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Das Ende der Politik?

Staat
Wirtschaft
Globalisierung

 

Eckart Koch
Auf dem Wege zu einer neuen Weltwirtschaftsordnung


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Inhaltsverzeichnis


Globalisierung erfordert internationale Zusammenarbeit

Eine neue Rolle für die Welthandelsorganisation?

Prof. Dr. Eckart Koch lehrt Volkswirtschaft an der Fachhochschule München.

Wettbewerb muss organisiert, Regeln unterworfen und kontrolliert werden. Angesichts der zunehmenden Globalisierung sind die Nationalstaaten hierzu kaum noch imstande. Gefragt sind heute internationale Vereinbarungen, die einen fairen Wettbewerb möglich machen, Handelshemmnisse beseitigen, Sicherheit für Investitionen gewährleisten, aber auch soziale und ökologische Mindeststandards garantieren. Zur Handels- und Wettbewerbsordnung, zur Währungs- und Finanzordnung muss also eine internationale Sozialordnung als Korrektur- und Schutzmechanismus hinzukommen. Da Wettbewerbsbeschränkungen nicht nur von staatlicher Seite ausgehen, müssen Vereinbarungen getroffen werden, die Macht von Unternehmen als "global players" zu kontrollieren. Die Frage ist, inwieweit bereits bestehende Institutionen wie die Welthandelsorganisation WTO entsprechend ausgebaut werden können. Die Basis einer internationalen Wirtschafts- und Sozialordnung ist freilich eine weltumspannende Sicherheitsarchitektur. Denn ohne Frieden keine funktionierende Weltwirtschaft und kein Wohlstand. All das ist ohne Souveränitätsverluste nicht zu haben.
Red.


Die früheren Versuche einer Weltwirtschaftsordnung waren interventionistisch und statisch

Wenn wir heute über eine Weltwirtschaftsordnung nachdenken, so werden unweigerlich Parallelen gezogen zu der früheren Neuen Weltwirtschaftsordnung (NWWO), das in den siebziger und achtziger Jahren die internationalen Konferenzen beherrschende Thema, das wir eigentlich seit Ende der achtziger Jahre mehr oder weniger stillschweigend ad acta gelegt haben. Interessanterweise zu einem Zeitpunkt, zu dem mit dem Ende der ideologischen Blockbildung eine wichtige Voraussetzung für die Globalisierung entstand.

Betrachten wir das Szenario, das seinerzeit zur Forderung nach einer Neuen Weltwirtschaftsordnung führte. Ausgehend von der dritten Welthandelskonferenz der Vereinten Nationen in Santiago de Chile 1972 (UNCTAD III) und beflügelt durch das Beispiel der Ölländer, forderten die Entwicklungsländer, das bestehende Weltwirtschaftssystem, das einseitig die Industrieländer begünstige, zu ihren Gunsten umzugestalten. So sollte beispielsweise mit dem Integrierten Rohstoffprogramm versucht werden, gerechte und stabile Preise für die Hauptexportgüter der Entwicklungsländer durchzusetzen. Dies sollte vorwiegend durch die Einrichtung globaler Rohstoffonds geschehen, mit denen Rohstoffausgleichlager (buffer stocks) finanziert werden sollten, die zum Ausgleich von Marktpreisschwankungen dienten.

Wenn wir die Grundideen der Neuen Weltwirtschaftsordnung betrachten, so erkennen wir folgende typische Merkmale:

1. Zunächst handelte es sich um die Beseitigung von Benachteiligungen einer bestimmten Ländergruppe, wobei dieser Ansatz wiederum mit Nachteilen für eine andere Ländergruppe, die Industrieländer, aber auch einige sich neu industrialisierende Länder, die newly industrializing economies (NIEs) oder Schwellenländer, verbunden war.

2. Diese Wirkungen sollten im wesentlichen durch massive Eingriffe in Teile des Weltmarkts erzielt werden, insbesondere sollte ein wichtiger ökonomischer Sektor, der Rohstoffbereich, durch Interventionen dem Marktmechanismus auf Zeit entzogen werden.

3. Schließlich handelte es sich um ein eher statisches System, das mit wenig anpassungsfähigen Instrumenten operierte und durch die Konzentration auf Rohstoffe den status quo mehr oder weniger fixierte und damit eine wirksame Produktions- und Exportdiversifizierung der Entwicklungsländer eher verhinderte.

Rückblickend lässt sich daher heute sagen, dass dieses Konzept kaum geeignet war, das ambitionierte Ziel einer stärkeren Integration einer großen Gruppe bislang ökonomisch unterprivilegierter Länder in die Weltwirtschaft zu erreichen. Vielmehr gelang es einigen Ländern, vorwiegend in Ost- und Südostasien, gerade durch Anpassung und Integration Entwicklung voranzutreiben.

Im Zeichen der Globalisierung ist dieser Ansatz untauglich

Wenn heute wieder das Thema "Weltwirtschaftsordnung" - vielleicht sollten wir besser von einer Weltwirtschaftsarchitektur sprechen - auf der Tagesordnung steht, so stellen sich ganz andere Fragen, und auch die Lösungsansätze sehen anders aus. Worum geht es heute?

1. Angesichts einer sich immer stärker globalisierenden Wirtschaft kann nicht mehr die gezielte Bevorteilung einer Ländergruppe durch interventionistische Eingriffe im Vordergrund stehen, es müssen vielmehr global gültige Rahmenbedingungen für alle auf dem Weltmarkt vertretenen Akteure gefunden werden, die interventionistische Eingriffe gerade verhindern sollen.

