Zeitschrift

Das Ende der Politik?

Staat
Wirtschaft
Globalisierung

 

Johann Eekhoff
Wirtschaftspolitik unter Globalisierungsdruck


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Inhaltsverzeichnis


Auch Verlässlichkeit ist ein Standortfaktor

Staatliche Wirtschaftspolitik zwischen Reformzwängen und Reformwiderständen

Prof. Dr. Johann Eekhoff lehrt Nationalökonomie der Universität Köln. Er war zuvor Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium.

Die Globalisierung muss immer wieder als Ausrede für Fehlentwicklungen im eigenen Land und für gescheiterte Reformanläufe herhalten. Das lässt sich in der Bundesrepublik u.a. an den Beispielen Steuerreform, Subventionsabbau und Rentenreform aufzeigen. Das mobile Kapital kann nur schwer besteuert werden, es sei denn, man bietet ihm Gegenleistungen, die ihren Preis wert sind - z. B. in Form von Infrastruktur und gut funktionierenden Institutionen. Von daher geht von der Globalisierung ein enormer Reformdruck aus. Alle Politikbereiche müssen im Zeichen der Globalisierung auf den Prüfstand, nicht um hier Kahlschlag zu betreiben, sondern um bestehende Einrichtungen leistungsfähiger zu machen.
Red.


Ein Ablenkungsmanöver der Politik

Im Zusammenhang mit der Globalisierung wird die Frage gestellt, ob es zu einer Entmachtung der nationalen Regierungen bzw. zu einer Globalisierung der Wirtschaftspolitik komme. Die Frage wird unterschiedlich ausgedrückt: Werden die wirtschaftlichen Bedingungen zunehmend von den multinationalen Konzernen bestimmt und die Regierungen gegeneinander ausgespielt, wenn die nationalen Regierungen nicht zu einer abgestimmten Steuer-, Sozial-, Umwelt- und sogar Lohnpolitik kommen? Entgleiten den nationalen Regierungen die traditionellen politischen Handlungsmöglichkeiten, d.h. werden ihnen die finanziellen Mittel verweigert, weil es sowohl für Investoren als auch für Manager, leitende Angestellte und Arbeitnehmer leichter geworden ist, sich den Belastungen durch Abgaben und Regulierungen zu entziehen?

Anders gewendet: War die Strategie des seinerzeitigen Bundesfinanzministers Lafontaine richtig, die internationalen Zuständigkeiten für die Wirtschaftspolitik im Finanzministerium zu konzentrieren und sich um eine international abgestimmte Geld- und Währungspolitik zu bemühen, also feste Wechselkurse zwischen den Währungsblöcken anzustreben, das Wirtschaftswachstum mit Zinssenkungen in möglichst vielen Ländern zu unterstützen, einen ruinösen Lohnwettbewerb und Steuerwettbewerb (race to the bottom) zu verhindern? Oder wird mit diesen Bemühungen vom Versagen der Politik abgelenkt und versucht, sich einer wirksamer gewordenen Kontrolle durch die Bürger und durch international handelnde und vergleichende Unternehmen zu entziehen? Fürchten die Politiker, dass das Zurückschrecken vor echten Reformen, das Anbieten von Scheinlösungen und die kurzsichtige Bedienung der Interessen der eigenen Klientel schonungslos offengelegt werden?

Kann mobiles Kapital besteuert werden?

Grundsätzlich besteht keine Möglichkeit, Kapital zu besteuern, wenn es hinreichend Investitionsmöglichkeiten in Staaten gibt, die das Kapital nicht besteuern und wenn die Unternehmen auf diese Standorte ausweichen können. Das gilt auch für den Fall, dass Kapital zwar grundsätzlich besteuert wird, aber vielfältige kompensierende Hilfen gewährt werden, z.B. in der Form von Investitions- und Ansiedlungshilfen, eines Steuermoratoriums oder einer Steuerstundung.

Aber Kapital lässt sich in dem Maße besteuern, in dem an einem Standort besondere Leistungen geboten werden, z.B. eine besonders gute Infrastruktur, Rechtssicherheit, gute Bildungs- und Forschungseinrichtungen. Man sollte aber exakter davon sprechen, dass von den Unternehmen lediglich eine angemessene Gegenleistung für Infrastrukturleistungen verlangt werden kann, die ihnen zugute kommen. Die Steuer nimmt dann im Wesentlichen den Charakter einer Gebühr für öffentliche Leistungen an.

