalisierungspessimisten und -optimisten

Die öffentlichen und wissenschaftlichen Diskussionen der letzten Jahre haben gezeigt, dass die Antworten auf diese Frage höchst unterschiedlich ausfallen können. Auf der einen Seite kritisieren die "Globalisierungspessimisten" die negativen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Folgen der Globalisierung. Steigende Arbeitslosigkeit, die Kürzung sozialpolitischer Leistungen und der Abbau von Umweltschutzregelungen werden als zwangsläufige Folge einer sich zunehmend am Shareholder Value orientierenden Wirtschaft gesehen. Die Politik, so die düstere Prognose, habe ihre Fähigkeit zum Gegensteuern verloren, sie sei dieser "Machtwirtschaft" (Nürnberger 1999) und dem "Terror der Ökonomie" (Forrester 1997) nahezu wehrlos ausgeliefert: "Langfristige Trends", so Christian Nürnberger beispielhaft für viele, "werden von anderen gemacht als von Regierungen. Darum kommt es auf Politiker und Parlamente nicht mehr so an. Es kommt nicht mehr so auf sie an, weil die alten Demokratien Europas gegenwärtig zu wirtschaftsabsolutistischen Gebilden mutieren, in denen

Regierungen zu beschließen haben, was multinationale Unternehmen fordern, und in denen Regierungen reparierend, helfend und lindernd Entwicklungen hinterhereilen, die sie weder geplant noch realisiert haben. Regierungen degenerieren zu Reagierungen" (Nürnberger 1999: 147).

Die "Globalisierungsoptimisten" dagegen begrüßen die neuen Marktzwänge, weil auf diese Weise die vermeintlich veralteten Institutionen und Regulierungen der Industriegesellschaft und der angeblich "ausufernde" Wohlfahrtsstaat unter Veränderungsdruck geraten. Die Zielvorstellungen und Motive der Vertreter dieser optimistischen Position sind höchst unterschiedlich. Während neoliberale Ökonomen in dem durch die Globalisierung der Wirtschaft ausgelösten "Standortwettbewerb" eine willkommene Gelegenheit sehen, den Staat auf das ihm gebührende Minimum zurückzuführen und zum "Minimalstaat" oder "Regionalstaat" zu verschlanken (vgl. Ohmae 1996), hegen kritische Soziologen und Philosophen die Hoffnung, dass die Globalisierung neue politische Gestaltungsspielräume jenseits des Nationalstaats eröffnet (vgl. Beck 1997; Habermas 1998). Ulrich Beck beispielsweise argumentiert, dass "mit dem Zeitalter der Globalität gerade nicht das Ende der Politik eingeläutet, sondern ihr Neubeginn eröffnet (wird)" (Beck 1997: 217). Ihnen allen gemeinsam ist, dass für sie die Globalisierung der Wirtschaft nicht nur ein "Sachzwang" ist, sondern als eine eminent wichtige politische Gestaltungschance begriffen wird, die bisher nur nicht richtig wahrgenommen und genutzt worden ist.

Vor diesem Hintergrund möchte ich mich im Weiteren der Frage zuwenden, welche Handlungsspielräume der nationalstaatlichen Politik in einer sich globalisierenden Wirtschaft verblieben sind, um die Lebenschancen ihrer Bürger zu sichern und zu verbessern. Ich werde versuchen, diese Frage in drei Schritten zu beantworten. Ich werde mich zunächst damit beschäftigen, welche Folgen die Globalisierung für die entwickelten Industrieländer hat. Im zweiten Schritt möchte ich dann anhand einiger Beispiele aufzeigen, welche Gestaltungschancen die Politik auf der Ebene des Nationalstaats noch besitzt, um diese Folgen in den Griff zu bekommen. Abschließend werde ich darauf eingehen, weshalb diese Gestaltungschancen in der Bundesrepublik nicht oder zu wenig genutzt werden.

Entgrenzte Wirtschaft oder das eigentliche Neue ist die Integration wirtschaftlicher Aktivitäten

Der Prozess der Globalisierung lässt sich nicht auf ökonomische Aspekte reduzieren, er erstreckt sich auch auf soziale, kulturelle und politische Phänomene (vgl. Beck 1997; Zürn 1998). Aber die Globalisierung der Wirtschaft ist zweifellos ein zentraler Bestandteil dieser allgemeineren Entwicklung. Das wichtigste Merkmal der ökonomischen Globalisierung besteht in der Ausweitung und Intensivierung grenzüberschreitender wirtschaftlicher Aktivitäten jenseits des Nationalstaats. Im Unterschied zu den bisherigen Formen der "Internationalisierung" der Wirtschaft, bei der der Austausch von Gütern und Dienstleistungen zwischen (zwei oder mehreren) Nationalstaaten im Vordergrund steht, ist das eigentlich Neue der Globalisierung die grenzüberschreitende Integration wirtschaftlicher Aktivitäten. Nationale Grenzen verlieren dadurch für die ökonomischen Akteure zunehmend ihre Bedeutung, die Wirtschaft wird "entgrenzt".

Die Globalisierung der Wirtschaft in diesem Sinne lässt sich insbesondere an vier Indikatoren festmachen: dem Wachstum des internationalen Handels, dem Wachstum ausländischer Direktinvestitionen, dem Wachstum der internationalen Kapital- und Finanzmärkte und der Zunahme globaler strategischer Allianzen zwischen Unternehmen. Es besteht inzwischen weitgehend Konsens darüber, dass diese Entwicklungen in der Summe zu deutlichen Verwerfungen in der Struktur und Funktionsweise der kapitalistischen Ökonomie geführt haben (vgl. Perraton et al. 1998).

Was sind nun aber die Folgen der Globalisierung? Folgt man der in der aktuellen Globalisierungsdiskussion vorherrschenden Argumentation, dann hat die Globalisierung der Ökonomie aufgrund der größeren Mobilität des Kapitals und der größeren Flexibilität der Unternehmen eine erhebliche Steigerung wirtschaftlicher Effizienz zur Folge. Hiervon profitieren freilich nur jene Unternehmen und Länder, die sich dem "Diktat des Weltmarkts" auch tatsächlich beugen und sich rasch und bedingungslos an die neuen Umstände anpassen. Ist dies nicht der Fall, dann drohen die global mobilen Unternehmen dem Staat mit dem Entzug von Steuerzahlungen und mit der Abwanderung von Investitionen.

Für die Nationalstaaten mit ihren wohlfahrtsstaatlichen Sicherungssystemen entstehen durch die Globalisierung der Ökonomie zwei unterschiedliche Arten von Problemen: zum einen Effizienz- und Effektivitätsprobleme (1) ; und zum anderen Probleme des System- bzw. Standortwettbewerbs (2). Im einen Fall kann die Politik gewünschte gesellschaftliche Zustände (z.B. Vollbeschäftigung) nicht mehr herbeiführen, weil sie nicht mehr die Instrumente hat, um dies zu erreichen; im anderen Fall darf sie dies nicht mehr, weil sie sonst mit Sanktionen von Seiten der Unternehmen "bestraft" wird. Zusammengenommen wird dadurch der Handlungsspielraum nationaler Regierungen erheblich eingeschränkt. Was heißt das konkret?

