Zeitschrift

Das Ende der Politik?

Staat
Wirtschaft
Globalisierung

 

Eva Lang
Marktlösung oder Staatintervention - eine falsche Alternative


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Inhaltsverzeichnis


Wer versagt eigentlich bei der Lösung unserer wirtschaftlichen Probleme?

Zur wirtschaftlichen Rolle des Staates

Prof. Dr. Eva Lang lehrt Wirtschaftspolitik an der Universität der Bundeswehr München.

Haben wir im Bereich der Wirtschaft zu wenig oder zu viel Staat? Muss der Staat immer wieder eingreifen, weil der Markt versagt und unerwünschte Ergebnisse bringt - oder sind es die staatlichen Interventionen in den Markt, die uns die Probleme erst schaffen? Ganz gleich, ob es sich dabei um Fehlallokationen von Produktionsfaktoren, um Ressourcenverschwendung, Umweltbeeinträchtigungen, ungerechte Verteilung oder Arbeitslosigkeit handelt. Für beide Positionen, um die gegenwärtig gestritten wird, gibt es gute Argumente dafür und dagegen. Zunächst einmal muss geklärt werden, welche Faktoren überhaupt auf welche Weise wirtschaftliche Prozesse beeinflussen und welche Eigengesetzlichkeiten politische Institutionen entwickeln. Letztlich jedoch handelt es sich um eine falsche Alternative. Was wir brauchen, ist vielmehr eine intelligente Einfügung des öffentlichen Sektors in ein vernetztes Gesamtsystem von Natur, Gesellschaft und Wirtschaft. Das zu erreichen, kann nur das Ergebnis von Suchprozessen sein, die auf eine optimale Kombination von staatlichen und marktlichen Aktivitäten abzielen. Vorbilder liefert uns die Natur selbst, eine "Firma", die in Milliarden Jahren noch nie pleite gemacht hat.
Red.


Begründung für die Staatstätigkeit

"Der tradierte Staat als besonderes Wesen ist am Ende"1. Mit dieser Diagnose bringt Carl Böhret das inzwischen allgemein verbreitete Unbehagen in Bezug auf die Problemlösungsfähigkeit des Staates auf den Punkt. In der Kritik stand der Staat schon immer. Dass inzwischen vom Staatsversagen gesprochen wird, reflektiert eine neue Qualität der Problemlage, wird damit doch der Staat in seiner wirtschaftlichen Rolle als Ganzes auf den Prüfstand gestellt.

Die Frage, weshalb brauchen wir einen Staat, kann philosophisch, historisch, soziologisch, rechts- und politikwissenschaftlich oder aus eben ökonomischer Warte angegangen werden. Ganz im Sinne der Arbeitsteilung der Wissenschaften, die auf dem Weltbild Newtonscher Prägung basiert - die Wirklichkeit ist in Teile zerlegbar - geht die traditionelle Wirtschaftswissenschaft der Frage nach den Begründungen für Staatstätigkeit aus ökonomischer Warte nach. Der Analyserahmen ist weit gespannt. Er umfasst:

  • die mikroökonomische Perspektive und hier einerseits die normative Theorie des Marktversagens, andererseits die neue politische Ökonomie, die versucht, Staatstätigkeit endogen zu erklären.
  • die makroökonomische Perspektive mit den beiden bekannten Strömungen der neoklassischen Theorie und der keynesianisch geprägten Theorie.

Vor dem Hintergrund der zahlreichen Facetten innerhalb der verschiedenen Theorieströme werde ich im ersten Teil meiner Ausführungen auf die Ursachen für Marktversagen und die daraus resultierenden Begründungen für staatliche Aktivität eingehen. Daran anschließend und darauf aufbauend, greife ich verschiedene Versionen des Staatsversagens auf. Schließlich will ich im dritten Teil einige Gedanken zur sich wandelnden Rolle des Staates aus der Sicht neuerer Entwicklungen in der Ökonomie anfügen.

Marktversagen im Falle öffentlicher Güter

Verstärkt durch den Zusammenbruch der Systeme zentraler Planung besteht bei aller Vielfalt ökonomischer Auffassungen Einigkeit darüber, dass der Markt das Problem der Koordination der unterschiedlichen wirtschaftlichen Aktivitäten und Interessen der Akteure am besten regelt. Theoretisch ausgedrückt: das Marktmodell der vollkommenen Konkurrenz führt zur optimalen Allokation der Ressourcen. Es gilt das Primat des Marktes.

Einigkeit besteht aber auch, dass der Markt nicht in jedem Falle Ergebnisse liefert, die einzel- oder gesamtwirtschaftlich erwünscht bzw. als notwendig oder als wohlfahrtsmaximierend angesehen werden. Mit den Ursachen dafür, dass es solche Fälle gibt, befassen sich die Begründungen für Marktversagen.

Marktversagen liegt vor, wenn Güter unbeschränkt vielen Individuen zur Verfügung stehen und niemand - eben auch diejenigen, die nicht bezahlen - vom Konsum ausgeschlossen werden kann. Diese öffentlichen Güter sind durch zwei Merkmale charakterisiert:

Erstens gilt das Nichtausschlussprinzip, d.h. potentielle Nachfrager können von der Inanspruchnahme des Gutes nicht ausgeschlossen werde. Zweitens besteht keine Rivalität unter den Nachfragern des Gutes.

Nichtausschließbarkeit oder Nonrivalität sind gegeben, weil es sich um Güter handelt, die beispielsweise in ihrem Angebot unteilbar sind. So kann beispielsweise die Landesverteidigung von jedermann in Anspruch genommen werden, ohne dass er oder sie dafür in persönlicher Zurechnung ein Entgelt zu entrichten hätte.