Geht die Besteuerung über das Entgelt für die Infrastruktur und andere öffentliche Leistungen hinaus, kann man Kapital nur noch besteuern, wenn es kompensierende Vorteile an dem Standort gibt, z.B. niedrige Löhne. Aus der Kapitalbesteuerung wird dann eine Besteuerung der Arbeit; denn in dem Umfang, in dem höhere Steuern verlangt werden, müssen in diesem Fall geringere Löhne akzeptiert werden. Andernfalls wandert ein Teil des Kapitals ab, bis wieder eine hinreichende Kapitalrendite erzielt wird. Abzug von Kapital heißt geringere Kapitalausstattung der Arbeitsplätze, geringere Produktivität der Arbeitnehmer und letztlich geringere Löhne oder Arbeitslosigkeit. Die Klage über Globalisierungswirkungen ist vor allem eine Klage über wirtschaftliches Denken und Mobilität der Investoren - immer in der Furcht, im eigenen Land seien die Bedingungen zu wenig attraktiv und die Investoren würden abwandern und nicht zuwandern.

Der Versuch, immobiles statt mobiles Kapital zu besteuern, führt nicht weit, weil letztlich alle Investitionen mobil sind. Als immobiles Kapital sind auf mittlere Sicht nur die Grundflächen anzusehen. Selbst Gebäude "werden mobil", wenn Modernisierungs-, Ersatz- und Neubaumaßnahmen anstehen.

Den Konsum, nicht die Kapitalbildung besteuern

Die Tatsache, dass Kapital nicht nennenswert besteuert werden kann, ist nicht zu bedauern, weil die Doppelbesteuerung ohnehin nicht gerechtfertigt ist. Die normalen Sparzinsen und die entsprechenden Kapitalerträge sollten nicht besteuert werden. Die Zinsbesteuerung verzerrt die Konsumentscheidungen zugunsten des Gegenwartskonsums und verringert das Kapitalangebot. Der sinnvolle Ansatz für die "Einkommensteuer" ist der Konsum in der jeweiligen Periode, d.h. die Entnahme aus dem Wirtschaftskreislauf, nicht das Sparen und Investieren bzw. die Erträge daraus. Eine solche konsumorientierte Einkommensteuer hätte den Vorteil, dass mehr Kapital gebildet und der Eindruck vermieden würde, der Staat könne die Arbeitnehmer entlasten, indem er das Kapital stärker besteuerte - eine Option, die der Staat gar nicht hat.

In der Politik wird bislang nicht der Weg beschritten, auf eine konsumorientierte Besteuerung überzugehen und damit auf die Besteuerung normaler Kapitalerträge zu verzichten. Vielmehr wird versucht, sich international abzustimmen, um "Besteuerungslücken" zu schließen und die Voraussetzung für eine wirksame Besteuerung von Kapitalerträgen sicherzustellen. Diese Bestrebungen sind praktisch erfolglos geblieben.

Bei der Frage der Kontrolle des hochmobilen Finanzkapitals wird auf das große Volumen der Kapitalbewegungen und mögliche destabilisierende Wirkungen hingewiesen. Vergessen wird meist, dass es sich um ein sehr leistungsfähiges System der Kapitalallokation handelt, das von Gewinnerwartungen gesteuert wird. Internationale Organisationen und Staatengemeinschaften haben eher zur Destabilisierung beigetragen, indem sie bei sogenannten Schuldenkrisen mit Steuergeldern eingreifen, um Schuldner zu stützen und damit die Kapitalgeber vor Verlusten zu schützen. Durch diese Eingriffe werden die Risiken der Kapitalanleger verringert, und von dieser Seite entsteht der verständliche Wunsch, die Staaten auch an den Erträgen zu beteiligen. Besser wäre es aber, das Verlustrisiko mit öffentlichen Mitteln zu verringern. Das würde zur Folge haben, dass einzelne Staaten weniger Darlehen bekommen bzw. höhere Zinsen zahlen müssen (Risikoaufschläge). Dann gäbe es weniger Anlass, öffentliche Mittel (Subventionen) durch eine Besteuerung zurückzuholen.

Die Möglichkeiten zur Steuerflucht sind begrenzt

Eine Teilfrage nach der Entmachtung der Wirtschaftspolitik ist die Frage nach der Entmachtung der nationalen Sozialpolitiker und Umweltpolitiker. Das kommt in Begriffen wie Sozialdumping, Lohndumping und Umweltdumping zum Ausdruck. Die Klage, hohe Sozial-, Lohn- und Umweltstandards könnten wegen der Globalisierung nicht erreicht werden, mag auch eine bequeme Ausrede sein.

