Zeitschrift

Das Ende der Politik?

Staat
Wirtschaft
Globalisierung

 

Klaus-Dieter Schmidt
Auf dem Wege zum Minimalstaat


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Inhaltsverzeichnis


Gefordert ist ein anderer Staat

Nationale Wirtschaftsordnungen im globalen Wettbewerb

Dipl.-Volkswirt Klaus-Dieter Schmidt war Forschungsgruppenleiter im Institut für Weltwirtschaft der Universität Kiel.

Globalisierung heißt nicht "Entmachtung" oder auch nur Bedeutungsverlust der nationalen Regierungen zugunsten der "global players". Vielmehr werden die nationalen Regierungen, ja das gesamte jeweilige politische System in den internationalen Wettbewerb hineingezogen. Die mobilen Produktionsfaktoren und dazu gehört beileibe nicht nur das Kapital - wandern dorthin, wo es die beste Rendite abwirft. Die günstigsten Bedingungen sind jedoch nicht gleichzusetzen mit niedrigen Löhnen, "Sozialdumping" und geringen Umweltauflagen. Viel entscheidender sind politische Stabilität, eine gute - d. h. effektive und effiziente - Politik und Verwaltung, sozialer Friede, hohes Ausbildungsniveau und hohe Motivation der Menschen. Der Konkurrenzdruck der Staaten untereinander wirkt als Leistungsdruck, die besten, leistungsfähigsten Institutionen zu schaffen. Red.


Einfachen "Wahrheiten" misstrauen

Anfang 1999 ging eine Meldung durch die Presse, die die Ökonomen aufhorchen ließ. Sie handelte von der Lesung der Steuerreformgesetze der neuen Bundesregierung im Deutschen Bundestag. Dort zitierte ein Redner der Opposition den Präsidenten der Bundesvereinigung deutscher Arbeitgeberverbände, Dieter Hundt, der mit der massiven Abwanderung von Unternehmen gedroht hatte, falls die Regierung die angekündigte Senkung der Unternehmenssteuern verschieben würde. Darüber empörte sich eine Abgeordnete der Regierungskoalition mit dem Zwischenruf: Das ist Erpressung.

In dieser Meldung, so mag es im ersten Moment erscheinen, ist alles Wichtige zum Thema gesagt: Wer ein Restaurant für überteuert hält, wird es künftig meiden. Er wird sich ein anderes suchen, und mag der Patron darüber noch so lautstark lamentieren. Doch Ökonomen wissen, dass es ratsam ist, den einfachen Wahrheiten zu misstrauen. Sie sind deshalb auch oftmals bei ihren Urteilen sehr unsicher und vermeiden tunlichst apodiktische "Wenn-Dann-Aussagen". Wer sich mit dem Thema ernsthaft auseinandersetzt, verheddert sich rasch in einem Dickicht ganz unterschiedlicher Meinungen. Davon zeugt beispielsweise eine meterlange Fachliteratur zum internationalen Steuerwettbewerb.1 Ich kann nur versuchen, in dieses Dickicht einige Schneisen zu schlagen. Sie sollen den notwendigen Durchblick verschaffen. Der interessierte Leser muss auf einschlägige Veröffentlichungen von anderen Autoren verwiesen werden2.

Was heißt "Standortqualität"?

Ich beginne mit dem, was unstrittig ist: Die Globalisierung verändert in dramatischer Weise die Rollenverteilung zwischen Staat und Wirtschaft. Nationalen Regierungen geht es nicht anders als Unternehmen: Sie müssen sich dem internationalen Standortwettbewerb stellen. Sie müssen den mobilen Produktionsfaktoren vergleichsweise günstige Verwertungsbedingungen bieten, damit diese keine Anreize haben, abzuwandern, sondern es vielmehr lohnend finden, zuzuwandern. Der Doyen der deutschsprachigen Ökonomenzunft, Herbert Giersch, definiert daher auch die Standortqualität eines Landes als dessen "Attraktivität in Bezug auf mobile Ressourcen".3 Damit kann eine langjährige Debatte als abgeschlossen betrachtet werden, die vor einigen Jahren der amerikanische Ökonom Paul Krugman4 noch einmal angeheizt hatte, als er meinte, die Anwendung des Wettbewerbskonzepts auf ein ganzes Land sei nicht nur falsch, sondern auch gefährlich. Sein Argument lautete, dass letztlich nur Unternehmen, nicht indes Staaten untereinander konkurrieren - ein Land sei so wettbewerbsfähig wie seine Unternehmen. Das Argument übersieht freilich, dass die Regierungen einzelner Staaten die Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Unternehmen entscheidend mitbestimmen - sei es durch die Höhe der Steuern und Abgaben, die sie ihnen abverlangen, sei es durch den Umfang an öffentlichen Gütern, die sie ihnen bereitstellen. Sie müssen Bedingungen schaffen, die den Unternehmen eine möglichst ertragreiche Teilnahme an der internationalen Arbeitsteilung ermöglichen. Damit tragen sie entscheidend dazu bei, den Wohlstand des Landes zu mehren.

