Zeitschrift

Das Ende der Politik?

Staat
Wirtschaft
Globalisierung

 

Hans-Dietrich von Loeffelholz
Wie dem Steuer- und Sozialdumping begegnen?


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Inhaltsverzeichnis


Die EU als Modell?

Staatliche Handlungsstrategien im steuer- und finanzpolitischen Wettbewerb 1

Dr. Hans Dietrich von Loeffelholz ist Leiter der Abteilung "Öffentliche Finanzen und Steuern" des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung (RWI), Essen, und Lehrbeauftragter an der Ruhr-Universität Bochum.

Die Befürchtung ist groß, die zunehmende Globalisierung der Weltwirtschaft könnte zum Steuer- und Sozialdumping führen. Eine "Steuererosion" könnte die Leistungskraft des Staates empfindlich schwächen. Zur Abwehr bieten sich zwei Gegenstrategien an: internationale Absprachen über Mindeststandards oder Wettbewerb der Institutionen, um die beste Lösung zu finden. Zur Einschätzung dieser Strategien bietet sich die Analyse eines Modellfalles an: Auch im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses tauchen dieselben Probleme auf. Doch eine "Steuer-" und "Sozialunion" braucht es nicht zu geben, denn die Steuer- und Sozialleistungssysteme haben sich EU-weit aufeinander zubewegt. Nach wie vor bestehende Unterschiede - insbesondere im Bereich der Sozialleistungen - haben zu keinen nennenswerten Standortnachteilen Deutschlands geführt. Zu einem Problem könnte allenfalls eine sich abzeichnende ungünstigere Altersstruktur im Vergleich zu "jüngeren" Ländern werden.
Red.


Unterschiede im Preis-, Produktivitäts- und Wohlstandsniveau treten durch den Wegfall der Wechselkurse stärker hervor

Die Europäische Währungsunion (EWU) hat Anfang 1999 mit der Fixierung der Umrechnungskurse zwischen den zunächst zehn teilnehmenden Währungen und dem Euro begonnen, was Preis-, Produktivitäts- und Wohlstandsunterschiede zwischen einzelnen Mitgliedsländern deutlicher als bisher zutage treten lässt (OECD 1999). Der Wegfall der Wechselkurse als "Puffer" für unterschiedliche nationale Preis- und Kostenentwicklungen reduziert zusammen mit den wegfallenden Wechselkursrisiken und den spürbar reduzierten Informations- und Kommunikationskosten die Transaktionskosten der Mobilität in Europa. Die sogenannten vier Grundfreiheiten des europäischen Binnenmarkts, die für Kapital, Arbeit, Güter und Dienstleistungen, können sich dadurch noch stärker entfalten. Nicht nur der Wettbewerb auf den Güter- und Faktormärkten erhöht sich, sondern auch die Konkurrenz ihrer jeweiligen institutionellen Rahmenbedingungen; dies gilt nicht zuletzt in Bezug auf die einzelstaatlichen Steuer- und Sozialsysteme. Sie konkurrieren um Produktionsfaktoren bzw. um die jeweiligen Einkommen als Steuerbemessungsgrundlagen. Dies trifft insbesondere Mitgliedsländer mit wohlfahrtsstaatlich bedingt relativ hohen Steuern, Abgaben und Sozialleistungen, wie z.B. Deutschland, Frankreich oder Italien und die jungen Mitglieder der Europäischen Union (EU) Schweden, Finnland und Österreich. Eine weitere Integration der EU und ihre Erweiterung um ost- und südosteuropäische Länder könnten diesen Wettbewerbsdruck - ceteris paribus - nochmals verstärken.

Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden zunächst die Frage nach der theoretischen Begründung für die Annahme eines zunehmenden Wettbewerbs gestellt, bevor die staatlichen Handlungsstrategien in Bezug auf die Steuer- und Sozialpolitik aufgezeigt werden. Die Konkurrenz wird nun nicht nur innerhalb der EU zunehmen, sondern weltweit aufgrund intensivierter Handels-, Kapital-, Informations- und Kommunikationsverflechtungen ("Globalisierung"2). Wie sollen Deutschland und die EU auf diese globalen Herausforderungen reagieren? Kann die bisherige Entwicklung der Steuer- und Sozialsysteme in der sich schon seit den achtziger Jahren immer stärker integrierenden EU Modell für die Zukunft (und vielleicht auch für andere integrierte Wirtschaftsräume) sein oder müssen wir uns stärker an alternativen Lösungsansätzen orientieren? Muss es deshalb unter dem Druck des sich vertiefenden und des erweiterten Europäischen Binnenmarkts und der Globalisierung zu einem Paradigmenwechsel kommen? Welche steuer- und sozialpolitischen Schlussfolgerungen wären daraus zu ziehen?

Ist die Furcht vor Steuer- und Sozialdumping gerechtfertigt?