Das herkömmliche wirtschaftspolitische Instrumentarium hat seine Wirksamkeit weitgehend eingebüßt

1. Zunächst ist weitgehend unbestritten, dass aufgrund der Globalisierung der Ökonomie ein beträchtlicher Teil des verfügbaren wirtschaftspolitischen Instrumentariums seine Wirksamkeit verloren hat. Dies gilt in jedem Fall für den Bereich der makroökonomischen Steuerung. Fritz W. Scharpf hatte bereits vor gut zehn Jahren als Ergebnis seiner vergleichenden Untersuchung sozialdemokratischer Krisenpolitik festgestellt, dass eine keynesianische Steuerung der Ökonomie aufgrund der Internationalisierung der Geld- und Kapitalmärkte "blockiert" ist (Scharpf 1987). Aber auch das Instrumentarium der angebotsorientierten Ökonomie hat die Globalisierung nicht unbeschadet überstanden. Staatliche Investitionen in die Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten von Unternehmen zum Beispiel verlieren einen beträchtlichen Teil ihrer Wirkung, wenn diese Aktivitäten in globalen Kooperationsnetzwerken organisiert werden, so dass keinerlei Gewähr dafür besteht, dass die Früchte dieser Anstrengungen auch tatsächlich dem fördernden Staat wieder zugute kommen. Und schließlich sind infolge der Globalisierung die politischen und volkswirtschaftlichen Kosten einer Abschottung der nationalen Märkte oder der Verstaatlichung von notleidenden "Schlüsselindustrien", beides lange Zeit beliebte Instrumente zur Regulierung nationaler Ökonomien, exorbitant gestiegen, so dass die Liberalisierung von Märkten und die Privatisierung von Unternehmen selbst im Infrastrukturbereich inzwischen politisch kaum mehr strittig ist. Kurz gesagt: Das wirtschaftspolitische Instrumentarium des "modernen Kapitalismus", wie es Andrew Shonfield Mitte der 60er Jahre beschrieben hat (vgl. Shonfield 1965), ist inzwischen aufgrund der Globalisierung der Ökonomie völlig veraltet.

2. Die Globalisierung der Ökonomie beeinflusst und beeinträchtigt die Handlungsfähigkeit der nationalen Politik aber noch auf eine andere Weise. Aufgrund der zunehmenden Integration von Unternehmen und Märkten sind nicht nur die nationalen Ökonomien, sondern auch die nationalen Wirtschaftspolitiken einem immer stärkeren Systemwettbewerb ausgesetzt. Da die Staaten aufgrund der erhöhten Faktormobilität zunehmend um den Verbleib und den Zufluss von Kapital konkurrieren, geraten auch solche Markteingriffe, die im Prinzip noch wirksam wären, die aber den Interessen der Unternehmen zuwiderlaufen, unter Druck. Im Hinblick auf die bestehenden Marktregulierungen droht deshalb die Gefahr, dass zwischen den Staaten ein "Deregulierungswettlauf" einsetzt. Und gleichzeitig können neue Markteingriffe mit Verweis auf das Fehlen entsprechender Regulierungen anderswo einfach und wirkungsvoll von den Unternehmen abgewehrt werden.

Als erstes Fazit kann festgehalten werden, dass aufgrund der Globalisierung der Ökonomie das bislang verfügbare Instrumentarium der Wirtschaftspolitik erheblich an Wirksamkeit eingebüßt hat. Die Frage ist dann, ob dadurch der Nationalstaat insgesamt seine Möglichkeiten verloren hat, vordringliche und von allen geteilte politische Ziele wie Vollbeschäftigung, soziale Sicherheit und den Schutz der natürlichen Umwelt zu erreichen?

Internationale Vergleiche können hilfreich sein

Die nahezu unüberschaubar gewordene Fülle von Literatur zum Thema "Globalisierung" kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass eine systematische Überprüfung der Auswirkungen der Globalisierung auf den Nationalstaat und seine politischen Handlungsmöglichkeiten noch aussteht.1 Die Globalisierungsforschung hat sich inzwischen aber wenigstens soweit konsolidiert, dass weitgehend Konsens darüber besteht, dass es sich hierbei um ein relevantes Faktum handelt2 und dass das "Konzept der Globalisierung und die damit verbundenen Annahmen einen fruchtbaren wissenschaftlichen Ansatz (darstellen)" (Friedrichs 1997: 10).3

Bei der Klärung der vorliegenden Problemstellung können insbesondere systematische internationale Vergleiche weiterhelfen, bei denen die Erfahrungen ausgewählter Industrieländer in verschiedenen Politikbereichen ermittelt werden. Dabei geht es weniger darum, im Ausland "Modelle" zu finden, denen die deutsche Politik nacheifern könnte. Ziel eines solchen Vergleiches ist es vielmehr, empirische Anhaltspunkte dafür zu gewinnen, wie groß die staatlichen Handlungsspielräume in den einzelnen Politikbereichen (noch) sind und von welchen Faktoren ihre Nutzung abhängt. Auf diese Weise können die Annahmen der bisherigen Globalisierungsdiskussion kritisch überprüft und die Suche nach Reformmöglichkeiten und -bedingungen in Deutschland auf eine realistische(re) Grundlage gestellt werden.

Konvergenz und Divergenz?

Als Ausgangspunkt für die vergleichende Analyse können zwei Thesen genommen werden, die beide zutreffen müssen, wenn die pessimistischen Annahmen der Globalisierungsdiskussion tatsächlich richtig sein sollten: eine Konvergenzthese und eine Divergenzthese. Die eine These besagt: Wenn die Handlungsspielräume der Nationalstaaten in Folge der Globalisierung tatsächlich erheblich geschrumpft sein sollen und der Systemwettbewerb zwischen den Nationalstaaten tatsächlich so durchschlagskräftig wäre wie behauptet, dann müssten in allen entwickelten Industrieländern ähnliche Problemkonstellationen und Politikmuster beobachtet werden können (Konvergenzthese). Die pessimistischen Annahmen der Globalisierungsdikussionen müssen aber noch einen zweiten Vergleichstest bestehen, wenn sie tatsächlich plausibel sein sollen: Wenn es stimmt, dass die wirtschaftlichen und sozialen Probleme der entwickelten Industrieländer eine unvermeidliche Folge ihrer zunehmenden Integration in den Weltmarkt sind, dann müssten diese Probleme mit dem Grad der Weltmarktintegration variieren. Besonders groß müssten diese Probleme in jenen Ländern sein, die besonders stark in den Weltmarkt integriert sind. Das sind nicht die Bundesrepublik, Japan oder die USA, hierzu zählen insbesondere die Kleinstaaten Mittel- und Nordeuropas (Divergenzthese). Und umgekehrt gilt: Wenn es einigen dieser Länder gelingen sollte, die bei uns beobachtbaren Folgeprobleme der "Globalisierung" zu vermeiden, dann wäre dies ein starkes Indiz dafür, dass die Handlungsspielräume der Nationalstaaten trotz der Globalisierung der Ökonomie weit größer sind als vielfach in Deutschland angenommen.