Regierungen müssen sich wie Unternehmen verhalten

Im Standortwettbewerb - und dies ist die Botschaft meines Beitrags - müssen sich Regierungen wie Unternehmen verhalten: Sie müssen Rationalität und Effizienz zur Leitschnur ihres Handelns machen. Das bedeutet:

  • Sie müssen die Rolle eines Reformers übernehmen und den Umbau des Steuer- und sozialen Versicherungssystems, des Bildungswesens und der Arbeitsmarktverfassung vorantreiben. Dies muss entweder im Wettbewerb oder, falls möglich, in Kooperation mit den Regierungen anderer Staaten geschehen.
  • Sie können sich nicht mehr als Bewahrer von angestammten Besitzständen verstehen. Denn es schwinden ihre Möglichkeiten, mit Subventionen, Regulierungen und Handelsbeschränkungen in die Wirtschaft zu intervenieren.

Das Ergebnis der Globalisierung ist also aller Voraussicht nach nicht der Minimalstaat, der sich überflüssig macht. Es ist vielmehr ein anderer Staat, der in erster Linie ordnungspolitische Aufgaben wahrzunehmen hat, der jedoch nur noch wenig Möglichkeiten zur Prozesssteuerung besitzt.

Wer kann die effizientesten Institutionen bieten?

Das veränderte Rollenverständnis vom Staat hat eine Forschungsdisziplin wieder hoffähig gemacht, die gerade in Deutschland im sogenannten Ordoliberalismus eine lange Tradition besitzt. Der Ordoliberalismus deutscher Prägung, dessen geistige Väter die Freiburger Hochschullehrer Walter Eucken, Franz Böhm sowie Hans Grossmann-Doerth waren, spielte bei der Gestaltung der Wirtschaftsverfassung der jungen Bundesrepublik Deutschland eine zentrale Rolle. Der sich rasch ausbreitende Keynesianismus lief ihm jedoch schon bald den Rang ab. Jüngere Ökonomen können mit den ordnungstheoretischen Vorstellungen der "Freiburger Schule" nicht mehr viel anfangen.

Zu der Zeit, als der Ordoliberalismus hierzulande für tot erklärt wurde,5 etablierte sich in den angelsächsischen Ländern eine neue Forschungsdisziplin, die mit diesem eine Reihe von Berührungspunkten hat. Die sogenannte Neue Institutionenökonomik, zu der vor allem Ronald Coase, Oliver Williamson, James Buchanan, Mancur Olsen und Douglas North wichtige Beiträge lieferten und die zahlreiche Verzweigungen aufweist (wie die "Theorie der Eigentumsrechte", die "Transaktionskostentheorie", die "Prinzipal-Agenten-Theorie" oder die "Public Choice Theorie"), schlägt ein ähnliches Grundthema wie der Ordoliberalismus an, nämlich die Bedeutung des System- oder Institutionenwettbewerbs für eine funktionierende Wirtschaftsordnung.6 Aus der Sicht der Neuen Institutionenökonomik kommt es im Standortwettbewerb vor allem auf effiziente Institutionen an. Das betrifft insbesondere die Rechtsordnung als die Gesamtheit der kodifizierten Normen wie die Wirtschaftsverfassung eines Landes, das Vertragsrecht, das Wettbewerbsrecht, das Steuer- und Leistungsrecht, das Umweltrecht und vieles mehr. Danach hat jenes Land komparative Vorteile im Standortwettbewerb, das den mobilen Faktoren die effizientesten institutionellen Arrangements bietet Diese nutzen die Unterschiede zur Arbitrage, das heißt sie wandern dorthin, wo sie die besten Verwertungsbedingungen vorfinden. Entsprechend lässt sich der Standortwettbewerb auch als "institutionelle Arbitrage" beschreiben.7

Abschied von der "immobilen" Welt

Die ökonomische Theorie hat lange Zeit die immobilen Produktionsfaktoren fokussiert. In den Standardmodellen der Außenhandelstheorie, etwa denen von Ricardo oder Heckscher und Ohlin, beruhen die Produktionsvorteile eines Landes im internationalen Wettbewerb auf seiner Ausstattung mit standortgebundenen Faktoren wie Klima, Rohstoffe, Grund und Boden sowie Arbeitskräfte. Die Wanderung von Produktionsfaktoren, insbesondere von mobilem Kapital, gibt es dort nicht. Statt der Wanderung von Produktionsfaktoren kommt es zum Handel mit Gütern. In dieser "immobilen Welt" ist der Standortwettbewerb stark eingeschränkt. Die immobilen Faktoren können - ex definitione - nicht das Land verlassen. Entsprechend können nationale Regierungen die immobilen Faktoren beispielsweise hoch besteuern oder in ihrer wirtschaftlichen Betätigung stark beschränken. Sie müssen dabei nicht auf andere Regierungen Rücksicht nehmen. Die Eigentümer der Produktionsfaktoren haben nur eine Möglichkeit: Sie können protestieren. Sie haben, in der Terminologie von Alfred O. Hirschman, nur die Voice-Option. So können die Kapitaleigentümer sich weigern, zu investieren. Aber dabei entstehen ihnen in der Regel Opportunitätskosten, denn brachliegendes Kapital bringt ihnen überhaupt keine Erträge. Sie werden wegen einer fehlenden Alternative zähneknirschend hohe Abgaben leisten oder strenge Auflagen erfüllen, soweit die Erträge einer Investition noch positiv sind.