2. Weiterhin notwendige Korrekturen zugunsten von weniger wettbewerbsfähigen Ländern sollen nicht mehr durch gezielte Begünstigungen von Ländergruppen, sondern durch eine Änderung der nationalen Voraussetzungen, die zur Verbesserung der eigenen Wettbewerbsfähigkeit führen, hergestellt werden.

3. Insgesamt sollen die dynamischen Entwicklungsmöglichkeiten aller an der Weltwirtschaft teilnehmenden Länder gefördert und keine asymmetrischen Wirtschaftsstrukturen zementiert werden, wobei Vereinbarungen, trotz weiter bestehender Interessengegensätze, auf der Basis grundsätzlich übereinstimmender Interessen getroffen werden sollten.

Bei der Umsetzung dieser Überlegungen stellen sich mehrere Fragen, u.a.: Warum beschäftigen wir uns gerade jetzt, nach dem Scheitern der Neuen Weltwirtschaftsordnung, schon wieder mit der Frage einer Weltwirtschaftsordnung? Warum meinen wir gerade jetzt eine solche Ordnung zu benötigen? Welche Struktur und Funktionen sollte eine solche Ordnung haben? Welche Träger bieten sich an? Und schließlich: welche Rolle sollte in diesem Kontext die Welthandelsorganisation World Trade Organisation (WTO) übernehmen?

Die Vernetzung nicht nur der privatwirtschaftlichen Akteure, sondern auch der Volkswirtschaften

Überlegungen zu neuen globalen Ordnungssystemen stehen in engem Zusammenhang mit der Globalisierung. Die durch nationale Grenzen immer weniger behinderten globalen wirtschaftlichen Aktivitäten der Unternehmen vernetzen nicht nur die Akteure selbst, sondern auch die Volkswirtschaften miteinander. Einzelne Staaten scheinen nur noch räumliche Verdichtungen innerhalb des globalen Wirtschaftsnetzes zu sein. Sie dienen einerseits als Operationsbasis oder Standort der Unternehmen und stellen andererseits die Märkte bereit, auf denen die Unternehmensprodukte gehandelt und Finanzentscheidungen getätigt werden.

Diese neue Rolle bindet die Nationalstaaten in weit höherem Maße als zuvor in den internationalen Kontext ein. Sie bringt Strukturänderungen mit sich, beeinflusst die politischen Akteure und verändert den Stellenwert nationaler Entscheidungen. Dies gilt in jedem Fall für geldpolitische Entscheidungen, aber auch für Entscheidungen der Wettbewerbs-, Steuer- oder Regionalpolitik, um nur einige Politikfelder zu nennen. Während sich die nationale Handels- und Wettbewerbsposition verbessert oder verschlechtert, ergeben sich für die Handelspartner häufig reziproke Effekte.

Der Nationalstaat hat seine Rolle als "allmächtiger und allzuständiger Problemlöser" eingebüßt

Durch die mit der Liberalisierung erweiterten Handlungsspielräume der wirtschaftlichen Akteure werden die Möglichkeiten begrenzt, Prozesse auf nationalstaatlicher Ebene zu steuern. Der Nationalstaat erleidet damit Macht- und Autonomieverluste und büßt seine Rolle als "allmächtiger und allzuständiger Problemlöser" (Messner/Nuscheler) ein. Dieser Prozess lässt sich für alle Länder feststellen. Dies gilt insbesondere, wenn versucht wird, durch eine Kompensationspolitik negative Auswirkungen der Globalisierung zu beschränken und die Rechte und Beteiligungschancen derjenigen zu erhöhen, die weniger mobil und zu wenig flexibel sind, um selbst Globalisierungschancen aktiv wahrnehmen zu können. Versucht der Staat, durch eine entsprechende Standortpolitik die eigene Position im internationalen Wettbewerb zu verbessern, so wird er sich häufig in der Rolle des Hasen vorfinden, der bei seinem Wettlauf mit dem Igel nach jeder neuen Runde damit konfrontiert wird, dass sein Gegner schon vor ihm am Ziel zu sein scheint.

Dieser partiellen Ohnmacht der nationalen Politik kann mit allgemein verbindlichen globalen Rahmenbedingungen entgegen gewirkt werden. Gegebenfalls lassen sich sogar Steuerungspotentiale zurückgewinnen, während gleichzeitig die Handlungsalternativen berechenbarer werden.

Die Abtretung von Souveränitätsrechten ist unumgänglich

Die Erarbeitung von Lösungsalternativen und die notwendige Umsetzung dieser Politiken kann im wesentlichen nur kooperativ, durch internationale Vereinbarungen, formuliert und durchgesetzt werden. Dies korrespondiert mit der wachsenden Bedeutung Internationaler Organisationen, die den Prozess organisieren, begleiten und die Einhaltung der Verhandlungsergebnisse überwachen sollten.

Allerdings setzt eine solche Entwicklung die Bereitschaft der Nationalstaaten voraus, im erforderlichen Umfang Souveränitätsrechte abzutreten, wobei natürlich Legitimation und Kontrolle dieser Organisationen gewährleistet sein muss. Diese Kooperationsbereitschaft ist allerdings keineswegs immer gegeben, wie u.a. die Handelsstreitigkeiten zwischen den USA und Japan in den vergangenen Jahren oder der aktuelle Streit um die europäische Bananenmarktordnung und das EU-Importverbot für hormonverseuchtes US-Rindfleisch belegen.

Eine weitere Voraussetzung ist die Bereitschaft der nationalen Regierungen, diese Vereinbarungen auch auf nationaler Ebene umzusetzen, sowie grundsätzlich der Wille und die Fähigkeit, eine nationale Politik zu betreiben, die wichtige Voraussetzungen für eine effiziente und möglichst konfliktfreie Teilnahme am globalisierten Wirtschaftsgeschehen erfüllt.