Selbstverständlich kann ein solcher Vergleich hier nicht vollständig präsentiert werden. Ich werde mich im Weiteren auf einige wenige Länder und zwei ausgewählte Politikbereiche konzentrieren, die von exemplarischer Bedeutung in der aktuellen Globalisierungsdiskussion sind: die Arbeitsmarktpolitik und die Umweltpolitik.

Arbeitsmarktpolitik: das Ende der Vollbeschäftigung?

Als die wohl bedrückendste und politisch brisanteste Begleiterscheinung der Globalisierung gilt die stetige Zunahme der Massenarbeitslosigkeit in Europa. Allein in der Bundesrepublik gibt es seit geraumer Zeit mehr als vier Millionen offiziell registrierte Arbeitslose. Pessimisten sehen hierin einen globalen und irreversiblen Trend: Mit der Globalisierung der Ökonomie sei das Ende der Vollbeschäftigung gekommen. Am Horizont drohe die "20 zu 80"-Gesellschaft: "Zwanzig Prozent der arbeitsfähigen Bevölkerung würden im kommenden Jahrhundert ausreichen, um die Weltwirtschaft in Schwung zu halten" (Martin/Schumann 1996: 12). Vor diesem Hintergrund erscheint die ständige Zunahme der Arbeitslosigkeit ebenso unvermeidlich wie das stetige Ansteigen des Wasserspiegels in der Titanic vor ihrem Untergang.

Dieser Eindruck ist allerdings falsch. Der beste Beleg hierfür ist nicht der flexible amerikanische Arbeitsmarkt, ein sehr viel interessanteres und instruktiveres Beispiel sind die Niederlande.4 Um das "Beschäftigungswunder Niederlande" angemessen würdigen zu können, müssen zwei Tatsachen berücksichtigt werden. Erstens die Tatsache, "dass die Niederlande eine extrem offene und offener werdende Volkswirtschaft darstellen, die wie kaum ein anderes Land auf Gedeih und Verderb von der Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Handel abhängt. Waren- und Dienstleistungsausfuhren hatten 1994 einen Anteil von 51 Prozent am Bruttoinlandsprodukt (1970: 43 Prozent), in Deutschland betrug der entsprechende Wert nur 23 Prozent (1970: 21 Prozent), ist jedoch im Vergleich zu Japan (9,5 Prozent) und USA (11 Prozent) immer noch bedeutend höher" (Schmid 1997: 323). Die zweite Tatsache ist, dass die Niederlande erstaunliche Erfolge auf dem Arbeitsmarkt vorweisen können: "In den achtziger Jahren war die Arbeitslosenquote in den Niederlanden noch eine der höchsten in der Europäischen Gemeinschaft, und Deutschland hatte eine der niedrigsten. Heute ist es umgekehrt" (Schmid 1997: 302). Und was das Ganze noch bemerkenswerter macht: Die Arbeitslosenquote ist in Holland gesunken, obwohl gleichzeitig die Beschäftigungsquote, insbesondere die Beschäftigungsquote von Frauen, deutlich angestiegen ist und inzwischen ähnlich hoch ist wie in Deutschland.

Das "holländische Wunder"

Wie ist es zu dieser Entwicklung gekommen? Eine naheliegende und häufig genannte Erklärung ist die moderate Lohnpolitik, die es vor allem in den 80er Jahren gegeben hat. Aber es gab diese moderate Lohnpolitik nicht durchgängig, vor allem in den 90er Jahren war der Trend weniger eindeutig. Mit Lohnzurückhaltung allein lässt sich das holländische Beschäftigungswunder nicht erklären. Wie eine Studie von Günther Schmid gezeigt hat, geht "der überwiegende Teil des niederländischen Jobwunders auf die Schaffung von Teilzeitarbeitsplätzen zurück. Kein OECD-Land hat derzeit eine so hohe Teilzeitbeschäftigung wie die Niederlande" (Schmid 1997: 310). Offensichtlich hat in den Niederlanden in den vergangenen zwanzig Jahren eine massive Umverteilung von Arbeit mit einer gleichfalls massiven Umverteilung von Einkommen stattgefunden. An dieser Entwicklung sind, so wiederum Günther Schmid, insbesondere vier Punkte positiv hervorzuheben (vgl. Schmid 1997: 310f):

- Die große Zahl der Teilzeitarbeitsverhältnisse ist freiwillig und entspricht offenbar den Präferenzen der Erwerbspersonen.

- Zwei Drittel der Teilzeitbeschäftigten verfügen über eine höhere Ausbildung, was darauf hindeutet, dass die meisten Teilzeitarbeitsplätze anspruchsvolle Arbeitsbedingungen bieten.

- Teilzeitbeschäftigte sind in den Niederlanden auch sozial besser abgesichert als in Deutschland, da die Schwellen der Anspruchsvoraussetzung gesenkt wurden.

- Schließlich sind immerhin 17 Prozent der Männer teilzeitbeschäftigt gegenüber einem EU-Durchschnitt von nur gut 5 Prozent.

Besonders bemerkenswert am holländischen Fall ist, dass es dort gelungen ist, eine positive Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt zu kombinieren mit anderen wirtschafts-, finanz- und sozialpolitischen Leistungen, von denen häufig angenommen wird, dass sie damit nur noch sehr schwer, wenn überhaupt vereinbar sind (vgl. Visser/Hemerijek 1998). Zunächst fällt auf, dass sich die Wachstumsdynamik der holländischen Wirtschaft trotz der massiven Arbeits- und Einkommensumverteilung, die dort stattgefunden hat, nicht verschlechtert hat. Hinzu kommt, dass der Abbau der Arbeitslosigkeit in den Niederlanden auch nicht durch eine "Verschlankung" des Wohlfahrtsstaats erzwungen wurde. Ganz im Gegenteil: "Die soziale Sicherung von Arbeitslosen ist in den Niederlanden ... wesentlich großzügiger als in Deutschland" (Schmid 1997: 318). Die Niederlande wenden noch immer gut drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts für den Lebensunterhalt von Arbeitslosen auf, in Deutschland sind es "nur gut zwei Prozent". Und auch wer geglaubt hatte, dass all das nur um den Preis einer exorbitant hohen Staatsverschuldung zu haben ist, sieht sich getäuscht: Der niederländische Staatshaushalt beginnt sich zu konsolidieren und erfüllte im Unterschied zum deutschen leicht die Maastricht-Kriterien.

Es soll hier nicht verschwiegen werden, dass das holländische Beschäftigungswunder auch eine Reihe von negativen Aspekten hat. Dazu zählt ein sehr hoher Anteil von geringfügiger Teilzeitbeschäftigung (ca. 30 Prozent). Dazu zählen aber vor allem die massiven Frühverrentungen von älteren oder behinderten Erwerbspersonen, so dass die Beschäftigungsquoten älterer Menschen in den Niederlanden die weltweit niedrigsten sind. Insgesamt ist in den Niederlanden das Arbeitsvolumen (d.h. die Beschäftigung gemessen in Vollzeitstellen) nur geringfügig angestiegen, die vorhandene Erwerbsarbeit wurde in erster Linie zugunsten jüngerer und damit meist auch billigerer und produktiverer Arbeitskräfte umverteilt. Das ändert aber nichts daran, dass in den Niederlanden das Kunststück, den Arbeitsmarkt gleichzeitig zu liberalisieren und sozial zu gestalten, bisher besser gelungen zu sein scheint als in Deutschland.