In der "mobilen Welt" können dagegen die Eigentümer der Produktionsfaktoren ihren Regierungen mit Abwanderung drohen. Sie besitzen somit zusätzlich eine Exit-Option. Dies erschwert es den Regierungen, die Kapitalbesitzer hoch zu besteuern oder ihre Verwertungsmöglichkeiten anderweitig zu beschneiden. Wie stark in dieser Hinsicht Regierungen mittlerweile unter Druck stehen, zeigt die Diskussion um den gespaltenen Einkommenssteuertarif, wie sie hierzulande gerade geführt wird. Die Regierung der christlich-liberalen Koalition hatte sich vor einigen Jahren zu einer Tarifsenkung für sogenannte gewerbliche Einkünfte durchgerungen, den Tarif für alle anderen Einkünfte aber unverändert belassen. Damit sollten, wie es offiziell hieß, Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen begünstigt werden. Die neue Bundesregierung möchte diese Spreizung sogar noch verstärken. Dem hat allerdings der Bundesfinanzhof vorerst einen Riegel vorgeschoben. In einer aufsehenerregenden Entscheidung hat er die Verfassungsmäßigkeit der Regelung angezweifelt und das Bundesverfassungsgericht angerufen. Die ungleiche Besteuerung verschiedener Einkünfte kommt nicht von ungefähr. Sie zeigt, dass nationale Regierungen zunehmend die Besteuerungshoheit über die mobilen Produktionsfaktoren verlieren. Entsprechend sehen sie sich gezwungen, die Erträge daraus steuerlich zu privilegieren und - zwecks Kompensation der Steuerausfälle - die immobilen Faktoren zu diskriminieren. Freilich: Wie eine rot-grüne Bundesregierung eine solche Benachteiligung der Arbeitnehmer mit ihren Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit in Einklang bringen will, muss sie erst noch erklären.

Die Fortschritte in der Informations-, Kommunikations- und Steuerungstechnologie haben selbst immobile Produktionsfaktoren mobil gemacht.

Ob es einem gefällt oder nicht: Die rasanten Fortschritte insbesondere in den Informations-, Kommunikations- und Steuerungstechnologien - und sie sind der wichtigste Grund für die Globalisierung - machen auch bisher immobile Produktionsfaktoren hochgradig mobil. So können inzwischen im "virtuellen Büro" Menschen an weit entfernten Orten in effizienter Weise zusammenarbeiten. In der Sprache der Ökonomen bedeutet das,

  • dass die Funktionstüchtigkeit der Märkte verbessert wird, etwa indem Informationsasymmetrien beseitigt sowie der Informationsfluss beschleunigt und mithin Transaktionskosten gesenkt werden;
  • dass die örtliche Verlagerung von wirtschaftlichen Aktivitäten begünstigt und mithin Transportkosten reduziert werden; und
  • dass sogenannte natürliche Monopole zerstört und mithin die Chancen für Anbieterwettbewerb vergrößert werden.

Die Auswirkungen dieser Entwicklung zeigen sich in eindrucksvoller Weise etwa auf den internationalen Kapitalmärkten. Dort gibt es für die Kapitalanleger praktisch keinerlei örtliche und zeitliche Barrieren mehr: Das hochmobile Kapital kann in Sekundenschnelle rund um die Uhr und rund um die Welt bewegt werden - immer auf der Suche nach effizienteren Verwertungsmöglichkeiten. So entsteht leicht der Eindruck, dass es wirklich so ist, wie ein altes Sprichwort sagt: Geld regiert die Welt. Und das weckt bei vielen Menschen Besorgnisse, weil sie das Gefühl beschleicht, dass ihr Schicksal nicht mehr von ihrer demokratisch gewählten Regierung, sondern von den "Gnomen" in Zürich und anderswo bestimmt wird.

Was bleibt dem Staat in der Wirtschaftspolitik?

Doch welche Möglichkeiten bleiben fortan den nationalen Regierungen in der "mobilen Welt", eine eigenständige Politik zu betreiben? Auf welchen Feldern müssen sie zurückstecken, und auf welchen behalten sie ihre Handlungsmöglichkeiten oder sind sogar stärker gefordert als bisher? Aus der Sicht der Ökonomen hat der Staat in der Wirtschaftspolitik drei Aufgaben: Die Glättung von Konjunkturschwankungen, die Kompensation von Marktversagen und die soziale Sicherung der Menschen durch Umverteilung der Einkommen. Diese Dreiteilung lehnt sich an die Systematik des amerikanischen Finanzwissenschaftlers Richard Musgrave an, der zwischen Stabilisierung, Allokation und Redistribution unterscheidet:

  • Nationale Regierungen besitzen kaum noch Spielraum für eine autonome Konjunkturpolitik. So ist die Geldpolitik wegen der engen Vernetzung der internationalen Finanzmärkte de facto bereits weltweit synchronisiert: Würde beispielsweise ein Land versuchen, die Zinsen im Alleingang zu senken, um die Konjunktur zu stimulieren, könnte ein solcher Schritt rasch zu einem Abfluss von Finanzkapital führen. Es würde möglicherweise anderswo den Druck auf die Notenbanken verstärken, ebenfalls die Zinsen zurückzunehmen.9 Die Folge ist, dass im Zuge der Globalisierung konjunkturelle Schwankungen in einem Teil der Welt immer rascher auf andere Teile übertragen werden; man spricht deshalb auch von einem zunehmenden weltweiten Konjunkturverbund. Das bedeutet nicht, dass nationale Regierungen Konjunkturschwankungen tatenlos hinnehmen müssten. Sie müssen jedoch ihre Maßnahmen stärker koordinieren.
     
  • Nationale Regierungen haben auch weniger Möglichkeiten, redistributive Ziele zu verfolgen. Bei hohen Steuersätzen im eigenen Land haben die Kapitalanleger einen Anreiz, ihr Geld ins Ausland zu bringen, und Ähnliches gilt bei hohen Sozialstandards oder bei strengen Umweltauflagen. Die Leidtragenden sind die immobilen Produktionsfaktoren, die eine solche Option nicht haben. Sie zahlen letztlich die Zeche. Das muss keinesfalls das Ende des Sozialstaates bedeuten, wie es gern als Schreckgespenst an die Wand gemalt wird. Denn zu den Standortvorteilen eines Landes gehört auch die soziale Infrastruktur, die den Menschen materielle Sicherheit und sozialen Schutz gewährt. Sie hat die Eigenschaften eines öffentlichen Gutes.10 So wird von den meisten Menschen die Zwangsmitgliedschaft in der gesetzlichen Sozialversicherung nicht in Frage gestellt, weil sie damit die Vorstellung von der Äquivalenz zwischen jetzigen Beiträgen und späteren Leistungen verbinden. Daraus folgt etwas sehr Wichtiges: Die staatliche Umverteilungspolitik in der "mobilen Welt" muss sich der Zustimmung der Bürger versichern, und sie muss entsprechend deren Akzeptanzgrenzen berücksichtigen, jedenfalls soweit diese eine Exit-Option besitzen. Sie muss sich, wie die Ökonomen sagen, um Pareto-Optimalität bemühen:11 Alle müssen das Gefühl haben, sich hinterher zumindest nicht schlechter zu stellen als vorher. Das Konzept ist allerdings nur schwer umzusetzen. Denn wesentliche seiner Prämissen sind in der Realität nicht gegeben, wie unbeschränkte Rationalität, perfekte Verträge und keinerlei Transaktionskosten. Ökonomen können daher nur sehr allgemein sagen, dass es Grenzen für eine staatliche Redistributionspolitik gibt, aber sie vermögen nicht konkret anzugeben, wo diese liegen.
     
  • Nationale Regierungen sehen sich hingegen stärker in der Pflicht, ihre allokativen Aufgaben zu erledigen. Dazu gehört vor allem die Bereitstellung öffentlicher Güter - wie die physische Infrastruktur, das Bildungswesen, die Rechtsordnung oder die öffentliche Verwaltung. Öffentliche Güter sind komplementär zu privaten Gütern und bestimmen in hohem Maße deren effiziente Nutzung mit. So ist ein Land für Produktionsverlagerungen nur dann interessant, wenn es nicht nur niedrige Steuersätze, sondern auch gute Verkehrsverbindungen, qualifizierte Arbeitskräfte und stabile politische Verhältnisse bieten kann.

Wie weit geht die Zahlungsbereitschaft der Bürger?

Am Beispiel öffentlicher Güter lässt sich zeigen, dass der Staat keineswegs waffenlos und dem Systemwettbewerb chancenlos ausgeliefert ist. Aus ordnungspolitischer Sicht handelt es sich bei der Bereitstellung öffentlicher Güter um die Korrektur von Marktversagen: Die Schwierigkeit, nicht zahlungswillige Personen von der Nutzung auszugrenzen, verhindert es, dass diese Güter vom Markt bereitgestellt werden. Freilich: Knappe öffentliche Kassen zwingen die Regierungen, bei der Produktion öffentlicher Güter effiziente Lösungen anzustreben. Die Bereitschaft der Bürger, Steuern und Abgaben zu leisten, wird nur so groß sein, wie der Nutzen ist, den sie sich von öffentlichen Gütern versprechen. Auch hier gelten die Gesetze des Standortwettbewerbs: Wenn öffentliche Güter anderswo "preiswerter" sind, wandern die mobilen Faktoren nach dorthin ab. In der ökonomischen Literatur wird dieses Problem als sogenanntes Tiebout-Kriterium behandelt. Es gibt an, bis zu welcher Grenze die Zahlungsbereitschaft der Bürger geht. Ein Land kann das Kapital durchaus vergleichsweise hoch besteuern, wenn es den risikoaversen Anlegern als Ausgleich dafür ein hohes Maß an Stabilität und Sicherheit bietet. Freilich: Wie das Pareto-Kriterium ist das Tiebout-Kriterium ein theoretisches Konstrukt. Seine praktische Anwendung ist begrenzt, weil die Steuerbürger ihre wahren Präferenzen selten kennen oder aufdecken. Am ehesten ist es auf der dezentralen Ebene, etwa in kleinen Städten und Gemeinden, von Bedeutung. Dort sind es die Bürger selbst, die die Hebesätze bei der Gewerbesteuer und bei der Grundsteuer festlegen. Sie wissen recht genau, wie weit ihre Zahlungsbereitschaft geht.