Wenn jemand ein Gut in Anspruch nehmen kann, ganz gleich, ob er dafür bezahlt oder nicht, so wird er als Eigeninteresse verfolgender Nutzenmaximierer2 seine Zahlungsbereitschaft nicht bekunden. Er wird eine free-rider-position einnehmen3. Diese Möglichkeit des Trittbrettfahrerverhaltens begründet dann auch, dass die Produktion solcher Güter unterbliebe, wenn der Staat nicht dafür Sorge tragen würde, dass diese Güter angeboten werden. Der Markt versagt hier.

Während diese öffentlichen Güter - schon weil es kaum mehr typische Beispiele wie die Landesverteidigung gibt - relativ unstrittig dem Aufgabenbereich des Staates zugerechnet werden, geraten wir mit der zweiten und allen weiteren Ursachen des Marktversagens bereits mitten in die Debatte um die Staatstätigkeit.

Marktversagen bei "natürlichen Monopolen"

Der Markt versagt auch im Falle natürlicher Monopole. Hierbei handelt es sich um die Fälle, bei denen ein einzelner Anbieter die nachgefragte Menge zu niedrigeren Kosten bereitstellen kann, als es jede größere Zahl von Unternehmen zu leisten vermag. Man spricht in diesem Falle von einem natürlichen Monopol4. Natürliche Monopole sind auf Unteilbarkeiten zurückzuführen, die in den meisten Fällen sinkende Durchschnittskostenfunktionen begründen5.

Dieser Fall liegt beispielsweise bei der leitungsgebundenen Versorgung, also beim Stromnetz oder dem Telefonnetz, vor. Die regionalen Monopole in der Stromversorgung oder das Monopol im Telekommunikationsbereich wurden früher hieraus begründet. Inzwischen haben sich sowohl in der Wissenschaft als auch in der praktischen Politik die Ansichten geändert. So wird der Deregulierungsprozess im Telekommunikationsbereich und - gerade beginnend - bei den Stromversorgungsunternehmen aus dem Argument begründet, die Monopole auf die Bereitstellung der Netzinfrastruktur zu beschränken6 und seitens des Staates zu sichern, dass vorhandene Marktzugangsbarrieren abgebaut und die Errichtung neuer Marktzugangsbarrieren verhindert werden.

Marktversagen bei der Zurechnung "Externer Effekte"

Im Zentrum der Diskussion steht die Begründung von Marktversagen durch externe Effekte. Externe Effekte liegen vor, wenn bei der Produktion oder auch dem Konsum von Gütern Wirkungen auftreten, die marktwirtschaftlich nicht abgegolten werden7. Die auftretenden externen Effekte können dabei positiv oder negativ sein.

Ein positiver externer Effekt liegt vor, wenn der private Ertrag kleiner als der soziale Ertrag ist. In diesem Falle würde bei reiner Marktsteuerung unter gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten zu wenig produziert. Beispielsweise entsteht bei der Grundlagenforschung Wissen, das sich die Zweckforschung zunutze machen kann, verhindert die Impfung gegen Kinderlähmung, dass der Geimpfte als Träger der Krankheit andere anstecken kann, stellt Bildung die Voraussetzung für Unternehmen dar, in denen Arbeitskräfte auf Grundlage ihres durch Eltern, Schule, Studium oder beruflicher Ausbildung erworbenen Humankapitals qualifizierte Arbeitsleistungen zu erbringen vermögen.

Positive Externe Effekte liefern somit die Begründung, dass der Staat durch Subventionierung oder eigene Bereitstellung (zum Nulltarif oder aber zumindest zu einem Höchstpreis) für eine Aufwertung des Marktergebnisses sorgt.

Negative externe Effekte bedeuten soziale Kosten, die im Wirtschaftskalkül des Verursachers nicht berücksichtigt werden und dafür von Dritten in Form von Mehraufwendungen oder realen Schäden getragen werden müssen. Da der private Ertrag jetzt höher ist als der soziale, wird von dem betreffenden Gut unter gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten zu viel produziert. Standardbeispiele in der Ökonomie bilden die vielfältigen Umweltschäden, in Form von Umweltverschmutzungen:

  • Die Verunreinigung der Luft infolge der Industrie und Autoabgase mit den bekannten Folgeschäden in Bezug auf die Gesundheit der Menschen, Tiere, Pflanzen und Wälder.
  • Der Verschmutzung der Flüsse, Seen und Meere durch industrielle Abwässer mit den negativen Folgewirkungen beispielsweise für die Fischbestände und damit die Fischereiwirtschaft oder auch die Trinkwasserversorgung.
  • Lärmbelästigungen durch Industrie und Verkehr mit negativen Folgewirkungen für die Gesundheit.

Vor- und Nachteile beim Versuch, externe Effekte zu internalisieren

Üblicherweise werden beim Vorliegen derartiger externer Effekte staatliche Eingriffe damit begründet, sie zu internalisieren. Das diskutierte Maßnahmenbündel reicht von

  • Verboten bzw. Geboten, bzw. Auflagen und dem Haftungsrecht
  • über Steuern und Abgaben
  • oder Zertifikatslösungen, in Form von handelbaren Umweltrechten,
  • der Subventionierung bis zur
  • eher privatwirtschaftlichen Verhandlungslösung (Coase Theorem).