Die sich heute abzeichnende Weltwirtschaftsordnung ruht im wesentlichen auf vier Säulen. Alle Säulen befinden sich noch in einem unterschiedlichen Bauzustand: es sind wesentliche Teil-Elemente vorhanden, aber keine der Säulen ist bislang fertiggestellt und wird es wohl in absehbarer Zeit auch nicht werden.

Das eigentliche Fundament ist eine internationale Sicherheitsarchitektur

Zunächst haben alle Akteure der Globalisierung ein fundamentales Interesse an einem globalen Wirtschaftssystem, das möglichst störungsfrei, vor allem aber ohne allzu große externe, insbesondere globale Risiken, funktioniert. Eine auf Dauer angelegte Weltwirtschaftsordnung muss daher auf einem verlässlichen ordnungs- und sicherheitspolitischen Fundament aufgebaut sein.

Dieses System der internationalen Verständigungs- und Sicherheitspolitik, eine internationale Sicherheitsordnung oder auch Sicherheitsarchitektur, kann als das eigentliche Fundament der Weltwirtschaftsordnung bezeichnet werden. Es wird, trotz aller bestehenden Probleme, im wesentlichen durch den Kernbereich des UN-Systems repräsentiert, wobei die wesentlichen Aufgaben durch UN-Gremien, durch Generalversammlung, Sicherheitsrat und die verschiedenen Ausschüsse wahrgenommen werden. Flankierende Aufgaben übernehmen hier je nach Situation beispielsweise die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, die OSZE, oder die NATO, die ja plant, ihren Funktionsbereich, etwa bei der internationalen Krisenprävention, auszuweiten. Auf einer anderen Ebene wird hier auch der zu errichtende Weltstrafgerichtshof eine wichtige Funktion übernehmen und die Aufgaben des Internationalen Gerichtshofs in Den Haag und des Straßburger Gerichtshofs für Menschenrechte ergänzen.

Die derzeitigen Schwierigkeiten, eine umfassende global governance zu installieren, weisen Parallelen zur Europäischen Union auf. Auch hier wird mit zunehmender wirtschaftlicher Integration die politische Übereinstimmung in nicht-wirtschaftlichen Bereichen, wie etwa der Innen- und Außenpolitik, immer wichtiger, aber offensichtlich auch immer schwieriger zu erreichen, auch wenn in Kürze ein "Mr. GASP" in Gestalt von Javier Solana, ein Koordinator für die europäische Außen- und Sicherheitspolitik, installiert werden soll. Die Politische Union wird daher eher eine Vision bleiben oder sich allenfalls nur in sehr sehr kleinen Schritten langfristig realisieren lassen.

Den internationalen Markt durch verbindliche Spielregeln funktionsfähig machen

Mit der Beendigung der ideologischen Konfrontation Ende der achtziger Jahre wurde gleichzeitig eine Grundentscheidung zugunsten eines internationalen Markt- und Wettbewerbssystems gefällt, das nun als grundsätzlicher ökonomischer Regelungsmechanismus global akzeptiert ist.

Das Funktionieren von Märkten ist, wie wir wissen, keineswegs selbstverständlich. Unterschiedliche Voraussetzungen, "unfaires Verhalten" der Marktteilnehmer, die Ausnutzung von Marktmacht oder ungleiche Behandlung durch staatliche Organe sind üblich. Da die Globalisierung in erster Linie eine z.T. sprunghafte Intensivierung des Wettbewerbs bewirkt, gleichzeitig aber die nationalstaatlichen Möglichkeiten abnehmen, diesen zu regulieren, muss die Kernaufgabe einer Weltwirtschaftsordnung folglich darin bestehen, dieses System durch international verbindliche Spielregeln funktionsfähig zu machen und zu erhalten. Regeln werden benötigt für die privaten Teilnehmer am internationalen Leistungswettbewerb, also für die Unternehmen, sowie für die öffentlichen Teilnehmer am Standortwettbewerb, für die Staaten. Sie sollten von dem allgemeinen Ziel geleitet sein, Märkte zu öffnen oder offenzuhalten, um zu verhindern, dass unerwünschte Wettbewerber mit unfairen Mitteln verdrängt und bestehende Privilegien geschützt werden. Marktschädliche Strategien sollten genau so verhindert werden wie ruinöse Konkurrenz. Derzeit zeichnen sich zwei wichtige "Unter-Säulen" ab:

Währungs- und Finanzordnung sowie Handels- und Wettbewerbsordnung

Eine internationale Währungs- und Finanzordnung, die für die nominale Welt der internationalen Währungs- und Finanzströme zuständig ist und in der Lage sein sollte, größere Störungen und Krisen im Finanzbereich möglichst im voraus zu verhindern. Aus diesem Grund stehen Forderungen nach einem neuen Weltwährungssystem mit stabileren Wechselkursen, nach einer Reform internationaler Währungsinstitutionen, insbesondere des Internationalen Währungsfonds (IWF), nach internationalen Regeln für das Betreiben von Finanzinstituten oder einer verbesserten Finanzmarktaufsicht derzeit im Mittelpunkt der internationalen Diskussion. Neben dem IWF übernimmt hier insbesondere die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel eine zunehmend wichtiger werdende Koordinierungsfunktion.