Die zunehmende Mobilität der Produktionsfaktoren kompliziert freilich den Standortwettbewerb um öffentliche Güter. Denn sie erleichtert es den Bürgern, ihre Steuerbemessungsgrundlagen ins Ausland zu verlagern. So können sie dort in den Genuss günstiger Steuersätze kommen, ohne auf das Angebot an öffentlichen Gütern im Inland zu verzichten. Analog gilt das auch für globale Umweltgüter. Hier können Unternehmen einen Anreiz haben, mit ihrer Produktion ins Ausland zu gehen, wenn ihnen dort die externen Effekte der Umweltverschmutzung nicht angelastet werden. Einzelne Staaten können sich dies zu Nutze machen und mobile Produktionsfaktoren auf wenig faire Weise ins Land locken. Es handelt sich dabei um eine Spielart von Beggar-thy-neighbour-Politik, die nur schwer in den Griff zu bekommen ist.

Der Machtverlust der Regierungen wird positiv und negativ bewertet

Der Machtverlust nationaler Regierungen als Folge des System- oder Institutionenwettbewerbs und - spiegelbildlich dazu - der Machtgewinn international operierender Unternehmen, wie ihn die positive Theorie diagnostiziert, wird aus normativer Sicht ganz unterschiedlich bewertet.

  • Es gibt eine optimistische Sichtweise, die diese Entwicklung begrüßt und die damit die Hoffnung auf einen weitgehenden Rückzug des Staates aus dem Wirtschaftsleben verbindet. Danach sollten Regierungen tunlichst die Steuersätze senken, staatliche Aufgaben privatisieren und Regulierungen, soweit sie nicht der Korrektur oder der Kompensation von Marktversagen dienen, aufheben. Dieser Race to the bottom-Ansatz setzt ganz und gar auf die allokativen Wirkungen des Systemwettbewerbs. Der Wettbewerb kann, wie es der Nobelpreisträger für Wirtschaftswissenschaften Friedrich A. Hayek formulierte, als Entdeckungsverfahren verstanden werden. Es hilft den Regierungen wie den Bürgern bei der Suche nach effizienten institutionellen Arrangements. Aus dem Blickwinkel der Verfechter eines "schlanken Staates" ist der Steuerwettbewerb effizient, weil er erstens allokationsverzerrende Wirkungen im Steuersystem aufdeckt und beseitigt und zweitens die Regierungen zum sparsamen Umgang mit dem Geld der Steuerzahler zwingt. Freilich: Bei alledem geht es nicht nur um allokative Ziele. Wer für niedrigere Steuersätze oder geringere staatliche Regulierungen plädiert, verbindet damit auch die Hoffnung, dass er selbst möglichst viel davon profitiert.
     
  • Die pessimistische Sichtweise sieht hingegen in dem schwindenden Einfluss des Staates eine gravierende Fehlentwicklung. Denn die Globalisierung verschiebt die Machtbalance von den nationalen Regierungen zu den international operierenden Unternehmen. Dieser Entwicklung soll mit den verfügbaren Mitteln entgegengewirkt werden. Entsprechend soll die Position des Staates gestärkt und sein Machtverlust anderweitig kompensiert werden. Das Rezept dazu ist die internationale Politikkoordination, und das heißt Absprachen zwischen den nationalen Regierungen, um den "Steuersenkungswettlauf" zu beenden, um "ungerechtfertigte Wechselkursschwankungen" zu verhindern oder um das "Sozialdumping" zu unterbinden. Zur Begründung wird angeführt, dass anderenfalls mit negativen Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung zu rechnen ist. So können durch heftige Ausschläge bei den Wechselkursen die Akteure auf Güter- und Finanzmärkten die Orientierung verlieren. Dennoch geht es auch und gerade um verteilungspolitische Ziele. So sollen mit einer Harmonisierung von Sozialstandards, wie sie die Gewerkschaften der reichen Industrieländer anstreben, in erster Linie die Einkommen und die Arbeitsplätze bestimmter Arbeitnehmergruppen gegen die Erosion durch den Wettbewerb abgesichert werden.

Die Schlussfolgerungen daraus sind unterschiedlich

Die Unterschiede zwischen beiden Lösungsansätzen sind evident: Beim ersten Ansatz werden den Bürgern größere Freiheitsrechte eingeräumt - in der Erwartung, dass diese in effizienter Weise davon Gebrauch machen werden, um ihren Wohlstand zu mehren. Beim zweiten Ansatz werden die Freiheitsrechte der Bürger eingeschränkt, denn eine internationale Politikkoordination läuft letztlich darauf hinaus, den Eigentümern mobiler Produktionsfaktoren die Exit-Option zu verschließen. Um nichts anderes geht es nämlich, wenn etwa vorgeschlagen wird, unerwünschte kurzfristige internationale Kapitalbewegungen zu besteuern, um sie unattraktiv zu machen (Tobin-Steuer). Dabei werden unter Umständen auch ökonomische Effizienzverluste in Kauf genommen.