Über die Vor- und Nachteile der verschiedenen staatlichen Eingriffsmöglichkeiten zur Internalisierung externer Effekte ist viel geschrieben und heftig diskutiert worden. Für die Fragestellung Marktversagen oder Staatsversagen sind die folgenden Aspekte von Interesse:

  • In modernen Industriegesellschaften ist die Zahl der Aktivitäten mit positiven oder negativen Folgewirkungen praktisch unendlich groß. Aus diesem Begründungszusammenhang sind den staatlichen Eingriffen fast keine Grenzen gesetzt.
  • Externe Effekte lassen sich in vielen Fällen überhaupt nicht quantitativ messen, weil sie qualitative Verschlechterungen darstellen.
  • Auch wenn eine Quantifizierung möglich ist, lassen sich externe Effekte in vielen Fällen nicht genau messen, was zur Bestimmung des Umfangs der Internalisierungsmaßnahmen notwendig wäre. So besteht die Gefahr, dass die staatliche Aktivität am Ziel der optimalen Allokation vorbeisteuert, was von manchen Autoren als Staatsversagen qualifiziert wird.
  • Eine Internalisierung durch staatlichen Eingriff setzte viertens auch voraus, dass eine eindeutige Zuordnung des Verursachers von externen Effekten notwendig ist. Das Problem der Zuordnung wird besonders deutlich bei den globalen Umweltproblemen wie beispielsweise den Klimaveränderungen, die sich eben nicht auf einfache, lineare Ursachen-Wirkungsketten zurückführen lassen.

Bevor die eher mikoökonomische Betrachtungsebene verlassen wird, scheint es mir angebracht, ein gewisses Zwischenfazit zu ziehen. Die bisher behandelten Fälle des Marktversagens basieren auf der Analyse der Auswirkungen, mit denen zu rechnen ist, falls die Wirklichkeit vom Marktmodell der vollkommenenen Konkurrenz abweicht. Da unsere realen Märkte aber nur in Ausnahmefällen dem Modell der vollkommenen Konkurrenz auch nur einigermaßen entsprechen, kann aus der Theorie des Marktversagens keine klare Abgrenzung zwischen notwendiger Staatsaktivität und freier Marktaktivität abgeleitet werden. So wird in jedem Einzelfall entschieden und diskutiert werden müssen, inwieweit ein Markt im Großen und Ganzen funktionsfähig ist oder ob ein Ausmaß des Marktversagens vorliegt, das staatliche Intervention erforderlich macht. Reglementiert der Staat einen Markt, obwohl eine Intervention nicht notwendig angesehen wird oder sind die Ergebnisse des Eingriffs seitens des Staates sogar als schlechter einzustufen, also kontraproduktiv, dann liegt eine mögliche Form des Staatsversagens vor.

Bedarf der Markt prinzipiell der Korrektur, wie die Keynesianer meinen?

Hinreichend bekannt und - wenngleich nicht mehr dominierend - weiterhin relevant ist die Grundhypothese der keynesianischen oder fiskalistischen bzw. nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik. Ihre Grundhypothese lautet: Der Markt tendiert von sich aus nicht zu einem Gleichgewicht bei Vollbeschäftigung. Hiernach werden die realen Instabilitäten in der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, insbesondere die Beschäftigungskrise, auf die Funktionsbedingungen des Marktes zurückgeführt, werden insofern als Marktversagen identifiziert und begründen staatliche Eingriffe. Dem Staat kommt die Aufgabe zu, steuernd, konkret durch antizyklisches Verhalten, in den Wirtschaftsablauf einzugreifen. Von Seiten der Angebotstheorie wird die Gültigkeit der Grundhypothese dieser nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik allerdings in Zweifel gezogen.

Damit sind wir bei dem noch immer aktuellen wirtschaftspolitischen Diskurs zwischen Nachfrage- und Angebotstheoretikern. Denn nach Ansicht der Angebotstheoretiker führen gerade die staatlichen Interventionen zu den gesamtwirtschaftlichen Instabilitäten, begründen somit ein Staatsversagen. Und damit bin ich beim zweiten Teil meiner Ausführungen, den Argumenten für Staatsversagen angelangt.

Oder führen die Interventionen des Staates erst zu Marktversagen?

Die Theoretiker einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik führen die Instabilitäten der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und insbesondere die hohe Arbeitslosigkeit gerade auf den sich im industriellen Entwicklungsprozess immer weiter ausdehnenden Interventionsstaat zurück. Arbeitslosigkeit wird zum Problem der Flexibilisierung der Löhne und der Deregulierung am Arbeitsmarkt. Zu denken ist hierbei an die Diskussionen um die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, die Arbeitsschutzgesetze oder den Kündigungsschutz8.

Aber nicht nur gesamtwirtschaftlich, sondern auch auf einzelnen Märkten werden Beispiele für Marktversagen, das in staatlichen Interventionen begründet ist, angeführt:

Die Agrarpolitik in der EG: Das hauptsächliche Ziel der Agrarpolitik besteht in der Einkommenssicherung der Landwirte. Als Mittel zu diesem Zweck werden jedoch nicht direkte Einkommenstransfers gewährt, sondern ein kompliziertes System von staatlich garantierten Mindestpreisen, regulierten Abgabemengen der Produzenten, kontrolliertem Marktzutritt und gefördertem Marktaustritt praktiziert. Liegt nun beispielsweise der Mindestpreis über dem Marktpreis, so kommt es bei normaler Funktionsweise des Marktes zu einer Überproduktion, die sich in den bekannten "Butter- und Fleischbergen" bzw. den "Milch- und Weinseen" niederschlägt. Die Ursache des Marktversagens liegt hier eben nicht in der Funktionsweise des Marktes, sondern in der staatlichen Intervention durch Vorgabe zu hoher - eben nicht-markträumender - Mindestpreise und den daraus resultierenden Fehlentwicklungen, durch die neue Regulierungsmaßnahmen begründet werden. Donges spricht hier vom Staatsversagen9.