Zweitens, eine internationale Handels- und Wettbewerbsordnung, die für die reale Welt des Handels- und Dienstleistungsaustausches sowie für die Expansion von Unternehmen und die daraus entstehenden vielfältigen realen Verflechtungen zuständig ist. Sie hätte u.a. die Aufgabe, den weiteren Abbau von staatlichen und privaten Handelsbeschränkungen zu beschleunigen, die (Wettbewerbs-) Bedingungen für die Marktteilnehmer zu vereinheitlichen, die Transparenz zu erhöhen, Lücken und Nischen für unlauteres Verhalten zu reduzieren, die Bedingungen dafür zu schaffen, dass Regelverstöße sanktionert und Störungen möglichst frühzeitig erkannt und - wenn möglich - beseitigt werden und schließlich den Marktzugang sowie den Marktverbleib von Investoren zu liberalisieren. Allerdings muss bei der Vereinbarung der Regeln darauf geachtet werden, dass sie die Gestaltungsaufgabe der globalen Märkte selbst so wenig wie möglich einschränken, um die durch die Globalisierung errungene Flexibilität auch weiterhin zu gewähleisten. Neben der WTO als der zentralen Organisation für diesen Bereich, sind hier noch die die Welthandelskonferenz (UNCTAD) und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) mit Sitz in Paris als weitere wichtige Akteure zu nennen.

Eine internationale Sozialordnung, um Korrektur- und Schutzmechanismen durchzusetzen

Vierte Säule ist schließlich eine internationale Sozialordnung. Die globale Durchsetzung des marktwirtschaftlichen Systems erzeugt neben Gewinnern auch eine Vielzahl von Verlierern oder potentiellen Verlierern. Diese Ungleichheit fordert die Welt-Gemeinschaft heraus, Korrektur- und Schutzmechanismen auf globaler Ebene zu formulieren und durchzusetzen, um die Ausgrenzung der von der Globalisierung Benachteiligten zu verhindern, etwa durch die Formulierung von Mindeststandards oder die Bereitstellung von internationalen Hilfsprogrammen. Hauptakteure sind hier neben den UN-Sonderorganisationen, wie der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) in Genf oder der Welternährungsorganisation (FAO) in Rom, UN-Unterorganisationen, wie die Entwicklungsorganisation (UNDP) oder das Kinderhilfswerk (UNICEF) sowie private Organisationen, wie der Internationale Gewerkschaftsbund (IBFG) mit immerhin 145 Mitgliedsländern, der u.a. auf dem Weltwirtschaftforum in Davos im Februar 1999 eine Zwölf-Punkte-Erklärung zur sozialen Abfederung des Globalisierungsprozesses vorgelegt hat.

Auf den verschiedenen angesprochenen Feldern ist eine Vielzahl internationale Organisationen tätig, deren Aufgaben häufig nicht genau abgegrenzt sind und die sich daher vielfach überlappen. Die hier skizzierte Vier-Säulen-Architektur stellt einen Diskussionsbeitrag dar, mit dessen Hilfe Zuständigkeiten klarer definiert, die Transparenz des Gesamtsystems verbessert und die Funktions- und Durchsetzungsfähigkeit und damit auch die Akzeptanz der Organisationen erhöht werden können.

Rolle und Funktion der Welthandelsorganisation WTO

Aufgrund der provisorischen Funktion des Internationalen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) und der daraus resultierenden Legitimations- und Durchsetzungsprobleme wurde immer wieder versucht, auch in Anknüpfung an das in den vierziger Jahren nicht umgesetze Vorhaben eine International Trade Organisation (ITO) ins Leben zu rufen, das GATT durch eine handlungsfähigere internationale Organisation zu ersetzen. Diesen Forderungen wurde mit der Entscheidung, das GATT-Sekretariat ab Januar 1995 durch die Welthandelsorganisation (WTO) abzulösen, Rechnung getragen. Seitdem ist die WTO mit ihren 134 Voll-Mitgliedern und 39 Beitrittskandidaten, die viele der WTO-Regeln anwenden, die weltweit zuständige Institution für internationale Handelspolitik.

Was unter internationaler Handelspolitik zu verstehen ist, war lange Zeit weitgehend unumstritten, nämlich die zunehmende Liberalisierung der Handelsbedingungen durch immer neue Zollsenkungsrunden und die Durchsetzung von zentralen Diskriminierungsverboten, wie der Inländerbehandlung und des Meistbegünstigungsprinzips.

Tatsächlich zeigten sich aber schon in den Vorverhandlungen zur letzten Welthandelsrunde, der Uruguay-Runde, in den zähen Verhandlungen selbst und in den Ergebnissen, die erst mit einem politischen Kraftakt im Dezember 1993 nach acht Jahren durch das Abkommen von Marrakesch festgeschrieben wurden, dass das Mandat der WTO inzwischen deutlich weiter interpretiert wird und werden muss, was damit weit über das einer reinen Handelsorganisation hinausgeht. U.a. wurde mit Sonderabkommen zum internationalen Dienstleistungshandel (GATS), zum Schutz geistigen Eigentums (TRIPs), zum Investitionsschutz (TRIMs) oder zur Regelung von staatlichen Subventionen (Subventionsordnung) das internationale Handelssystem auf eine deutlich breitere Grundlage gestellt, so dass damit auch die Stellung der WTO im Vergleich zum GATT erheblich gestärkt wurde. Eine wichtige Rolle spielen hierbei auch die erweiterten Möglichkeiten für die Übernahme von Schiedsgerichtsfunktionen, die in der Vereinbarung zur Streitschlichtung und der neuen Rolle der WTO als Dispute Settlement Body zum Ausdruck kommen. Darüber hinaus werden zukünftig vor allem die folgenden Themen von der WTO behandelt werden:

Die kommenden Themen sind die internationale Handelspolitik und der internationale Investitionsschutz

lm Bereich der internationalen Handelspolitik werden die nach Abschluss der Uruguay-Runde abgeschlossenen Vereinbarungen über die Liberalisierung einzelner Dienstleistungssektoren, wie das Abkommen über Informationstechnologie (ITA) oder das Abkommen über Finanzdienstleistungen weiter entwickelt werden müssen.