Die Umwelt - das zweite große Opfer der Globalisierung?

Neben den Arbeitslosen gilt die Umwelt als das zweite große Opfer der Globalisierung. Mit der Verschärfung des ökonomischen Wettbewerbs erscheint Umweltschutz in den entwickelten Industriegesellschaften als ein Luxus, den man sich nicht mehr leisten kann. Im Zeitalter weltweit mobilen Kapitals, so die häufig gehörte Argumentation, würden strenge staatliche Regulierungen in der Umweltpolitik potentielle Investoren abschrecken und die Unternehmen in jene Regionen der Welt vertreiben, in denen die natürlichen Produktionsfaktoren (Boden, Luft) noch kostenlos genutzt und verschmutzt werden können.

An diesem Bild stimmt vieles nicht. Das beginnt bereits mit der Annahme, Umweltschutz sei in den wirtschaftlich weniger entwickelten Ländern kein Thema. Tatsächlich findet seit gut zehn Jahren in den Entwicklungsländern, insbesondere in den Schwellenländern, durchgängig ein beachtlicher Aufbau umweltpolitischer Handlungskapazitäten statt.

Was die entwickelten Industrieländer betrifft, so ist zweifellos richtig, dass die Bundesrepublik in den 90er Jahren die Führungsrolle, die sie in den 80er Jahren in einigen Bereichen spielte (Luftreinhaltung, Abfallpolitik, Förderung erneuerbarer Energien) inzwischen verloren hat. Interessant ist aber wiederum, an welche Länder die Bundesrepublik ihre Führungsrolle abgegeben hat, denn die neuen Schrittmacher in der Umweltpolitik sind erstaunlicherweise gerade solche Kleinstaaten, die unter der Globalisierung am meisten leiden müssten: In Europa insbesondere Dänemark und die Niederlande, aber auch Schweden. Außerdem werden zu den Vorreiterländern derzeit auch Neuseeland und Südkorea gerechnet.

Martin Jänicke und Helmut Weidner kommen in ihren international vergleichenden Untersuchungen zur Umweltpolitik (Jänicke 1996; Jänicke/Weidner 1997) insbesondere zu zwei Ergebnissen, die für unseren Zusammenhang höchst interessant sind: Erstens: "Nationale Pionierleistungen sind nicht nur möglich, sie gelten in der Umweltpolitik einer Reihe von Ländern auch als technologische Stimulans für die eigene Ökonomie, vorausgesetzt, die Intervention ist flexibel und berücksichtigt Anpassungserfordernisse und Innovationsspielräume der Industrie". Und zweitens: "Es sind ausgerechnet kleine, in den Weltmarkt besonders stark integrierte Länder, die sich durch Pionierleistungen in der Umweltpolitik auszeichnen (die skandinavischen Länder, die Alpenrepubliken, die Niederlande, Südkorea. Neuseeland)" (Jänicke/ Weidner 1997: 20).

Auch hier sind die Niederlande wiederum ein besonders interessanter Fall

Ein besonders interessanter Fall sind auch hier wieder die Niederlande. Denn dort (aber auch in Dänemark und Neuseeland) zeigt sich, dass Erfolge im Umweltschutz und auf dem Arbeitsmarkt gleichzeitig zu erzielen sind, dass sich beides also nicht ausschließt, wie in der Globalisierungsdiskussion häufig behauptet wird. Die Niederlande gelten derzeit als "Paradebeispiel für flexible, erfolgversprechende Umweltkonzepte". Für den Erfolg der holländischen Umweltpolitik werden vor allem zwei Faktoren verantwortlich gemacht. Erstens der strategische Ansatz: Die Niederlande sind auf diesem Gebiet Schrittmacher, sie haben bereits 1989 einen Nationalen Umweltpolitikplan eingeführt. Dabei handelt es sich "um ein neues Modell der strategischen Umweltplanung auf breiter Basis, das nicht zuletzt die Verursachersektoren und ,ihre´ politischen Ressorts (über Verhandlungslösungen) an der Problemlösung beteiligt" (Jänicke/Weidner 1997: 17). Der zweite Erfolgsfaktor ist die Art der Umsetzung dieses strategischen Plans. Auch dort bieten die Niederlande im internationalen Vergleich best practice. In den Niederlanden "ist das Knüpfen von Netzwerken, die Behörden, Unternehmen und ihre Interessenorganisationen und die etablierten Umweltorganisationen in kooperative Interaktionen einbeziehen, eine Kernaufgabe staatlicher Umweltinstitutionen geworden. Auf diesem Fundament werden die vielfältigen (...) Instrumente eingesetzt: Selbstverpflichtungen von Unternehmen und Branchen (covenants), rollende, d.h. der Entwicklungsdynamik jeweils neu angepasste Maßnahmenprogramme und der systematisch auf das Konzept der nachhaltigen Entwicklung hin ausgerichtete nationale Umweltpolitikplan" (Jänicke/ Weidner 1997:19). In diesem Zusammenhang muss erwähnt werden, dass der Umweltschutz in den Niederlanden eine einzigartige Organisationsbasis besitzt, haben die Umweltverbände doch mehr Mitglieder als die Gewerkschaften.

Ein sehr gutes Beispiel, wie staatliche Regulierung gleichzeitig zur Stärkung der industriellen Wettbewerbsfähigkeit und zur Verbesserung der Umweltqualität beitragen kann, liefert die holländische Schnittblumenindustrie (vgl. Porter/van der Linde 1995). Die holländische Schnittblumenindustrie ist in hohem Maße internationalisiert: etwa 65 Prozent des Weltexports an Schnittblumen entfallen auf die Niederlande. Dies ist besonders bemerkenswert, da dieses Land mit seiner natürlichen Faktorausstattung nicht gerade prädestiniert ist für die Zucht von Schnittblumen: die klimatischen Bedingungen sind schlecht und der Boden ist knapp. Die Schnittblumenzucht erfordert in den Niederlanden folglich eine äußerst intensive Anbauweise mit einem starken Einsatz von Herbiziden, Pestiziden und Düngemitteln. Die Folge war eine starke Belastung des Bodens mit Chemikalien - und dies wurde von der holländischen Regierung nicht etwa toleriert mit Verweis auf den Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit dieser "nationalen" Industrie, sondern mit immer strikteren Auflagen beantwortet. Die Schnittblumenindustrie hat hierauf nun nicht mit der Abwanderung ins klimatisch und politisch günstigere Ausland reagiert, sondern mit Innovationen. Die Industrie entwickelte ihre Gewächshäuser so weiter, dass die Pflanzen nun nicht mehr in Erde wachsen, sondern in Wasser und Steinwolle; und das Wasser befindet sich in einem geschlossenen System und kommt nicht mehr direkt in das Grundwasser. Das Ergebnis dieses neuen Anbauverfahrens ist nicht nur eine beträchtlich niedrigere Umweltbelastung, sondern gleichzeitig konnten auch die Kosten gesenkt (u.a. weil weniger Düngemittel und Pestizide gebraucht werden) und die Produktqualität verbessert werden. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit der holländischen Schnittblumenindustrie ist auf diese Weise nicht verschlechtert, sondern verbessert worden.