Europäische Integration und noch mehr die Globalisierung geben in Politik und Wissenschaft zunehmend zu der Besorgnis Anlass, dass die nationalstaatlichen Steuer- und Sozialsysteme immer weniger den ihnen zugedachten fiskalischen bzw. distributiven Zielsetzungen gerecht werden könnten; die Steuerpflichtigen würden sich diesen Ansprüchen immer mehr entziehen und mit ihren Bemessungsgrundlagen (Einkommen, Vermögen u.ä.) dorthin "emigrieren", wo sie die günstigsten (Rendite-)Bedingungen vorfinden, m.a.W. der geringsten Belastung ausgesetzt seien. Die nationale Steuerbasis würde also zunehmend "erodieren", was die betroffenen Staaten zu gravierenden Anpassungen in ihrem Finanzgebaren auf der Einnahmenseite der öffentlichen Haushalte mit entsprechenden Rückwirkungen auf die Ausgabenseite zwinge: entweder steige die Staatsverschuldung, was aber nur vorübergehend möglich wäre, oder das Angebot an öffentlichen Leistungen müsste zurückgeführt werden. Für die einen gerät dadurch vor allem der Sozialstaat unter Druck, für die anderen könnten endlich der vermeintlich überbordende Einfluss kollektiver Entscheidungen auf die volkswirtschaftliche Ressourcenverwendung verringert, der Leviathan "Staat" gezähmt und die Effizienz staatlichen Handelns gesteigert werden.

Diese, gewissermaßen konventionelle, Sicht- und Argumentationsweise, die in den siebziger Jahren aufkam, reduziert Mobilitätsentscheidungen auf die Kostenkomponente "Steuer" oder "Sozialbeiträge und ignoriert die Ausgabenseite der öffentlichen Haushalte als Gegenleistung für die Steuern und Abgaben. Weiter wird die Frage des Lohncharakters und der Inzidenz der Sozialabgaben vernachlässigt. Auch wirft, darüber hinaus, die angemessene Berücksichtigung der "Umverteilungsausgaben" (vgl. Rodrik 1997, S. 29ff.) ohne Frage erhebliche Probleme auf - immerhin dürften aber auch sie nicht nur für die unmittelbar Begünstigten "nutzenstiftend" sein, sondern auch für die Zahler in Gestalt der Förderung des sozialen Konsenses. Die Analyse ignoriert, schließlich, die Konsequenzen, die sich z.B. für den Lohnanspruch oder das Angebot des immobilen Faktors ergeben, wenn er via indirekte Steuern einen größeren Anteil der Staatsausgaben zu finanzieren hat.

Trotz dieser Einschränkungen wird davon ausgegangen, dass die zunehmende internationale Faktormobilität den Wettbewerb der einzelstaatlichen Steuer- und Sozialpolitiken um die Faktoren Kapital und Arbeit erhöht. Es wird befürchtet, dass sich der Steuer- und Sozialwettbewerb intensivieren wird - bis zu einem Standard auf niedrigstem Niveau (race to the bottom). Die Folge wäre, dass die Steuer- und Sozialpolitiken der Nationalstaaten immer mehr von den sogenannten Steueroasen bzw. von den niedrigsten Sozialstandards bestimmt werden (Steuer- bzw. Sozialdumping). Die Aufrechterhaltung nationalstaatlicher Regelungen würde sich immer weniger funktional im Sinne nationaler Präferenzordnungen an entsprechenden Prioritäten orientieren können. Analog zu Are your wages set in Beijing? ("Werden Ihre Löhne in Peking festgesetzt?" Freeman 1995) könnte man fragen, inwieweit die steuerlichen und sozialpolitischen Rahmenbedingungen von den in den "Dublin-Docks" in Irland bzw. in Portugal oder zukünftig in Polen oder Tschechien geltenden Konditionen bestimmt würden.

Zentral verordnete Mindeststandards oder Wettbewerb der Institutionen?

Mit Blick auf die dargestellten, a priori plausiblen Argumente werden unterschiedliche Optionen für die weitere Entwicklung der deutschen wie der europäischen Steuer- und Sozialpolitik diskutiert. Im Grundsatz stehen sich zwei Modelle zur weiteren Entwicklung und Angleichung der (entsprechenden) staatlichen Rahmenbedingungen gegenüber (Kath und Kuck 1997): Das erste Modell tendiert zu einer administrativen Angleichung der unterschiedlichen Systeme im Sinne von Mindeststandards, die auf Gemeinschaftsebene vereinbart werden und zu einer "Steuer-" bzw. "Sozialunion" oder "-charta" führen sollen; diese Vorgehensweise wird auch als ex-ante-Koordination bzw. Harmonisierung oder harmonization by administration - als Harmonisierung "zentral" von oben, also von Brüssel aus - adressiert.

Das zweite Modell rekurriert auf den "Wettbewerb der Institutionen", bei dem sich im Entdeckungsverfahren das wettbewerbsfähigste staatliche "Angebot" durch voice and ggf. exit, oder - anders ausgedrückt - Abstimmung mit den Füßen durchsetzt (Tiebout 1956, Hirschman 1970) und von dem man maßgebliche Effizienz- und Wachstumsgewinne erwartet; dieses Modell wird auch als ex-post-Harmonisierung bzw. harmonization by competition bezeichnet - quasi Harmonisierung "subsidiär" von unten bzw. durch die "politischen" Märkte, wo den Präferenzen der Marktteilnehmer optimal entsprochen würde.

In welchem Ausmaß haben sich die nationalen Steuersysteme bereits angenähert?