Der soziale Wohnungsbau: Ziel des sozialen Wohnungsbaus ist es, das vorhandene Angebot an Mietwohnungen zu erhöhen, um insbesondere die einkommensschwache Bevölkerung mit Wohnraum zu versorgen. An Stelle der Subjektförderung (Wohngeld) "wird in der wirtschaftspolitischen Praxis aber vorwiegend eine Objektförderung betrieben: Der Staat subventioniert den Bau und den Unterhalt von Wohnungen, die dann zu einer Miete an einen als bedürftig eingestuften Personenkreis vergeben werden, die deutlich unter den Kosten für diese Wohnung liegt"10. Fehlende Anreize für eine wirtschaftliche Bauweise sowie Fehlbelegungen von Sozialwohnungen, die auch durch die relativ niedrige Fehlbelegungsabgabe weiter bestehen, lassen auch hier ein Staatsversagen konstatieren11.

Weitere Beispiele, die in der Literatur diskutiert werden, sind das Gesundheitswesen12, das Bildungssystem13 oder das Verkehrssystem14. Jedes dieser Beispiele bietet Stoff für Diskussionen, die den Rahmen dieses Beitrags sprengen würden.

Eine "neo-merkantilistische" Politik zur Verbilligung der zentralen Ressourcen

Vielmehr möchte ich hier auf einen weiteren - nicht so verbreiteten - Ansatz von Jürg Minsch15 eingehen, der ebenfalls die Hypothese stützt, der Staat rufe durch seine eigenen Eingriffe nachgerade Marktversagen hervor.

"Der moderne Staat legitimiert seine Existenz aus wirtschaftlicher Sicht zum Teil gerade durch die Schaffung zentraler Marktversagen. Mit ihnen gestattet er die Durchsetzung stets steigender Ansprüche an die Natur - und gegen die Natur".16

Diese - wie Minsch es ausdrückt - neo-merkantilistische Politik der Verbilligung der Zentralressourcen hat eine lange Tradition, die bis in die Zeit des Absolutismus zurück reicht. Dabei handelt es sich

1. um die Politik der Energiegarantie. Aus dem Anspruch auf billige und ausreichende Energieversorgung resultiert die Forderung an den Staat, eine auftretende Lücke im Energieangebot durch die Förderung der Energieproduktion und Subventionierung neuer Energiequellen zu schließen. "Diese rein angebotsorientierte Konzeption É übersieht, dass es im Rahmen einer Marktwirtschaft nur unter der Bedingung konstant tiefer Preise zu einer Angebotslücke kommen kann. Es ist jedoch zentrale Aufgabe einer Marktwirtschaft, bei Nachfrageerhöhungen mit Preiserhöhungen zu reagieren."17 Höhere Preise bilden den Anreizmechanismus für Angebotserweiterungen, aber auch für Einsparungen und technologische Fortschritte zur Steigerung der Energieeffizienz18.

2. Dies gilt ebenso für die Politik der Materialgarantie, d.h. dem Anspruch auf ausreichende und billige Versorgung mit Rohstoffen. Weltweit werden die Rohstoffindustrien staatlich gefördert, um so den Weltmarkt mit verbilligten Rohstoffen beliefern zu können19.

3. Und es gilt für die Politik der Entsorgungsgarantie, d.h. die möglichst billige und reibungslose Abfallentsorgung. Knappheiten wurde hauptsächlich mit einer Erhöhung der Entsorgungskapazitäten durch den Staat begegnet; Gebührenerhöhungen wurden nur bei steigenden unmittelbaren Arbeits- oder Kapitalkosten akzeptiert20.

4. Die Politik der Raumgarantie: Hierbei handelt es sich um den Anspruch an den Staat zur Befriedigung der steigenden Raumbedürfnisse durch eine Politik der "geordneten, planvollen, aber doch fortschreitenden Erschließung des Raums im Dienste permanent steigender Raumbedürfnisse"21.

5. Die Politik der Mobilitätsgarantie: Dieser Anspruch betrifft die Gewährleistung einer immer größeren Mobilität durch steten Ausbau der Verkehrswege22.

6. Schließlich die neuere Variante der Politik der Risikoübernahmegarantie. Hier geht es um den Anspruch an den Staat, die Last der von Privaten geschaffenen technischen Großrisiken ab einer bestimmten Obergrenze zu übernehmen. "Wichtigstes Beispiel ist die Haftungsbegrenzung bei Atomenergieanlagen"23.

Die ökologischen Folgeprobleme dieser neo-merkantilistischen Politik der Verbilligung der Zentralressourcen sind bekannt. Weniger wahrgenommen wird jedoch, dass diese auch ihre Ursache in der Subventions- und Förderpraxis des Staates bzw. seiner Infrastrukturpolitik haben.

Hieran anknüpfend möchte ich auf einen zweiten Begründungsansatz für Staatsversagen eingehen, der ebenfalls nicht so verbreitet ist.

Auch das Staatliche Steuer- und Abgabesystem schafft Schieflagen

Ob bewusst oder unbewusst, beeinflusst das staatliche Abgabesystem die Allokation und befördert auf diese Weise nachgerade gesamtwirtschaftliche und ökologische Problemlagen.

Hierbei geht es darum, wie die Ergebnisse einer Studie im Auftrag der OECD schon 1994 zeigten24, dass die Steuer- und Abgabesysteme der gesamten industrialisierten Welt eine mehr oder minder große Schieflage in den Belastungswirkungen der Produktionsfaktoren Arbeit, Kapital und Natur aufweisen. Nach eigenen Berechnungen25 stammen in Deutschland - bezogen auf das Abgabenaufkommen in 1995 - circa 53% des Finanzaufkommens aus dem Einsatz des Faktors Arbeit, circa 8% aus dem Einsatz des Faktors Naturverbrauch und ca. 11% aus dem Einsatz des Faktors Kapital26. Noch 1970 resultierten aus dem Einsatz des Faktors Arbeit circa 44%, aus dem Einsatz des Faktors Natur 12% und dem Einsatz des Faktors Kapital 17%. Dies zeigt, dass im Zeitablauf die relative Belastung des Faktors Arbeit sogar noch zugenommen hat, während der Faktor Natur trotz steigendem Umweltbewusstsein gleich belastet wurde.