Zusätzlich scheint auch die Problematik der Ausnahmeregelungen wieder an Aktualität zu gewinnen. Dies gilt einmal für Ausnahmen in Form von regionalen Freihandelszonen und Zollunionen (Art. 24), so sind fast alle WTO-Mitglieder auch Mitglied einer oder mehrerer solcher Regionalintegrationen (vgl. Langhammer 1998: 123); zum zweiten bezieht sich dies auf eine möglicherweise restriktivere Auslegung der bestehenden Möglichkeiten zur Ergreifung von Schutzmaßnahmen, wie Antidumping- und anderen Schutzmaßnahmen.

Wie schon in der Uruguay-Runde eingeleitet, werden sich allerdings zukünftig die Tätigkeitsschwerpunkte der WTO auf Themen verlagern, die weit über den Bereich des Handels hinausgehen.

Einen wichtigen neuen Bereich werden Fragen des internationalen Investitionsschutzes darstellen. Hier handelt es sich um einen Themenkomplex, der eng mit Niederlassungsfragen, die u.a. auch durch den liberalisierten Dienstleistungshandel zunehmend an Bedeutung gewinnen, zusammenhängt und nach dem Scheitern der auf OECD-Ebene durchgeführten MAI-Verhandlungen (Multilateral Agreement on Investment), dringend einer internationalen Lösung bedarf.

Ein erster, noch recht kleiner Schritt wurde mit dem Abkommen über Trade Related Investment Measures (TRIMs), das noch in diesem Jahr überarbeitet werden soll, schon gemacht. Dieser Themenkomplex wird im übrigen durch eine Arbeitsgruppe "Handel und Investitionen", die über Strategien und Konzepte berät, für die nächste Verhandlungsrunde vorbereitet.

Die größte Herausforderung wird die Schaffung einer internationalen Wettbewerbsordnung sein

Die größte Herausforderung wird jedoch in der Schaffung einer internationalen Wettbewerbsordnung zu sehen sein, die für eine globalisierte Wirtschaft faire Wettbewerbsgrundlagen bereitzustellen und weit über die derzeitige Freihandelsordnung hinauszugehen hätte.

Internationale Handelspolitik war bisher im Kern überwiegend der Versuch, durch einen Abbau von direkten Marktzutrittsschranken wie Zöllen, aber auch nichttariffären Handelshemmnissen den Marktzugang für ausländische Unternehmen zum heimischen Markt und vice versa zu verbessern. Dabei wurde lange Zeit der Tatsache nur ungenügend Beachtung geschenkt, dass ausländischen Unternehmen durch eine Vielzahl nationaler politischer Maßnahmen, durch einen weit gefächerten Katalog von industrie-, struktur-, sozial- und anderen politischen Maßnahmen, der Marktzugang indirekt erschwert und damit der Wettbewerb verzerrt wird. In einer globalisierten Wirtschaft haben diese Behinderungen erhebliche Konsequenzen. Es wird daher gefordert, diese indirekten Handels- und Wettbewerbsbeschränkungen durch internationale Regeln und Standards zu begrenzen und die Internationale Handelspolitik durch eine wettbewerbspolitische Komponente zu ergänzen.

Wettbewerbspolitik muss hier allerdings weiter interpretiert werden als dies üblicherweise getan wird. Sie beinhaltet zum einen die Entwicklung eines global akzeptierten Instrumentariums zur Eindämmung von Unternehmensmacht, also die Verhinderung von Marktzugangs- und anderen Wettbewerbsbeschränkungen, die durch international tätige Unternehmen verursacht werden. Dabei geht es sowohl um die Koordinierung von nationalen privaten Wettbewerbspolitiken wie auch um die Frage, ob und in welcher Form international verbindliche Wettbewerbsregeln, also Regeln zur Kartellbildung, zur Kontrolle von Fusionen und marktbeherrschenden Unternehmen, aufgestellt werden sollten. Zum anderen schließt internationale Wettbewerbspolitik auch die Schaffung von fairen und transparenten Handels- und Wettbewerbsgrundlagen auf staatlicher Ebene, als eigentlich neues Element, ein. Aufgrund ihrer Stellung und Kompetenz ist die WTO prädestiniert, auf diesem Sektor ihren Einflussbereich zu erweitern, ein Mandat zur Schaffung einer solchen Internationalen Wettbewerbsordnung zu erhalten und an der Gestaltung von wettbewerbsfreundlichen nationalen Rahmenbedingungen mitzuwirken. Dies würde zum einen eine Weiterentwicklung der schon in der Uruguay-Runde behandelten Themen, wie der Subventionsordnung oder des internationalen Urheberschutzes bedeuten. Es ginge aber auch um Versuche, Kompromissformeln für die Einführung von sozialen und ökologischen Mindeststandards zu finden oder Verbraucherschutz- und Gesundheitsstandards in die bestehenden GATT-Regelungen zu integrieren. Auch diese Themen werden durch eine, schon 1996 bei der WTO-Ministerkonferenz in Singapur eingerichtete Arbeitsgruppe "Handel und Wettbewerb" vorbereitet.

Zusammengefasst sollen hier also Regeln geschaffen werden, die den weiteren Ausbau einer globalisierten Wirtschaft absichern: Die Akteure der Globalisierung bewegen sich in einem liberalisierten Umfeld, dessen Chancen sie nutzen können und sollen, jedoch auf der Grundlage von Standards, die ein Mindestmaß an Fairness bei der Nutzung dieser Chancen sowie einen Mindestschutz für die Teilnehmer garantieren.