Die holländische Schnittblumenindustrie ist kein Einzelfall. Aus dem internationalen Vergleich von Umweltpolitiken lassen sich zwei wichtige Schlüsse für die aktuelle Globalisierungsdiskussion ziehen. Erstens zeigt sich, dass aktive nationale Umweltpolitik auch unter den Bedingungen einer globalisierten Ökonomie möglich ist; und sofern sie flexibel und innovationsfreundlich angelegt ist, kann sie, zweitens, sogar durchaus förderlich sein für die nationale Wirtschaft. Dies gilt, wie das Beispiel der holländischen Schnittblumenindustrie zeigt, sogar im Bereich des prozess- und anlagenbezogenen Umweltschutzes, einem Bereich, in dem ein Deregulierungswettlauf theoretisch am wahrscheinlichsten ist (Scharpf 1998; vgl. Schmidt in diesem Heft). Nicht von ungefähr kommen Martin Jänicke und Helmut Weidner zu dem Ergebnis: "Die Rede von der Globalisierung als Umweltschutzhemmnis hat empirisch eine eher schwache Basis. Gründe, die Unzulänglichkeit der Umweltpolitik zu beklagen, gibt es viele. Aber man sollte sie zunächst einmal in den Unzulänglichkeiten des eigenen Landes suchen" (Jänicke/Weidner 1997: 24).

Die beklagte Anpassung der Politikmuster hat nicht stattgefunden

Zu den beiden hier präsentierten Politikfeldern ließen sich durchaus noch weitere hinzufügen. Auch bei der Reform des öffentlichen Sektors zum Beispiel zeigt sich das gleiche Muster: Die Bundesrepublik zählt im internationalen Vergleich zu den Nachzüglern bei der "Modernisierung des Staates", Vorreiter waren auch hier einige kleinere Länder wie Finnland, Schweden, die Niederlande und Neuseeland (vgl. Naschold/ Bogumil 1998).

Der Fall der bislang weitgehend ausgebliebenen Reform der Verwaltungsstruktur in Deutschland soll deshalb noch erwähnt werden, weil hier das vielfach bemühte Argument, die Globalisierung "erzwinge" bestimmte staatliche Aktivitäten oder "verhindere" sie, besonders wenig plausibel ist. Gerade in diesem Bereich wären die Reformspielräume gegenüber der Wirtschaft besonders groß - und dennoch werden sie bislang kaum genutzt. Der internationale und intersektorale Vergleich hat freilich gezeigt, dass die nationalstaatlichen Handlungsmöglichkeiten auch in anderen Politikbereichen sehr viel größer sind, als dies in der aktuellen Globalisierungsdebatte zumeist behauptet wird. Von einer "barbarischen Einförmigkeit" nationaler Politikmuster und einer "Auflösung von Differenz" zugunsten des "asiatischen Einheitskapitalismus", über die beispielsweise Claus Koch (1997: 773) als Folge der Globalisierung lamentiert, kann keine Rede sein. Selbst ein kursorischer Vergleich zeigt, dass eine Konvergenz nationaler Politikmuster zumindest in der behaupteten Weise nicht stattfindet. Die in der Globalisierungsdiskussion immer wieder vorgetragene Konvergenzthese kann wohl als widerlegt gelten (vgl. auch Berger/Dore 1996).

Aber auch die Vermutung, dass vor allem die kleinen, weltmarktoffenen Länder besonders stark unter den Folgen der Globalisierung der Ökonomie leiden müssen, hat sich als falsch erwiesen. Wie bereits in den 70er Jahren nach der Ölkrise, scheinen zumindest einige der europäischen Kleinstaaten auch dieses Mal wieder einen Ausweg aus der "Globalisierungsfalle" gefunden zu haben. Bemerkenswert hieran ist zum einen, dass dieser Ausweg nicht einfach in der Zurücknahme staatlicher Regelungsansprüche bestand und dem Übergang zu einem "Minimalstaat", der sich auf ordnungspolitische Aufgaben beschränkt. Und auffällig ist auch, dass es hierzu nicht erforderlich war, die etablierten Institutionen der Industriegesellschaft zu zerstören, vorerst zumindest genügte es vollkommen, die mit diesen Institutionen gegebenen Möglichkeiten intelligent und konsequent zu nutzen.

Als zweites Fazit kann dann festgehalten werden, dass die Globalisierung der Wirtschaft keineswegs "als unbarmherziges Druckmittel auf Regierungen und Zentralbanken" wirkt, dass der Staat weit mehr tun kann als nur "die nomadisierenden Kapitalmassen bei Anlegerlaune" zu halten (Koch 1997: 770). Damit drängt sich freilich eine Frage auf: Wenn es denn nach wie vor große nationalstaatliche Handlungsspielräume in der Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpolitik gibt, weshalb wurden diese Handlungsspielräume in der Bundesrepublik dann bisher nicht genutzt? Mit dieser Frage möchte ich mich abschließend beschäftigen.

Die "blockierte Republik": die Bundesrepublik Deutschland im "Reformstau"

Auch bei der Antwort auf diese Frage liefert der internationale Vergleich erste wichtige Hinweise. Wenn man in den entwickelten Industrieländern nach politisch-institutionellen Erfolgsfaktoren für politische Reformen sucht, dann findet man - etwas vereinfacht - zwei Reformpfade. Den einen bildet das Westminster-Modell der parlamentarischen Mehrheitsdemokratie: In diesem Modell dominieren Einparteien-Regierungen mit sicheren parlamentarischen Mehrheiten, die keinen Koalitionszwängen unterworfen sind und die auf keine nennenswerten institutionellen Widerstände stoßen. Unter solchen Bedingungen kommt es in erster Linie auf den Willen und das Geschick der Regierungen an, selbstgesteckte politische Ziele auch zu erreichen. Dieses Modell wird insbesondere durch Großbritannien und Neuseeland repräsentiert, zwei Länder, die sich in den 80er und 90er Jahren durch besonders radikale Reformen im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik hervorgetan haben.

Für die europäischen Kleinstaaten, von denen hier so viel die Rede war, ist freilich ein ganz anderer politisch-institutioneller Reformpfad typisch. Die skandinavischen Länder und die Niederlande, aber auch die Alpenrepubliken Österreich und Schweiz werden üblicherweise als Konsensusdemokratien bezeichnet (Lijphart 1984; Schmidt 1995). Das Modell der Konsensusdemokratie ist dadurch charakterisiert, dass politische Entscheidungen in der Regel unter Einbeziehung von allen maßgeblichen Beteiligten auf dem Wege gütlichen Einvernehmens getroffen werden. Typisch hierfür sind Koalitions- und Minderheitsregierungen und eine enge Zusammenarbeit zwischen Regierungen, Parteien und Verbänden (insbesondere den großen Wirtschaftsverbänden).