Auf den ersten Blick mag es paradox erscheinen, dass viele Menschen Sympathie für die zweite Strategie empfinden. So finden Pläne für eine Vereinheitlichung der Steuersätze, der Sozialstandards oder der Regulierungsvorschriften großen Beifall in der Öffentlichkeit. Die Erklärung liegt darin, dass die breite Masse der Wähler komplexe wirtschaftliche Zusammenhänge wie zwischen der Höhe der Steuersätze und der Investitionsbereitschaft der Unternehmen nicht durchschaut. Der amerikanische Politikwissenschaftler Anthony Downs12 hatte schon vor fast einem halben Jahrhundert darauf hingewiesen, dass der Durchschnittswähler im Grunde ein ignoranter Wähler ist. Seine Ignoranz kann von den Politikern leicht ausgebeutet werden, und davon machen diese ausgiebig Gebrauch. Ein beliebtes Mittel ist die gezielte Desinformation: Die Folgen eigener Fehler oder Versäumnisse werden gern fremden Mächten wie den internationalen Konzernen oder den internationalen Spekulanten in die Schuhe geschoben. Auf diese Weise gelingt es ihnen, eine schlechte Politik als erfolgreich zu propagieren, zumindest für einige Zeit.

Vom Hoheitsstaat zum Konsensualstaat

Damit die Freiheitsrechte der Bürger gewahrt werden, muss sich der Staat in der "mobilen Welt" um einen Konsens mit ihnen bemühen. Effizientes Staatshandeln ist also nur durch deren Mitwirkung möglich. Das ist das große Thema, das James Buchanan und Georg Tullock, zwei Mitbegründer der Neuen Institutionenökonomie, in ihrem Buch The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy13 angestimmt haben. Sie zeigen dort, dass man die Beziehungen zwischen dem Staat und seinen Bürgern in Analogie zum Marktprozess beschreiben kann. Im Markt stehen sich in der Regel zwei gleichberechtigte Partner gegenüber, von denen jeder etwas erhalten möchte, was der andere besitzt. Im Markt kommt ein Tausch nur zustande, wenn sich beide Seiten über die Modalitäten einigen - die Tauschpartner schließen explizit oder implizit einen Vertrag. Ein solcher Vertrag kann, wenn eine Reihe von Bedingungen erfüllt sind, effizient und einer einseitigen gesetzlichen Regelung überlegen sein.14

Im Einklang mit diesen Überlegungen hat Dieter Schmidtchen von der Ablösung des souveränen Hoheitsstaates durch den kooperativen Konsensualstaat gesprochen: Regierungen können nicht länger, per odré de mufti entscheiden, sondern sie müssen sich, um handlungsfähig zu bleiben, anderer Mittel bedienen. Dazu gehören insbesondere drei: die Verhandlung, der Vertrag und die Kooperation. Ein Beispiel für konsensuales Staatshandeln liefert beispielsweise der Regulierungsvertrag, der in den sogenannten Netzwerkindustrien zunehmend eine Rolle spielt. So gibt im Telekommunikationssektor die staatliche Regulierungsbehörde nur noch Rahmenbedingungen vor, die die Anbieter mit effizienten Lösungen ausfüllen können. Die Behörde greift allenfalls schlichtend ein, falls die Selbstregulierung versagt.

Schwachpunkte

Doch man darf sich nichts vormachen: Es fällt schwer, daran zu glauben, dass sich die Beziehungen zwischen dem Staat und seinen Bürgern vornehmlich oder gar ausschließlich durch Kooperation und unter Verzicht auf einseitige Machtausübung regeln lassen. Der Staat als die Gemeinschaft aller Bürger ist kein Club, bei dem ein Vorstand nach dem Willen der Mitglieder die Geschäfte führt. So ist die Vorstellung, dass sich etwa beide Seiten ohne Vorbehalte über redistributive Ziele verständigen könnten, reichlich naiv. Die neue Ordnungstheorie besitzt aus meiner Sicht drei elementare Schwachpunkte, für die es keine einfache Lösung gibt:

  • Sie kann erstens die Tatsache nicht ignorieren, dass Verträge nicht immer vollkommen und mithin schwer durchsetzungsfähig sind. Es gibt Vertragstypen - sie werden in der ökonomischen Literatur als relational bezeichnet -, bei denen Leistung und Gegenleistung zeitlich weit auseinanderfallen, so dass nicht alle Eventualitäten vertraglich vorab fixiert werden können. Solche Verträge beinhalten für beide Partner große Risiken: Wenn sich die Dinge anders entwickeln als vorhersehbar, mag es ein Partner für opportun empfinden, den Vertrag nachträglich aufzukündigen. Dem anderen Partner entstehen dann Kosten, die er nicht wieder hereinholen kann. Zwar gibt es Mechanismen zur Durchsetzung auch solcher Verträge (wie Geiselnahme oder Reputationsverlust), aber diese sind nicht immer wirksam. Es gibt Situationen, in denen es für den Einzelnen unvorteilhaft ist, sich kooperativ zu verhalten.
     