Richtig ist: Auch im sozialen Bereich wird die Auswirkung der Globalisierung in dem Sinne erkennbar, dass die Mobilität der Bürger zunimmt, wenn auch zunächst nur in bestimmten Schichten und vor allem in grenznahen Regionen. Für die Sozialpolitiker in einem Nationalstaat wird es dadurch schwerer, soziale Wohltaten zu finanzieren, die von den Steuerzahlern und Beitragspflichtigen als unangemessen und ungerechtfertigt angesehen werden. Ein Teil der Bürger, die mit den Kosten einer solchen Umverteilungspolitik belastet werden sollen, entzieht sich der als zu hoch empfundenen Last durch Abwanderung, durch eine Beschäftigung an Standorten mit geringeren Abgabenlasten.

Aber die Möglichkeiten der Wanderung und des flexiblen Wechsels der Beschäftigungsstandorte sind begrenzt und bislang eher eine latente als eine reale Bedrohung der nationalen Politik. Die Wanderungsmotive beziehen sich nach wie vor hauptsächlich auf den Beruf und das Einkommen und weniger auf die Steuern und Soziallasten. Im Übrigen sind die nationalen Sozialsysteme nur schwer zu vergleichen. Ob der Saldo aus allen Unterschieden der Steuerlast, Sozialabgaben und sozialen Leistungen über die gesamte Lebensdauer positiv oder negativ ist, wenn man in ein anderes Land abwandert, ist schon bei den heute gültigen Regelungen kaum zu ermitteln. Wie sich die Steuer- und Sozialsysteme in den nächsten Jahrzehnten weiterentwickeln, ist kaum prognostizierbar. Die Sozialpolitiker können sich zumindest heute noch nicht darauf berufen, dass bestehende Probleme in den Sozialsystemen eine Folge der Globalisierung seien. Die sozialen Probleme werden nicht von außen verursacht, sondern sie sind hausgemacht und müssen national gelöst werden. Die Sozialsysteme werden massiv durch die Abwanderung in die Schattenwirtschaft, durch Arbeitszeitverkürzungen und durch überzogene Leistungsansprüche gefährdet, nicht durch Abwanderung in andere Länder. Die Probleme sind hausgemacht und selbstverschuldet. Die Globalisierungsdiskussion bietet eine willkommene Verschleierung der Zusammenhänge.

Entmachtung der nationalen Politik durch Regionalisierung?

Eine Gegenthese zur Entmachtung der nationalen Politik durch Globalisierung heißt Entmachtung der nationalen Politik durch Regionalisierung. Der Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen weist darauf hin, dass sein Land wesentlich stärker im Wettbewerb mit Belgien und den Niederlanden stehe als mit Sachsen, Bayern und Brandenburg. Nach dieser These dominiert der Standortwettbewerb zwischen den Regionen. Es wird von einer Renaissance der Standorttheorie und der Regionalpolitik gesprochen. Dabei wird darauf verwiesen, dass die Unternehmen sich weltweit an Standortmerkmalen orientierten wie zum Beispiel an kommunalen und staatlichen Rahmenbedingungen: Infrastruktur, verfügbare erschlossene Flächen, Rechtssicherheit, politische Stabilität, Steuern, Sozialabgaben, Umweltauflagen, kulturelle Einrichtungen, Bildung und Ausbildung, Forschung; an Arbeitsmarktbedingungen: Qualifikation, Löhne, Lohnzusatzkosten, Arbeitszeiten, Arbeitszeitflexibilität, Kündigungsschutz; am Wirtschaftsklima: Einstellung zu Unternehmen, Verteilungsstreitigkeiten, sozialer Friede.

Das sieht nach einer Aufwertung des Bürgermeisterwettbewerbs aus, nach einer größeren Kompetenz der Kommunen und Regionen in wirtschaftlichen Fragen. Ohne die Rolle der Kommunen im Wettbewerb um Investitionen und Arbeitsplätze schmälern zu wollen: Sie sind zwar für Standortunterschiede innerhalb des Landes zuständig, aber der größte Teil der oben genannten Standortbedingungen wird vom Nationalstaat bestimmt. Auch innerhalb der Europäischen Union behält die nationale Wirtschaftspolitik ihre vorherrschende Stellung und damit auch die Verantwortung für die wirtschaftliche Entwicklung. Daran ändert auch die Währungsunion nur wenig. Letztlich macht es keinen großen Unterschied, ob eine unabhängige, auf Stabilität ausgerichtete Geldpolitik für eine Nation oder für mehrere Staaten betrieben wird. Daran ändern auch die Europäischen Beschäftigungsprogramme wenig, denn in ihnen werden die wichtigsten Bedingungen für die Überwindung der Arbeitslosigkeit, nämlich die Regulierung der Arbeitsmärkte, die ineffizienten und überfrachteten Sozialsysteme, die hohe Steuerlast und die ausgeuferte Staatstätigkeit gar nicht angesprochen.