Wie wird der Markt auf solche Preisverzerrungen reagieren? Er wird zumindest versuchen, den relativ verteuerten Faktor Arbeit wegzurationalisieren, zugunsten von naturverbrauchenden und/oder kapitalintensiven Produktionsverfahren. Und hier hat es sich gezeigt, der Markt hat funktioniert. Die Arbeitsproduktivität ist stetig angestiegen, d.h. dasselbe Sozialprodukt kann mit immer weniger Arbeitseinsatz erstellt werden. Gestiegen ist aber auch der Verbrauch an natürlichen Ressourcen, und dieses Wachstum wird nicht nur durch die Lenkungswirkung des Abgabesystems befördert, sondern auch durch die Strategie der Verbilligung der Zentralressourcen.

Die Folgen dieser durch den Staat beförderten Entwicklung haben wir vor Augen: die Beschäftigungskrise und die ökologische Krise. Für beide Krisenherde suchen wir händeringend Lösungen und sehen nicht, dass die Staaten der industrialisierten Welt in einem langfristigen, aber eindeutig gerichteten Prozess ihre Abgabesysteme und ihre Fördersysteme umbauen müssen.

Dabei liegen diese Korrekturen in den Abgabesystemen schließlich auch im ureigenen Interesse des Staates. Denn wenn ihm die Erwerbsarbeit wegbricht, aus der er sich ja hauptsächlich alimentiert, dann reduziert sich auch sein Steueraufkommen und er gerät in eine Finanzkrise, wie wir sie ganz aktuell gegeben haben.

Ist der Staat zur sinnvollen Intervention überhaupt geeignet?

Mit der These von der Ressourcenverschwendung durch Ineffizienzen im Binnensystem des Staates wird ein ganzes Bündel unterschiedlicher Ansätze der Erklärung von Staatsversagen zusammengefasst:

Erstens die These, dass grundsätzlich die Produktivität staatlicher Leistungserstellung geringer ist als die der privatwirtschaftlichen27. Sie führt in den breiten und tiefen wissenschaftlichen und politischen Diskurs der Privatisierung öffentlicher Organisationen und Tätigkeiten28.

Zweitens die Zweifel, ob die staatlichen Entscheidungsträger tatsächlich über die relevanten Informationen verfügen, um im Falle einer Fehlfunktion des Marktes ein besseres Allokationsergebnis zu erzeugen29.

Drittens die Kritik am Staat als Regulator, der - auch wenn er sich anfangs in der Rolle des wohlwollenden Diktators gibt - schon recht bald als Betreuer der Regulierten versteht und deren Interessen zunehmend zu den seinen macht (Capture-Theorie).30

Viertens kann an dieser Stelle der Ansatz der neuen politischen Ökonomie angeführt werden, in dem es nicht um die normative Betrachtungsweise - der die Theorie des Marktversagens folgt - geht, sondern die auf Grundlage der Annahme eigennütziger politischer Akteure politische Prozesse und Handlungen zu erklären versucht. Aus Sicht der normativen Theorie liegt dann insofern Staatsversagen vor, als "die Analyse der Anreizstruktur eigennützig handelnder Akteure zeigt, dass politische Entscheidungen den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens allenfalls zufällig entsprechen. Aus diesem Grunde stellen die Maßnahmen der praktischen Wirtschaftspolitik häufig nicht die besten Mittel zur Maximierung der gesellschaftlichen Wohlfahrt dar."31 Im Ergebnis wird ein pessimistisches Bild von der Funktionsweise des politischen Systems konstatiert: Individuelle Präferenzen vieler Bürger bleiben unberücksichtigt, wohingegen es einflussreichen Gruppen gelingt, ihre Partikularinteressen durchzusetzen. Nötige Problemlösungen werden durch

sich gegenseitig neutralisierende Kräfte blockiert oder durch Machterhaltungsstrategien (Wiederwahlmotiv) verhindert. "Bei dieser skeptischen Bewertung liegt die Konsequenz nahe, diesem höchst imperfekten politischen Markt möglichst viele Regelungsmaterien entziehen zu wollen und die private Aufgabenerledigung zu bevorzugen"32.

Auch die Politikwissenschaft thematisiert Staatsversagen. Gemeint sind dabei die strukturellen Steuerungsdefizite des Staates und solche im Staate. Dies bezieht sich auf die Tatsache, dass sich in speziellen Politikfeldern bürokratisch-industrielle Koalitionen gebildet haben, die man vornehm als policy-network und böse als Filz bezeichnen kann (Jännike)33.

"Es handelt sich um informelle Instanzen der Vorentscheidung, die im Vorfeld parlamentarischer Entscheidung tätig werden und Probleme tendenziell da und nur da aufgreifen, wo sie wachstumskonform bearbeitet werden können. Heraus kommen Problemdefinitionen und Strategien, die neue Budgets und neue Märkte entstehen lassen."34 Darüber hinaus haben Bürokratien ein Interesse an der Dauerhaftigkeit von Problemursachen. So findet Politik selten als policy termination ein erfolgreiches Ende35. Statt dessen kommen zu alten Aufgaben neue hinzu, begründen neue Institutionen, die mit Personal und Finanzen ausgestattet werden müssen. Und so erklärt sich das stetige Wachstum der Staatsaufgaben und Staatsausgaben.