Es ist unbestritten, dass die WTO für alle genannten Bereiche eine herausragende Legitimation besitzt. So sprach sich die Internationale Handelskammer (ICC) bei der G-7 Tagung in Denver dafür aus, dass die WTO von ihrer traditionellen Konzentration auf den Außenhandel wegkommen und sich mehr mit den "internationalen Bestimmungen für globales Handeln" befassen solle. Ebenfalls 1997 forderte der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) (1997) in einem Thesenpapier:

"Die zunehmende Integration der Weltwirtschaft erfordert mehr als die Verwaltung vorhandener multilateraler Verträge. Der WTO kommt daher eine neue politische Rolle bei der Koordinierung der Aktivitäten der verschiedenen Organisationen, die für handels- und investitionspolitische, entwicklungspolitische und weltwirtschaftliche Fragen von Bedeutung sind, zu. Sie muss daher zukunftsbezogene handelspolitische Themen aufgreifen und eine Plattform für die Aushandlung und Integration unterschiedlicher Interessen bieten" (vgl. Handelsblatt vom 25. 2. 1997).

Doch was sind faire und unfaire nationale Regelungen?

Unterschiede in kulturellen Wertvorstellungen, in wirtschaftspolitischen Zielen oder im jeweiligen Entwicklungsstand der Länder schlagen sich in nationalen Regelungen nieder, die mit zunehmender Integration der Weltwirtschaft weit über den nationalen Rahmen hinaus Wirkungen entfalten. Damit nimmt das außenwirtschaftliche Konfliktpotential zu, wie die folgenden Fragen zeigen:

Sollten die Vereinigten Staaten die Verantwortung für den Schutz der Delphine auf hoher See übernehmen? Sollte Kanada das Recht haben, im Kabelfernsehen nur eine begrenzte Zahl von amerikanischen Sendern zuzulassen? Sollte es Frankreich gestattet sein, den Anteil ausländischer Filmproduktionen zu kontingentieren? Stellt das Fehlen eines sozialen Sicherheitsnetzes wegen der geringeren Lohnnebenkosten, eine ungerechtfertigte Subvention für die in diesem Land ansässigen Unternehmen dar? Können als richtig und wichtig erkannte politische Vorstellungen im Umwelt- oder Gesundheitsschutz durch eine Belastung von mit entsprechenden Kosten nicht belasteten Importen durchgesetzt werden? Ist es als faire Handelsbeschränkung anzusehen, wenn ein Land beschließt, keinen Handel mit Ländern zu treiben, die an der Todesstrafe festhalten? (vgl. Michael Hart 1996: 271, 279, 288).

Die Einschätzung, ob es sich bei diesen Regelungen um faire oder nicht faire Maßnahmen handelt, ob sie den internationalen Wettbewerb unzulässig behindern oder nicht fällt in den meisten Fällen kaum eindeutig aus, so dass ein Konsens nur schwer erzielbar sein wird. So ist unbestreitbar, dass sich mit ökologischen und sozialen Mindeststandards zwar Nachhaltigkeit erzielen lässt, diese aber auch mit zusätzlichen Kosten für einige Länder erkauft und damit von diesen skeptisch gesehen werden. Ähnliches gilt für globale Verbraucherschutz- und Gesundheitsstandards, während Vorschriften zum Schutz geistigen Eigentums die Produktionskosten erhöhen und damit zu Umgehungsstrategien oder Abkommensverletzungen anregen. Vorschriften zur Regulierung von Subventionen reduzieren dagegen die Möglichkeiten der Politik, aktiv den Wirtschaftsprozess zu beeinflussen.

Grundsätzlich besteht keineswegs Einigkeit über die Vorgehensweise, da es aufgrund unterschiedlichen Entwicklungsstands und kultureller Eigenheiten schwer ist, bei diesen Themen globale Akzeptanz zu erreichen. Will eine globale Gesellschaft hier zu verbindlichen Absprachen gelangen, bedarf es daher einer vorsichtigen abgestuften Vorgehensweise, die eine allseitige Kompromissbereitschaft voraussetzt. Aufgrund unterschiedlichster Voraussetzungen und Traditionen wird es zunächst um die grundsätzliche Einsicht gehen, dass nationale Regelungen den internationalen Wettbewerb beeinflussen, erst dann könnte man über Teil- oder Regionalabkommen dazu übergehen, die nationalen Systeme zu harmonisieren, wobei eine Gruppe gleichgesinnter Länder, etwa die G-7, eine Art Pilotgruppe bilden könnte. Und erst in einem dritten Schritt ginge es dann um die Vereinbarung von verbindlichen internationalen Mindeststandards und die Schaffung wettbewerbsfreundlicher Rahmenbedingungen, verbunden mit der Bereitschaft, diese auch in nationale Gesetze umzusetzen. Dies setzt natürlich die allgemeine Überzeugung voraus, dass nationale Souveränität in Bezug auf die Gestaltung nationaler Wettbewerbsbedingungen im Zeitalter der Globalisierung grundsätzlich nicht über ein globales Interesse an freiem Marktzugang und fairen Wettbewerbsbedingungen gestellt werden darf (s.a Fox 1996: 212).

Es wird daher vieler Beratungen und Kompromisse bedürfen, um ein halbwegs akzeptables Ergebnis zu erzielen und die komparativen Vorteile der einzelnen Länder in einen als fair empfundenen Bereich zu verlagern und eine als ungerecht empfundene Inanspruchnahme von Vergünstigungen zurückzudrängen, so dass zunehmend leistungsabhängige Komponenten die Wettbewerbsfähigkeit bestimmen.