Die Bundesrepublik wird in der Regel dem Typ der Konsensusdemokratie zugeordnet, aber diese Zuordnung verrät mehr über die Konstruktionsmängel der zugrundeliegenden Typologie als über die politische Realität in der Bundesrepublik in den 90er Jahren. Denn die Klassifikation eines Landes als Konsensusdemokratie erfolgt bei Arend Lijphart, dem Erfinder dieser Typologie, nicht nach dem Ausmaß des tatsächlich bestehenden Konsenses zwischen den politischen Eliten, sondern anhand einer Reihe von institutionellen Merkmalen, wie der Struktur des Parteiensystems oder der Organisation des Staatsaufbaus. Hierbei wird angenommen, dass sich die Elitenkooperation quasi zwangsläufig aus den bestehenden institutionellen Zwängen ergibt. Das Beispiel der Bundesrepublik zeigt nun, dass diese Annahme falsch ist. Die politische Praxis in der Bundesrepublik ist charakterisiert durch zwei Merkmale, die immer weniger zusammenpassen: Zum einen durch ein politisches Institutionensystem, das einen vergleichsweise hohen institutionellen Konsensbedarf besitzt; und zum anderen durch politische Eliten, die eine starke Konflikt- und Wettbewerbsorientierung aufweisen. Politische Reformvorhaben, von wem auch immer sie vorgeschlagen werden, laufen deshalb ständig Gefahr, von einer großen, aber recht heterogenen Koalition der Sonderinteressen in Parteien und Verbänden blockiert zu werden. Im besten Fall werden sie in den Mühlen der "Verhandlungsdemokratie" (Lehmbruch 1998) kleingearbeitet. Kurz gesagt, die Bundesrepublik ist eine "blockierte Republik", in der bislang keiner der beiden eben skizzierten Reformpfade gegangen werden kann.

Ein politisch-institutionelles Problem

Wie können diese "Reformblockaden" beseitigt werden? Wenn man davon ausgeht, dass das eigentliche Problem kein "mentales" ist, das sich durch präsidentielle Appelle beseitigen lässt - dies war der Tenor der Problemdiagnose in der vielbeachteten "Berliner Rede" des damaligen Bundespräsidenten Roman Herzog (vgl. Herzog 1997) -, sondern ein politisch-institutionelles, dann sind im Prinzip zwei Möglichkeiten denkbar, die bestehenden Reformblockaden abzubauen oder zumindest abzuschwächen, die sich keineswegs ausschließen. Die eine Möglichkeit besteht darin, mehr Konsens zu schaffen (1.); die Alternative dazu wäre, die institutionellen Konsenserfordernisse zu reduzieren (2.). In die erste Richtung zielen jene, die für eine Große Koalition zwischen CDU/CSU und SPD im Bundestag plädieren oder die die Einrichtung von Runden Tischen und Konsensgesprächen zwischen Regierung, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften vorschlagen. In die zweite Richtung gehen Vorschläge zur Reform des Wahlrechts und des Föderalismus in Deutschland. Wie sehen diese Reformvorschläge im Detail aus und was ist von ihnen zu halten?

Große Koalition handlungsfähiger?

1. Die Vorzüge einer Großen Koalition sind offensichtlich. Die Bundesregierung würde über die erforderlichen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat verfügen, müsste also nicht ständig befürchten, mit ihren Reformvorhaben an einer Oppositionsmehrheit im Bundesrat zu scheitern; und die größte Oppositionspartei würde politisch mit in die Verantwortung genommen und könnte sich nicht länger durch die Ablehnung notwendiger Reformen politisch auf Kosten der Regierung profilieren. Eine solche freiwillige Beschränkung des Parteienwettbewerbs ist in einer parlamentarischen Demokratie nicht immer wünschenswert, aber es gibt Problemkonstellationen, in denen sie durchaus sinnvoll sein kann. So hatte bereits Theodor Eschenburg festgestellt: "Die Demokratie kann die durch gemeinsame Regierungsbildung institutionalisierte Wettbewerbsausschaltung in gewöhnlichen Zeiten und auf die Dauer nicht ertragen, aber sie kann sie in außergewöhnlichen nicht entbehren" (Eschenburg 1961:80). Aber es stellt sich natürlich die Frage, ob eine Große Koalition tatsächlich handlungsfähiger wäre als die bisherigen Regierungen. Denn Koalitionen können ebensowenig wie Institutionen Konsens stiften oder erzwingen, sie setzen vielmehr Konsens oder zumindest Kompromissbereitschaft zwischen den Beteiligten in wichtigen Sachfragen voraus.5 Und ein solcher Reformkonsens oder die erforderliche Kompromissbereitschaft sind zwischen den großen Parteien derzeit nicht zu erkennen.

Dies liegt freilich nicht nur an den Einstellungen der politischen Eliten, es hat auch institutionelle Gründe. An erster Stelle zu nennen wäre hier die unzulängliche Koordination des Parteienwettbewerbs in Deutschland. Bedingt durch den föderativen Staatsaufbau ist der Parteienwettbewerb in Deutschland charakterisiert durch eine große Zahl von Wahlen und eine entsprechend große Wettbewerbsintensität. Politisch relevant sind nicht nur die Wahlen zum Bundestag, sondern auch die Wahlen zu den Länderparlamenten, denen aufgrund der Auswirkungen auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat unmittelbare bundespolitische Bedeutung zukommt; hinzu kommt die Wahl zum Europäischen Parlament und selbst Kommunalwahlen werden in zunehmendem Maße als "Stimmungsbarometer" für die Bundespolitik benutzt. Für die Funktionsweise des politischen Systems entscheidend ist nun, dass diese Wahlen nur unzulänglich koordiniert sind. Die Wahlen sind nicht auf einen oder einige wenige Termine konzentriert, sondern sie sind auf die gesamte Legislaturperiode des Bundestages verstreut. Die politischen Parteien befinden sich dadurch im Dauerwahlkampf, "Superwahljahre" sind beinahe die Regel. Die Folgen waren bereits in den 50er Jahren zu beobachten: "Regierung und Parlament in Bonn haben meist auf die Landtagswahlen Rücksicht genommen. Unpopuläre, aber notwendige Gesetzesvorlagen wurden deshalb zurückgestellt, populäre Maßnahmen hingegen, die häufig gar nicht in erster Linie akuten staatlichen Bedürfnissen dienten, wurden forciert oder vorverlegt" (Eschenburg 1961: 63). Daran hat sich seither wenig geändert. Und die Auswirkungen des Wahlkampfs in Permanenz blieben nicht auf die Regierung beschränkt, sondern zeigten sich auch im Verhalten der Opposition - von welchen Parteien diese auch immer gestellt wurde. Das Verhalten der Opposition wird unter solchen Bedingungen in hohem Maße von wahltaktischen Kalkülen bestimmt. Die in "Verhandlungsdemokratien" geforderte Kompromissbereitschaft muss zwangsläufig zu kurz kommen. Aus diesen Gründen wurde bereits in den 50er Jahren vorgeschlagen, die Wahlen zum Bundestag und zu den Landtagen zeitlich besser aufeinander abzustimmen und möglichst zu synchronisieren. Die Entwicklung des Parteienwettbewerbs in den vergangenen zwanzig Jahren hat gezeigt, dass dieser Vorschlag an Aktualität und Plausibilität nichts verloren hat.

Engere Kooperation zwischen Regierung, Arbeitgebern und Gewerkschaften?