Festzuhalten bleibt, dass der weltweite Standortwettbewerb die einzelnen Staaten zunehmend zwingt, eine qualitativ hochwertige Gegenleistung für die Steuereinnahmen, insbesondere für Steuern von Unternehmen, zu erbringen. Staaten, die diesen Wettbewerb nicht annehmen, werden international zu den Verlierern gehören, weil sie die Investoren nicht für sich gewinnen können. Es sind aber hauptsächlich die Nationalstaaten, deren Wirtschaftspolitik gefragt ist, weniger einzelne Regionen innerhalb der Staaten.

Eine marktwirtschaftliche Ordnung ist an klare Regeln und Grundsätze gebunden

Die nationale Wirtschaftspolitik muss sich wieder stärker an Grundsätzen orientieren und allgemeine Regeln vorgeben statt laufend unkalkulierbare Ad-hoc-Entscheidungen zu treffen. Walter Eucken hat sich große Verdienste erworben, weil er die konstituierenden Bedingungen für eine marktwirtschaftliche Ordnung formuliert hat. Dieser ordnungspolitische Ansatz läuft stark darauf hinaus, den Politikern Zurückhaltung aufzuerlegen, sie von unmittelbaren Eingriffen abzuhalten. Man könnte auch sagen: Der ordnungspolitische Ansatz ist politikfeindlich, weil er dem Aktionismus der Politiker im Wege steht. In seinem Buch Grundsätze der Wirtschaftspolitik, das bis zu seinem Tod im Jahre 1952 nahezu vollendet war, nennt Eucken folgende konstituierende Prinzipien der Wettbewerbsordnung:

  • funktionsfähiges Preissystem,
  • Währungsstabilität,
  • offene Märkte (Wettbewerb),
  • Privateigentum,
  • Vertragsfreiheit,
  • Haftung (Verantwortung) und
  • Konstanz der Wirtschaftspolitik.

Mit Blick auf die Umweitprobleme sollte man das Prinzip "Begrenzung externer Effekte" hinzufügen.

Aufgrund der massiven Ausweitung der staatlichen Aktivitäten kommt dem Grundsatz, nach dem der Staat keine Tätigkeiten an sich ziehen darf, die im Wettbewerb von Privaten vorgenommen werden können, ein ganz besonderes Gewicht zu. Der Staat und die Kommunen müssen energisch an das Subsidiaritätsprinzip erinnert werden. Eine Staatsquote in der Nähe von 50% lässt erkennen, inwieweit der Staat die Aufgaben und Verantwortung der privaten Haushalte und der Unternehmen an sich gezogen hat. Besonders wichtig in einem marktwirtschaftlichen System ist der Vertrauensschutz. Der Bürger muss sich darauf verlassen können, dass die Bedingungen, unter denen er Entscheidungen über seine Ausbildung, Berufswahl oder Investitionen trifft, von Notfällen abgesehen grundsätzlich nicht nachträglich zu seinen Ungunsten geändert werden.