Wettbewerbsbeschränkungen gehen auch von den Unternehmen aus

Ein anderer wichtiger Ansatz ist der Versuch, Regeln für eine internationale private Wettbewerbsordnung festzulegen. Der zunehmende globale Wettbewerb führt zu einer Zunahme grenzüberschreitender Kooperationen, strategischer Allianzen und internationaler Fusionen. Hierdurch kann sich zwar die Wettbewerbsintensität erhöhen, gleichzeitig kann die entstehende größere Marktmacht aber auch zu Wettbewerbsbeschränkungen führen.

So kam vor kurzem eine im Auftrag der Lufthansa durchgeführte Studie zu dem Ergebnis, dass die Bildung der Star-Alliance zu einer spürbaren Senkung der Tarife geführt habe, gleichzeitig steigt aber auch die latente Gefahr von Absprachen zwischen den Konkurrenten, also die Gefahr, dass sich diese den Risiken und Belastungen des internationalen Wettbewerbs durch wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen oder die Nutzung von Marktmacht zu entziehen versuchen. Dies wirft die Frage nach einem verbindlichen internationalen Wettbewerbsrecht auf.

Die Durchsetzbarkeit eines globalen Ansatzes wird allerdings einerseits dadurch erschwert, dass mehr als einhundert Länder über keine nationalen Wettbewerbsregeln verfügen oder diese kaum oder gar nicht durchsetzen. Andererseits befürchten die Länder, die über Wettbewerbsgesetze verfügen, ein globaler Ordnungsrahmen würde möglicherweise weniger strikt ausfallen als ihre eigenen nationalen Wettbewerbsregeln, und könnte damit zur Umgehung der eigenen Gesetze anregen. Auch hier ist daher eine Einigung auf eine einheitliche Theorie oder eine einheitliche Vorgehensweise nicht selbstverständlich. Denkbar wäre evtl. eine Einigung auf einen Kodex wettbewerbsrechtlicher Minimumstandards (Hauser/Schanz), deren Durchsetzung dann sinnvollerweise der WTO obliegen müsste.

Doch der Weg zu einem "Weltkartellamt" ist noch weit

Auf globaler Ebene war die WTO bislang zwar in der Lage, staatliche Handelsbeschränkungen zu reduzieren. Die Kontrolle von wettbewerbshemmenden Zusammenschlüssen, monopolistischer Marktmacht oder, von internationalen Kartellvereinbarungen zur Ausschaltung des Wettbewerbs zwischen den global players fallen jedoch nicht in ihren Zuständigkeitsbereich, da es sich eben um private und nicht um staatliche Handels- und Wettbewerbsbeschränkungen handelt. Dies wäre also eine eindeutige Ausweitung ihrer Kompetenzen.

Zwar wird von verschiedenen Seiten mit unterschiedlichen Begründungen die Einrichtung einer Internationalen Wettbewerbsbehörde (Weltkartellamt) gefordert, einer Organisation, die befugt wäre, internationale Fusionen, Monopolstellungen und internationale Absprachen zu überwachen, Ermittlungen durchzuführen und Beschlüsse zu treffen. Dies erscheint derzeit jedoch, wegen der für die meisten Regierungen kaum akzeptablen Einschränkung ihrer Souveränität, politisch noch nicht durchsetzbar.

Realistischer als ein groß angelegtes Rahmenwerk wären auch hier zunächst wohl eher bilaterale oder regionale Vereinbarungen über eine Angleichung der jeweiligen nationalen Wettbewerbsgesetze anhand von verbindlichen Standards sowie Kooperationen auf überregionaler Ebene. So fanden Anfang 1999 im Rahmen der WTO Gespräche über multilerale Abkommen zur Wettbewerbskontrolle statt. Hierbei könnten, als weiterer Schritt, auf nationaler Ebene, die Rechte von Ausländern, sich bei Wettbewerbsverletzungen an die nationale Kartellbehörde zu wenden, verbessert werden und über ein Verbot von Wettbewerbsbeschränkungen, die sich im Ausland auswirken, nachgedacht werden.

Eine Fülle von Abkommen zum Schutz von Investitionen, doch zumeist bilateral

Neben der allgemeinen Zunahme der internationalen Kapitalströme zeigte sich die Globalisierungstendenz der vergangenen Jahre vor allem bei dem raschen Anstieg der Direktinvestionen, die 1998 mit fast 650 Mrd. US $ einen vorläufigen Höchststand erreichten. Im Gegensatz zur Handelspolitik ist eine einheitliche Politik für Auslandsinvestitionen jedoch noch nicht vorhanden. Derzeit existieren 16 regionale Investitionsabkommen, u.a. für die OECD, die Nordamerikanische Freihandelszone (NAFTA), die Südostasiatische Staatengemeinschaft ASEAN, die südamerikanische Staatengruppe Mercosur und die Asien-Pazifik-Gruppe APEC, sowie fast 1700 bilaterale Investitionsabkommen (BIT), von denen etwa zwei Drittel seit 1990 geschlossen wurden. Allein Deutschland traf zwischen 1994 und Mitte 1996 siebzehn Investitionsvereinbarungen mit Ländern außerhalb von OECD und EU. Derartige Abkommen sind naturgemäß auf die bilateralen Interessen abgestimmt, so dass die Behandlung ausländischer Direktinvestitionen in einem Land sehr unterschiedlich geregelt sein kann. Damit werden sie häufig intransparent und in ihren Wirkungen diskriminierend für Drittlandsinvestitionen.