Ein zweiter Vorschlag, der im Zusammenhang mit der Intensivierung der Elitenkooperation wiederholt gemacht wurde, zielt auf die Wiederbelebung des Korporatismus in der Bundesrepublik. Die enge Kooperation zwischen Regierung, Arbeitgebern und Gewerkschaften gilt als eine der wichtigsten Erfolgsbedingungen des holländischen "Modells" und es liegt deshalb nahe, diese auch in der Bundesrepublik zur Grundlage einer Reformpolitik zu machen. Das "Bündnis für Arbeit", das die Regierung Schröder institutionalisiert hat, ist ein Ausdruck dieser Bemühungen (vgl. Schroeder/Esser 1999). Darüber darf freilich nicht vergessen werden, dass an Konsensgesprächen, Runden Tischen, Kommissionen und Arbeitskreisen in Deutschland beileibe kein Mangel ist. Gespräche zwischen Regierung, Arbeitgebern und Gewerkschaften hat es auch in der Ära Kohl ständig gegeben. Aber unter dem Strich blieben diese Gesprächsrunden bemerkenswert unverbindlich und folgenlos und es ist zu befürchten, dass sich daran auch künftig kaum etwas ändern wird. Das mag zum Teil daran liegen, dass Zweifel an der Kooperationswilligkeit einiger Arbeitgeberfunktionäre durchaus angebracht sind; wichtiger ist aber noch, dass die Kooperationsfähigkeit der Verbände und ihrer Repräsentanten in den vergangenen Jahren empfindlich gelitten hat. Durch die Globalisierung und Europäisierung von Märkten einerseits, die Folgeprobleme der deutschen Vereinigung andererseits, haben Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften erhebliche interne Integrationsprobleme. Beide, Unternehmerverbände und Gewerkschaften, leiden seit geraumer Zeit unter starken Mitgliederverlusten und mangelnder Folgebereitschaft der Mitglieder. Diese internen Probleme haben ihre externe Handlungs- und Verhandlungsfähigkeit erheblich beeinträchtigt. Die rhetorische Kraftmeierei der Verbandsfunktionäre muss in diesem Zusammenhang in erster Linie als Ausdruck der zunehmenden Ohnmacht der Verbände interpretiert werden und nicht als Zeichen ihrer Machtfülle.

Insgesamt zeigt eine kritische Analyse der Vorschläge zur Intensivierung des Konsensus zwischen den politischen Eliten in der Bundesrepublik, dass Konsens auch künftig eine (zu) knappe Ressource bleiben wird. Aus diesem Grund wird sich die Leistungsfähigkeit des politischen Systems ohne institutionelle Reformen, durch die der Konsensbedarf reduziert wird, wohl kaum verbessern lassen. Auch hierzu wurden in den letzten Jahren eine ganze Reihe von Vorschlägen gemacht. Dazu zählt vor allem die Einführung des Mehrheitswahlrechts und eine Reform des Föderalismus, wie sie beispielsweise von BDI-Präsident Henkel gefordert wurden.

Reformbedürftiger Föderalismus?

2. Mit der Einführung des Mehrheitswahlrechts, die ja bereits in den 60er Jahren einmal intensiv diskutiert worden ist, ist die Hoffnung verbunden, dies würde zu einem Zweiparteiensystem mit klaren Regierungsmehrheiten führen und die mitunter unergiebigen Koalitionsverhandlungen und Koalitionsrunden überflüssig machen. Ob diese Erwartungen tatsächlich erfüllt würden, ist angesichts der Stärke der PDS in den neuen Bundesländern ohnehin fraglich. Selbst wenn dem so wäre, dann dürfen die politischen Folgekosten einer solchen Reform nicht unterschlagen werden. Die beiden "Volksparteien" leiden bereits jetzt zunehmend unter Integrationsproblemen (vgl. Wiesendahl 1998). Eine Verengung des Spektrums der politischen Alternativen würde die politische Integrationskraft der großen Parteien erheblich strapazieren und die ohnehin schwelende Legitimationskrise des deutschen Parteiensystems wohl weiter verstärken.

Erfolgversprechender scheint der andere Vorschlag zur institutionellen Reform zu sein, die Reform des deutschen Föderalismus. Im Mittelpunkt dieser Überlegungen steht die Schaffung eines "echten" Föderalismus, für den die USA und die Schweiz als Vorbild gelten (vgl. Lambsdorff 1997). Zur Reform des deutschen Föderalismus werden insbesondere drei Vorschläge gemacht: Erstens die stärkere Trennung von Zuständigkeiten und Aufgaben mit dem Ziel, den Einfluss der Länder auf die Gesetzgebung des Bundes zu verringern und den Ländern größere eigene Gestaltungsmöglichkeiten zu geben; zweitens wird diskutiert, die föderale Finanzverfassung zu reformieren, um finanzielle Abhängigkeiten der Länder vom Bund abzubauen und Ungerechtigkeiten beim Finanzausgleich zwischen den Ländern zu beseitigen; und schließlich wird eine Neuordnung des Bundesgebietes vorgeschlagen, um leistungsstarke Länder zu bilden, die auch in der Lage sind, die Chancen eines "Konkurrenzföderalismus" zu nutzen.6

Der Reformbedarf im deutschen Föderalismus ist nicht von der Hand zu weisen. Das System der Gemeinschaftsaufgaben zum Beispiel, das im Zuge der Planungseuphorie der 60er Jahre entstanden ist, dürfte sich inzwischen weitgehend überlebt haben und die föderale Finanzverfassung mit ihrem komplizierten System von Ausgleichszahlungen ist ohne Zweifel reformbedürftig. Auch der Bereich der zustimmungspflichtigen Gesetze könnte wohl durchforstet und auf solche Gesetzesvorhaben eingegrenzt werden, in denen die Interessen der Länder direkt berührt sind und nicht nur mittelbar, über den Vollzug von Bundesgesetzen (Grimm 1997). Und eine Neuordnung des Bundesgebietes dürfte zumindest im Fall der Stadtstaaten mit ihren Stadt-Umlandproblemen tatsächlich sinnvoll sein. Die Reformmöglichkeiten dürfen freilich auch nicht überschätzt werden. Die vorliegenden Reformvorschläge verkennen oftmals die Funktionsbedingungen föderativer Systeme in hochentwickelten Industriegesellschaften. So ist das Idealbild dieser Reformvorschläge, das föderale "Trennmodell", längst von der Wirklichkeit überholt worden und praktisch nirgendwo mehr zu finden. Auch in den immer wieder angeführten föderalistischen "Musterländern", den USA und der Schweiz, gibt es inzwischen eine ausgeprägte Politikverflechtung, nur eben auf eine andere Weise (vgl. Frenkel 1986).