Vor diesem Hintergrund interessiert, inwieweit die nationalen Steuer- und Sozialsysteme in der EU bereits in der Vergangenheit konvergierten oder divergierten, wie unterschiedlich sie sich am aktuellen Rand darstellen und insofern der Bedarf nach (kompetitiver oder administrativer) Harmonisierung zu- oder abgenommen hat. Bei Konvergenz stellte sich die Frage nach den zukünftigen alternativen Handlungsstrategien weniger drängend als bei Divergenz. Im gegebenen Rahmen kann Konvergenz bzw. Divergenz lediglich anhand einiger grober (mikro- und makro-ökonomischer) Indikatoren, wie z.B. Steuersätze sowie Steuer-, Sozialabgaben- und Sozialleistungsquoten in Bezug auf das jeweilige Bruttoinlandsprodukt (BIP), geprüft werden.

In Bezug auf die Steuersysteme3 zeigt Schaubild 1 die zwischen 1981 und 1995 in den (vor der jüngsten Erweiterung der EU um Finnland, Österreich und Schweden) 12 EU-Ländern (EU 12) erfolgte Angleichung der Mehrwertsteuersätze (Normalsätze) auf eine Bandbreite zwischen 15 und knapp 21 v.H.4 sowie der Körperschaftsteuersätze auf einbehaltene Gewinne auf ein (durchschnittliches) Niveau von rund 35 v.H. der jeweiligen Bemessungsgrundlagen. Die Spitzensteuersätze der Einkommensteuer wurden in den vergangenen 15 Jahren erheblich zurückgeführt, indes scheint hier die Diskrepanz zwischen den betrachteten 12 EU-Ländern eher zugenommen zu haben; die kleineren EU-Länder haben ihre Sätze stärker reduziert als die größeren (mit Ausnahme Großbritanniens).

Die jeweiligen Steuersätze haben lediglich "Signalcharakter" und mögen steuerpsychologisch von einiger Bedeutung sein: sie bieten nur unzureichende Informationen über die tatsächliche Traglast bzw. über die Belastung bestimmter Wirtschaftsbereiche oder der Volkswirtschaft insgesamt. Diese ergibt sich aus dem Zusammenspiel der Sätze mit den Bemessungsgrundlagen, Steuervergünstigungen u.ä. und - in Bezug auf Teilbereiche der Wirtschaft - mit Überwälzungsvorgängen. Von ihrem Zusammenspiel ist es abhängig, inwieweit die u.U. durch (formale) Steuerdivergenzen hervorgerufenen Wettbewerbsverzerrungen verstärkt oder abgeschwächt werden; es sind also ohne ausführlichere Analysen keine definitiven Aussagen darüber möglich, inwieweit schon die formalen Unterschiede Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen, die durch eine harmonization by competition oder by administration zu vermindern wären.

Um von Überwälzungsprozessen absehen zu können, die bei der Einkommensentstehung und -verwendung i.d.R. eintreten, wird im Folgenden der Angleichungsprozess in der EU in Bezug auf die nationalen Anteile der Steuern und Abgaben am jeweiligen BIP, m.a.W. in Bezug auf die volkswirtschaftlichen Steuer- und Abgabenquoten untersucht.

Entscheidend ist die faktische Belastung

Schaubild 2 stellt die Streuung der Quoten innerhalb der EU 12 mit Hilfe des Variationskoeffizienten5 für die vergangenen 30 Jahre dar6. Dabei wurde der Koeffizient gewichtet berechnet, um den sehr unterschiedlichen Größenverhältnissen in der EU Rechnung zu tragen; als Gewichte wurden die nationalen Steuereinnahmen insgesamt verwendet. Der Wert reflektiert somit vor allem die Angleichung der gesamtwirtschftlichen Steuer- und Abgabenbelastung zwischen den fünf größeren europäischen Ländern Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Spanien, die zusammen 86 v.H. der Bevölkerung und des BIP der EU 12 auf sich vereinigen.

Es wird deutlich, dass die volkswirtschaftlichen Steuer- und Abgabenquoten in Europa - übrigens im Gegensatz z.B. zu den USA und Kanada innerhalb der Einzelstaaten bzw. Provinzen - seit längeren konvergieren, am stärksten im Bereich der Körperschaft- und Einkommensteuer sowie der allgemeinen Verbrauchssteuern, was sicher zu einem Teil der oben dargestellten Vereinheitlichung der Steuersätze im Steuerwettbewerb zu verdanken ist. Der Variationskoeffizient für die Steuern insgesamt ist seit 1975 um 2 v.H.-Punkte auf 9 v.H. (1993) zurückgegangen. In Bezug auf die Sozialbeiträge ist er als Folge der anhaltenden Diskrepanzen (s. auch unten in Bezug auf die Sozialleistungen) innerhalb der EU 12, wie Großbritannien, Dänemark und Irland, in denen nur in geringem Maße auf diese Abgaben zur Finanzierung der sozialen Sicherung zurückgegriffen wird, und den übrigen Mitgliedern mit namhafter Beitragsfinanzierung, bei etwa 11 v.H. annähernd konstant geblieben.