An diese politikwissenschaftliche Debatte anknüpfend, sollen im dritten Teil einige Überlegungen vorgetragen werden zur Frage, wie sich die Debatte Staatsversagen - Marktversagen aus Sicht der ganzheitlichen Ökonomie darstellt.

Gefragt sind ganzheitliche Lösungen

Im Systembild der ganzheitlichen Ökonomie erscheinen bislang unstrittige Merkmale unseres wirtschaftlichen Fortschritts, wie die hochgradige Arbeitsteilung, die zunehmende Spezialisierung oder das Expertentum in einem neuen Lichte. Durch Arbeits- und Aufgabenteilung werden Strukturen zerlegt, isolierte Teilsysteme wie beispielsweise der öffentliche Sektor und die Privatwirtschaft oder innerhalb des öffentlichen Sektors Gebietskörperschaften, einzelne Verwaltungen, Referate, Abteilungen und Unterabteilungen gebildet. Jedes dieser Teilsysteme versucht für sich seine Prozesse nach seinem internen Zielsystem zu optimieren. Aus dem mechanistischen Weltbild der traditionellen Ökonomie folgt aus der Realisierung dieser Teiloptima auch ein Optimum für das Gesamtsystem. So kommt es, dass der Staatssektor als additives, speziell subsidiäres System zum Privatsektor beschrieben und verstanden wird.

Im ganzheitlichen Systembild dagegen ist das Ganze mehr als die Summe seiner Teile, führen diese möglicherweise realisierten Teiloptima keineswegs zu einer Problemlösung für das Ganze.

Die isolierte Lösung (zunächst) des Allokationsproblems und (dann) der Verteilungsfragen36, wie sie in der traditionellen Ökonomie als machbar und optimal postuliert werden, kann aus Sicht der ganzheitlichen Ökonomie nicht wegweisend sein. Es kann auch nicht mehr um die Alternative Marktlösung oder Staatsintervention gehen. Vielmehr entstehen neue Fragestellungen, wie beispielsweise die Gestaltung des Zusammenwirkens staatlicher und marktlicher Aktivitäten oder die intelligente Einfügung des öffentlichen Sektors in das vernetzte Gesamtsystem von Natur, Gesellschaft und Wirtschaft.

Von den Funktionsbedingungen natürlicher Systeme lernen

Wie soll das geschehen und was ist intelligent? Ein Patentrezept gibt es nicht, aber Ideen und Vorbilder. "Vom bekannten deutschen Biologen Frederic Vester stammt die Feststellung, dass die Natur die einzige Firma sei, die während rund 4 Mrd. Jahren nie Pleite gegangen sei. Vester schließt daraus, dass die Menschheit gut beraten wäre, bei der Entwicklung ihrer kulturellen Ökosysteme sich vom Beispiel der Natur anregen zu lassen und ihre Lehren zu befolgen"37. Sollten wir also nicht aus den Funktionsbedingungen der natürlichen Systeme für die Gestaltung unseres Wirtschaftssystems einschließlich der Gestaltung unseres Systems der Staatswirtschaft lernen? Und entspricht das marktwirtschaftliche System nicht viel eher den Funktionsbedingungen natürlicher Systeme als die Systeme zentraler Planung? Liegt die besondere Bedeutung des marktwirtschaftlichen Systems vielleicht nicht im Allokationsmechanismus, über den, wie wir oben gesehen haben, viel gestritten werden kann, sondern eben in den Systemeigenschaften der Selbstorganisation, der Indeterminiertheit und damit Zukunftsoffenheit, der Wandelbarkeit und Flexibilität? Liegen die Ursachen dessen, was die traditionelle Theorie als Staatsversagen oder auch als Marktversagen thematisiert, nicht vielmehr darin, dass wir neben dem marktwirtschaftlichen, sich ständig wandelnden indeterminierten und irreversibel sich entwickelnden zukunftsoffenen System ein staatliches, mechanistisches Großsystem geschaffen haben, das im Grundsatz von der Konstanz, Regelhaftigkeit und Determiniertheit der wirtschaftlichen Entwicklung ausgeht, dass wir gegenüber der real gegebenen Vernetztheit von Staat und Privatwirtschaft blind sind und so auch nicht sehen können, dass die Strukturen, wie wir sie heute haben, Ergebnis der Aktivitäten von Staat und Markt sind?

Ich meine, eine wesentliche Zukunftsaufgabe ist die Umgestaltung des Staatssystems: weg von der Staatsmaschinerie hin zum lebendigen System. Im einzelnen heißt dies:

  • Weg vom obrigkeitsstaatlichen Denken, vom Modell des Vater Staat38 hin zum Rahmensetzer, vorsichtigen Lenker, Organisator, Moderator und Förderer von Selbstorganisationsprozessen.
  • Weg von der Fiktion, die Verwaltung könne und müsse wie eine Maschine funktionieren, in die politische Programme eingegeben und nach formalen Logiken umgesetzt werden, hin zu einer lebendigen Verwaltung, die kreativ, wandelbar und flexibel Suchprozesse für Lösungen in Bezug auf die politisch gewünschten Ergebnisse initiiert.
  • Weg von der bürokratischen Detailregelung hin zur verstärkten Steuerung über Rahmenbedingungen und Handlungszusammenhänge.
  • Weg von der Ausdehnung des Zentralstaates hin zur Dezentralisierung, der Stärkung der Autonomie im föderativen System.

Dieser Umbau der Staatsmaschinerie hin zu einem lebendigen System, das Optionen für Selbstorganisationsprozesse eröffnet, das sich in Abhängigkeit von der Entwicklung in Gesellschaft, Wirtschaft und Natur wandelt und auf diese einwirkt, ist eine gewaltige Aufgabe., Ich habe hier nur einige Punkte herausgegriffen39.