Im Hinblick auf die Reformfähigkeit des politischen Systems sind die eigentlichen Defizite des deutschen Föderalismus aber ohnehin nicht die diffizilen Probleme des Länderfinanzausgleichs und die komplizierte Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern. Problematisch ist vor allem der Bundesrat, für manche "eine schlimme Fehlkonstruktion", wie Wilhelm Hennis (1997a: 6) unlängst wieder betont hat. Vor allem die Instrumentalisierung des Bundesrates durch die Opposition im Bundestag gilt vielen als das eigentliche Reformhemmnis und das größte Ärgernis im Institutionensystem der Bundesrepublik. Der Bundesrat ist im internationalen Vergleich tatsächlich einzigartig. Er ist dies aber nicht wegen seiner großen Machtfülle; in den anderen föderalistischen Ländern haben die zweiten Kammern weit mehr Entscheidungskompetenzen, zumeist sind sie den ersten Kammern völlig gleichgestellt. Das besondere am Bundesrat ist seine eigentümliche Zusammensetzung als "Gesandtenparlament" der Bundesländer. Damit war ursprünglich die Erwartung verbunden, dass die Eigeninteressen der Länder möglichst wirkungsvoll vertreten werden können und der Bundesrat insgesamt als "Widerlager" zur Parteipolitik wirkt (vgl. Lehmbruch 1998).

Eine höchst problematische Lagerbildung im Parteiensystem

Diese Erwartungen wurden allerdings enttäuscht. Seit den 70er Jahren ist eine zunehmende Politisierung und Instrumentalisierung des Bundesrates zu beobachten. Dies liegt aber nicht nur an der institutionellen Konstruktion des Bundesrates, sondern auch an der Entwicklung des bundesdeutschen Parteiensystems (vgl. Lehmbruch 1998). Zwei Aspekte sind dabei von besonderer Bedeutung: Erstens die zunehmende Monopolisierung der politischen Ämterbesetzung und der politischen Entscheidungsprozesse durch die politischen Parteien, also jene Entwicklung hin zum "Parteienstaat", der für Wilhelm Hennis inzwischen das "absolut bestimmende Element unserer Staatlichkeit" ist (Hennis 1997b: 36). Hinzu kommt zweitens, dass innerhalb des Parteiensystems seit dem Ende der Großen Koalition eine zunehmende Polarisierung zwischen den Parteien stattgefunden hat. Dies hatte zum einen zur Folge, "dass Koalitionen zwischen den beiden großen Parteien schwieriger und unwahrscheinlicher wurden" (Lehmbruch 1998: 45); und es führte zum anderen dazu, dass die kleineren Parteien in mehr oder weniger feste politische Bindungen zu einer der großen Parteien gezwungen wurden. Das bundesdeutsche Parteiensystem wurde deshalb trotz der größeren Zahl von Parteien dominiert durch eine dualistische Wettbewerbslogik, wie sie für Zweiparteiensysteme charakteristisch ist - und damit wuchs gleichzeitig die Gefahr, dass sich die beiden politischen "Lager" gegenseitig blockieren.

Die Zahl der Parteien und Koalitionsmöglichkeiten müsste eher vergrößert werden

Eine Beseitigung der Reformblockaden im politischen System der Bundesrepublik dürfte deshalb nicht nur an der institutionellen Konstruktion des Bundesrates ansetzen, sie müsste sich auch auf die Machtstruktur und die Wettbewerbslogik des bundesdeutschen Parteiensystems erstrecken. Dabei würde der Übergang zum Mehrheitswahlrecht in genau die falsche Richtung gehen: Dadurch würde die ohnehin bereits höchst problematische Lagerbildung eher noch verstärkt als geschwächt. Will man die Funktionsweise des Bundesrates verändern, so muss die Zahl der Parteien und Koalitionsmöglichkeiten nicht verkleinert, sondern vergrößert werden. Dadurch würde die Zahl der sogenannten C-Länder, also jener Länder, die nicht eindeutig dem CDU- oder dem SPD-Lager zugeordnet werden können, zunehmen und überlappende Koalitionen mit wechselnden Mehrheiten würden wahrscheinlicher (vgl. König/Bräuninger 1997). Dies würde die Möglichkeit, den Bundesrat für parteipolitische Zwecke zu instrumentalisieren, erheblich erschweren.

Als drittes Fazit kann schließlich festgehalten werden, dass für die aktuellen wirtschafts- und sozialpolitischen Probleme in Deutschland nicht die Globalisierung der Wirtschaft selbst verantwortlich ist, sondern in erster Linie die Unfähigkeit der Politik, die durchaus noch gegebenen wirtschafts- und sozialpolitischen Handlungsmöglichkeiten des Staates effektiv zu nutzen. Verantwortlich für diese Unfähigkeit der Politik sind vor allem politisch-institutionelle Faktoren, die bewirken, dass das politische System der Bundesrepublik stark anfällig für "Reformblockaden" ist. Aber diese Entscheidungsblockaden sind nicht unabänderlich. Es gibt eine Reihe von Möglichkeiten, durch institutionelle Reformen die bestehenden "Reformblockaden" abzubauen oder zumindest abzuschwächen und die Reformfähigkeit der deutschen Politik zu verbessern.

Anmerkungen

1) Ein Überblick über die inzwischen vorliegende wissenschaftliche Literatur zum Thema "Globalisierung" ist an dieser Stelle weder möglich noch notwendig Hierzu sei auf die Arbeit von Beisheim/Walter (1997), die Monographien von Beck (1997), Beisheim et al. (1999), Walters (1995) und Zürn (1998), sowie auf die Sammelbände von Fricke (1997), Beck (1998a, 1998b) und Schenk et al. (1998) verwiesen, in denen der Stand der Forschung zusammengefasst und dokumentiert wird.

2) Die Kritik am Konzept der Globalisierung hatte insbesondere zwei Ansatzpunkte (vgl. insbesondere Hirst/Thompson 1996). Zum einen wurde versucht, mit Hilfe von quantitativen Zeitreihenanalysen zu zeigen, dass die Globalisierung der Ökonomie kein historisches Novum ist, sondern bereits im 19. Jahrhundert zu beobachten war. Zum anderen wurde unter Rückgriff auf einen mehr oder weniger explizit formulierten Idealtypus einer "globalen Ökonomie" empirisch gezeigt, dass die Globalisierung der Wirtschaft noch nicht so weit fortgeschritten ist, wie das die Apologeten des Konzepts (Ohmae, Reich) behaupten. Demgegenüber haben neuere, differenziertere empirische Analysen nun gezeigt, dass sich im Bereich der Wirtschaft tatsächlich historisch neue Prozesse der "Denationalisierung" beobachten lassen, die allerdings erhebliche sektorale und regionale Variationen aufweisen (vgl. Perraton et al. 1998; Zürn 1998).

3) Allerdings wird der Begriff der "Globalisierung" selbst aufgrund seiner Finalitätsimplikationen zu Recht problematisiert und mitunter durch den Begriff der "gesellschaftlichen Denationalisierung" ersetzt (so insbesondere Zürn 1998).

4) Ausgezeichnete Gesamtdarstellungen des "holländischen Wunders" in der Arbeitsmarktpolitik geben Visser/Hemerijek (1998) und Schmid (1997).

5) Im Fall der Großen Koalition der Jahre 1966 bis 1969, die vielfach als Beleg für den Nutzen Großer Koalitionen angeführt wird, kam der politische Druck durch eine rasch anwachsende außerparlamentarische Protestbewegung hinzu.

6) Einen Überblick über die Diskussion um die Reform des deutschen Föderalismus geben Schultze (1999) sowie die Beiträge in Männle (1998) und Heft 1/2 (1999) der Zeitschrift "Der Bürger im Staat".

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