Die relativ geringe Diskrepanz der volkswirtschaftlichen Steuer- und Abgabenbelastung zwischen den EU-Mitgliedsländern dürfte weniger die Folge eines durch zunehmende Mobilität der Faktoren verschärften Steuer- und Abgabenwettbewerbs sein, der in der EU zu einer Harmonisierung von "oben" oder von "unten" geführt hätte, als das Ergebnis einer entwicklungsbedingten Umstrukturierung der Steuer- und Abgabensysteme im Zeitablauf; hier sind vor allem die "Hauptsäulen" des Einnahmensystems, die (persönliche) Einkommensteuer sowie die (allgemeinen und speziellen) Verbrauchssteuern, angesprochen. Hinzu kommen die Sozialversicherungsbeiträge; zusammen umfassen die genannten Abgaben jeweils 80 bis 90 v.H. aller staatlichen Einnahmen in den EU-Ländern. Es zeigt sich in den vergangenen drei Dekaden als Folge des jeweiligen Auf- und Ausbaus des Wohlfahrtsstaates, aber auch der steigenden Arbeitslosigkeit eine durchgängig zunehmende Bedeutung der Sozialbeiträge und eine tendenziell abnehmende der Verbrauchssteuern (Schaubild 3)7. Der Anteil der Einkommensteuer an den betrachteten staatlichen Einnahmen stieg in den romanischen Ländern im Zuge des Auf- und Ausbaus eines modernen Einkommensteuersystems und des Zurückdrängens der lange Zeit dominierenden, leichter zu administrierenden Verbrauchssteuern; in der Bundesrepublik und in Großbritannien blieb er aufgrund mehr oder weniger regelmäßig zur Verhinderung sogenannter heimlicher Steuererhöhungen (bracket creep) durchgeführter Steuersenkungen bemerkenswert konstant.

"Erosion" der Steuereinnahmen durch die Globalisierung?

Trotz dieser beachtlichen Konvergenz in den zurückliegenden Dekaden könnte es mittlerweile aufgrund der erreichten Integration in Europa zu einer "Erosion" der Steuerbasen und der Steuereinnahmen gekommen sein; sie könnte eine verstärkte ex-ante-Koordinierung bzw. -Harmonisierung - auch mit Blick auf die Erweiterung der Gemeinschaft - in der EU im Sinne einer "Steuerunion" erforderlich erscheinen lassen. Politische Vorstöße dazu hat es erst jüngst von Seiten der Bundesregierung gegeben; sie sind aber vor allem von Großbritannien heftig zurückgewiesen worden.

Gerechtfertigt wird die Vermutung einer "Steuererosion" mit der Aufkommensentwicklung in Deutschland, die seit 1993 unerwartet stark von den jeweils aktuellen Vorausschätzungen abwich (Deutscher Bundestag 1996, Deutsche Bundesbank 1997 und von der Lippe 1998). Dies führte zu entsprechenden "standortsichernden" Maßnahmen im Bereich der Steuerpolitik.

Zur Erklärung der "Steuererosion" leisten allerdings die in der Globalisierungsdiskussion üblicherweise verwendeten Indikatoren, wie Außenhandels- sowie Direktinvestitionsquote (jeweilige Anteile am BIP), nach jüngsten RWI-Untersuchungen keinen signifikanten Beitrag (Heilemann, von Loeffelholz und Renn 1999) - auch wenn auf Unternehmensebene die Dinge nach Presseberichten über Großunternehmen, die ihre Körperschaftsteuern vor allem im Ausland zahlen, mindestens z.T. anders aussehen: mutatis mutandis gilt dies auch in Bezug auf private Haushalte, die der Kapitalertragsteuer für ihre zinstragenden assets durch die Verlagerung nach Luxemburg oder in die Schweiz (wegen der dort ebenso wie vielfach in Europa praktizierten Quellensteuerfreiheit für ausländische Anleger) ausweichen.

Gleichwohl sollten die Effekte der "Globalisierung" bzw. des Steuerwettbewerbs angesichts der Zusammensetzung des Steueraufkommens aus überwiegend "immobilen" Steuerarten vorläufig nicht überschätzt werden. Spürbare Anteilsverringerungen der "mobilen" Abgaben, wie Einkommen- und Körperschaftsteuern, sind seit Mitte der achtziger Jahre unter den EU- bzw. G7-Ländern außer in Deutschland (-2,7 v.H des BIP) nur noch in Großbritannien (-3,5 v.H.) und in Japan (-3,7 v.H.) festzustellen (Tabelle 1); könnten auch mittelbares Ergebnis der Globalisierung sein - sozusagen als second face of power, die die "Globaphobia" (Burtless et al. 1998) schürt: von politischer Seite wurde erstens die wirtschaftliche Integration vor allem innerhalb der EU vorangetrieben, und zweitens wurden gerade bei den Steuern, die als besonders verlagerungsanfällig gelten, Erleichterungen eingeführt.

Die Verringerung von Steuereinnahmen in Deutschland ist die Folge von Steuervergünstigungen im Zuge der Deutschen Einheit

Deutlich ist dagegen - zumindest ex post - der Zusammenhang zwischen der "Erosion" der Steuereinnahmen und den steuerpolitischen Maßnahmen im deutschen Einigungsprozess (1991-1997 ca. 70 Mrd. DM (geschätzt) zu erkennen; dies gilt auch in Bezug auf andere Steuerrechtsänderungen (u.a. das Steueränderungsgesetz 1992). Es ist also festzuhalten, dass die "Steuererosion" in Deutschland vor allem der unerwartet hohen Inanspruchnahme von massiven Steuervergünstigungen zuzurechnen ist, die seit 1991 zum wirtschaftlichen und sozialen Aufbau in den neuen Bundesländern gewährt wurden und die mit erheblichen Fehlallokationen der Ressourcen vor allem im Wohneigentumsbereich verbunden waren; mit dem Auslaufen der Vergünstigungen stabilisiert sich die Aufkommensentwicklung, wofür der Verlauf der Steuereinnahmen am aktuellen Rand spricht.