Das Beispiel Wohnungspolitik

Ein gutes Beispiel sind Investitionen im Wohnungsbau. In diesem Sektor fördert jeder jeden. Es gibt praktisch keinen Haushalt, der nicht gefördert wird oder gefördert wurde, sei es über die Eigenheimförderung über Abschreibungsvergünstigungen für Mietwohnungen, über den sozialen Wohnungsbau und das Wohngeld oder über die Modernisierungs- und Stadterneuerungsförderung. Das Fördervolumen und die Förderkonzepte werden laufend geändert. Ganz besonders schädlich sind die ständigen Eingriffe in die Bedingungen für private Investoren durch Veränderungen des Mietrechts und des Steuerrechts. Der Investor muss sich für einen extrem langen Zeitraum von 50 und mehr Jahren festlegen. Seine Entscheidungsrevisionsfristen sind sehr lang, d.h. er kann diese Entscheidung nur in dem Maße und in dem Tempo revidieren, in dem die Mittel zurückfließen und Reinvestitionsentscheidungen anstehen. Sein Kapital steckt über Jahrzehnte in einem Gebäude, und er kann nachträglichen staatlichen Belastungen nicht ausweichen. Selbst die Instandhaltungsinvestitionen können nicht mehr unterlassen werden, ohne erhebliche Renditeeinbußen zu riskieren. Politiker können die Investitionsbedingungen dagegen innerhalb einer Legislaturperiode oder sogar in kürzeren Fristen wesentlich verändern. Soweit sie, wie mit der Einschränkung der Verlustverrechnung im Steuerentlastungsgesetz nachträglich in die Renditebedingungen eingreifen, zerstören sie Vertrauenskapital. Eine Folge kann Abwanderung von Kapital in Länder sein, in denen die Wirtschaftspolitik als verlässlicher eingeschätzt wird.

Der Sozialpolitik ins Stammbuch zu schreiben

Wegen der großen Bedeutung der Sozialpolitik wäre es dringend notwendig, sich an klaren sozialpolitischen Grundsätzen zu orientieren. Dazu gehören:

  • das Bedürftigkeitsprinzip, d.h. Sozialleistungen müssen an die Bedingung geknüpft werden, dass die Bedürftigkeit der Empfänger geprüft wird,
  • die Gleichbehandlung, d.h. alle Bürger mit gleichen Merkmalen sollten die gleichen sozialen Leistungen In Anspruch nehmen können. Auf soziale Leistungen sollte ein Rechtsanspruch bestehen. Programme, mit denen ein Teil der sozialen Zielgruppe gefördert werden kann, während die übrigen Personen leer ausgehen, haben mit Sozialpolitik wenig zu tun,
  • keine höhere Belastung künftiger Generationen,
  • die Trennung von Sozialpolitik und wirtschaftlichen Tätigkeiten, d.h. keine Sozialpolitik über die Preise wie etwa in der Agrarpolitik, weil die wirtschaftlichen Aktivitäten fehlgelenkt werden (Produktion von Überschüssen), und
  • klare Begriffe und eine klare Abgrenzung, z.B. zwischen Versicherung und Sozialpolitik.

In den großen staatlich organisierten Sicherungssystemen sollte man nicht von einer Sozialversicherung sprechen, sondern allenfalls von sozialen Elementen in der jeweiligen Versicherung. Eine nach dem Äquivalenzprinzip organisierte Versicherung, in der den gezahlten Beiträgen eine gleichwertige Versicherungsleistung gegenübersteht, ist keine Sozialversicherung, auch wenn es um die Renten, Arbeitslosigkeit oder Krankheit geht. Hier werden Risiken durch Beitragszahlungen abgesichert, ohne dass eine Umverteilung zwischen den Versicherten notwendig wäre. In diesem Sinne wäre auch jede Haftpflichtversicherung eine Sozialversicherung, weil sie den Versicherten vor dem finanziellen Ruin schützt.

Die Treffsicherheit der Umverteilung hat sich ständig verschlechtert

In der Sozialpolitik kommt es dagegen auf die Leistung zugunsten sozialer Zielgruppen, also auf die Umverteilung zu Lasten der übrigen Gruppen an. Die Umverteilung innerhalb der großen gesetzlichen Versicherungen war zwar auch im Wesentlichen sozialpolitisch motiviert. Es sind aber zunehmend andere Motive für die Begünstigung einzelner Gruppen hinzugekommen, und die Steuerzahler sind immer stärker für eine Subvention aller Versicherten in Anspruch genommen worden. Die soziale Treffsicherheit der Umverteilung hat sich ständig verschlechtert, weil das Arbeitseinkommen des Haushaltsvorstands nicht mehr als hinreichender Maßstab für die Unterstützungswürdigkeit angesehen werden kann, so dass unter dem Anspruch des Sozialen immer häufiger zwischen Haushalten mit gleichen Merkmalen oder sogar in der falschen Richtung umverteilt wird. Die tatsächliche Bedürftigkeit, die soziale Notlage, wird in den Versicherungssystemen gar nicht überprüft.