Aber so gewaltig diese Aufgabe erscheint, sie ist keine Utopie. Der Typus des evolvierenden System - so folgert Böhret -, das sich selbst in offener, oft diskontinuierlicher Abfolge zu verändern vermag, scheint ein übergreifendes, d.h. intradisziplinäres Erklärungsmuster zu werden.40 Insofern glaube ich, dass wir uns in der Gestaltung unserer kulturellen und synthetischen Systeme im Prozess eines Paradigmenwechsels befinden, den man zunächst vorsichtig mit Böhret als Selbstorganisationsparadigma bezeichnen könnte.

Die Fragestellung der Gestaltung stellt sich in der Sichtweise der ganzheitlichen Ökonomie nicht mehr in den Alternativen Marktlösung oder Staatsintervention und damit auch Marktversagen oder Staatsversagen. Vielmehr geht es um einen Suchprozess der Gestaltung des Zusammenwirkens staatlicher und marktlicher Aktivitäten, um die intelligente Integration der Wirtschaft - d.h. der Marktwirtschaft, der Staatswirtschaft und nicht zu vergessen, auch der Versorgungswirtschaft - in das Gesamtsystem von Gesellschaft und Natur.

Literaturhinweise

1) Böhret, C: Funktionaler Staat. Ein Konzept für die Jahrhundertwende?, Frankfurt u.a. 1993, S.5

2) Dem liegt das Bild der traditionellen Ökonomie über das Verhalten von Menschen zugrunde, das trotz heftiger Kritik und Diskussion um die Relevanz dieses Menschenbildes in der main-stream Ökonomie weiterhin dominant bleibt. Siehe zur Frage des Menschenbildes in der Ökonomie Das Menschenbild der ökonomischen Theorie. Zur Natur des Menschen, Biervert, B.; Held, M. (Hrsg.), Frankfurt a.M., New York 1991

3) Siehe hierzu die wichtigen und kritischen Ausführungen von Ulrich Hampicke in Bezug auf die ethische Konsistenz der neoklassischen Theorie und seine Einstufung des Trittbrettfahrerverhaltens. Hampicke, U.: Marktethik, Zukunftsethik und die fragile Natur, in: Das Naturverständnis der Ökonomik, Beiträge zur Ethikdebatte in den Wirtschaftswissenschaften, Biervert, B.; Held, M. (Hrsg.), Frankfurt a.M., New York 1994, S. 136f

4) Ein natürliches Monopol liegt vor, wenn die Kostenfunktion strikt subadditiv ist. Sharkey, W.W., The Theory of Natural Monopoly, Cambridge u.a. 1982, S. 54ff

5) Siehe hierzu ausführlich Fritsch, M.; Wein, T.; Ewers, H.-J.: Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2. überarb. und ergänzte Aufl., München 1996, S. 143ff

6) Siehe hierzu Eickhoff, N.: Staatliche Regulierung und kartellrechtliche Branchenfreistellungen, in: WiSt, Heft 11, 1997, S. 564; Röver, A.: Marktversagen aufgrund von Netzwerkexternalitäten, in: WiSt, Heft 8, 1996, S. 427; Welfens, P.J.J.; Graack, C.: Deregulierung der Telekommunikation und Netzwerkeffekte, in: WISU, Heft 8-9, 1996, S. 767ff

7) Donges, J.B.: Marktversagen und Staatsversagen. Was überwiegt? In: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 34. Jg. 1985, S. 122

8) Siehe hierzu beispielsweise die Vorschläge der Deregulierungskommission: Marktöffnung und Wettbewerb, März 1991, S. 207ff

9) Donges, J.B.: Marktversagen und Staatsversagen. Was überwiegt? In: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 34. Jg. 1985, S. 129

10) Fritsch, M.; Wein, T.; Ewers, J.-J.: Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2. überarb. und ergänzte Aufl., München 1996, S. 265

11) Beim sozialen Wohnungsbau handelt es sich um einen verteilungspolitisch motivierten Eingriff in die Allokation. Staatsversagen lässt sich hier dann konstatieren, wenn die staatliche Förderung letztendlich einer anderen Gruppe (hier z.B. der Bauwirtschaft) zugute kommt als der Gruppe, für die sie konzipiert wurde. "Fehlbelegung führt sowohl zu allokativ als auch zu distributiv unbefriedigenden Ergebnissen." Keil, K.: Der soziale Mietwohnungsbau: Mängel und Alternativen, Frankfurt a.M. u.a. 1996, S. 93

12) Donges, J.B.: Marktversagen und Staatsversagen. Was überwiegt? In: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 34. Jg. 1985, S. 129f

13) So beispielsweise der Vorschlag, der Staat solle nicht das Bildungsangebot sondern die Bildungsnachfrage subventionieren. Siehe hierzu beispielsweise Straubhaar, T.: Die Privatisierung der Universitäten - ein Weg aus der Bildungskrise, in WiSt, 24. Jg., Heft 2, 1995, S. 57; Donges, J.B.: Marktversagen und Staatsversagen. Was überwiegt: In: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 34. Jg. 1985, S. 130. Dass es in Wirklichkeit nicht um die dichotomisierenden Alternativen "Staatsversagen" oder "Marktversagen", sondern um gute Kombinationen von Markt und Staat geht, zeigt die Analyse von Timmermann, D.: Bildungsmärkte oder Bildungsplanung: eine kritische Auseinandersetzung mit zwei alternativen Steuerungssystemen mit ihren Implikationen für das Bildungssystem, Mannheim 1987, S. 105ff und insbes. S. 137

14) Donges, J.B.: Marktversagen und Staatsversagen. Was überwiegt? In: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 34. Jg. 1985, S. 129

15) Minsch, J.: Ökologische Grobsteuerung. Konzeptionelle Grundlagen und Konkretisierungsschritte. Diskussionsbeitrag Nr. 17 des Instituts für Wirtschaft und Ökologie an der Universität St. Gallen. St. Gallen 1994

16) Minsch, J.; u.a.: Mut zum ökologisc hen Umbau. Innovationsstrategien für Unternehmen, Politik und Akteursnetze, Basel 1996, S. 112

17) Minsch, J., u.a.: Mut zum ökologischen Umbau, a.a.O., S. 112f

18) Ebd., S. 112ff

19) Ebd., S. 115f

20) Ebd., S.