Im Blick auf die Sozialleistungssysteme: eine zerklüftete europäische Landschaft

Im Gegensatz zu den Steuersystemen erscheinen die Sozialleistungssysteme in Europa wesentlich differenzierter, sowohl was das Niveau der Transfers als auch die Finanzierungsmodalitäten via Steuern oder Sozialbeiträge angeht; so stellt sich - gemessen an den nationalen Sozialleistungsquoten (Sozialausgaben in Prozent des BIP) - die europäische Landschaft sehr zerklüftet dar - mit "Spitzen"(-werten) in Dänemark, Finnland, den Niederlanden und Schweden und "Tälern" mit Griechenland, Irland, Spanien und Portugal (Schaubild 4). Diese Divergenz, die sich auch in einzelnen Zweigen der Sozialversicherung, wie Alters-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung, zeigt, kommt in einem relativ hohen Streuungskoeffizienten von 21 v.H. in 1994 zum Ausdruck; 1980 hatte er noch 25 v.H. betragen. Dies könnte darauf hindeuten, dass in Bezug auf die unterschiedlichen Sozialleistungssysteme ein erheblicher Wettbewerbsdruck und damit Harmonisierungsbedarf besteht, der durch die Europäische Integration und durch die Globalisierung noch gesteigert werden könnte. Es gilt um so mehr, als die für die nächsten 20 bis 30 Jahre absehbare demographische Entwicklung in Europa8 zu einer weiteren Alterung der Bevölkerungen und auch zu einer wesentlich stärkeren Erhöhung des staatlichen Altersaufwands und eines entsprechenden Finanzierungsbedarfs per Steuern und Beiträge führen könnte als sich dies z.B. für die Vereinigten Staaten von Amerika und für Kanada abzeichnet.

Wettbewerbsverzerrungen und Wanderungsprozesse, die von den Sozialleistungen ausgehen können

Eine erhöhte Mobilität von Kapital und Arbeit in Europa könnte - wie gesagt - die bestehenden Unterschiede auf Dauer auf einem niedrigeren Niveau einebnen (plain level) bzw. zur Vermeidung eines Sozialdumping eine ex-ante-Koordinierung oder -Harmonisierung erforderlich machen. Theoretische Überlegungen machen aber auch deutlich, dass Gefahren für die "etablierten" Wohlfahrtssysteme nur dann drohen, wenn mindestens eine von zwei Bedingungen erfüllt ist (von Loeffelholz 1998):

  • Entweder müssen als Ergebnis der unterschiedlichen Sozialsysteme und ihrer Finanzierung per Beiträge und Steuern solche (Arbeits-) Kostendifferenzen zwischen den EU-Ländern existieren, dass Wettbewerbsvorteile im Güter-, Waren- und Dienstleistungsaustausch für die mit der niedrigen Kostenbelastung und -nachteile für die mit der hohen entstehen.
  • Oder es müssen von den Leistungsdiskrepanzen massive Wanderungsbewegungen ausgelöst werden - von EU-Mitgliedern mit den weniger generösen ("redistributiven") Systemen zu den Mitgliedern mit den generöseren (benefit-shopping).

Hinsichtlich der Kostenunterschiede zählt freilich - wie bekannt - weniger die absolute Höhe aller Arbeitskosten einschließlich etwaiger Sozialbeiträge der Arbeitgeber und sonstiger gesetzlicher, tarifvertraglicher und freiwilliger "Lohnnebenkosten" als vielmehr das Niveau der Lohnstückkosten. Dieses wird vor allem von der Arbeitsproduktivität bestimmt, welche von der Ausbildung und Motivation der Arbeitskräfte ("Humankapital"), von den eingesetzten Maschinen und Ausrüstungen ("Realkapital") sowie von den Innovations- und Dispositionsfähigkeiten der Unternehmen - im weiteren Sinne von der materiellen und immateriellen Infrastruktur des Landes - abhängig ist.9

Auf die Arbeitskosten hatten die unterschiedlichen Sozialleistungssysteme wenig Einfluss

Tabelle 2 zeigt die längerfristige Entwicklung der Arbeitskosten und der Sozialbeiträge/-steuern in der EU in nominaler und preisbereinigter (realer) Darstellung; zusätzlich wird der Verlauf der Lohnstückkosten präsentiert. Überall in der EU sind die Sozialbeiträge/-steuern im Zuge des Ausbaus des Wohlfahrtsstaates schneller gestiegen als die Arbeitskosten insgesamt, wenn auch in geringerem Ausmaß in Dänemark, Frankreich, Deutschland, in den Niederlanden und in Großbritannien als in den übrigen Mitgliedern der Union. Aufgrund erheblicher Produktivitätsgewinne in allen EU-Ländern stiegen die Lohnstückkosten viel langsamer als die (laufenden) Arbeitskosten insgesamt - am geringsten in der Bundesrepublik und in den Niederlanden wegen jeweils einer durchgängig zurückhaltenden Lohnpolitik.