Indem Politiker von einer Sozialversicherung oder von einer sozialen Maßnahme sprechen, setzen sie darauf, dass die Menschen damit Hoffnungen und Erwartungen verbinden, die gar nicht eingelöst werden und vielfach nur dazu dienen, von den wahren Inhalten und Wirkungen abzulenken. Einzelne Gruppen, die ausschließlich ihre egoistischen Interessen verfolgen, haben gelernt, dies im Namen der sozialen Gerechtigkeit zu tun. Lediglich die Sozialhilfe und das Wohngeld werden nach einigermaßen verlässlichen sozialen Kriterien gezahlt. Die meisten Sozialprogramme, wie Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Programm für 100000 Jugendliche usw., verstoßen in eklatanter Weise gegen soziale Grundsätze und gegen das Gleichbehandlungsprinzip.

Konfuzius gab einem Fürsten auf die Frage, was der Meister erwarte, wenn jemand die Regierung ausübe, folgende Antwort:

"Sicherlich die Richtigstellung der Begriffe. Wenn die Begriffe nicht richtig sind, so stimmen die Worte nicht, stimmen die Worte nicht, so kommen die Werke nicht zustande; kommen die Werke nicht zustande, so gedeiht Moral und Kunst nicht; gedeiht Moral und Kunst nicht, so treffen die Strafen ein; treffen die Strafen ein, so weiß das Volk nicht, wohin Hand und Fuß setzen. Darum sorge der Edle, dass er seine Begriffe unter allen Umständen zu Worte bringen kann und seine Worte unter allen Umständen zu Taten machen kann. Der Edle duldet nicht, dass in seinen Worten irgend etwas in Unordnung ist. Das ist es, worauf es ankommt."1

Die Globalisierung muss für Reformunfähigkeit herhalten

Für die stärkere Bindung an verlässliche Regeln und das Aufbauen von Vertrauenskapital sind Reformen dringend erforderlich. Nicht zu Unrecht wird in Deutschland von einem Reformstau gesprochen. Ein Großteil der Folgen der Reformunwilligkeit und Reformunfähigkeit wird zu Unrecht der Globalisierung zugerechnet. Einige Reformen werden durch Urteile des Bundesverfassungsgerichts oder des Bundesfinanzhofs erzwungen. Beispiele dafür sind Vorgaben für die Vermögensteuer, die Erbschaftsteuer, die Höchstgrenzen der Besteuerung, den Einkommensteuerfreibetrag, den Kinderfreibetrag, das Gebot der Gleichbehandlung von Kindern in allen Familien (Kinderbetreuungskosten) und die Gleichbehandlung der Einkünfte aus Unternehmen und sonstiger privater Tätigkeit. Neben diesen verfassungsrechtlich vorgegebenen Rechtsänderungen sind einige andere Reformen besonders dringlich. Unter den Fachleuten gibt es darüber keinen grundsätzlichen Streit, wenn auch Meinungsunterschiede in der konkreten Ausgestaltung bestehen.

Beispiel Steuerreform

Die einfache Grundidee einer Steuerreform besteht darin, Privilegien und Ausnahmen zu beseitigen, d.h. die Steuerbasis zu verbreitern, und die Steuersätze massiv zu senken. Der Schwerpunkt der Entlastung muss bei den Investitionen, d.h. bei der Schaffung von Arbeitsplätzen, liegen. Steuerliche Belastungen, die bei Selbständigen bis zu 62% - einschließlich der Kirchensteuer bis zu 66% - des Einkommens reichen, zerstören wirtschaftlich sinnvolle Verhaltensweisen und verhindern das Entstehen von Arbeitsplätzen. Wenn zu wenig Arbeitsplätze angeboten werden, ist das ein Zeichen für zu geringe Investitionen und zu hohe Arbeitskosten. Deshalb kann die Lösung nicht darin bestehen, Investitionen stärker zu besteuern, um den Arbeitnehmern (die einen Arbeitsplatz haben) mehr Kaufkraft zur Verfügung zu stellen. Es geht vielmehr darum, mehr Menschen in eine Beschäftigung zu bringen und jedem Menschen, der länger arbeiten möchte, dies zu ermöglichen. Dadurch steigen das Steueraufkommen sowie das Beitragsaufkommen der Versicherungssysteme, und die Steuersätze (und Beitragssätze) können gesenkt werden.

Der Ansatz, die Steuersätze nur für Unternehmen zu senken, zielt zwar auf den ersten Blick in die richtige Richtung, aber neben den kaum überwindbaren Abgrenzungsproblemen entsteht eine nicht vertretbare Diskriminierung der Selbständigen und der Investitionen von Privaten. Konsequent wäre der oben erwähnte Übergang auf eine konsumorientierte Einkommensteuer, bei der alle Investitionen entlastet würden. Dieses Konzept ist leider noch nicht in den politischen Meinungsbildungsprozess vorgedrungen, und es stößt auf ideologisches Unverständnis, weil zwar Unternehmensgewinne, aber keine normalen Zinserträge besteuert würden.