21) Ebd., S.

22) Ebd., S.

23) Ebd., S.

24) Jarass, L.; Obermair, G.: More Jobs, Less Pollution: A Tax Policy for an Improved Use of Productions Factors, Wiesbaden 1994. Siehe auch Görres, A.; Ehringhaus, H.; von Weizäcker, E.U.: Der Weg zur ökologischen Steuerreform. Das Memorandum des Fördervereins ökologische Steuerreform, München 1994

25) Quelle: National Accounts, OECD 1992, 1993, 1994, 1995, 1996

26) Das restliche Abgabenaufkommen, so insbesondere die Mehrwertstuer, ist als neutral einzustufen.

27) Zur Analyse dieser Thematik siehe Naschold, F.: Produktivität öffentlicher Dienstleistungen, in: Naschold, F.; Pröhl, M. (Hrsg.): Produktivität öffentlicher Dienstleistungen, Gütersloh 1994, S. 363-413

28) Diese Diskussion ist allerdings inzwischen in anderen Themen insbesondere des New Public Management, wie beispielsweise "Konzentration auf Kernaufgaben", Public Private Partnership, Lean Government and Lean Administration, aufgegangen.

29) Fritsch, M.; Wein, T.; Ewers, H.J.: Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2. überarb. und ergänzte Aufl., München 1996, S. 63

30) May, Hermann: Marktversagen - Staatsversagen, in: May, Hermann (Hrsg.), Handbuch zur ökonomischen Bildung, dritte überarbeitete und erweiterte Auflage, München 1997, S. 312

31) Fritsch, M.; Wein, T.; Ewers, H.-J.: Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2. überarb. und ergänzte Aufl., München 1996, S. 305

32) Schröter, E.; Wollmann, H.: New Public Management, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, Blank, B. u.a. (Hrsg.), Opladen 1998, S. 61

33) Jänicke, M.: Vom Staatsversagen zur politischen Modernisierung? Ein System von Verlegenheitslösungen sucht seine Form, in: Böhret, C.; Wewer, G. (Hrsg.), Regieren im 21. Jahrhundert - zwischen Globalisierung und Regionalisierung, Opladen 1993, S. 64

34) Ebd., S. 64

35) Jänicke, M.: Vom Staatsversagen zur politischen Modernisierung? Ein System von Verlegenheitslösungen sucht seine Form, in: Böhret, C.; Wewer, G. (Hrsg.), Regieren im 21. Jahrhundert - zwischen Globalisierung und Regionalisierung, Opladen 1993, S. 64

36) Wenn hier auf die Verteilungsfragen nicht explizit eingegangen wurde, so soll dies nicht in dem Sinne gewertet werden, dass ich diese für unerheblich halte. Im Gegenteil halte ich die Verteilungsfrage für so wichtig, dass ihr Zeit und Raum gegeben werden muss in einem Umfang, der hier nicht vorhanden war.

37) Fornallaz, P.: Die ökologische Wirtschaft. Auf dem Weg zu einer verantwortlichen Wirtschaftsweise, Aargau 1986, S. 31

38) Busch-Lüty, C.: Welche politische Kultur braucht nachhaltiges Wirtschaften? Vater Staat in der Umweltverträglichkeitsprüfung, in: Umweltverträgliches Wirtschaften, Dürr, H.-P.: Gotwald, F.-T. (Hrsg.), Münster 1995, S. 177ff

39) Siehe hierzu ausführlich Lang, E.: Kommunale Finanzpolitik im Wandel, in: Lang, E.; Brunton, W.; Ebert, W. (Hrsg.) Kommungen vor neuen Herausforderungen, Berlin 1996, S. 9ff

40) Böhret, C.: Folgen. Entwurf für eine aktive Politik gegen schleichende Katastrophen, Opladen 1990, S. 135

Mehr Wachstum - weniger Arbeitslose

Im Jahr 2000 geht es Europa wirtschaftlich besser als im Jahr 1999. Das geht aus der Konjunkturprognose der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hervor. Das Wirtschaftswachstum wird sich beschleunigen, und die Arbeitslosigkeit wird leicht zurückgehen - so die Experten der OECD. Spitzenreiter beim Wirtschaftswachstum wird Irland sein, wo das Bruttoinlandsprodukt real um 6,7 Prozent zunehmen dürfte. Es folgen Luxemburg (plus 3,8 Prozent), Finnland (plus 3,6 Prozent) und Griechenland (plus 3,5 Prozent). Deutschland befindet sich mit 2,3 Prozent im unteren Ende der europäischen Prognose-Skala. - Was die Arbeitslosigkeit angeht, so sieht es in Spanien (wie auch schon in den Jahren zuvor) mit Abstand am schlimmsten aus. Die Arbeitslosenquote wird im Jahr 2000 zwar spürbar sinken, aber immer noch über 16 Prozent liegen. Das heißt: Jeder sechste Spanier, der arbeiten kann und will, hat keine Beschäftigung. Am besten läuft es in Luxemburg mit einer Arbeitslosenquote von drei Prozent. Deutschland schneidet mit zehn Prozent relativ schlecht ab. Globus


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