In realer Betrachtung waren Griechenland, Irland und Spanien am erfolgreichsten bei der Produktivitätssteigerung und damit bei der Verbesserung ihrer (relativen) Wettbewerbsfähigkeit, obwohl dort die Sozialbeiträge/-steuern erheblich stärker angehoben wurden. Die empirische Evidenz zeigt, dass die sehr differenzierte Entwicklung der Sozialbeiträge/-steuern (bisher) nicht zu namhaften Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der EU geführt hat. Ursache dafür war, dass die (steigenden) Abgaben als Lohnbestandteile offenbar nur die Struktur, nicht aber das Niveau der Arbeitskosten beeinflussten. Mit anderen Worten: die effektive Inzidenz der Sozialbeiträge einschließlich der Arbeitgeberanteile ruhte - bei aller Unterschiedlichkeit in der längerfristigen Entwicklung und im Niveau in den einzelnen EU-Mitgliedern - in weitgehender Übereinstimmung mit der "konventionellen Weisheit" der Arbeitsmarkttheorie vollständig auf den Schultern des Faktors Arbeit (von Loeffelholz 1979). Dies deutet darauf hin, dass es jedenfalls durch diese Arbeitskosten bisher nicht zu spürbaren Wettbewerbsverzerrungen in der EU gekommen ist (auch OECD 1999), denen durch eine wie immer geartete Koordinierung und Harmonisierung entgegengewirkt werden müsste. Davon getrennt werden müssen - wie gesagt - gesamtwirtschaftliche und sektorale Niveauunterschiede bei den gesamten Lohn-(stück-)kosten, z.B. zwischen den deutschen oder französischen Arbeitnehmern auf der einen Seite und portugiesischen oder griechischen auf der anderen (zur Problematik internationaler Lohnkostenvergleiche vgl. Löbbe 1994). Diese Differenzen, die nach der vorliegenden Analyse nicht oder nicht in erster Linie Resultat unterschiedlicher sozialer Sicherungssysteme sind, sondern unterschiedlicher Arbeits- und Kapitalproduktivitäten, können wegen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer im europäischen Binnenmarkt zu branchenspezifischen Verdrängungsprozessen, insbesondere im Baugewerbe, führen. Auch hier ist von einer ex-ante-Koordinierung bzw. -Harmonisierung trotz der genannten Probleme abzuraten. Diese Initiativen würden vermutlich zu einer Angleichung auf höherem Niveau, etwa durch Mindestlöhne führen, wie sie schon aufgrund der sog. Entsenderichtlinie z.B. in Deutschland für vorübergehend tätige EU-Arbeitskräfte in der Bauwirtschaft bestehen. Dadurch werden die Wettbewerbsvorteile der Länder mit geringeren Kostenbelastungen zugunsten der Positionen der Hochlohn-Länder vermindert, was mit zusätzlichen Arbeitsmarkt- und Wachstumsproblemen verbunden ist und der Europäischen Integration zuwiderläuft (siehe auch Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1996).

Bestätigt wird die Schlussfolgerung im Hinblick auf die Sozialleistungssysteme auch durch den empirischen Befund, dass nur 7 v.H. der Unterschiede in den Arbeitskosten in der EU durch die unterschiedlichen Sozialbeiträge/-steuern erklärt werden können; vor zehn bzw. vor 15 Jahren waren es sogar nur 3 v.H. bzw. 1,8 v.H.10. Inwieweit in Zukunft diese Anteile weiter steigen und insofern Anpassungsbedarf signalisieren, muss offen bleiben.

Wanderungsbewegungen durch unterschiedliche Sozialleistungssysteme kaum ausgelöst

Was mögliche Wanderungsbewegungen innerhalb der EU aufgrund von Diskrepanzen bei den Sozialleistungen angeht, müssen zwei Aspekte unterschieden werden:

Zum einen das Ausmaß, in dem die einzelstaatlichen Sozialsysteme durch Sozialbeiträge/-steuern oder durch allgemeine Steuern aus dem Staatshaushalt finanziert werden11. Je größer der Steueranteil ist, um so attraktiver ist das Sozialsystem, weil es höhere Umverteilungsanteile (z.B. in Deutschland zur Finanzierung der Rente nach Mindesteinkommen u.ä.) enthält und insofern für potentielle Wanderer "generöser" erscheint als ein vor allem beitragsfinanziertes System, in dem die gezahlten Beiträge und die zu erwartenden Transferansprüche in einer mehr oder weniger festen Relation zueinander stehen. Wenn die Sozialpolitik insofern Migrationsprozesse in Richtung auf die steuerfinanzierten Systeme hin und weg von den beitragsfinanzierten auslösen würde, wäre dies der effizienten Allokation des Faktors Arbeit abträglich und würde die Notwendigkeit einer Vereinheitlichung der Systeme unterstreichen.