Beispiel Subventionsabbau

Eine kräftige Senkung der Steuersätze und eine Verringerung staatlicher Aktivitäten im privatwirtschaftlichen Bereich erfordern ein Zurückschneiden der staatlichen Ausgaben. Deshalb muss der Abbau von Steuervergünstigungen durch einen durchgreifenden Abbau von Subventionen ergänzt werden. Das Kieler Institut für Weltwirtschaft schätzt die wirtschaftsschädlichen Subventionen auf etwa 340 Mrd. DM jährlich. Die Dimension wird schlagartig sichtbar, wenn man folgende Verbindung herstellt: Würden diese Subventionen eingestellt, brauchte in Deutschland keine Lohn- und Einkommensteuer erhoben zu werden.

Der Vorschlag von Bundesfinanzminister Eichel, die Ausgaben des Bundes im Jahr 2000 um 30 Mrd. DM zu kürzen, zeigt in die richtige Richtung. Aber die Ankündigung, alle Hilfen in Ostdeutschland von den Kürzungen auszunehmen und im Gegenteil diese Förderung eher noch auszuweiten, ist schon der erste Verstoß gegen das Prinzip, alle Subventionen vorbehaltlos zu überprüfen. Sobald die ersten Ausnahmen gemacht werden, bricht die überzeugende Idee schnell in sich zusammen, nämlich alle Privilegien abzubauen und dafür alle Bürger durch Steuersenkungen zu entlasten. Es gibt keinen Zweifel, dass auch ein Teil der Subventionen in Ostdeutschland überprüfungsbedürftig ist.

Beispiel Rentenreform

Angesichts der bereits eingetretenen Verlängerung der Lebenserwartung und des Rückgangs der Geburtenraten treibt die gesetzliche Rentenversicherung in eine schwere Krise, wenn nicht umgehend einschneidende Reformen eingeleitet werden. Notwendig sind Änderungen der Rentenformel, so dass die Verlängerung der Lebenserwartung nicht zu höheren Belastungen der nachfolgenden Generationen führt. Außerdem müssen die Ansprüche an die Rentenversicherung in dem Maße verringert werden, in dem die Geburtenrate unter eins bleibt, in dem also der Anteil der Beitragszahler abnimmt. Auch hier ist es nicht fair, der nachfolgenden Generation höhere Beitragssätze zuzumuten, statt selbst einen Teil der Altersvorsorge durch eigenes Ansparen oder Beiträge zu Lebensversicherungen usw. sicherzustellen.

Es war ein großer Fehler, die leichte Abflachung des Rentenanstiegs zu Beginn dieses Jahres rückgängig zu machen und damit eine bescheidene Berücksichtigung der zunehmenden Lebenserwartung in der Rentenformel wieder auszusetzen. Die gegenwärtigen Rentner gehören zu der am stärksten begünstigten Gruppe in der Entwicklungsgeschichte der gesetzlichen Rentenversicherung. Ein verringerter Rentenanstieg wäre nicht nur zumutbar, sondern aus Gründen der Fairness gegenüber den Beitragszahlern dringend geboten.

Die Subvention der Rentenversicherung und entsprechende Erhöhungen der Mehrwertsteuer und …kosteuer sind ein falscher Weg, weil die notwendigen Reformen hinausgeschoben oder unterlassen werden. Es ist auch nicht einzusehen, warum beispielsweise die Selbstständigen, die eine eigene Altersvorsorge aufbauen müssen, zur Finanzierung der Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung herangezogen werden. Statt die Rentner an der Finanzierung ihrer eigenen Renten zu beteiligen, wäre es ehrlicher und einfacher, die Renten langsamer zu erhöhen. Immer wenn es nicht unmittelbar um eine soziale Absicherung geht, sollte jeder Bürger angemessene Beiträge für die beanspruchten staatlichen Leistungen zahlen oder (teilweise) auf die Leistungen verzichten und selbst vorsorgen.