Die Rolle von Direktinvestitionen wurde lange kontrovers diskutiert. Noch in den achtziger Jahren standen negative Argumente wie die Fremdbestimmung der Wirtschaft durch ausländische Investoren im Vordergrund. Heute werden sie als Träger von technischem Fortschritt, als Möglichkeit, die Exporte anzukurbeln und Beschäftigung zu sichern, anerkannt. Damit steigen die Chancen für einen weltweiten Ordnungsrahmen, ein globales Investitionsabkommen, ähnlich dem GATT. Ein solches Abkommen könnte die bestehenden bilateralen und regionalen Abkommen schrittweise ersetzen und damit verhindern, dass ein unüberschaubares Geflecht von weit über 20.000 bilateralen Abkommen entsteht, das nach UNCTAD-Schätzungen notwendig wäre, um alle bilateralen Investitionsinteressen zu regeln (vgl. Reyhl 1996).

Ein multilaterales Investitionsabkommen ist gescheitert

Am weitesten fortgeschritten waren bis Ende 1998 die Bemühungen der OECD, ein Multilaterales Investitionsabkommen (MAI) zu erreichen, das u.a. eine umfassende Liberalisierung des Marktzugangs für Investoren und deren gerechte Behandlung im Empfängerland, die Abschaffung von Sonderregelungen für ausländische Unternehmen, die Sicherstellung des ungehinderten Gewinntransfers sowie einen Streitschlichtungsmechanismus vorsah. Zielgruppe waren die 29 OECD-Mitgliedsstaaten, die für fast 90% aller Auslandsinvestitionen verantwortlich sind, sowie einige Schwellenländer (die drei baltischen Staaten, die lateinamerikanischen ABC-Staaten Argentinien, Brasilien und Chile, die Slowakei und Hongkong), die die angestrebten hohen Standards übernehmen wollten (s.a. Hellmann 1998: 26f). Die Verhandlungen scheiterten

jedoch aufgrund von Blockaden einzelner Länder, insbesondere von Frankreich und Kanada. Vor allem ging es dabei darum, den Kulturbereich, also im wesentlichen Film, Fernsehen, Musik und Druckerzeugnisse, von den Regelungen auszunehmen (exception culturelle).

Damit ist ein Mandat für die WTO, ein Investitionsschutzabkommen zu initiieren, aufgrund der Akzeptanz der WTO und ihrer Kompetenz in Welthandelsfragen und vor allem durch den engen Zusammenhang zwischen Handel und Investitionen wahrscheinlich. Es ist daher zu erwarten, dass die WTO hier in Zukunft versuchen wird, ein weiteres Standbein zu errichten. Dies umso mehr, als durch das GATS ja schon mit der Frage der Niederlassungsfreiheit Investitionsaspekte berührt wurden. So werden durch das GATS Investitionen ausländischer Investoren zur Erbringung von Dienstleistungen geschützt. Allerdings gelten für einige Sektoren, wie Finanzdienstleistungen oder Telekommunikationsdienste, Sonderregelungen. Ein weiterer, allerdings noch sehr bescheidener Anlauf zur Regelung von handelsbezogenen Investitionen wurde in der Uruguay-Runde durch das erwähnte TRIMs-Abkommen gemacht. Dieser Maßnahmenkatalog zeigt, dass es sich hier durchaus um Ziele und Instrumente handelt, die mit WTO-Ansätzen konform gehen, so dass die WTO diesen Part durchaus übernehmen könnte.

Zusammenfassung

1. Der mit der Globalisierung verbundene Verlust an Gestaltungsmöglichkeiten nationaler Politik einerseits und das Bedürfnis nach fairen Regeln für die Weltwirtschaft andererseits führt zu einem neuen Nachdenken über Inhalte und Träger einer neuen Weltwirtschaftsordnung.

2. Diese neue Ordnung hat kaum noch Gemeinsamkeiten mit der Neuen Weltwirtschaftsordnung (NWWO) der siebziger und achtziger Jahre. Wir können heute von einem grundsätzlichen gemeinsamen Interesse der in die Weltwirtschaft integrierten Länder an der Schaffung global gültiger Rahmenbedingungen, die prinzipiell dynamische Entwicklungsoptionen ermöglichen, ausgehen.

3. Es lassen sich dabei vier Säulen einer Weltwirtschaftsordnung im weiteren Sinne identifizieren, eine Internationale Sicherheitsordnung, eine kompensierende Weltsozialordnung und eine Weltwirtschaftsordnung im engeren Sinne, die in zwei Teilbereiche zerfällt: eine Währungs- und Finanzordnung und eine Handels- und Wettbewerbsordnung.

4. Es ist davon auszugehen, dass die WTO sich zukünftig verstärkt Fragen einer internationalen Wettbewerbsordnung zuwenden wird. Von besonderem Interesse ist hier die Schaffung von fairen Wettbewerbsgrundlagen, u.a. von wettbewerbsfreundlichen nationalen Rahmenbedingungen und von internationalen Wettbewerbsregeln für Unternehmen, sowie - nach dem Scheitern der MAI-Verhandlungen - Fragen des internationalen Investitionsschutzes.

Ungleichgewicht im Handel

Der Handel lässt die Welt zusammenwachsen. Doch ob sich über den Handel auch die Industrie- und die Entwicklungsländer näher kommen werden, ist fraglich. Denn Einfuhr und Ausfuhr finden vor allem zwischen den Industrieländern statt. Waren im Wert von 2,7 Billionen Dollar exportieren die Industrieländer 1998 in andere hoch entwickelte Staaten, in Entwicklungsländer dagegen nur 862 Milliarden Dollar. Dieses Ungleichgewicht hat sich seit dem Vorjahr sogar verstärkt. Der Export der Industrieländer untereinander ist in diesem Zeitraum um fünf Prozent gestiegen, während der Handel mit den Entwicklungsländern deutlich rückläufig war. Auch Deutschland liefert den weitaus größten Teil der Exportwaren nach Frankreich, USA, Großbritannien, Niederlande und Italien. Globus

Literaturhinweise

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