Zum anderen ist zu berücksichtigen, wie stark die Wanderungen (von Arbeitskräften) innerhalb der EU überhaupt sind. Sie sind von den Immigrationen von außerhalb der EU zu unterscheiden, die vor allem bis zum Anwerbestopp 1973 und ab 1988 im Zuge der politischen Umwälzungen in Ost- und Süd-Ost-Europa - nicht zuletzt auch aufgrund der Attraktivität der westeuropäischen Sozialsysteme und "Infrastrukturen" - erheblich zugenommen haben12; diese Zuwanderungen können indes bei der Frage nach dem innereuropäischen Harmonisierungsbedarf zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen oder Wanderungen außer Betracht bleiben.

Tabelle 3 zeigt die unterschiedliche Finanzierungsstruktur der - im Einzelnen auch bezüglich des jeweils von den Staaten angestrebten Absicherungsniveaus sehr differierenden (s. oben Schaubild 4) - Sozialtransfers in den 15 EU-Ländern 1980 und 1994. Sie setzen sich aus den Ausgaben für folgende Sicherungsbereiche zusammen: Krankheit/Invalidität/Arbeitsunfall, Alter/Hinterbliebene, Familie/Mutterschaft, Arbeitslosigkeit/Beschäftigungsförderung und Sonstige. Deutlich wird, dass Dänemark bei der allgemeinen Steuerfinanzierung des Sozialhaushalts mit 95 v.H. (1994) wegen der Bestreitung der Ausgaben über die relativ hohe Einkommen- und Mehrwertsteuer (s. oben auch Schaubild 1) einsam die Spitze hält, gefolgt von Großbritannien und Irland (77 v.H.) und Finnland (63 v.H.). Die geringsten Steuer- und dementsprechend höchsten Beitragsanteile weisen Griechenland (13,1 v.H.), Frankreich (36,7 v.H.), Belgien (43,0 v.H.) und die Niederlande (43,1 v.H.) auf; in der Mitte der Rangskala, die sich zwischen 1980 und 1994 nicht wesentlich verändert hat, liegt Deutschland mit einem ausgeglichenen Verhältnis von 50:50. Dies gilt nur für die Sozialtransfers in Deutschland insgesamt, in den einzelnen Zweigen der Sozialversicherung bestehen unterschiedliche Proportionen. So ist der Beitragsanteil in der Gesetzlichen Krankenversicherung (einschließlich Pflegeversicherung) 100 v.H., gefolgt von der Gesetzlichen Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung mit ca. 3/4 der Ausgaben. Demgegenüber wird die Familienpolitik vollständig durch steuerfinanzierte Leistungen bzw. Steuerverzichte bestritten.

Wenn Wanderungsprozesse von unterschiedlicher Umverteilungs-"intensität" der Sozialsysteme ausgelöst würden, müssten sie von den letzteren mit relativ geringen Redistributionselementen (also von Griechenland, Frankreich, Belgien, Niederlande) zu den ersteren mit den höheren (Dänemark, Großbritannien, Irland, Finnland) im Sinne eines benefit-shopping ausgelöst werden.

Die empirische Evidenz zeigt allerdings eine sehr geringe (Arbeits-) Migration innerhalb der EU (OECD 1999): nur 0,3 v.H. aller EU-Erwerbspersonen (0,5 Mill.) verlagern pro Jahr ihren Wohnsitz von einem Mitgliedsstaat in den anderen. Dies erscheint als quantité négligeable z.B. im Vergleich zur Bundesrepublik oder zu den Vereinigten Staaten, wo jährlich 1 v.H. bzw. 3 v.H. der Einwohner von einem Bundesland bzw. -staat in ein(en) anderes(en) umziehen. Die tatsächliche Quell- und Zielstruktur der Arbeitskräftewanderungen innerhalb der EU entspricht auch nicht den theoretischen Vorstellungen; Quellländer sind vor allem Belgien, Frankreich, Italien und Großbritannien, Zielländer Deutschland, Luxemburg und Spanien.

Mit einem Blick auf die innerhalb der EU aus verschiedenen gesellschaftlichen, kulturellen und vor allem sprachlichen Gründen - trotz Freizügigkeit der EU-Arbeitnehmer seit 20 Jahren - noch immer relativ geringe Arbeitsmobilität ist somit festzustellen unterschiedlich "generösen" Sozialsysteme in den einzelnen EU-Staaten haben offensichtlich bisher noch keine entsprechenden Wanderungsbewegungen ausgelöst; die Bedeutung der bestehenden Barrieren dürfte auch für die absehbare Zukunft, wenn überhaupt, nur geringfügig abnehmen, so dass auch aus diesem Grund eine Koordinierung oder gar Harmonisierung der Sozialpolitiken im Sinne einer "Sozialunion" nicht vordringlich erscheint.