Für eine beschäftigungsorientierte Lohnpolitik

Den meisten Menschen leuchtet unmittelbar ein, dass nicht mehr verteilt werden kann als produziert wird; oder auf den Zuwachs bezogen, dass die Löhne nur in dem Maße erhöht werden können, wie die Produktivität zunimmt. Das gilt allerdings auch nur, wenn im Ausgangszustand alle Arbeitskräfte beschäftigt sind, wenn also keine unfreiwillige Arbeitslosigkeit besteht.

In Zeiten hoher Arbeitslosigkeit muss die Erhöhung der Stundenlöhne deutlich hinter der Produktivitätsentwicklung zurückbleiben, damit auch die weniger produktiven Arbeitskräfte eine Chance auf einen Arbeitsplatz erhalten. Eine entsprechende Lohnformel, die ich im Jahre 1995 vorgeschlagen habe, berücksichtigt diesen Zusammenhang. Sie lautet:

"Die Löhne können entsprechend der Produktivitätssteigerung abzüglich eines halben Prozentpunktes für jeweils zwei volle Prozentpunkte der Arbeitslosigkeit steigen. Untergrenze sind die bestehenden Löhne."2

Besonders wichtig wäre es, sich grundsätzlich auf eine solche mittelfristig einzuhaltende beschäftigungsorientierte Lohnpolitik zu verständigen. Die Abschläge bei der Lohnsteigerung sind um so geringer, je mehr sich die Beschäftigung der Vollbeschäftigung nähert. Im Kern handelt es sich um die weitgehend akzeptierte produktivitätsorientierte Lohnpolitik; hier nur unter Berücksichtigung der Arbeitslosigkeit. Es geht um eine Zurückhaltung bei der Lohnsteigerung, nicht um Lohnsenkungen, wie manchmal behauptet wird. Das bedeutet, dass auch die Kaufkraft der Arbeitnehmer weiter steigt, insbesondere wenn die Beschäftigung zunimmt und auch einzelne Beschäftigte mehr Stunden arbeiten können. Steigende Löhne im Sinne steigender Monatseinkommen können sich somit selbst bei stagnierenden Stundenlöhnen ergeben, nämlich durch die zusätzlichen Arbeitsstunden. Hinzu kommt der oben erwähnte Effekt, dass die Abgabenlast verringert werden kann, weil sie sich auf mehr Beschäftigte und mehr Arbeitsstunden verteilt. Für Investoren kommt es darauf an, dass der Tarifpartner bereit ist, sich in etwa an eine solche lohnpolitische Regel zu halten, die geeignet ist, an Marktbedingungen mit hohem Beschäftigungsstand heranzuführen. Es geht also wieder um die Stabilisierung von Erwartungen und den Abbau von Risiken, die unnötige Kosten verursachen.

Globalisierung erhöht den Druck auf die Wirtschaftspolitik

Die Liste der Reformvorschläge ließe sich erweitern um die Bereiche Arbeitslosenversicherung, gesetzliche Krankenversicherung, Pflegeversicherung, Bildungs- und Ausbildungswesen, Wohnungspolitik usw. Die Globalisierung erhöht den Druck in Richtung einer effizienten Wirtschaftspolitik, auf ein preiswertes Angebot an öffentlichen Gütern, wobei unter "preiswert" eine niedrige Abgabenlast gemessen an den öffentlichen Leistungen zu verstehen ist. Die Furcht der Politiker, die Besteuerungs- und Abgabenbasis zu verlieren, wenn sie Maßnahmen durchführen, die auf eine geringe Akzeptanz stoßen, oder wenn sie lediglich Mittel zugunsten von Interessengruppen umverteilen, ist berechtigt, d.h. sie werden schneller und härter für eine schlechte Politik bestraft als in Zeiten mit geringer Mobilität und hohen Grenzhürden. Das Argument gilt aber auch in der umgekehrten Richtung: Wer eine kluge effiziente Politik betreibt und gute Leistungen für das Geld der Steuerzahler bietet, wird aufgrund der geöffneten Grenzen und der Globalisierung schneller und höher belohnt. Mobiles Kapital wandert gerne in Länder mit soliden öffentlichen Leistungen und verlässlichen Rahmenbedingungen. Aber es ist viel schwerer, Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit aufzubauen, als Vertrauen zu verspielen.

 

Literaturhinweise

1) Kirsch, Guy, und Mackscheidt, Klaus: China - Ordnungspolitik in einem konfuzianischen Land. Baden-Baden 1988, S. 22

2) Die Einzelheiten sind näher erläutert in Eekhoff, Johann: Beschäftigung und soziale Sicherung. Tübingen. 2. Auflage 1998, S. 48-58.

 


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