  • Sie arbeitet zweitens mit einem einzelwirtschaftlichen Effizienzbegriff, der in einer Hinsicht unbefriedigend ist: Wichtige gesellschaftliche Ziele wie das Streben nach sozialer Gerechtigkeit oder nach sozialer Sicherheit haben dort keinen Platz. Denn sie betrachtet einen Ausgangszustand als gegeben und problematisiert ihn nicht. Dahinter verbirgt sich ein schwer akzeptables Werturteil über die bestehende Einkommens- und Vermögensverteilung: Diese gilt als gerecht. Soziale Gerechtigkeit wird allein durch Wohlstandsmaximierung definiert - die Größe des Kuchens ist entscheidend, nicht seine Verteilung.
     
  • Sie vernachlässigt drittens die Auswirkungen vertraglicher Vereinbarungen auf Außenstehende. Nicht immer ist die Senkung von Transaktionskosten gesamtwirtschaftlich effizient, wenn sie nämlich den Vertragspartnern die Möglichkeiten gibt, Verträge auf Kosten Dritter zu schließen. Die Ordnungstheorie der "Freiburger Schule" hatte dieses Thema in den Mittelpunkt gestellt. Sie hatte gezeigt, dass die Freiheitsrechte der Bürger nicht nur durch den Staat, sondern auch durch andere Bürger bedroht werden. So kann der Wettbewerb im Markt durch Anbieterkoalitionen eingeschränkt werden. Entsprechend hatte sie Regelungen zu seinem Schutz gefordert. Zwar können solche Regelungen auch von Privaten getroffen werden (Selbstregulierung), wie das in der Praxis bereits geschieht. Aber dazu kommt es häufig nur, wenn der Staat ein glaubhaftes Drohpotential aufbaut. Ein Beispiel dafür ist die Selbstverpflichtung in der Aerosol-Industrie, die Produktion von FCKW einzuschränken. Selbstregulierungssysteme stoßen freilich an Grenzen. Schuld daran ist das sogenannte Gefangenendilemma. Es besagt: Im Kollektiv stehen sich alle am besten, wenn sich jeder an die vereinbarten Regeln hält. Aber ein einzelner steht sich besser, wenn er die Regeln bricht. Das geht freilich nur so lange, wie die anderen stillhalten. Die Folge ist, dass konsensuales Verhalten im Kollektiv nicht ohne Überwachung und Sanktionen möglich ist.

Handlungsmuster und Lösungsmöglichkeiten

Was folgt aus alledem? Es gibt offenbar keine einfache Lösung für ein komplexes Problem: Die Neue Ordnungstheorie liefert keine eindeutigen Kriterien, um entscheiden zu können, unter welchen Voraussetzungen der Systemwettbewerb einem Land Vorteile bringt und unter welchen nicht. Und schon gar nicht liefert sie praktikable Rezepte, wie sich nationale Regierungen gegen unerwünschte Folgen des Systemwettbewerbs schützen können. Sie kann nur einige Abwägungshilfen geben. Diese lassen sich an einem Koordinationssystem ablesen, in dessen vier Quadranten die verschiedenen Handlungsmöglichkeiten angegeben sind. Die vertikale Achse beschreibt dabei die Bewertung des Systemwettbewerbs an Hand eines gesamtwirtschaftlichen Zielsystems, die horizontale Achse den Handlungsspielraum nationaler Regierungen:

  • Überall dort, wo der Systemwettbewerb positive Wirkungen zeigt, dürfte es vorteilhaft sein, wenn Regierungen auf Regelungen verzichten. Sie sollten statt dessen auf den Wettbewerb als Entdeckungsverfahren setzen - in der begründeten Annahme, dass private Akteure effizientere Lösungen finden als die staatliche Bürokratie. Das gilt auch dort, wo nationale Regierungen über relativ große Handlungsmöglichkeiten verfügen, also dort, wo sie nicht mit der Abwanderung mobiler Produktionsfaktoren rechnen müssen. Denn das Risiko ist groß, dass sie Regelungen treffen, die zu ineffizienten Lösungen führen.
     
  • Bei negativen Wirkungen des Systemwettbewerbs müssen hingegen nationale Regierungen gegenhalten - immer vorausgesetzt, dass sie dazu in der Lage sind. Anderenfalls müssen sie sich um eine Abstimmung auf internationaler Ebene bemühen.16 Dies ist, wie die Erfahrung zeigt, alles andere als leicht, weil in der Regel zwischen den Regierungen Interessengegensätze bestehen. So ist es innerhalb der EU bisher nicht gelungen, gemeinsame Grundsätze für die Besteuerung von Kapitalerträgen zu verabschieden. Internationale Politikkoordination sollte sich auf die Formulierung von Minimalregeln beschränken, um nicht den Systemwettbewerb auszuschalten.17

In der globalen Welt gleicht die nationale Wirtschafts-, Steuer- und Sozialpolitik zunehmend einem Balanceakt. Sie muss ständig jonglieren - damit einerseits der Wettbewerb zwischen den verschiedenen Regelwerken nicht behindert wird und andererseits ihr der notwendige Handlungsspielraum bleibt.