Fazit: Es geht auch ohne Steuer- und Sozialunion

Die empirische Analyse macht deutlich, dass die Konvergenz der europäischen Steuerpolitiken und -systeme in den vergangenen zwei bis drei Dekaden erheblich war und dass insoweit gegenwärtig steuerlich bedingte, "unvertretbare" Wettbewerbsverzerrungen im allgemeinen nicht festzustellen sind. Letzteres gilt auch grundsätzlich für die Sozialpolitiken und -abgaben, die zwar europaweit wesentlich stärker differieren, die sich aber i.d.R. zusammen mit den anderen Arbeitskosten, insbesondere den Tariflöhnen, innerhalb der von der jeweiligen Produktivität vorgegebenen Grenzen bewegen und insofern kosten- und wettbewerbsneutral sind. Insoweit haben die unterschiedlichen Sozialleistungsniveaus in der EU zusammen mit den erheblich divergierenden Finanzierungsstrukturen offenbar bisher zu keinen Wanderungsbewegungen von Arbeitskräften i.S. eines benefit-shopping geführt. Die aufgezeigte Entwicklung, die vor allem in den vergangenen zwei Dekaden in der EU stattgefunden hat, verlief weitgehend ohne ex-ante-Harmonisierung der untersuchten Politikbereiche, also nicht nach dem Muster einer Steuer- oder Sozialunion. Der Verlauf ist vielmehr das Ergebnis einer ex-post-Harmonisierung durch die wirtschaftliche Integration in Europa - durchaus auch durch eine Art second face of power, bei der auch der institutionelle Wettbewerb als Entdeckungsverfahren für nachhaltig überlegene Lösungen eine erhebliche Rolle spielte; diese Entwicklung kann insofern durchaus "Modell" für die Vertiefung und Erweiterung der EU sein, aber auch für andere sich (weiter) integrierende Wirtschaftsräume in Amerika oder Asien (Garten 1992, Albert 1993).

Aus empirischer Sicht ist damit auch die Frage nach der zukünftigen steuer- bzw. sozialpolitischen Handlungsstrategie in der EU beantwortet: sie sollte sich wie bisher auch grundsätzlich am Modell des institutionellen Wettbewerbs orientieren. Dies sollte in der Praxis aber auch eine generelle Vermeidung von wettbewerbswidrigen Maßnahmen in steuer- und sozialpolitischer Hinsicht bedeuten: deshalb sollte der EU-Subventionskodex nicht nur - wie bisher - auf direkte staatliche Beihilfen angewendet werden, sondern wesentlich schärfer als gegenwärtig z.B. auch auf Steuervergünstigungen in Gestalt von Vorzugsbehandlungen von Kapitaleinkommen (OEDC 1998)13. Diese Verantwortung wäre insbesondere stärker bei der EU-einheitlichen Besteuerung von Gewinn- und Zinseinkünften wahrzunehmen und ggf. auf eine weltweite Koordinierung unter den betroffenen Ländern ("Club") auszudehnen (Krause-Junk 1996, Lawrence et al. 1996).

Literaturhinweise

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1 Überarbeitete Fassung eines Vortrags, gehalten am 7. Mai 1999 an der Fachhochschule Nürtingen im Rahmen der Bundesfachtagung für Volkswirte an Fach- und Gesamthochschulen zum Thema "Staat und Wirtschaft im Zeichen der Globalisierung - Ordnungswettbewerb in Theorie und Praxis" vom 5. bis 7. Mai 1999.

2 Vgl. dazu IMF 1996 und Scharpf 1997 sowie Habermas 1998 und Reinicke 1998; in Bezug auf die Herausforderungen der Globalisierung für die Steuerpolitik im allgemmeinen vgl. Tanzi 1995 sowie Tanzi 1996 und für die deutsche Politik im besonderen Heilemann und von Loeffelholz 1999.

3 Vgl. dazu ausführlich H.D. von Loeffelholz 1996.

4 Die einzige Ausnahme bildet Dänemark mit einer Erhöhung des (normalen) Mehrwertsteursatzes von 22 v.H. auf 25 v.H.

5 Dieser Koeffizient stellt die Standardabweichung in v.H. vom arithmetischen Mittelwert dar.

6 Die Beschränkung auf diese 12 Länder hat im wesentlichen statistische Gründe. Die folgende Auswertung basiert auf den laufenden Veröffentlichungen der OECD lfd. Jahre.

7 Eine Ausnahme bildet Großbritannien mit einer zwischen den beiden Untersuchungsjahren fast unveränderten Struktur.

8 Hier ist insbesondere darauf hinzuweisen, dass in dieser Phase die geburtenstarken Jahrgänge der Nachkriegskohorten in den Ruhestand treten, die Geburtenraten anhaltend niedrig verlaufen und eine weitere Erhöhung der Lebenserwartung zu erwarten ist.

9 In statistischer Hinsicht ist auch der Verlauf der Arbeitslosigkeit von Bedeutung: bei steigender Arbeitslosigkeit steigt für sich genommen die Arbeitsproduktivität und umgekehrt.

10 Vgl. von Loeffelholz 1998.

11 Von einer Finanzierung durch Staatsverschuldung wird hier abgesehen, weil sie auf längere Sicht mit einer Steuerfinanzierung gleichgesetzt werden kann.

12 Vgl. dazu im einzelnen von Loeffelholz und Köpp 1998.

13 Der EWG-Vertrag sieht zwar nur ein Verbot direkter staatlicher Beihilfen an Unternehmen vor, um Wettbewerbsverzerrungen und Handelsbeschränkungen innerhalb der EU vorzubeugen (¤ 92 EWGV), wobei regionale Beihilfen unter bestimmten Bedingungen zugelassen sind. Obwohl Steuervergünstigungen nicht unter diesen Subventionskodex fallen, wird das regionalpolitische Argument in bezug auf die Vergünstigungen, die in den irischen Docklands ("Dublin-Docks") oder den niederländischen coordination-centers gewährt werden, herangezogen (von Loeffelholz 1996).


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