Literaturhinweise

1 Für einen Überblick vgl. Michael P. Devereux (1995). Tax Competition and the Impact on Capital Flows. In H. Siebert (ed.), Locational Competition in the World Economy. Institut für Weltwirtschaft, Symposium 1994:169-196.

2 Als ein- und weiterführende Schriften seien empfohlen: Kronberger Kreis (1998), Globalisierter Wettbewerb. Schicksal und Chance, Frankfurter Institut, Schriftenreihe, Bd. 32, Frankfurt a. M.; Carl Christian von Weizsäcker (1999), Logik der Globalisierung, Göttingen.

3 Herbert Giersch (1989). Anmerkungen zum weltwirtschaftlichen Denkansatz. Weltwirtschaftliches Archiv, Bd. 125, Heft 1: 1-16.

4 Paul Krugman (1994). Wettlauf der Besessenen. Die Zeit, Nr. 18, 29. April: 40.

5 So etwa durch Hajo Riese in seinem Aufsatz "Ordnungsidee und Ordnungspolitik - Kritik einer wirtschaftspolitischen Konzeption". Kyklos, Bd. 25, 1972: 24-48.

6 Zu den Gemeinsamkeiten und Unterschieden von Ordoliberalismus und Neuer Institutionenökonomik vgl. Hans Leiphold (1989). Das Ordnungsproblem in der ökonomischen Institutionentheorie. Ordo, Bd. 40: 129-146. Hermann Ribhegge (1991). Der Beitrag der Neuen Institutionenökonomik zur Ordnungspolitik. Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie, Bd. 10: 38-60.

7 Vgl. Werner Mussler und Michael Wohigemuth (1995). Institutionen im Wettbewerb - ordnungspolitische Anmerkungen zur Systemtheorie in Europa. In Peter Oberender und Manfred E. Streit (Hrsg.), Europas Arbeitsmärkte im Integrationsprozess. Baden-Baden: 9-45. Vgl. auch Wolfgang Kerber und Viktor Vanberg (1995). Competition among Institutions: Evolution within Constraints. In Gerken Lüder (ed.), Competition among Institutions. Freiburg.

8 Albert O. Hirschman (1970). Exit, Voice, and Loyality. Cambridge, Mass.

9 Im Euro-Raum liegt die Zuständigkeit für die Geldpolitik seit dem 1. Januar 1999 ohnehin bei der Europäischen Zentralbank.

10 Vgl. Dennis C. Mueller (1998). Redistribution and Allocative Efficiency in a Mobile World. In Karl-Ernst Schenk, Dieter Schmidtchen, Manfred E. Streit und Viktor Vanberg (Hrsg.), Globalisierung, Systemwettbewerb und staatliche Politik, Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie, 17. Tübingen: 173-190.

11 Das von dem Soziologen Vilfredo Pareto entwickelte Kriterium definiert eine Verteilung als optimal, wenn durch deren Veränderung niemand mehr besser gestellt wird, ohne andere schlechter zu stellen. Auf diesem Prinzip beruht normalerweise der Gütertausch. Das Pareto-Kriterium kann auch eine altruistische Komponente einschließen. Dies zeigt die wachsende Bedeutung des "Fair Trade" wie beim Kaffeehandel und anderswo.

12 Anthony Downs (1997). An Economic Theory of Democracy. New York.

13 Ann Arbor, Michigan (1962).

14 Vgl. Dazu das im deutschen Sprachraum vorherrschende Lehrbuch von Rudolf Richter und Eirik Furubotn (1996). Neue Institutionenökonomik. Tübingen.

15 Dieter Schmidtchen (1996). Vom Hoheitsstaat zum Konsensualstaat: Neue Formen der Kooperation zwischen Staat und Privaten. Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie, Bd. 15. Tübingen.

16 Die Frage, ob Regierungen Probleme im Alleingang oder in Absprache mit anderen Regierungen lösen, spielt beispielsweise in der Umweltdiskussion eine zentrale Rolle. So zeigt William Nordhaus, dass bei grenzüberschreitenden Emissionen internationale Absprachen unumgänglich sind. Bei Umweltbelastungen, die nur innerhalb der nationalen Grenzen auftreten, können Regierungen selbst entscheiden, welche Maßnahmen sie treffen. Sie müssen freilich etwaige Reaktionen der mobilen Produktionsfaktoren ins Kalkül einbeziehen. Vgl. William Nordhaus (1995). Locational Competition and the Environment: Should Countries Harmonize Their Environmental Policies? In Horst Siebert (ed.), Locational Competition in the World Economy. Symposium 1994. Tübingen: 261-287.

17 Vgl. dazu Henning Klodt (1999). Internationale Politikkoordination: Leitlinien für den globalen Wirtschaftspolitiker. Kieler Diskussionsbeiträge 343, Mai.


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